Aprill 2026
Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse (ÜVVKS) muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus
Sissejuhatus 1
1. Lahendatav probleem 2
1.1. Olemasolev olukord ja probleemi püstitus 2
1.2. Kehtiv regulatsioon, peamised takistused ja mõjutatud osapooled 5
1.3. Probleem (I): Hinnaregulatsioon ei stimuleeri KOVi-ülest veeteenuse korraldamist 7
1.4. Probleem (II): Hinnaregulatsioon ei stimuleeri tulemuslikkust ja veeteenus ei ole läbipaistev 8
1.5. Probleem (III): ÜVVK investeeringud ja kestlik hind ei ole tagatud 9
1.6. Probleem (IV): Puuduvad meetmed võrdsetel alustel veeteenuse osutamise tagamiseks 11
1.7. Probleem (V): Puuduvad vahendid konsolideerumise nügimiseks 13
2. Eesmärgid ja tegevuskava 13
2.1. Eesmärk ja soovitud tulemused 13
2.2. Eesmärkide seos riiklike strateegiate ning EL õigusega 15
3. Võimalikud lahendused 16
3.1. Olemasolevad tööriistad ja mitteregulatiivsed lahendused 16
3.2. Lahendus (I): Tariifistiimulid liitujaile 18
3.3. Lahendus (II): Tulemuslikkuse stimuleerimine läbi hinnaregulatsiooni ja võrdlusanalüüsi 19
3.4. Lahendus (III): ÜVVK investeeringute juhtimine läbi vee-ettevõtjapõhise planeerimise 23
3.5. Lahendus (IV): Ühtsed teenusenõuded, osapoolte võrdne kohtlemine ja kulude õiglane jaotus 26
3.6. Lahendus (V): Rahastusmehhanismid liitumise stimuleerimiseks 29
4. Uuringud ja kaasatud osapooled 31
4.1. Uuringud ja analüüsid 31
4.2. Osapoolte kaasamine 33
5. Lahenduste mõju 34
5.1. Mõjud valdkondade ja sihtrühmade lõikes 34
5.2. Lahenduste peamised hüved ja riskid 35
6. Edasine väljatöötamine 36
6.1. Kavandatavad uuringud ja analüüsid 36
6.2. Kaasamise plaan ja eelnõu ajakava 36
Sissejuhatus
Eelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) on otseselt seotud ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni (ÜVVK) toimepidevuse ja veeteenuse kestlikkuse tagamiseks koostatud strateegilise teekaardi1,2 eesmärkide ja kavandatud tegevustega. Teekaardi üldeesmärk, mis tuleneb nii Vabariigi Valitsuse 2023. a tegevusprogrammist3 kui ka 2025. aasta koalitsioonilepingust4, on tagada kvaliteetne, toimepidev, jätkusuutlik ja taskukohane veeteenus kõigis Eesti piirkondades.
ÜVVK teenuse kestlikkuse ja kriisikindluse tagamiseks sõlmisid Kliimaministeerium (KliM), Konkurentsiamet (KA), Terviseamet (TA), Keskkonnainvesteeringute Keskus (KIK), Eesti Omanike Keskliit (EOKL) ning omavalitsuste ja vee-ettevõtjate esindusorganisatsioonid 2023. a hea tahte ja koostöö lepingu, mille kohaselt jätkusuutliku vee-ettevõtluskeskkonna visioon on toimiv ja kvaliteetne teenus, mis on ohutu ja toimepidev, vaba toetussõltuvusest, efektiivne ja keskkonda säästev.
Strateegilise teekaardi koostamisel on tuginetud mitmele alusuuringule, sh OECD tegevuskava5 soovitustele ja viimaste rakendamiseks ellu viidud EL tehnilise toe instrumendi (TSI) jätkuprojektile6. Teekaardi tegevuste elluviimist toetab paralleelselt teostatav EL ühtekuuluvuspoliitika 2021-2027 perioodi meetme „Avaliku sektori innovatsioonivõimekuse tõstmine“ vahenditest rahastatav projekt DigiVesi7, mis keskendub veemajandussüsteemide digitaliseerimisele ja andmepõhiste otsustustööriistade arendamisele.
1. Lahendatav probleem
1.1. Olemasolev olukord ja probleemi püstitus
1.1.1. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni (ÜVVK) teenus ja vee-ettevõtlus
Vee-ettevõtlus on korraldatud viisil, mis ei võimalda pakkuda kvaliteetset ja jätkusuutliku veeteenust mõistliku hinnaga kõikjal Eestis. Hinnasurve tõttu ei ole kõikides piirkondades, mis moodustab ca 20% Eesti elanikkonnast, tagatud ÜVVK taristu piisav hooldus ja uuendamine.
ÜVVK teenus on ühiskonna toimimise mõistes esmatähtis teenus. Vee-ettevõtjad on valdavalt KOV-idele kuuluvad äriühingud, kes tegutsevad eraõiguslike juriidiliste isikutena, kuid on avaliku teenuse osutajatena loomulikud monopolid, kelle esmane eesmärk ei ole kasu teenimine. ÜVVK taristule esitatakse muutuva maailma poolt järjest suuremaid ootusi. Kliimamuutustega sagenevad valingvihmad, (valg)linnastumise tõttu ei suudeta piirkonniti järjest suurenevat veenõudlust tagada, samas kui osades piirkondades ei ole asulate tühjenemise tõttu tagatud olemasoleva ÜVVK hüdrauliliseks toimimiseks piisavad vooluhulgad.
Tegu on kapitalimahuka teenusega, mille investeeringud ei ole ühekordne sisend, vaid ÜVVK taristut on vaja pidevalt hooldada ja uuendada. Kui torustike ja mahutite puhul võib eeldada pikemat eluiga (40-50 a), siis tehnoloogiliste seadme puhul tekib asendamise vajadus iga 10-15 aasta järel ja kaasaegsete IT-lahenduste puhul 5 aasta järel. Eesti ÜVVK taristu hinnanguline keskmine asendusinvesteeringute vajadus on ca 180 mln € aastas, millele lisandub järgneva 15 a jooksul veel ca 120 mln € täiendavaid investeeringuid (nt energianeutraalsuse ja mikrosaasteainete eemaldamise nõuded tulenevalt uuest EL asulareovee direktiivist).8
Eesti veesektorit iseloomustavad killustatus (124 teenusepakkujat9), veehinna otsene sõltuvus asustustihedusest ja mitmekordsed hinnaerinevused maa- ja linnapiirkondade vahel.
Eesti madalaim ÜVVK tariif (vesi + kanalisatsioon) on Tallinnas ja Tartus (2,6 €/m3, sh KM), samas kui Eesti kõrgeimad tariifid on kehtestatud samade linnade vahetus läheduses, Harku ja Tartu valla väikeste vee-ettevõtjate (edaspidi ka: väikeoperaatorid) piirkondades (6,5…6,7 €/m3, sh KM) (Joonis 1).
Maakond
Madalaim veehind (km-ga) €/m3
Keskmine veehind (km-ga) €/m3
Kõrgeim veehind (km-ga) €/m3
HARJUMAA
1,88
4,59
6,46
PÄRNUMAA
3,42
4,87
5,89
LÄÄNE-VIRUMAA
3,19
4,56
5,75
JÄRVAMAA
3,42
4,65
6,18
TARTUMAA
2,58
4,26
6,70
IDA-VIRUMAA
2,67
4,28
6,19
LÄÄNEMAA
3,65
4,12
4,60
RAPLAMAA
4,51
5,42
6,10
VILJANDIMAA
3,99
4,86
5,64
JÕGEVAMAA
5,02
5,46
5,90
VALGAMAA
4,24
4,36
4,49
PÕLVAMAA
3,65
4,50
5,77
VÕRUMAA
4,46
4,94
5,42
SAAREMAA
5,10
5,11
5,18
HIIUMAA
5,51
5,51
5,51
Joonis 1. Eesti vee-ettevõtjate teenusepiirkonnad ja veehind eratarbijale 01.09.2025 (€/m3)
Eestis on ligi 20 iseseisvalt jätkusuutlikku vee-ettevõtjat (edaspidi ka operaatorit) kes kõik tegutsevad linnades (reeglina maakonnakeskustes) või suuremates valdades tõmbekeskuste läheduses. Valdav enamik ülejäänud veeteenuse pakkujatest on väikeoperaatorid, kes ei suuda vajalikus tempos uuendada ja arendada taristut ning regulatsioon ei toeta piisaval määral teenuse kvaliteedi hoidmist ja tõstmist, opereerimise kompetentsi ning tahet olla efektiivsem püsides mõistliku hinna piires.8
Vastavalt TSI alusuuringus sõnastatule moodustab veeteenus nn mõistliku piirhinna ja keskmise tarbimise (≈90 L/in/ööp)10 juures 2% Eesti madalaimast maakonnakeskmisest leibkonnaliikme sissetulekust (ST08).
• Selle määratluse alusel oleks 2025. aastaks prognoositud sissetulekute11 (keskmine ca 1190 €/kuus, madalaim ca 950 €/kuus) juures mõistlik piirhind ≈7 €/m3 (sh KM).
• Tänase (01.09.2025 seisuga) keskmise hinna ≈4,7 €/m3 (sh KM) juures on veeteenuse suhe keskmisesse sissetulekusse ca 1,1% ja madalaimasse ca 1,3% (Joonis 2).12
• Tegelikkuses varieerub veeteenuse kulu piirkonniti oluliselt, olles kõrgeim seal, kus sissetulekud on väiksemad. 2025.a seisuga ei ületata veel kusagil veeteenuse kulu 2%‑piiri, kuigi mõnel pool ollakse mõistlikule piirile üpris lähedal (ca 1,9%).13
Joonis 2. Mõistlik piirhind (2% madalaimast maakonna sissetulekust) võrrelduna Eesti keskmise eratarbija hinna ja selle suhtega keskmisesse ja madalaimasse leibkonnaliikme sissetulekusse 90 L/in/ööp juures
Allikas: veekasutuse aruanded (KOTKAS, 2019-2024), TSI ankeedid (2020-2022), KA kooskõlastatud hinnad (01.09.2025), Statistikaamet (ST08, 2019-2024) ja KliMi prognoos 2025. aastaks.
1.1.2. Veesektori rahastamine ja ÜVVK teenuse kulutõhusus
Valdav osa Eesti veeteenuse pakkujatest ei suuda omavahenditest piisavas tempos ja mõistliku hinnaga ÜVVK taristu asendusinvesteeringuid ja parendusi teostada.14
Keskmiselt 60-70% vee-ettevõtjate põhivarast on soetatud sihtfinantseeringuga, mis ei kajastu hinnas. Senine taristu laiendamine ja rekonstrueerimine on tehtud valdavalt toetustega, mitte veeteenuse hinna arvelt. Aastail 2000-2022 on Eesti ÜVVK-süsteemidesse investeeritud ligi 2 miljardit € peamiselt EL raha. Kuna toetused on drastiliselt vähenenud, peame leidma tee saavutamaks jätkusuutlikud vee-ettevõtjad nii, et vajalikud investeeringud saaks kaetud veehinnast. Veesektori hinnanguline investeeringuvajadus järgneva 12 a jooksul on üle 2 miljardi euro. Olemasoleva KOVi põhise vee-ettevõtluse mudeli juures ei ole võimalik tagada kõikjal taristuinvesteeringute jätkusuutlikku rahastamist kogu taristu kasutusperioodi jooksul ega direktiivide nõuete täitmist.
Peale EL rahastuse lõppemist viib sektor ellu vaid ligi poole vajalikest investeeringutest (Joonis 3). Aastail 2023–2025 tehti investeeringuid vaid ca 70–80 mln €/a, kuigi keskmine uuenduste vajadus on 160–180 mln €/a. Investeeringud on vähenenud peamiselt EL toetuste vähenemise arvelt. Vee-ettevõtjate omafinantseeringust soetatud investeeringu maht on püsinud vaatamata inflatsioonile suhteliselt stabiilne (ca 50–60 mln €/a, millest olulise osa moodustab AS Tallinna Vesi panus). Samal ajal on veehind ning veeteenuse osakaal leibkonna sissetulekus (mis peale struktuuritoetuste kõrgaega oluliselt langes) taas tõusutrendis.
Joonis 3. Tegelikud ÜVVK taristu investeeringud võrrelduna ÜVVK kavadega planeeritud mahtudega ja TSI projektis määratletud keskmise hinnangulise investeeringuvajadusega
Allikas: veekasutuse aruanded (KOTKAS, 2019-2024), KeMi tellitud investeeringuvajaduste uuring (2019) ja TSI alusuuringu prognoos taristu asendusmaksumuse alusel (2022-2023). Prognooshinnad on inflatsiooniga korrigeeritud.
Väikevaldade vee-ettevõtjate finantsvõimekust kahandab ka asjaolu, et EL toetuste abil väljaehitatud uutes ÜVVK piirkondades ei ole märkimisväärne osa elanikest valmis ÜVVK-ga liituma ega kandma liitumispunkti rajamise ja korrashoiuga seotud kulusid (vt edaspidi alapeatükk 1.6).
Vee-ettevõtjate võimalused olemasoleva teenusepiirkonna juures oma teenuse kuluefektiivsust tõsta on piiratud, võimaldades ca 15–20% kokkuhoidu tegevuskuludelt.15
Kaasaegsetel tehnoloogilistel lahendustel on oluline roll keskkonnasäästlikkuse, ressursitõhususe ning teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse hoidmisel ja parandamisel. Võimalikud tõhususmeetmed – nt digitaliseerimine ja automatiseerimine, energiatarbe optimeerimine, lekete kontroll, liigvee koguste vähendamine ja taastuvenergia tootmine – eeldavad aga arvestatavaid investeeringuid ja seega võivad veehinda kulumi arvelt hoopis tõsta. Paljud tehnoloogilised lahendused on majanduslikult tasuvad ainult suurte tootmismahtude (ehk suurte linnade) juures. Lisaks puudub väikeoperaatoritel finantsvõimekus kaasaegsete ja tõhusate tehnoloogiate rakendamiseks ning vajalik kompetents tehnoloogiate optimeeritud käitamiseks ja täispotentsiaali ärakasutamiseks.
Ka koostöö ja ressursside jagamine, teenuste sisseost ning tööjõu rollide ja logistika optimeerimine on olulised meetmed, millega kaasneb potentsiaalne tegevuskulude vähenemine. Kuigi ühistegevused võimaldavad mastaabiefekti, ei lahenda need struktuurseid probleeme nagu hajusast võrgust ja väikestest tarbimismahtudest tingitud kõrgeid ühikkulusid ja investeerimisvõimetust.
Teenindatavate inimeste hulk, tarbimismahud ning teenusepiirkonna tihedus ja ulatus, aga ka tehniline pädevus ja juhtimiskompetents ei ole enamikes vee-ettevõtjates piisavad katmaks kvaliteetse teenuse pakkumisega seotud kulusid mõistliku veehinnaga.
Ettevõtjate võimekus varieerub oluliselt sõltuvalt KOV-i suurusest ja inimressursi kättesaadavusest ning on sageli ebaproportsionaalselt nõrk just väiksemates maapiirkondades. Veeteenuse toimepidevus ja kvaliteet sõltuvad otseselt vee-ettevõtjate tehnilisest, juhtimis- ja finantspädevusest. Analüüside andmetel ei ole suur osa väikeoperaatoritest võimelised tagama taristu jätkusuutlikku juhtimist ega rakendama tehnoloogiaid, mis on vajalikud lekete vähendamiseks, energiatarbe optimeerimiseks või kriisivalmiduse hoidmiseks. Eriti kriitiline on olukord väikestes omavalitsustes, kus teenuse müügimaht on madal, tarbijate arv hajus ning taristu amortisatsioonimäärad kõrged. Sellises olukorras on vee-ettevõtja küll formaalselt olemas, kuid ei suuda tagada järjepidevat varahoidu, vältida lekkeid ega reageerida kriisidele, rääkimata tulevikunõuete täitmisest, mis tulenevad EL direktiividest. Selline olukord ei vasta seaduses sätestatud kohustusele tagada elutähtsa teenuse kvaliteet ja toimepidevus kõigis Eesti piirkondades (PS § 14 ja § 28 ja KOKS § 6 lg 1).
1.1.3. KOVide ühistegevus ÜVVK teenuse pakkumisel
Suuremate KOVide ja vee-ettevõtjate kartus hinnatõusu ja amortiseerunud taristu ülevõtmise riskide ees takistab vee-ettevõtete konsolideerimist. Puuduvad stiimulid KOVi-üleselt teenust osutada.
Finantsprognoosid näitavad, et vee-ettevõtjate konsolideerumine võimaldaks saavutada mastaabiefekti ja jagada õiglaselt linnapiirkondade tiheduseelist. TSI alusuuringust lähtub, et vee-ettevõtjad ja KOVid küll mõistavad, et regionaalne lähenemine on majanduslikult mõistlik ja vajalik, kuid suuremad linnalised omavalitsused ei ole huvitatud väikeste valdade arvelt oma klientide veehinna tõstmisest. Võrreldes haldusreformieelse olukorraga, on veeteenuse pakkujaid juba oluliselt vähem – 2016. aastal oli Eestis 204 teenusepakkujat, kellest toona ÜVVKSis toodud vee-ettevõtja definitsioonile vastas 132 operaatorit. Senised ühinemised toimunud peamiselt haldusreformijärgsete omavalitsuste piires (muuhulgas nt Lääne-Harju, Saue, Anija, Alutaguse, Jõgeva, Türi, Järva, Lääne-Nigula, Tapa, Rapla, Valga, Otepää, Tõrva, Põhja-Sakala, Põlva, Võru, Rõuge, Setomaa, Põhja-Pärnumaa, Saarde, Häädemeeste ja Tori vald ning Pärnu linn). Olulisi KOV-üleseid laienemisi on peale haldusreformi ette võtnud nt AS Emajõe Veevärk (Kambja, Kastre ja Vinni vald, Mustvee linn ja Setomaa vald). Paljud senised ühinemised ja laienemised on peamiselt toimunud uute omavalitsuste piires ning näidanud seda, mida varasemad uuringudki, et mitme nõrga väikeoperaatori liitmine ei taga maapiirkondade veeteenuse jätkusuutlikkust, kuna puudub piisava tarbimise ja tiheasustusega tuumikasula.16,17,18
Eesti haldusreformi analüüsid näitavad, et strateegiline juhtimissuutlikkus ning mastaabiefekt – mis on kriitilise tähtsusega just kapitalimahukas veemajanduses – hakkab tekkima alles 11 000 elanikuga omavalitsustes (kokku 28 KOVi).19,20 Rahvusvaheline praktika21,22 kinnitab, et majanduslikult mõistlik ÜVVK teenusepiirkond sõltub elanike arvust, tootmismahust ja taristu tihedusest ning Eesti suuruses riigis ei peaks tegutsema rohkem kui 20 vee-ettevõtjat.
Väikeste KOVide ja nende vee-ettevõtjate kartus liitumisel suurema mõjuosalusega ettevõttega on jääda investeeringute tegemise prioriteetsuse järjekorras viimaseks.
Väiksemate omavalitsuste ja nende vee-ettevõtjate üks olulisim kõhklus suurema mõjuosalusega KOVi operaatoriga liitumisel on hirm jääda ääremaaks – kartus, et investeeringute prioriteetsus seatakse eeskätt keskuste vajadustele ning maapiirkondade taristu uuendamine lükkub määramatusse tulevikku.16
Eesti senine vabatahtliku konsolideerumisprotsessi tempo ei taga piisavat kriisivõimekust veesektoris tervikuna (sh rahalised ressursid ja kompetents), võttes muuhulgas arvesse regiooni tõsist julgeolekuolukorra halvenemist ning kliimamuutustest tingitud probleeme.
Senised konsolideerumist motiveerivad meetmed ei ole olnud piisavad, et soodustada olulisel määral KOVi-ülest ühistegevust ja regionaalset planeerimist. Kui väljapakutud 2%-piirhind mahu ja suuruse mõistes ümber sõnastada, siis majanduslikult mõistlikus teenusepiirkonnas on ≥10 000 eratarbijat, vähemalt üks ≥10 000 ie RKA (tagab piisava asustustiheduse olemasolu) ja müügimaht ≥1 mln m3/a. Täna puudub tõmbekeskuste vee-ettevõtjail ja nende omanikel majanduslik motivatsioon koostöös teiste omavalitsustega veeteenust pakkuda ning olemasolev õigusruum ei toeta piisavalt regionaalset visiooni.
1.2. Kehtiv regulatsioon, peamised takistused ja mõjutatud osapooled
1.2.1. Regulatsioon ning seotud strateegiad ja arengukavad
ÜVVK teenuse mõistes olulisemad Eesti Vabariigi seadused reguleerivad kokkuvõtlikult järgmist:
• Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus (ÜVVKS) määratleb ÜVVK ulatuse ja osapoolte vastutuse ning sõnastab vee-ettevõtja määramise, ÜVVK kasutamise eeskirja kehtestamise, ÜVVK arendamise kava koostamise ja veehinna kujundamise, sh tariifimetoodika koostamise alused (ÜVVKS §-d 1, 3, 6, 10, 12–16, 18, 24–29, 33–34, 37–40, 46, 48–58 ja 66).
• Veeseadus (VeeS) kehtestab nõuded joogiveele, asulareovee käitlusele ja heitvee suublasse juhtimisele ning sõnastab KOVi vastutuse tegevuste korraldamisel ja RKA-de ja perspektiivsete ÜVVK piirkondade määratlemisel. Lisaks paneb VeeS paika veelubade süsteemi alused ja veekasutuse aruannete korra ning kehtestab veehaarete sanitaarkaitse ja kanalisatsiooniehitiste veekaitselised nõuded (VeeS §-d 85–88, 93–105, 124–128 ja 186–195).
• Keskkonnatasude seadus (KeTS) reguleerib vee erikasutuse ja saastetasude kujunemist ja tariifis kajastamist, keskkonnatasu deklaratsiooni esitamist ning laekunud tasudest keskkonna valdkonna toetamist (§-d 1, 4–6, 10, 14, 20, 22, 24, 25, 31, 32, 332-336, 55 ja 56).
• Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus (KOKS) sõnastab KOVi kohustuse korraldada veevarustust ja kanalisatsiooni oma territooriumil ning seob ÜVVK arendamise KOVi arengukava ja eelarvestrateegiaga (KOKS §-d 6, 37² ja 62). KOKS ei pane KOVile kohustust koostada eraldi ÜVVK arengukava, vaid annab selleks õiguse tingimusel, et see on kooskõlas põhikavaga ning arvestab nii üldplaneeringut kui maakonna arengustrateegiat.
• Planeerimisseadus (PlanS) sätestab KOVi üldplaneeringu ja detailplaneeringutega ÜVVK planeerimise põhimõtted, sh maakasutuse juhtotstarbe, tehnovõrkude asukoha ja tekkivate kitsenduste määratlemise alused (PlanS §-d 74-75 ja 131).
• Hädaolukorra seadus (HOS) määratleb elutähtsa teenuse ja selle osutaja, sõnastab osapoolte (KOVi ja ETO) vastutuse ning kehtestab elutähtsa teenuse toimepidevuse plaani koostamise alused (HOS § 36–40). Asendatakse tsiviilkriisi ja riigikaitse seadusega23, millega muudetakse ÜVVKSi ja sätestatakse, et § 24 lg 3 alusel määratud vee-ettevõtja on ETO, kel on püsiv kriisiülesanne osutada elutähtsat teenust tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduses ja selle alusel kehtestatud nõuete kohaselt.
• Eesti Vabariigi Põhiseadus (PS) kaitseb KOVi enesekorraldusõigust, ettevõtlusvabadust ja omandiõigust, kuid paneb riigile ja KOVile kohustuse tagada tervislik ja ohutu elukeskkond, mis on seotud igaühe õigusega tervise kaitsele (PS §-d 14, 28, 31, 32 ja 154).
ÜVVK teenust mõjutavad enim Euroopa Liidu direktiivid (EL) 2020/2184 (edaspidi joogiveedirektiiv), (EL) 2024/3019 (edaspidi asulareoveedirektiiv) ja (EL) 2022/2557 kriitilise taristu vastupanuvõime direktiiv (edaspidi CER-direktiiv).
• Joogiveedirektiiv (Art 17, IV Lisa)24 nõuab riskipõhist lähenemist, veekvaliteedi ja taristutõhususe andmete kogumist ja avalikustamist ning ≥50 000 in või ≥10 000 m3/pv teenindavale joogiveekäitlejale rakendub lekkemäärade avalikustamise nõue (VeeS § 85–87 ja § 195 lg 4).
• Asulareoveedirektiiv (Art 24, VI Lisa)25 näeb samuti ette riskipõhise planeerimise, investeeringute, kulude ja tariifide läbipaistvuse ja avalikustamise nõuded, sh väiksematele asulatele. Avalikustatav info peab mh sisaldama järgmist infot:
◦ kogutud ja puhastatud reovee kogus (m³/a), sh piirkondlik majapidamise keskmine ja võrdlus konkreetse majapidamisega) ning reoveekäitluse vastavus nõuetele (%);
◦ investeeringukulud ja info lisarahastuse kohta, tegevuskulud ning tariifistruktuur, eristades kogumis- ja puhastuskulusid; ning tööjõu, energia-, materjali-, haldus- jm kulusid (€/a ja €/m³);
◦ ≥10 000 ie puhastite töödeldav reostuskoormus (ie), energiakasutus (kWh ja kWh/m³), toodetud taastuvenergia (GWh/a, %) ning otsene toodetud ja välditud GHG heide (t-ekv CO₂).
• CER-direktiiv26 seab alates 2024. a uued kohustused ETO-dele, et tugevdada kriitilise taristu toimepidevust. Vee-ettevõtjad peavad koostama detailse riskihindamise (sh tarneahela ja sõltuvussuhete kaardistamise) ning riskide maandamise plaani, mis ei käsitle üksnes äärmuslikke ohte, vaid hõlmab ka nt ilmastikuriskide ja energia varustuskindluse mõju. Nõuded on suures osas üle võetud HOS 12.10.2025 redaktsiooniga.
1.2.2. Peamiste probleemide kokkuvõte
Väljatöötatav seadusemuudatus lähtub järgmistest probleemidest ja seotud regulatiivsetest takistustest:
I. ÜVVKS hinnaregulatsioonis (§48–60) puuduvad alused tariifistiimulite võimaldamiseks, et motiveerida nõrgemate piirkondade ülevõtmist.
II. Hinnametoodika ei stimuleeri tulemuslikkust. Hinnastamise kuluvõrdlus ei ole läbipaistev – puudub info, keda mille alusel võrreldi. Puudub õigusraam ja tehniline lahendus andmete avalikustamiseks ja võrdlusanalüüsiks, mistõttu puuduvad objektiivsed alused tulemuslikkuse stiimulite pakkumiseks. Digiandmed on ebaühtlased ja erinevates registrites.
III. Hinnametoodika fookus on kulude minimeerimisel, investeeringute piisavust ei kontrollita. ÜVVK arengukava (§13–15) käsitleb teenust omavalitsuse piires, andmata ülevaadet vee-ettevõttest, mistõttu ÜVVK kava ei saa siduda vee-ettevõtja hinnataotlusega. Puudub jätkusuutliku tegutsemise ja mõistliku hinna määratlus, et jätkusuutmatut (ka liiga kallist) teenusepiirkonda tuvastada.
IV. Teenusenõuded (KOV-ide eeskirjad) ja järelevalve on ebaühtlased, taristu kulude õiglane jaotus ja piisav tarbimine ei ole tagatud. Ühistulised võrgud on hallis alas. Vähemusomanike huvide kaitse regionaalses vee-ettevõtlusmudelis ei ole tagatud.
V. Liitumise stimuleerimiseks on vaja rakendada ka toetusmeetmeid, kuid puuduvad finantsvahendid suunatud toetuste pakkumiseks (minimaalne toetusvajadus on 320 mln €). KIKi veemajandusprogrammi eelarve on ≈3 mln €/a. Siseriiklik konkurents EL 2028-2034 vahenditele on suur, EL rahastus veesektorile ei ole kindel.
Kirjeldatud probleemid mõjutavad korraga tarbijaid, kohalikke omavalitsusi, vee-ettevõtjaid ja riiki ning avalduvad teenuse taskukohasuses, kvaliteedis, toimepidevuses ja piirkondlikus võrdsuses. Tarbijate jaoks tähendab see eelkõige hinnasurvet ja teenuse kvaliteediriske, KOVide ja vee-ettevõtjate jaoks piiratud investeerimisvõimekust ning raskusi teenuse jätkusuutlikul korraldamisel. Riigi vaates kaasnevad sellega rahvatervise, keskkonnakaitse, kriisikindluse ja EL nõuete täitmise riskid.
Peamiste probleemide I-V detailne kirjeldus on toodud edaspidi alapeatükkides 1.3-1.7.
1.3. Probleem (I): Hinnaregulatsioon ei stimuleeri KOVi-ülest veeteenuse korraldamist
Kehtiv hinnametoodika ei sisalda stiimuleid vee-ettevõtete konsolideerimiseks ja teenusepiirkonda laiendavate vee-ettevõtjate riskide maandamiseks, kuna hinnaregulatsioonis puuduvad alused tariifistiimulite pakkumiseks.
Kehtivas ÜVVKS-is puuduvad selged õigusnormid, mis võimaldaksid rakendada diferentseeritud hinnastiimuleid liitujatele (§ 48-54), sh:
• liitujate tuleviku (kuni 4 a) investeeringute hinnastamist;
• liitujatele tulukuse preemia (+WACC27, %) võimaldamist.
Muuhulgas puuduvad selged kriteeriumid, millistele liitujatele, kui kauaks ja millistel tingimustel stiimuleid pakutaks (nt kas vastavalt ülevõetava piirkonna suurusele, uute klientide arvule, ülevõetava vara mahule vms).
Lisaks ei võimalda kehtiv õigusraam maandada laienevate vee-ettevõtjate riske, mis on seotud amortiseerunud taristu ülevõtmise ja sellega seotud ettenägematute kuludega. Näiteks ei ole võimalik pakkuda liitujatele üleminekuperioodi ülevõetava taristu nõuetele vastavuse tagamiseks.
1.4. Probleem (II): Hinnaregulatsioon ei stimuleeri tulemuslikkust ja veeteenus ei ole läbipaistev
1.4.1. Hinnaregulatsioon ei stimuleeri tõhusust ja efektiivsust
Olemasolev hinnametoodika ei sisalda stiimuleid tulemuslikkuse ja kestlikkuse parandamiseks. Tänane tulumäära metoodika ei suuna paremale kulude juhtimisele ja pikaajalisele planeerimisele.
Kehtiv ÜVVKS ei võimalda rakendada tulemuspõhiseid hinnastiimuleid ja võrdlusandmete sidumist hinnaga (§48-54). Praeguse metoodika juures ei saa teenuseosutaja kulutõhusa opereerimise eest premeerida. Näiteks sisaldab veehind muuhulgas vee erikasutuse ja saastetasu, mida vee-ettevõtja maksab KeTS-i §-de 1, 4–6, 10, 14, ja 22 alusel, kuid tasude hinnastamisel on piirangud35.
KA kulupõhine metoodika:
• ei luba hinnastada saastetasusid, mis on makstud keskkonnaloa nõudeid ületava saaste eest – isegi, kui ületus on olnud ajutine ja seotud ilmastiku, tööstustarbija koormuse vm vee-ettevõtja kontrolli alt väljas oleva teguriga;
• ei luba hinnas prognoosida loakohaseid saastetasusid keskkonnaloas sätestatud piirväärtuste alusel, vaid varasema 3-a perioodi tulemuste ja selgelt põhjendatud uute kulude põhjal – see tähendab, et efektiivse töö tulemusi kasutatakse hinnas vähendava tegurina, kuid ajutisi kõrvalekaldeid (isegi kui need ei ületa keskkonnaloa norme) ei võimaldata hinnas kuluna arvestada;
• arvestab tariifikulust maha KeTS § 20 lg 5 alusel boonusena rakendatava 0,5 koefitsiendi, kui reovee puhastamise tulemus on olnud nõuetekohane – kui tulevikus peaks toimuma keskkonnaloa nõuete rikkumine, siis lisaks kõrgendatud saastetasule, mida hinna ei lülitata, lisandub vee-ettevõtjale täiendav kulu 0,5 koefitsiendi mittekohaldamise tõttu.
Kehtivas tulumäära (rate of return) metoodikas määratakse hind järgnevaks aastaks prognoositud tegevuskulude ja reguleeritud põhivara kulumi põhjal ning fikseeritakse lubatud tulukus reguleeritavalt varalt. Hinnaperiood on täna de facto 1 aasta, kuid vee-ettevõtjal ei ole otsest kohustust igal aastal uut hinda taotleda, mistõttu võivad hinnad jääda pikalt muutmata. Antud metoodika ei stimuleeri kulude optimeerimist ega soodusta innovatsiooni.
Paljudes teistes Euroopa riikides (nt Portugalis, Ühendkuningriikides, Leedus ja Horvaatias) kasutusel olev hinna või tulu ülempiiri (price cap/revenue cap) metoodika seevastu määrab tüüpiliselt 3–5 aastase reguleerimisperioodi alguses igaks perioodi aastaks hinna või müügitulu, mille piires ettevõtja peab toime tulema – see motiveerib tegutsema efektiivselt ja läbimõeldult, kuna kokkuhoitud kulud suurendavad kasumit. Lisaks toetab see ka paremini sektoriüleseid arengueesmärke ja innovatsiooni, eriti kui reguleerimissüsteem on stabiilne ja prognoositav.28,29,30
• Kehtiv regulatsioon (sh ÜVVKS ja KA metoodika) ei võimalda tulu ülempiiri (revenue cap) metoodikale üleminekut ning OECD tegevuskava31 soovitusel hinnaperioodi kehtestamist ja vahepealset indekseerimist (§ 50-54, § 57).
• Perioodilisi hinnaülevaatusi ega tulevikuinvesteeringuid arvesse võtvaid tariifistiimuleid ei ole omakorda võimalik rakendada Ilma sõltumatu investeeringute kontrollisüsteemi ja tagasinõude võimaluseta (vt ptk 1.5.2).
1.4.2. Puudub stimuleeriv võrdlusanalüüs ja hinnastamise kuluvõrdlus ei ole läbipaistev
Elanike teadlikkus ÜVVK teenuse toimimisest ja hinna kujunemisest on puudulik ja KA kuluvõrdlus ei ole läbipaistev – puudub info, keda mille alusel võrreldi, puudub kontekst avaandmete tõlgendamiseks ning nii tarbija kui omaniku järelevalve on nõrk.
Alates 2026. a avalikustab KA tariifi kulustruktuuri32 selleks nõusoleku andnud (kokku 42) vee-ettevõtja kohta, kuid hinnad on kooskõlastatud erinevatel aastatel ning võrdlus ei sisalda täpsustusi kulude sisu ja piirkondlike erinevuste põhjuste kohta. Üheselt tõlgendatav ja kaasajastatud teave kõigi ÜVVK teenuse pakkujate kulude ja erinevates piirkondades pakutava teenuse kvaliteedi, toimepidevuse ja nõutud taseme kohta ei ole täna tarbijale avalikult kättesaadav, kuigi see on vajalik nii EL joogivee direktiivi ja asulareovee direktiivi kui hea halduse põhimõtetest tulenevalt, et tagada läbipaistvus, suurendada usaldust ning võimaldada inimestel teadlikult hinnata veeteenuse kvaliteeti ja maksumust. Seetõttu ei saa ka poliitikakujundajad teha andmepõhiseid otsuseid, hinnaregulatsioon ei põhine regulaarselt esitatavate andmete ja teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse võrdlusel ning riigil puudub terviklik ja ajakohane ülevaade sektori toimimisest.
Vastavalt EL nõutele peab avalikustatav teave olema ajakohane, kasutajasõbralik ja hõlpsasti ligipääsetav, pakkudes terviklikku ülevaadet nii reovee kogumise ja puhastamise kui ka vee-ettevõtja majandustegevuse kohta. Vastavalt joogiveedirektiivi ülevõtmise sätetele (VeeS § 195 lg 4 ja SoM 24.09.2019 määruse nr 61 § 132) peab vee-ettevõtja tagama tarbijale arusaadava teabe ettevõtja tegevuse, joogivee kvaliteedi ja hinna, tarbimismahtude, lekete, taristu uuendamise ning tarbijaõiguste kohta. Teabe esitamine vee-ettevõtja või KOVi veebilehel annab elanikule infot konkreetse teenusepakkuja kohta, kuid puudub lihtsasti kättesaadav ja ühene võrdlus teiste teenusepakkujatega, et operaatori tulemusi tõlgendada. Asulareoveedirektiivist tulenevate avalikustamise nõuete ülevõtmise sätted tänases seadusandluses puuduvad, sh ei ole tagatud avalik info reoveekoguste piirkondlike ja majapidamiste keskmiste väärtuste, kanalisatsiooniteenuse tegevuskulude erinevate kululiikide jaotumise ega tariifistruktuuri sisu ja kulude katmise osas (vt täpsemalt ptk 1.2).
OECD soovitatud29 avalikuks võrdlusanalüüsiks ning TSI projektis loodud võrdlusmudeli33 rakendamiseks vajalike andmete kogumine, koondamine ja analüüs ei ole tagatud. Puudub õiguslik alus võrdlusanalüüsi tulemuste sidumiseks hinnametoodikaga, et stimuleerida andmepõhist juhtimist ja luua tulemuslikkust edendav hinnaregulatsioon.
TSI projekti analüüsid rõhutavad, et ilma ühtlustatud lähenemise ja riikliku võrdlusplatvormita jääb võrdlusanalüüs nõrgaks ega võimalda hinnata vee-ettevõtjate efektiivsust ja teenuse kvaliteeti ühtsetel alustel. Kehtiv süsteem aga ei taga võrreldavat algandmestikku mõõdikute arvutamiseks, kuna puuduvad andmete kogumiseks ja esitamiseks vajalikud suunised, alus ja tehniline lahendus:
• Puuduvad selged aruandlusnõuded, mis reguleeriks andmete formaati, kogumise sagedust, avalikustamise kohustust (sh ärisaladuse teema) ja digiandmete kvaliteeti.
• Olemasolevad andmed on hajutatud erinevate asutuste (TA, KeA, RTK, KA) registrite ning asula- ja loapõhiste aruannete vahel ning on tarbijale keerukad leida ja veel keerulisemad tõlgendada. Andmed ei ole ühetaolised ja aruandluskeskkonnad ei suhtle omavahel.
• Puudub optimaalne IT-lahendus, et vältida topeltaruandlust ja kasutada ära maksimaalselt juba kogutavaid andmeid. Puudub kasutajasõbralik ja lihtsasti leitav mehhanism koondandmete ja -aruannetega tutvumiseks ja tulemusnäitajate analüüsimiseks. Siinkohal hakkab tulevikus olulist rolli mängima ÜVVK regulatsiooni korrastamisega käsikäes teostatav DigiVesi projekt34, mis keskendub veemajandussüsteemide digitaliseerimisele ja andmepõhiste otsustustööriistade arendamisele, et muuhulgas veeteenuse strateegilise teekaardi eesmärkide täitmine tagada. DigiVesi innovatsiooniprojekt on 2025. a seisuga eelanalüüsi staadiumis (riigihange nr 293495).
1.5. Probleem (III): ÜVVK investeeringud ja kestlik hind ei ole tagatud
1.5.1. Investeeringute piisavus ja veehinna jätkusuutlikkus ei ole tagatud
ÜVVKS-is puuduvad selged ja piisavad õigusnormid, et rakendada hinnamenetlusega seotud ÜVVK kavasid, kava eel- ja järelkontrolli ning vajadusel tagasinõudemehhanismi (§-d 13–15, 57–58 ja 66).
Järelevalvet teenuse hinna ÜVVK arengukavale vastavuse üle teeb KOV (ÜVVKS § 66 lg 8). Tegelikkuses piirdub see kinnitusega, et hinnataotluses toodud investeeringud sisalduvad ÜVVK kavas. Seda, kas kava on piisav ja kõik kava investeeringud on töösse võetud ja hinnastatud või teistmoodi rahastatud, keegi ei kontrolli.
Järelevalvet hinnaregulatsiooni ja investeeringutega seotud nõuete täitmise üle teeb KA (ÜVVKS § 66 lg 4), kuid Eestis puudub ühtne raamistik, mis võimaldaks pädeval asutusel mõistliku aja- ja töökuluga kontrollida vee-ettevõtjate investeeringute tegelikku täitmist35 ning võrrelda seda lubatud tulu aluseks olevate ÜVVK kavadega. Seetõttu ei ole ei riigil ega tarbijal võimalik selgelt hinnata, kas ettevõtjad teevad vajalikud investeeringud või lükkavad neid edasi tarbijate ja teenuse kvaliteedi arvelt. Lisaks võib potentsiaalselt juhtuda olukord, kus tarbijad maksavad ka nende (hinnas kajastatud) investeeringute eest, mis jäävad tegemata, ning lahendamata jääb ka investeerimisprogrammide realistlikkuse ja õigeaegsuse hindamine.
Riigikohus on leidnud36, et üksnes KOVi rahaline võimekus ei saa olla aluseks ÜVVK arendamisest loobumisele, kui see on keskkonna ja rahvatervise seisukohalt põhjendatud – rahalised ja administratiivsed raskused tuleb joogiveevarustuse ning asulareovee käitluse nõuete täitmisel ületada KOVi ja riigi koostöös. Samas ei sätesta ÜVVKS selgeid mehhanisme ega kriteeriume selleks, kuidas nimetatud koostöö peaks toimuma. Praktikas sõltub veeteenuse kättesaadavus ja arendamine suurel määral juhtumipõhistest lahendustest ning kehtiv õigusraamistik ei võimalda süsteemselt ja tulemuslikult suunata KOV-ide koostööd ega vee-ettevõtjate konsolideerimist, kuna puuduvad tõhusad vahendid sekkumiseks olukorras, kus vee-ettevõtja objektiivselt ei täida kvaliteedi-, varahoiu- või toimepidevuse nõudeid.
Pädeva asutuse (peamiselt KA) järelevalve keskendub hinnataotluse kulude põhjendatusele ja tõhususele, kuid kehtiv kord ei võimalda kontrollida, kas planeeritud tegevused on piisavad ja kas taotletav hind tagab nõuete täitmise ja teenuse jätkusuutlikkuse.
KA kehtiva kulupõhise hinnametoodika37 alusel ÜVVK teenuse hinda arvatavad kulud peavad olema põhjendatud, lähtuma tõhususest ning võimaldama vee-ettevõtjal täita seaduses sätestatud ülesandeid. Hind tuleb kujundada nii, et oleks tagatud põhjendatud tegevuskulude katmine, keskkonnanõuete täitmine ning vajalikud investeeringud süsteemi jätkusuutlikkuse ja toimepidevuse tagamiseks (ÜVVKS § 48–52).
• Hinnastatav kapitalikulu leitakse olemasoleva reguleeritava vara ja hinnataotlusele järgneval aastal omafinantseeringust soetada planeeritava vara kulumina. Seega peab vee-ettevõtja mitmeaastase investeeringu tegemiseks käima korduvalt hinda kooskõlastamas, samuti ei võimalda see investeeringuks vajalikku raha ette koguda. Lisaks puudub pädevatel asutustel ressurss, et kontrollida, kas planeeritud investeeringud on piisavad, et tagada teenuse jätkusuutlikkus ja toimepidevus.
• Põhjendatud tegevuskulu arvutatakse varasemate kulude ja uute vajaduste põhjal tehtud prognooside alusel. Kui ettevõte on nn referentsaastatel olnud väga kokkuhoidlik, siis hoiab see ka uue perioodi kuluprognoosi madalal. KA võrdleb taotluse kuluprognoose sarnaste ettevõtete või piirkonna keskmiste näitajatega, kuid kuna erinevate KOV-ide nõuded teenuse tasemele ja toimepidevusele on erinevad ning paljud operaatorid ei ole kõiki nõuetest tulenevaid kulusid teinud, on oht, et keskmine kujuneb kunstlikult madalaks.
Uusi kulusid (nt tegevusi, mis tulenevad ELi direktiivide ja hädaolukorraseaduse (HOS) toimepidevuse- ja kriisikindluse nõuetest, töö- ja puhkeaja regulatsioonist ning Eesti infoturbestandardi (E-ITS) rakendamisest) peab vee-ettevõte detailselt põhjendama. Reeglina suurendavad energiatõhususe, digitaliseerimise, kriisikindluse ja keskkonnahoiu meetmed vähemalt esialgu hinda (nii investeeringu kui tegevuskulu arvelt), mistõttu eesrindlikel vee-ettevõtjail on raske kulutusi põhjendada, kuna enamik operaatoritest ei investeeri uuenduslikesse lahendustesse ning puudub süsteemne võrdlusmoment, mis näitaks nende kulude pikaajalist kasu. Seetõttu lükkuvad edasi vajalikud uuendused ja investeeringud ÜVVK toimepidevuse, kliimaneutraalsuse ja kvaliteedi osas.
Teenuse toimise piir ei ole sõnastatud – puudub mõistliku ÜVVK piirkonna suuruse, tarbimismahu ja/või piirhinna määratlus, mida saaks kasutada jätkusuutmatuse indikaatorina.
Puudub selge määratlus, mille alusel tarbija, omanik ja pädev kontrollasutus saaks üheselt tuvastada, millal vee-ettevõtja ei ole majanduslikult või tehniliselt jätkusuutlik ega suuda oma ülesandeid täita ja ohustab tarbijate õigusi, elanikkonna tervist, teenuse kvaliteeti kui ka keskkonda. Piirmäära on vaja mh selleks, et töötada välja abikõlblikkuse tingimused ja stimuleeritavate üksuste kriteeriumid suunatud toetuste jt nügivate meetmete välja töötamiseks.
1.5.2. KOVi-põhine ÜVVK arengukava ei anna ülevaadet vee-ettevõttest
KOVi-põhiste ÜVVK arendamise kavade regulatsioon ei toeta piisavalt regionaalset visiooni ega omavalitsuste ülest koostööd. Kavad kirjeldavad konkreetse KOVi ÜVVK teenust ega anna terviklikku ülevaadet regionaalse vee-ettevõtja võrgust ja investeeringu prioriteetidest.
Vastavalt kehtivale ÜVVKS-ile on ÜVVK investeeringute kava koostamine KOVi ülesanne ning 12-a perioodile planeeritud ÜVVK arendamise kavad koostatakse omavalitsuse põhiselt (üks kava KOVi kohta) ning kava kinnitatakse volikogu määrusega. Praktikas koostab ÜVVK kava reeglina vee-ettevõtja, tehes seda iga teenindatava KOVi jaoks eraldi. Kava käsitleb KOVi ÜVVK teenuse hetkeolukorda ja arendamise ettepanekuid ning esitab investeeringute programmi finantsanalüüsi ja konkreetsete tegevuste hinnamõjud. Vee-ettevõtja investeeringud killustuvad seetõttu mitme dokumendi vahel ning kavad sisaldavad üleliigset infot teiste operaatorite kohta. Naaber-KOVidega ühise ÜVVK kava koostamine (ÜVVKS § 13 lg 3) ei ole regionaalsete vee-ettevõtjate puhul realistlik, kuna kava peab hõlmama kogu KOVi, sh kõiki väiksemaid operaatoreid.
Kehtivad ÜVVK kavad on oma sisult ja ülesehituselt omavalitsuste planeerimisdokumendid, mis ei sisalda hinnastamiseks vajalikku tehnilist ja majanduslikku raamistikku ega võimalda pädeval asutusel (peamiselt KA, TA, KeA ja KIK) hinnata vee-ettevõtja majanduslikku ja strateegilist suutlikkust ja planeeritud investeeringute prioriteetsust ja põhjendatust. Teenuse hinnastamine seevastu toimub riiklikult (ÜVVKS § 57–60), mis tekitab sisulise vastuolu: investeeringute vajadust ja ulatust mõjutavad otsused sünnivad kohalikul tasandil, kuid nende rahastamise ja hinna põhjendatuse eest vastutab riiklik regulaator (KA).
ÜVVK arendamise kavad on mahukad staatilised dokumendid, mis on üle koormatud kiiresti vananeva ja mujalt kättesaadava taustainfoga. Finantsanalüüsi alusandmeil puudub otsene seos riikliku aruandluse ja KA-le esitatava kuluinfoga.
Tänaseid KOV-põhiseid ÜVVK arengukavasid ei saa hinnataotluse alusdokumendina kasutada ning iga taotlusega tuleb täiendavalt selgitada KA-le, millist investeeringut milleks tehakse, mis ei ole kooskõlas andmete ühekordse esitamise printsiibiga. Euroopa praktikas on tavapärane, et ÜVVK investeeringute kava on operaatoripõhine ja otseselt seotud tariifi määramise protsessiga. Paljudes riikides kinnitab investeeringute plaani hinnaregulaator, kes sageli teeb ka järelevalvet investeeringute sooritamise üle (muuhulgas nt Belgias/Flandrias, Inglismaal ja Walesis, Kosovos ja Bulgaarias). Tavapärane on tagasinõude mehhanism, millega korrigeeritakse järgmise perioodi tariife, kui varem hinnastatud investeeringuid ei ole ellu viidud.38,39
1.6. Probleem (IV): Puuduvad meetmed võrdsetel alustel veeteenuse osutamise tagamiseks
1.6.1. Puuduvad ühtsed teenuse osutamise nõuded ja ühistud tegutsevad hallis alas
Regulatsioon ei taga võrdsetel alustel veeteenuse kättesaadavust, sõltumata KOVist. Veehind ja teenuse tase on reguleeritud eri tasanditel ning vee-ettevõtjad ei allu ühesugustele nõuetele.
Vee-ettevõtja peab tagama teenuse taseme, kvaliteedi, toimepidevuse ja kriisivalmiduse, efektiivse kulude juhtimise, lekkearuandluse ning osapooltele olulise info esitamise mõistliku, põhjendatud ja võrdse hinnaga ning seaduses ja KOV-i nõuetes sätestatud tingimustel. Teenuse hind ja osaliselt kvaliteet on riiklikult reguleeritud, kuid teenuse toimimine on KOVi vastutus (ÜVVKS § 33 ja 34, § 50 ja 51, § 57 ja 58 ning § 66). Seetõttu tekib regionaalne ebaühtlus, teenusepakkujaid ja tarbijaid koheldakse ebavõrdselt:
• Riik ja järelevalveasutused reguleerivad ja kontrollivad ühtsetel alustel joogivee kvaliteedile, vee erikasutusele, heitvee ja kanalisatsiooniehitistele ning reovee käitlusele ja heitvee suublasse juhtimisele kehtestatud nõudeid ja sellest tulenevat aruandlust ning ÜVVK teenuse hinnas kajastuvaid kulusid ja tulukust (SoM 24.09.2019 nr 61, KeM 08.11.2019 määrus nr 61 ja KeM 31.07.2019 määrus nr 31 ja ÜVVKS). Õigusaktid käsitlevad peamiselt vee kvaliteeti kui teenuse lõpptulemust, kuid ei reguleeri teenuse toimimise viisi.
• KOV kehtestab kohalikud nõuded teenuse tasemele ÜVVK kasutamise eeskirjas (ÜVVKS § 18 ja § 34) ja toimepidevuse määruses (HOS § 37). Puudub ühtne eeskiri, mis sisaldaks teenuse toimimise horisontaalseid, geograafiast sõltumatuid elemente – mis mh ütleks, kuidas peab vee-ettevõtja mõõtma katkestusi, dokumenteerima kaebusi, esitama tarbimis- ja lekkeandmeid, korraldama liitumismenetlusi või haldama andmevahetust KOV-i ja riigiga.
• Vee-ettevõtja kohustused elutähtsa teenuse toimepidevuse tagamise ja arenduskohustusega seotud kulude katmisel tariifist on ebapiisavalt määratletud ja sõltuvad üksikjuhtumi tõlgendustest hinnamenetluses. Riiklik raamistik piirdub üldiste eesmärkidega (kattuvad kulud, kaasajastatud arengukava ja toimepidevuse plaani olemasolu, kvaliteet ja toimepidevus kui deklaratsioon).
ÜVVKS § 28 alusel teenust osutavatele isikutele ei laiene ETO staatus ning HOSi toimepidevuse nõuded, enamik ühistulistest operaatoritest ei ole KA-le hinnataotlust esitanud ning KOVidel ja pädevatel asutustel ei ole nende kohta piisavat infot, mistõttu ei ole nad praktikas allutatud samadele teenuse kvaliteedi ja toimimise nõuetele ega järelevalvele.
ÜVVKS (§ 6) käsitleb vee-ettevõtjat eelkõige varapõhise mõiste kaudu – isik, kes opereerib ÜVVK taristut. KOV saab eraettevõtte või ühingu, kes on ÜVVK tunnustele vastavate varade omanik, nimetada vee-ettevõtjaks vaid operaatori enda avalduse alusel (§ 24). Kui eraoperaator ei ole määratud vee-ettevõtjaks (olenemata teenusepiirkonna suurusest), ei lasu tal ETO staatus (§ 6 lg 2 ja § 24 lg 3). Kuigi vee-ettevõtjaks määramata ÜVVK operaatorid (nt ühistulised võrguhaldajad) peavad samuti täitma seaduse nõudeid (ÜVVKS § 28, 33), siis reaalsuses tegutsevad ühistulised operaatorid täna valdavalt väljaspool süsteemset kontrolli, kuna KOVil ja riigiasutustel puudub nende taristu, teenuse ja tarbijate kohta piisav tehniline info ning enamik neist ei ole kunagi oma veehinda KA-ga kooskõlastanud, mis suurendab riske inimeste tervisele ja keskkonnale. See tekitab tarbijate ebavõrdset kohtlemist: ühes piirkonnas, kus KOV on operaatori määranud vee-ettevõtjaks, saavad tarbijad teenust reguleeritud hinnaga ja riikliku kontrolli all, teises aga osutab sama teenust juriidiline isik, kelle tegevus ei pruugi täita kvaliteedi-, varahoiu- ega toimepidevuse nõudeid.
ÜVVK teenuse korraldamise regulatsioon ei kaitse piisavalt vähemusomanikke, et maandada väikevaldade riski muutuda liitudes ebaoluliseks ääremaaks.
Väikestes KOVides on liitumisel suure linnalise vee-ettevõtjaga olulisim risk, et investeeringute prioriteedid nihkuvad keskuse suunas ning perifeersed, vähemkasumlikud piirkonnad jäävad taristu uuendamises „järjekorra lõppu“. Kehtiv vee-ettevõtluse regulatsioon ei paku selle riski maandamiseks piisavalt selget ja siduvat vähemusosanike/-aktsionäride kaitseraamistikku: omanike rollid, otsustusõigused ning vähemusosanike mõju investeeringute kavandamisel ja varahalduses on ebamäärased (§ 12–16, § 24–29).40
1.6.2. Paljudes piirkondades ei ole tagatud piisav liitumismäär väljaehitatud ÜVVK-ga
Uutes ÜVVK piirkondades ei ole märkimisväärne osa elanikest valmis vastrajatud ÜVVK-ga liituma ja liitumispunkti rajamise ja korrashoiu kulusid kandma. See suurendab liitunute tariifikoormust ning süvendab linna- ja maapiirkondade vahelist hinnalõhet.
ÜVVK taristu korrashoid, reservid, amortisatsioon ja valmisolekukulud on püsikulud, mis ei vähene kui osa elanikest teenust ei kasuta. ÜVVK teenuse jätkusuutlikkus on vältimatult seotud tarbijate ringi suurusega ning teenuse toimepidevus muutub eriti ohustatuks siis, kui tarbimismaht langeb allapoole kriitilist piiri, kus kapitalikulud ei ole enam mõistlike tariifidega kaetavad. ÜVVK olemasolu suurendab üldjuhul kinnisvara kasutusvõimalusi ja atraktiivsust – isegi kui omanik ise teenust ei kasuta, suureneb tema kinnisvara likviidsus ja müügihind võrreldes piirkondadega, kus ÜVVK puudub. Sellises olukorras tasuvad liitunud tarbijad oma igakuiste veearvetega selle turueelise tegelikku maksumust ning hinnakoormus muutub ebaõiglaseks ja ebaproportsionaalseks just teenusega liitunud elanikele, kuigi taristu on välja ehitatud kõigile. Lisaks majanduslikule aspektile on võrdselt oluline ka võrgu toimimise tagamine, mis satub ohtu, kui ÜVVK-d opereeritakse projektist oluliselt madalamate tarbimismahtude juures. Võrgu ja puhastite dimensioneerimine ja nõuetekohane opereerimine eeldab piisavat ja pidevat koormust – vastasel juhul halveneb vee kvaliteet, suureneb terviserisk, tekivad haisuhäiringud ja taristukahjustused (nt setted ja biofilm torustikes).
• ÜVVK tarbimiskoha omanikul on kohustus liituda ÜVVK-ga 4 a jooksul pärast liitumispunkti valmimist (ÜVVKS § 17 lg 3), kuid praktikas ei taga see säte liitumisi, kuna kohustus ei ole seotud sanktsioonidega ning KOVid ei kasuta oma järelevalveõigust.
• Lisaks lubab § 17 lg 4 kohustusest hõlpsasti loobuda, väites alternatiivse lahenduse olemasolu, mille tegelikku vastavust nõuetele ei kontrollita; ning KOVi kohustus (§ 18 ja § 34) kehtestada ÜVVK-ga liitumise ja kasutamise kord ei sisalda miinimumnõudeid, et liitumiskohustust jõustada.
1.7. Probleem (V): Puuduvad vahendid konsolideerumise nügimiseks
1.7.1. Finantsvahendid killustatuse vähendamiseks on ebapiisavad
Puuduvad selged kriteeriumid ja piisavad vahendid killustatuse vähendamise toetamiseks ja teenusepiirkondade ühinemisega seotud kulude katmiseks ja riskide maandamiseks.
KOVi-üleseks tegevuseks puudub motivatsioon: puudub raha suunatud toetusteks, ühinemiskulud on katmata, vähemusomanikud kaitsmata, riskid maandamata. Jätkusuutmatute vee-ettevõtete 12-a investeeringuvajadus on ca 640M€, sh toetusevajadus ca 320M€.
• Riigil puuduvad rahalised vahendid olulises mahus suunatud toetuste pakkumiseks ja muutuste elluviimise stimuleerimiseks, kuigi rahvusvaheline praktika41 kinnitab, et suunatud toetused on üks tõhusamaid viise vee-ettevõtjate konsolideerimise soodustamiseks.
• EL rahastus veesektorile ei ole garanteeritud, kuna siseriiklik konkurents 2028-2034 eelarve vahenditele on suur.
• Puudub alus keskkonnatasude ümberjaotamiseks. KIKi veemajandusprogrammi eelarve on ca 3 mln €/a, mis sisaldab ka veekogude tervendamise ja jääkreostuse likvideerimise meetmeid, kuid ÜVVK sektori toetusevajadus on minimaalselt 30 mln €/a.
• Puudub mehhanism sektorisiseselt rahaliste vahendite konsolideerimiseks. Mitmes Euroopa riigis toimub veeteenuse tulude ümberjaotus läbi tariifikomponendi – nt Rumeenias solidaarsusmaksu ning Horvaatias veevõtutasude ja saastetasude läbi42 –, kuid Eestis puudub raamistik TSI projektis väljapakutud arendustasu komponendi rakendamiseks ja fondi loomiseks, mis võimaldaks pakkuda suunatud toetusi või kompensatsioone teenuse ja taristu jätkusuutlikkuse kindlustamiseks.
2. Eesmärgid ja tegevuskava
2.1. Eesmärk ja soovitud tulemused
Väljatöötatava seaduseelnõu eesmärk on kujundada vee-ettevõtluse õiguslik regulatsioon, mis tagab teenuse jätkusuutlikkuse, arvestades avaliku huvi ja ettevõtlusvabaduse tasakaalu.
VTK-s kirjeldatakse mitmeid võimalikke lahendussuundi ÜVVK kestlikkuse tagamiseks. Esitatud meetmed ei kujuta endast lõplikku otsust ega kohest rakenduskava, vaid võimalikke lahendusi, mille sobivust, mõju ja proportsionaalsust analüüsitakse eelnõu koostamise käigus ning kaasamisprotsessis.
2.1.1. Väljatöötatava regulatsiooni oodatavad tulemused
1. Täiendatakse hinnaregulatsiooni, et võimaldada liitumist toetavaid positiivsed hinnastiimulid, sh lisatulukuse (+WACC, %) pakkumine ja tulevikuinvesteeringute (4-a lühiajalise programmi) ettehinnastamine, tulemuslikkuse premeerimine ja võrdlusanalüüsi tulemuste sidumine hinnastamisega, tululae metoodikale ülemineku mehhanismide väljatöötamine.
2. Luuakse regulatiivne võimalus üleminekuperioodi kehtestamiseks ülevõetava taristu nõuetele vastavuse tagamiseks, et maandada konsolideeriva vee-ettevõtja riske.
3. ÜVVK kava muudetakse vee-ettevõtjapõhiseks, et see annaks ülevaate tervest teenusepiirkonnast ning tekiks selge regulatiivne seos hinna menetlusega. Eesmärk on luua õigus-tehniline lahendus DigiVesi arenduste toimimiseks ning KA hinnastamiskeskkonnaga (HAI) liidestamiseks, et võimaldada kavade lihtsustatud digitaalne koostamine, hindamine, kooskõlastamine ja elluviimise kontrollimine.
4. Luuakse õiguslik alus andmete kogumiseks, analüüsimiseks ja avaldamiseks, et käivitada avalik võrdlusanalüüs arendataval DigiVesi platvormil.
5. Sõnastatakse teenuse toimivuse piir (≤2% piirhind kui tehniline indikaator), et tuvastada piirkonnad, mis on iseseisvaks tegutsemiseks liiga väikesed ja hajusad, et pakkuda kvaliteetset ja efektiivset ÜVVK teenust mõistliku hinnaga, mis ei sõltuks toetustest.
6. Kehtestatakse teenuse osutamise ühtsed reeglid ja järelevalveraamistik kõigile ÜVVK teenuse pakkujaile, sõltumata sellest, kas teenusepakkuja tegutseb ÜVVKS § 24 või § 28 alusel. Eesmärk on kaitsta rahvatervist ja keskkonda ning tagada elanikele kõikjal võrdsetel alustel elutähtis teenus ühetaoliste järelevalvenõuete all. Riiklikud ÜVVK toimimise baasnõuded seotakse omavalitsuste asukohaspetsiifiliste ÜVVK liitumise ja kasutamise eeskirjadega ning töötatakse välja optimaalne regulatiivne lahendus ÜVVK rajamise kulude õiglasemaks jagunemiseks ning liitumisvõimalusega kinnistute maksimaalse liitumise tagamiseks juba väljaehitatud liitumispunktides.
7. Töötatakse välja rahastusmehhanismid nügivate toetusmeetmete pakkumiseks (ettevalmistavateks tegevusteks, ülevõetava taristu korda tegemiseks, süsteemide ühildamiseks jm kulude kompenseerimiseks), mis eeldab vähemalt 30 mln €/a olemasolu – vajalik on taotleda EL rahastust, kui EL-ist piisavalt rahastust ei saada, tuleb leida täiendavad mehhanismid vahendite loomiseks.
2.1.2. Pikaajalised tulemused ja mõõdikud
• Majanduslikult mõistliku mahuga teenusepiirkonnad: Toimivuse piir, vee-ettevõtja kavade hindamine, täiendatud hinnaregulatsioon ja suunatud toetused täidavad eesmärki ja stimuleerivad vee-ettevõtjaid jätkusuutlikult majandama või turult lahkuma.
Piisava koondumise mõõdik: max 20 jätkusuutlikku vee-ettevõtjat aastaks 2035.
• Jätkusuutlikud ja isemajandavad vee-ettevõtjad, kes täidavad kinnitatud ÜVVK kava 12-a perioodi vältel järgmisi nõudeid:
• teenuse hinnaprognoos ei ületa 2% piirmäära kinnitatud kava 12-a perioodi vältel;
• vee-ettevõtja kava investeeringud väljenduvad hinnas, mis on nii KOV-i kui KA (jt pädevate asutuste poolt) hinnatud piisavaks ja mille elluviimist KA kontrollib.
• Regionaalse vaatega andmepõhine planeerimine ja aruandluskoormuse vähenemine:
◦ Veehinna kujundamise aluseks on pidevalt ajakohastatud vee-ettevõtja kava, mis hõlmab kogu tema teenusepiirkonda. Digitaliseeritud kava rõhk on planeerimisel ja eesmärkide püstitamisel, mitte olukorra kirjeldamisel. Vee-ettevõtja esitab andmed ühtsesse DigiVesi ja KA HAI liidestatud süsteemi, mis vähendab kordusaruandlust ja bürokraatiat.
◦ DigiVesi pakub tarku tööriistu investeeringuvajaduste määratlemiseks ja prioriseerimiseks. Digilahenduste rakendamine võimaldab KA ja teiste järelevalveasutuste (nt TA ja KeA) ressursse optimeerida, ning tagab rahastajale ja teenuse tarbijale suurema läbipaistvuse.
◦ Piisavad, põhjendatud ja andmepõhised investeeringud aitavad tõsta ÜVVK tõhusust ja kvaliteeti, hoides ja parandades kriisikindlust ning ennetades suuremate probleemide teket.
• Kriisikindel ja vastutustundlik veeteenus
◦ ÜVVK teenuse toimepidevus ja kriisikindlus on tagatud, lähtudes kõikjal ETO-le kehtivatest nõuetest (HOS). Kõik vee-ettevõtjad rakendavad riskipõhist juhtimist ja omavad ajakohast kriisiplaani, mis on seotud vee-ettevõtja kava ja ühtsete teenuse osutamise nõuetega.
◦ DigiVesi platvormi kaudu kogutavad ja analüüsitavad andmed on käsitletud vastutustundlikult, tagades kriitilise taristuga seotud teabe turvalisuse ja andmekaitse, samas kui avalikkusele esitatakse vaid teenuse kvaliteedi ja tulemuslikkuse hindamiseks vajalik info.
◦ Riigi ja KOVide valmisolek reageerida ÜVVK katkestustele või reostusintsidentidele on paranenud, sh tänu selgemale vastutuse ja koordineerimise raamistikule.
• Tulemuslikkust stimuleeriv ja õiglane (hinna)regulatsioon
◦ Hinnastamine toetab tõhusust, innovaatilisust ja tulemuslikkust, pakkudes vee-ettevõtjatele selgeid finantsstiimuleid ja lihtsustatud menetlust, mis vähendab halduskoormust.
◦ Kõigile teenusepakkujatele kehtivad ühtsed baasnõuded, mis tagavad võrdse kohtlemise, kajastuvad õiglaselt teenuse hinnas ja panustavad teenuse kvaliteeti kõigis piirkondades.
◦ Tulu ülempiiri (revenue cap) ja perioodilise hinna põhimõttel toimiv regulatsioon soodustab pikema vaatega planeerimist ja finantsilist stabiilsust.
◦ Regulatsioon soosib ressursitõhusat teenust ja säästvat tarbimist, (reo)vee- ja settekäitlus on vastupidav ja energiasäästlik ning põhineb ringmajandusel, võimaldades ümbertöötlemist ja taaskasutust. Pikaajaliseks eesmärgiks on seatud kliimaneutraalsus.
• Läbipaistev avalik teenus ja teadlik tarbija
◦ Avalik võrdlusanalüüs toimib DigiVesi platvormil eesmärgipäraselt, võimaldades võrrelda vee-ettevõtjate tulemuslikkust ja kuluefektiivsust.
◦ EL direktiividest tulenevad avalikustamise nõuded on täidetud ning tarbijale on tagatud arusaadav info teenuse kvaliteedi, hinna ja kulude kujunemise kohta.
◦ Suurenenud on tarbija ja omaniku teadlikkus teenuse toimimisest ja hinnaloogikast.
• Võimalikult laialdane liitumine ÜVVK teenusega väljaehitatud ÜVVK piirkonnas
◦ Valdav osa liitumisvõimalusega kinnistutest on ÜVVK piirkonnas teenusega liitunud.
◦ ÜVVK väljaehitamise ja korrashoiu kulud jagunevad õiglaselt kõigi kinnistute vahel.
2.1.3. Muudatuste tulemuslikkuse seire
Muudatuste tulemuslikkuse hindamiseks kujundatakse seiremehhanism, mis põhineb vee-ettevõtjapõhistel ÜVVK kavadel ning digitaalsel andmevahetusel. Seire hõlmab mh
• vee-ettevõtjate arvu muutust, konsolideerumise tempot;
• teenuse kvaliteedi dünaamikat (nt lekkekadude tase, keskkonnanõuete täitmine, kriisivalmidus);
• suunatud toetustega rahastatud investeeringute maht ja mõju, sh taskukohasust.
Vajadusel tehakse seire põhjal ettepanekuid täiendavate stiimulite, toetuste või õigusaktide muudatuste väljatöötamiseks, et suunata sektorit järjepidevalt tõhususe, läbipaistvuse ja toimepidevuse suunas.
2.2. Eesmärkide seos riiklike strateegiate ning EL õigusega
VTK sisu tuleneb ÜVVK toimepidevuse ja veeteenuse kestlikkuse tagamiseks koostatud teekaardis kavandatud tegevustest. Teekaardi üldeesmärk, mis põhineb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammil (2023) ja koalitsioonilepingul (2025), on tagada kõikjal Eestis kvaliteetne, toimepidev, jätkusuutlik ja taskukohane veeteenus. Teekaardi ettevalmistamisel sõlmitud hea tahte ja koostöö lepingus (2023) leppisid KliM, KA ning omavalitsuste ja vee-ettevõtjate esindusorganisatsioonid kokku, et eesmärk on luua toetustest sõltumatu, tõhus ja keskkonda säästev teenus. Teekaart tugineb OECD soovitustele ja nende rakendamiseks ellu viidud EL tehnilise toe instrumendi (TSI) projektile.
2.2.1. Valitsuse koalitsioonileppe 2025-2027 tegevus:
60. Tagame ÜVVK teenuse jätkusuutlikkuse, kriisikindluse ja taskukohasuse, vähendades teenuse keskkonnamõju ja parandades reoveekäitluse kvaliteeti, eriti maapiirkondades.
• 357. Vältimaks järske hinnatõuse, tagame ühisveevärgi- ja kanalisatsiooniteenuse jätkusuutlikkuse ja kriisikindluse. Tähtaeg IV kvartal 2026.
• 358. Jätkame vee-ettevõtjate süsinikujalajälje vähendamise ja efektiivsuse suurendamise edendamist, keskendudes reoveepuhastuse energiatõhususe parendamisele. Pidev tegevus.
• 359. Joogivee kvaliteedi tagamiseks parandame maapiirkondades reovee puhastamise kvaliteeti ja tagame reoveeteenuse kergema kättesaadavuse. Tähtaeg I kvartal 2027.
2.2.2. Veeteenuse strateegilise teekaardi 2025-203543 peamised tegevussuunad:
1. Tõhusat ja efektiivset veeteenust stimuleeriv (hinna)regulatsioon
2. Vee-ettevõtjate konsolideerimine
3. Optimaalne, toimepidev ja vee-ettevõtjaid võrdselt kohtlev vee-ettevõtlusmudel
4. Inimeste väärtustamine
5. Teadlikkuse ja kompetentsi tõstmine
6. Põhjendamatu regulatsiooni vähendamine ja vältimine
7. ÜVVK kui elutähtsa teenuse taristu ja opereerimise kriisivalmiduse tõstmine
8. ÜVVK kui üldhuviteenuse kohaldamine mõistlikuks tervikuks.
2.2.3. EL direktiividest tulenevad kohustused ja ühisosa muudatusettepanekutega
ÜVVK teenuse korraldus peab olema kooskõlas EL veepoliitika uuendatud raamistikuga. EL joogivee- ja asulareoveedirektiiv nõuavad vee-ettevõtjatelt riskipõhist juhtimist ning ulatuslikku andmete avalikustamist teenuse kvaliteedi, taristutõhususe, investeeringute, kulude, tariifide ning energia- ja kasvuhoonegaaside näitajate kohta, et tarbijal oleks info selgelt ja kasutajasõbralikult kättesaadav. CER-direktiivist tulenevad kriitilise taristu toimepidevuse kohustused (sh tarneahela, ilmastiku- ja energiavarustuskindluse riskid), mis tuleb integreerida planeerimisse ja hinnaregulatsiooni (vt täpsemalt ptk 1.2).
EL direktiivide põhimõtted toetavad veeteenuse strateegilise teekaardi eesmärki tagada kvaliteetne ja toimepidev veeteenus mõistliku hinnaga kõigis piirkondades ning panustab andmepõhise juhtimise, avaliku võrdlusanalüüsi ja tulemuslikkuse stimuleerimise eesmärkidesse. Eesti õigusruum ja kavandatav DigiVesi platvorm44 tuleb kujundada nii, et tekiks tehniline raamistik andmete kogumiseks, analüüsimiseks ja avalikustamiseks. Platvormil saab ellu viia mõlema direktiivi läbipaistvuse ja teavituskohustuse põhimõtteid, toetades nii tarbija teadlikkust, usaldust ja osalemist avalikes otsustes kui ka pädevate riigiasutuste ja poliitikakujundajate võimekust hinnata teenuse kvaliteeti, tõhusust ja jätkusuutlikkust võrreldaval kujul.
3. Võimalikud lahendused
ÜVVK korralduse probleemistik on mitmetasandiline: tegu on taristupõhise, elutähtsa, reguleeritud ja PS-st tuleneva avaliku teenusega, mille tagamisel põimuvad elanike õigus tervise kaitsele, KOVi kohustus tagada teenuse kättesaadavus, ohutus ja kestlikkus ning KOVi enesekorraldusõigus ja eraomandi kaitse. Arvestades probleemi ulatust, seniste meetmete ebapiisavat mõju, läbipaistvuse puudumist ning vajadust luua stiimulid ja õigusselged alused, ei piisa üksnes mitteregulatiivsetest lahendustest. Valitud on kombineeritud lahendustee, mille kesksed elemendid on stimuleeriv hinnaregulatsioon ja nügivad toetusmeetmed, vee-ettevõtja kava ja investeeringute piisavuse kontroll, võrdlusanalüüs ja läbipaistev andmevahetus, ühtsed teenuse osutamise nõuded ja ÜVVK püsikulude õiglane jaotus liitumisvõimalusega kinnistute vahel.
3.1. Olemasolevad tööriistad ja mitteregulatiivsed lahendused
Seni on kasutatud peamiselt mitteregulatiivseid meetmeid, nagu juhendid, koolitused, vabatahtlik koostöö ja toetused, mis ei ole lahendanud sektori struktuurseid probleeme ega toonud kaasa piisavat kvaliteedi, tõhususe ja kestlikkuse paranemist. Vabatahtlik konsolideerumine on olnud aeglane ja ebaühtlane, enamik koostööprotsesse on toimunud vaid omavalitsuse sees. Samuti ei ole soovitustel ja juhenditel olnud piisavat kaalu investeerimisvõimekuse või hinnastabiilsuse tagamiseks. Seetõttu ei saa pehmed meetmed olla ÜVVK toimepidevuse strateegia põhitelg, vaid toetav osa laiemast lahenduste paketist.
3.1.1. Olemasolevate vee-ettevõtjate efektiivistamine ja optimeerimine
Vee-ettevõtjad saavad tegevuskulude efektiivsust tõsta piiratud mahus, kuid võimalikud tõhususmeetmed eeldavad arvestavaid investeeringuid ja võivad veehinda hoopis tõsta.45
Tõstmaks tulemuslikkust ja töökindlust peaksid vee-ettevõtjad keskenduma digitaliseerimisele, automatiseerimisele, ressursitõhususele ning koostööl põhinevatele lahendustele (sh ühishanked jms). 46,47
• Kaasaegsed tehnoloogilised lahendused on oluline investeering süsteemide vastupidavusse ja tulevikukindlusesse, kuid samas tuleb tarbija seisukohalt silmas pidada, et võimalike tehnoloogiliste uuenduste – sh digitaliseerimine ja automatiseerimine, energiatarbe optimeerimine, lekete kontroll, liigvee koguste vähendamine ja taastuvenergia tootmine – kapitalikuludest tingituna ei pruugi saavutatud tõhususe kasv kaasa tuua tariifide langust. Kui tegevuskulu vähenemisega samaaegselt suureneb põhivara kulum ja tulukus, võib hind hoopis kasvada. Lisaks puudub väikeoperaatoritel tihti finantsvõimekus ja kompetents tehnoloogiate juurutamiseks, käitamiseks ja täispotentsiaali ärakasutamiseks ning paljud tehnoloogiad on tasuvad ainult suurte tootmismahtude juures.43
• Koostöö ja ühistegevused, teenuste sisseost ning tööjõu rollide ja logistika optimeerimine on olulised meetmed, millega kaasneb potentsiaalne tööjõu, materjali-, sõidukite, masinate, seadmete, administreerimis- jm kulude vähenemine. Kuigi ühistegevused ja teenuste sisseost võimaldavad mastaabiefekti, ei lahenda need struktuurseid probleeme (hinna ebaühtlust ja investeerimisvõimetust).
Vee-ettevõtjate tegevuse tõhususe suurendamine on igal juhul vajalik, kuid ainuüksi tegevuskulude optimeerimine ei lahenda hajusate maapiirkondade kapitalikulude katmise probleemi ning veeteenuse hinna ja kvaliteedi olulist regionaalset ebaühtlust.
3.1.2. Vabatahtlik konsolideerumine ja sektori eneseregulatsioon
Vabatahtlik konsolideerumine on toiminud peamiselt KOVi piires, mis ei taga piisavat mastaabiefekti, kuna enamikel juhtudest piisava suurusega tuumikasula puudub.
Senised ühinemised ja laienemised on peamiselt toimunud haldusreformijärgsete omavalitsuste piires, kuid paljud senised ühinemised ja analüüsid43 on näidanud seda, et mitme nõrga väikeoperaatori liitmine ei taga maapiirkondade veeteenuse jätkusuutlikkust, kuna puudub tiheasustusega tõmbekeskus, mille tarbimise arvelt jätkusuutlikud müügimahud tuleksid.
3.1.3. Riiklikud juhised ja soovitused
Juhendid, standardid, kaasamine ja koolitused olulised kestlikkust toetavad meetmed, kuid ei paku vee-ettevõtjaile ja KOVidele piisavaid majanduslikke stiimuleid, et KOVi piirest väljapoole vaadata.
Olulisemad meetmed, mida on rakendatud ja planeeritakse rakendada ka edaspidi:
• Kaasamine ja kommunikatsioon: foorumid, KOVi volikogudes ettekanded, toimepideva ÜVVK teenuse teejuhis KOVidele, KA aastaraamat, koostöö sidusrühmadega (EVEL, ELVL, EOKL jt) hangete ja analüüside lähteülesannete ning muude dokumentide välja töötamisel;
• Näidislepingud: koostöö- ja ühinemislepingute vormid, sh TSI projektis koostatud materjal48;
• EVS standardite uuendamine – koostöö Eesti Standardimis- ja Akrediteerimiskeskusega;
• Kompetentsi tõstmine: koolitused ja juhendid, muuhulgas nt EVELi koondatud juhendmaterjalid49.
Loetletu on vajalik, kuid praktika näitab, et soovitused ja juhised ei ole piisavad regionaalse vaatega vee-ettevõtlusmudeli juurutamiseks ega lahenda hinnaregulatsiooni vajakuid ja investeeringukatte puudumist. Teavitustöö, soodustused ja vabatahtlikud kokkulepped ei ole 20 a jooksul andnud soovitud tulemust.
3.1.4. Toetuste kaudu suunamine
• Pehmed meetmed – olemasolevatest vahenditest on välja töötatud ja juba rakendatud pehme meede50 konsolideerumiseks vajalike eeluuringute jm mitteehituslike tegevuste läbiviimiseks.
• Investeeringutoetused – Portugali ja Horvaatia näitel on suunatud toetused väga mõjuv meede, kuid Eesti riigil suuremahulisteks toetusteks hetkel vahendid puuduvad. Eesti peaks kindlasti taotlema struktuurivahendeid veesektori jätkusuutlikkuse ja kriisikindluse tagamiseks järgmisest EL rahastuseelarvest. Juhul, kui EL rahastus jääb saamata, peab välja töötama alternatiivse mehhanismi, kas näiteks keskkonnatasude ümbersuunamiseks või nn arendustasu ja sellega seotud fondi rajamiseks juhuks, kui raha peab tulema sektorist seest (vt ptk Error: Reference source not found).
3.1.5. Hinnametoodika ja selle täiendamine
• Püsitasu kehtestamine – TSI projekti raames nimetas EOKL korduvalt püsitasu kui lahendust hooajaliste ja liitumata tarbijate kaasamiseks taristu kulude katmisel. Kuigi regulatsioon seda võimaldab, rakendavad püsitasu vähesed, kuna selle sisust ei saada ühtselt aru ning puudub mehhanism, mis võimaldaks seda kehtestada kõigile ÜVVK piirkonna kinnistutele, mistõttu jääb püsitasu potentsiaal sektori rahastamismudelis täna kasutamata. Püsitasu saaks suure hooajaliste tarbijate osakaaluga operaatori piirkonnas olulist mõju omada vaid siis, kui seda oleks võimalik kehtestada kõigile ÜVVK liitumisvõimalusega kinnistuomanikele, sh neile, kes liitumast keelduvad. Riikliku terviklahenduse vaates aga omaks püsitasu olulist kulusid-tulusid ja tariife harmoniseerivat mõju vaid siis, kui see kehtestataks kõikjal ühtlastel alustel ja suuruses.51
• Tulukuse preemia (+WACC) –esialgse õigusanalüüsi põhjal ei ole +WACCi komponendi lisamiseks KA metoodikasse52 otseselt seadusemuudatust vaja, kuid ÜVVKS-is puuduvad selged kriteeriumid, millistele liitujatele ja ülevõetavatele piirkondadele stiimuleid pakutaks. Lisaks eeldab tulemuslikkuse alusel preemia pakkumine läbipaistva võrdlusanalüüsi juurutamist, mis on VTK üks eesmärke.
Kuigi mitteregulatiivsed meetmed toetavad veesektori struktuurset tugevdamist, on tänaseks rakendatud meetmete mõju on olnud piiratud ja need ei ole taganud jätkusuutlikku lõpplahendust. Seega kinnitavad varasemad kogemused vajadust seaduse tasandil lahenduste järele, et luua tasakaal KOVi enesekorraldusõiguse ja kohustuse vahel tagada elutähtsa teenuse kättesaadavus, toimepidevus, kvaliteet ja mõistlik hind (PS §-d 14, 28 ja 154).
Regulatiivsed lahendused on esitatud juhindudes ptk 1.3-1.7 toodud peamistest lahendamist vajavatest regulatiivsetest takistustest (I-V).
3.2. Lahendus (I): Tariifistiimulid liitujaile
ÜVVKS hinnaregulatsioonis (§48–60) puuduvad alused tariifistiimulite võimaldamiseks, et motiveerida nõrgemate piirkondade ülevõtmist.
3.2.1. Lisatulukus ja tulevikuinvesteeringute hinnastamine
Kokkuvõtlik lahendus: Luuakse alused liitumise-laienemise alusel tulukuse preemia pakkumiseks ja tulevikuinvesteeringute kajastamiseks veehinnas (max 4 a).
(1) Regulatiivse lahendusena nähakse ette ÜVVKS § 36, 53, 57, 58, 60 ja 66 muutmist, et luua süsteem, kus hinnakujundus tugineb strateegilisel konsolideerumisel, võimaldades premeerida ettevõtjaid, kes läbi piisava ja mõtestatud koondumise panustavad jätkusuutliku arengumudeli elluviimisse.
(2) Hinnakujundusse lisatakse tulukuse preemia komponent (lisaWACCi %), mida rakendatakse ainult siis, kui ettevõtja täidab kokkulepitud eesmärgid ja esitab kvaliteetse ja kõigi osapooltega kooskõlastatud vee-ettevõtja ÜVVK kava. ÜVVK kavaga seotud lahendused on kirjeldatud ptk 3.4. Tulukuse preemia pakkumiseks peab ennekõike täiendama KA metoodikaga seotud WACCi arvutamise metoodikat ja volitama KA-le määrata täiendav tulukuse komponent liitumise alusel. Tulukuse preemiat pakutakse etteantud perioodiks (vähemalt 4 a, teatud tingimustel kuni 12 a) ülevõetava piirkonna olemasoleva ja perioodi vältel soetatava reguleeritava vara arvelt proportsionaalselt ülevõetava piirkonna suurusega (nt X % uute eraisikust tarbijate arvu kohta vms). Meede aitab maandada üleminekuriske ja soodustab nõrgemate piirkondade ühendamist majanduslikult tugevamatega. Riskid võivad tuleneda nii vara kiirema korrastamise vajadusest, süsteemide ühildamisest ja lepingute üle toomisest kui uue piirkonna ebapiisavast tarbimisest
(3) Hinnakujundusse lisatakse tulevikuinvesteeringute kajastamise võimalus liitujatele vajaduspõhiselt kuni 4 aasta, s.o ÜVVK kava lühiajalise programmi ulatuses (sh nii olemasoleva kui ülevõetava piirkonna investeeringute arvelt). Tarvis on täiendada KA hinnametoodikat ja ÜVVKS § 58, et võimaldada sisestada hinnaperioodi kalkulatsiooni alles planeeritavad investeeringud, mis on ÜVVK kavas selgelt põhjendatud ning pädevate asutuste poolt heaks kiidetud (vt täpsemalt ptk 3.43.3). Luuakse regulatiivne seos järelevalve ja ÜVVK kava täitmise kontrolliga (§ 66).53
3.2.2. Üleminekuperiood saastetasude kohaldamisel
Kokkuvõtlik lahendus: Võimaldatakse ≤3 a üleminekuperioodi kehtestamine ülevõetava taristu nõuetele vastavuse saavutamiseks laieneva vee-ettevõtja riskide maandamiseks.
(1) Luuakse raamistik üleminekuperioodi rakendamiseks, et maandada laieneva vee-ettevõtja riske ülevõetavas piirkonnas nõuetele vastavuse saavutamisel. Üleminekuaeg maandab riski, et ei karistataks suuremat vee-ettevõtjat mittevastavuste eest, mis on tingitud ülevõetava taristu kehvast seisukorrast ülevõtmise hetkel, vaid antakse mõistlik aeg (≤3 a) nõuetele vastavuse tagamiseks.
(2) Regulatiivsed alternatiivid on järgmised:
i. Eelistatud alternatiivi kohaselt tuleks KeA-le anda õigus määrata mõistlik üleminekuperiood kõrgendatud saastetasudest vabastamiseks, kui see on tingitud taristu kehvast seisukorrast ülevõtmisel.
ii. Vee-ettevõtjale antakse õigus üleminekuperioodil lülitada hinda ka saastetasu kõrgendatud määras. Selleks on vaja täiendada ÜVVKS § 52 (lisada üleminekuperioodi regulatsioon)ja KA hinnametoodikat (lisada üleminekuperioodi pikkus ja vee-ettevõtja kohustused). Alternatiivi rakendamine võib osutuda praktikas mitteteostatavaks, kuna trahvisummade prognoosimine on keerukas, lisaks töötab lähenemine vastu eesmärgile vältida järske hinnatõuse.
(3) Põhiõiguste riived on proportsionaalsed ja põhjendatud:
i. Ettevõtlusvabaduse riive (PS § 31) seisneb vee-ettevõtjate hinnakujunduse ja tulude teenimise tingimuste reguleerimises, mis on loomulike monopolide puhul vältimatu, kuid kavandatavad tariifistiimulid (nt lisatulukus ja investeeringute ettehinnastamine) toimivad samas positiivsete meetmetena, mis vähendavad liitumise ja laienemisega seotud riske ning loovad eeldused ettevõtlusvabaduse sisuliseks teostamiseks.
ii. Omandiõiguse riive (PS § 32) seisneb vara kasutamise ja kulude arvestamise tingimuste täpsustamises hinnaregulatsiooni kaudu, sh investeeringute ettehinnastamises, kuid riive on mõõdukas, kuna see ei piira vara olemuslikku kasutamist ega mõistlikku tuluteenimist, vaid toetab taristu säilitamist ja pikaajalist väärtuse loomist.
iii. KOV enesekorraldusõiguse riive (PS § 154) väljendub riikliku hinnaregulatsiooni mõjus kohaliku tasandi otsustele, kuid riive on piiratud, kuna tariifistiimulid pakuvad KOV-idele tööriistu konsolideerumise ja investeeringuriskide juhtimiseks, säilitades samas nende otsustusõiguse teenuse korraldamise põhiküsimustes.
Kokkuvõttes loob muudetav hinnaregulatsioon süsteemi, kus tariifid ei ole pelgalt kulude tagasisaamise vahend, vaid sektoripoliitika tööriist, mis toetab konsolideerumist ja ühtlasema teenustaseme saavutamist üle Eesti. Liitujatele pakutavad tariifistiimulid võimaldavad premeerida jätkusuutlikku koondumist ning maandada ülevõetud taristu varasemate puuduste ilmnemisega seotud riske, et motiveerida nõrgemate piirkondade ülevõtmist suuremate vee-ettevõtete poolt.
3.3. Lahendus (II): Tulemuslikkuse stimuleerimine läbi hinnaregulatsiooni ja võrdlusanalüüsi
Hinnametoodika ei stimuleeri tulemuslikkust. Veehinna kuluvõrdlus ei ole läbipaistev – puudub info, keda mille alusel võrreldi. Puudub õigusraam ja tehniline lahendus andmete avalikustamiseks ja võrdlusanalüüsiks, mistõttu puuduvad objektiivsed aluseid tulemuslikkuse stiimulite pakkumiseks. Digiandmed on ebaühtlased ja erinevates registrites.
3.3.1. Lisatulukus ja lihtsustatud hinnamenetlus kõrge tulemuslikkuse alusel
Kokkuvõtlik lahendus: Võrdlusanalüüsi tulemuste sidumine hinnamenetlusega, et pakkuda väga hea tulemuslikkuse eest regulatiivseid soodustusi nagu tulukuse preemia ja lihtsustatud hinnamenetlus.
(1) Luuakse hinnaregulatsioon, mis võimaldab premeerida vee-ettevõtjaid, kes toimivad tõhusalt ja efektiivselt, saavutades ametliku võrdlusanalüüsi käigus kõrge hinnangu ühes või mitmes võrdluskategoorias, täites kokkulepitud tegevusmõõdikuid KA poolt etteantud taseme (benchmark) juures. Rahvusvaheline praktika54 kinnitab, et hinnaregulatsiooni kaudu saab vee-ettevõtjaid motiveerida tulemuslikkuse ja uuendusvõime suurendamisele paralleelselt kulutõhususega, kui hindamine põhineb objektiivsetel väljundipõhistel näitajatel ja võrdlusanalüüsil. Sarnast praktikat kasutab nt Ofwat Inglismaal ja Walesis55, kus parimate tulemustega ettevõtted saavad lihtsustatud hinnamenetluse ja/või täiendava tulukuse.
(2) Hinnakujundusse lisatakse tulukuse preemia komponent (lisaWACCi %), mida rakendatakse kõrge tulemuslikkuse alusel ÜVVK kava lühiajaliseks perioodiks (4 aastaks) kogu teenusepiirkonna olemasoleva ja perioodi vältel soetatava reguleeritava vara arvelt. Tulukuse preemia pakkumiseks peab täiendama KA metoodikaga seotud WACCi arvutamise metoodikat56 ja volitama KA-le määrata täiendav tulukuse komponent võrdlusanalüüsi alusel.
(3) Kõrge tulemuslikkuse hinnangu saanud ettevõtjaile pakutakse lihtsustatud hinnamenetlust. KA‑le antakse volitus kehtestada baaskriteeriumid, mis peavad olema määratud aja jooksul püsivalt täidetud, et lihtsustatud menetlust rakendataks (ÜVVKS § 52). Lihtsam menetlus võimaldab vähendada KA halduskoormust juhtudel, kus vee-ettevõtja on väga edukalt läbinud võrdlusanalüüsi ametlike mõõdikute alusel, tema eelmise perioodi parenduseesmärgid on täidetud ning vee-ettevõtja kava on selgelt ja läbimõeldult koostatud, mis tähendab muuhulgas, et kava kulud ja investeeringud on põhjendatud, piisavad, eesmärgistatud ja kontrollitavad. Vee-ettevõtja kava käsitleb ptk 3.4.
(4) ÜVVKS-i täiendamine on vajalik eelkõige § 36, 52, 57 ja 58 tasandil, et võimaldada KA-l arvestada hinnamenetluses võrdlusanalüüsi tulemustega hinnastiimulite ja lihtsustatud menetluse rakendamisel ning luua õiguslik alus võrdlusanalüüsi sidumiseks vee-ettevõtja kavaga. Võrdlusandmete sidumine hinnametoodikaga tähendab, et standardiseeritud näitajad (eelduslikult DigiVesi kaudu kogutud või sellega liidestatud aruandlusandmed) muutuvad otseseks sisendiks KA hinnamenetluses.
(5) Kavandatav veesektori lahendus (DigiVesi platvormi ja ÜVVK kava alusel) võtab üle elektrituru range sidususe milles kvaliteet ja hind on omavahel otseselt seotud, kuid pöörab selle ümber positiivseks stiimuliks, sidudes standardiseeritud tegevusmõõdikud (KPI-d) KA hinnamenetlusega.
(6) Alternatiivina kaaluti võrdlusandmete kasutamist üksnes analüütilisel eesmärgil:
i. Jätkub tänane praktika, kus KA kasutab võrdlusanalüüsi taotluses esitatud kulude piiramisel, kui need erinevad oluliselt valimi keskmisest. Üleriigilise ja iga-aastaselt uuenevate alusandmetega oleks KA valim küll oluliselt suurem ja esinduslikum, kuid tegu on jätkuvalt n-ö karistava meetmega, mis ei motiveeri teenuse kvaliteeti parandama, vaid suunab ainult kulusid vähendama. Senine praktika näitab, et kulupõhine lähenemine on olemuslikult ebapiisav. TSI uuringust lähtub, et võrdlusanalüüs peaks pigem keskenduma hea tulemuse premeerimisele.
ii. Mõõdikud seotakse vaid vee-ettevõtja kava hindamisega, kuid mitte hinnastiimulitega — ka see ei looks vee-ettevõtja jaoks majanduslikku motivatsiooni tulemusi parandada.
(7) Lahenduste puutumus põhiõigustega:
i. Hinnametoodika sidumine võrdlusandmetega ei riiva ettevõtlusvabadust (PS § 31) rohkem kui seda tänane tariifimetoodika teeb, kuna tulukuse preemia pakkumine tulemuslikkuse alusel on KA kohustus, mis ei sea vee-ettevõtjale kohustust seda rakendada, kui ta selleks vajadust ei näe. Vee-ettevõtjad on loomulikud monopolid ning tariifide põhjendatus ja kvaliteetne teenus on otseselt seotud põhiseadusliku hea halduse põhimõttega (PS § 14) ja elutähtsa teenuse tagamise kohustusega (PS § 28) ning veeteenuse hind on juba väga rangelt reguleeritud.
ii. Riive ettevõtja omandiõigusele (PS § 32) seisneb ettevõtja tulubaasi ja vara tasuvuse seotuses efektiivsuse ja kulustruktuuri läbipaistvuse nõuetega, kuid riive on mõõdukas, kuna see ei välista vara sihipärast kasutamist ega põhjendatud kulude katmist, vaid suunab vara tõhusamale ja läbipaistvamale kasutamisele.
iii. KOV enesekorraldusõiguse (PS § 154) riive väljendub hinnastamise suuremas riiklikus kontrollis, kuid see on proportsionaalne, kuna KOV on ise vee-ettevõtja omanik ja tarbijad peavad olema kaitstud nii ebapiisava varahalduse kui põhjendamatute kulude eest. Aandmepõhine läbipaistvus ja tulemuslikkuse hindamine tugevdavad KOV-i kui omaniku järelevalvevõimekust ning aitavad tagada teenuse ühtlase kvaliteedi
Uus regulatsioon loob läbipaistva ja objektiivse hinnamehhanismi, kus tariif ei ole üksnes kulude katmise instrument, vaid lisaks ka sektoripoliitika tööriist, mille abil suunata vee-ettevõtjad tulemuslikumalt ja kriisikindlamalt tegutsema, andes standardiseeritud võrdlusandmetele reaalse mõju. Lahendus tugineb juba toimivatele rahvusvahelistele ja riigisisestele mudelitele, sh elektrituru regulatsioonile.
3.3.2. Avalik võrdlusanalüüs kui mainekujunduslik tööriist ja alus stiimulite kujundamisel
Kokkuvõtlik lahendus: Andmete kogumise ja avalikustamise õiguslik alus ning ärisaladuse ja kriitilise taristu turbenõuete tagamine. Avalik võrdlusanalüüs DigiVesi platvormil 3 kategoorias: üldine tulemuslikkus, tehnoloogiline valmisolek ning vee-ettevõtja kava kvaliteet. DigiVesi sidumine KA HAI keskkonnaga.
(1) OECD57 ja WAREG58 soovitavad tulemuslikkuse stimuleerimiseks rakendada avalikku ja läbipaistvat võrdlusanalüüsi tehniliste, finantsiliste ja keskkonnanäitajate lõikes. Ühe olulise näitena tuuakse Portugali veesektori valgusfoori süsteemil põhinevat võrdlusanalüüsi mudelit, mis toimib peamiselt mainekujundusliku tööriistana (nn sunshine regulation). Eestis on TSI projektiga välja töötatud soovituslik võrdlusanalüüsi metoodika59, mis võimaldab hinnata vee-ettevõtjate üldist tulemuslikkust, tehnoloogilist valmisolekut ning vee-ettevõtjate kavasid.
(2) Võrdlusanalüüsi eesmärk ei tohi olla üksnes vee-ettevõtja kulude ja tarbijahinna minimeerimine, vaid võrdluse ja stimuleerimise eesmärk peab olema kvaliteetne ja toimepidev teenus ning seeläbi rahvatervise hoidmine ja kvaliteetse elukeskkonna tagamine. See võib omakorda tähendada seda, et KA peab tulevikus juhtima vee-ettevõtja tähelepanu asjaolule, et vee-ettevõtja kavas planeeritavad tegevused ei ole piisavad taristu hea seisundi säilitamiseks, nõuete täitmiseks ja/või püstitatud parenduseesmärkide saavutamiseks, mistõttu esitatud kava ei ole läbimõeldud.
(3) Täiendatakse andmete esitamise ja avalikustamise regulatsiooni võrdlusanalüüsi rakendamiseks (eelduslikult DigiVesi andmeplatvormil60). DigiVesi koondab kõik vajalikud andmed, mis esitatakse eelduslikult ühe korra kõikide kasutajate jaoks kas läbi DigiVesi või olemasolevate aruandevormide kaudu.61 See lihtsustab andmete kogumist, kvaliteeti ja automaatset ülekannet KA digisüsteemi (HAI). Uus regulatsioon loob täieliku andmepõhise raamistiku, mis motiveerib parematele tulemustele nii avaliku võrdluse kui regulatiivsete soodustuste kaudu (stiimuleid käsitleb ptk 3.3.1) ning tagab hinnaregulatsiooni läbipaistvuse ja objektiivsuse, võimaldades siduda standardiseeritud tegevusmõõdikud (KPI-d) hinnakomponentidega.
(4) Loodav regulatsioon tagab ärisaladuse kaitse ja arvestab kriitilise taristu turbenõuetega. KA avalikustab üksnes koondnäitajad, kasutades turvanõudeid § 15 lõike 7 analoogia alusel, mis juba täna piirab juurdepääsu taristu skeemidele. Samadest põhimõtetest lähtuvalt võetakse DigiVesi keskkonnas kasutusele juurdepääsupiirangud strateegilistele andmetele. KA arvestab avalikustamisel börsiettevõttele kohalduvate täiendavate piirangutega.
(5) Lahenduse kujundamisel saab mitmes aspektis võtta eeskujuks elektriturgu, kus on rakendatud ühtse digitaalse andmevahetusplatvormi nõue, mis tagab turuosaliste vahel standardiseeritud andmete õigeaegse vahetamise. Kui nimetatud andmevahetusplatvorm toetab elektrituru konkurentsi, on DigiVesi eesmärk veesektoris luua alus andmete kogumiseks ja avalikustamiseks, et tagada läbipaistvus ja objektiivne hinnang teenuse kvaliteedile ning kuludele. ELTS-i lahendus tõendab, et tsentraliseeritud ja standardiseeritud andmevahetus on elutähtsa teenuse sektoris kvaliteedi ja stabiilsuse tagamiseks oluline ja teostatav (ELTS § 42, MTM 05.02.2019 määruse nr 10 § 3-8).
(6) Alternatiivsed lahendused, mida kaaluti, ei ole piisavad püstitatud eesmärkide täitmiseks, kuna ei võimalda lahendada läbipaistvuse, andmete kvaliteedi ja ühtse vormingu probleeme:
i. Üks võimalus on jätta andmete avaldamine vee-ettevõtja enda veebilehele, kuid praktika näitab, et esitatavad andmed on ebaühtlased, erinevas vormingus ega võimalda usaldusväärset võrdlust.
ii. Teine võimalus oleks anda KA-le laiendatud andmekogumise õigus, kuid ilma DigiVesi raamistikuta ei oleks võimalik tagada andmete ühtsust ja avalikustamise võimekust.
iii. Soovituslike KPI-dega vabatahtlik võrdlusanalüüs sõltuks vee-ettevõtjate tahtest ning ei looks õiguslikku kohustust andmeid esitada ega võimaldaks hinnaregulatsioonis KPI-de kasutamist. Vabatahtlik lähenemine ei taga ka EL direktiividest tulenevat avalikustamise nõuete täitmist.
(7) Põhiõiguste riived on proportsionaalsed ja põhjendatud:
i. Uus andmestiku- ja avalikustamisraamistik riivab teatud ulatuses ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja äritegevusega seotud teabe kaitset, sest vee-ettevõtjad peavad avalikustama kulustruktuuri ning kvaliteedinäitajaid. Riive on proportsionaalne, sest vee-ettevõtjad on loomulikud monopolid, tarbijatel puudub võimalus teenusepakkujat valida ning läbipaistev teave on seetõttu vältimatu tarbijakaitse instrument. Avalikustama ei pea detailinfot, vaid standardiseeritud koondnäitajaid, kasutades turvanõudeid ÜVVKS § 15 lg 7 analoogia alusel. Vee-ettevõtjail on § 31 alusel nagunii tegevusaruande avalikustamise kohustus ning enamik neist on KOVile kuuluvad äriühingud, kes peavad lähtuma raamatupidamise seaduse § 34 alusel kehtestatud avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhendist ning kelle saldoandmed on ka RTK saldoandmike infosüsteemis avalikud (RaM 11.12.2003 määrus nr 105 § 7 lg 4). Teema puudutab erandkorras enim AS-i Tallinna Vesi kui börsiettevõtet, millest tulenevate täiendavate kohustuste tõttu vajab väljatöötatav regulatsioon piisavat detailsust ja õiguskindlust.
ii. Omandiõiguse riive (PS § 32) on minimaalne, kuna avalikustatakse andmed teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse kohta, mitte taristu kriitilised tehnilised üksikasjad.
iii. KOV-i enesekorraldusõiguse (PS § 154) riive ei ole oluline: KOV jääb teenuse korraldajaks ning andmestik toetab KOVi otsustusvõimet ja järelevalvet.
Läbipaistev andmete kogumise ja võrdlusanalüüsi raamistik loob andmepõhise ja tarbijakaitseliselt toimiva süsteemi, mis võimaldab hinnata vee-ettevõtjate tegevust objektiivselt, lihtsustab ÜVVK kava hindamist ja kooskõlastamist, toetab kavade sidumist hinnastamisega ja hinnaregulatsiooni sidumist tulemuslikkusega, ning tagab, et poliitikakujundajad ja avalikkus saavad ligipääsu ajakohasele ja võrreldavale teabele. Regulatsioon loob ühtlasi eeldused ka EL direktiivide avalikustamise nõuete täitmisele.
3.3.3. Perioodiline hinnastamine ja efektiivsust soosiv tulu ülempiiri metoodika
Kokkuvõtlik lahendus: Tululae meetod (revenue cap), indekseerimine ja 4-a hinnaperiood.
(1) Lähtudes OECD ja TSI jätkuprojekti soovitustest viiakse sisse muudatused, et asendada vee-ettevõtja poolt algatatud hinnaülevaatused kindla aja tagant toimuva perioodilise ülevaatusega ja minna kulupõhiselt tulumäära (rate of return) metoodikalt üle tuluülempiiri (revenue cap) metoodikale (ptk 1.4.1). Tulu ülempiiri metoodika peamiseks eeliseks on tõhususe ja efektiivsuse stimuleerimine, mis kaudselt stimuleerib ka konsolideerumist, kuna nügib otsima tulemuste paranemist mastaabisäästust ja tiheduse-eelisest ehk keskuste ümber koondumisest.
(2) Muudatuse eelduseks on § 58 täiendamine (volitus KA‑le) ja KA metoodika täiendamine hinnaperioodi loogika ja indekseerimisvalemiga. Hinnaperiood seotakse ÜVVK kava lühiajalise programmiga, mistõttu eeldab meetme rakendamine, et kõik piirkonnad on läinud üle operaatoripõhistele kavadele (ptk 3.3). Tulu ülempiiri metoodika rakendamine on mõistlik peale piisavat konsolideerumist, et vältida ülemäärast ametkondade töömahu kasvu.62,63
(3) Põhiõiguste riived on proportsionaalsed ja põhjendatud:
iv. Ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riive on vältimatu, kuna vee-ettevõtja tegutseb loomuliku monopolina ning hinnakujundus ja investeeringute kavandamine peavad toimuma avaliku huvi ja tarbijakaitse eesmärgil. Regulatiivsed nõuded, sh kohustus planeerida ja investeerida, piiravad ettevõtja otsustusvabadust, kuid ettevõtjale jääb endiselt õigus varasid hallata ja mõistlikku kasumit teenida. Riive eesmärk on tagada teenuse kvaliteet, toimepidevus ja taskukohasus.
v. Omandiõiguse riive (PS § 32) seisneb selles, et ettevõtjale kehtestatakse nõuded investeeringute ja kulude põhjendamiseks ning kajastamiseks hinnas, samuti kohustus säilitada ja arendada taristut vastavalt nõuetele. Tegemist on kaitseala riivega, mis puudutab vara kasutamise viisi, kuid ei võta ettevõtjalt omandit ega selle majanduslikku tuuma. Vastupidi, selgem regulatsioon suurendab õiguskindlust, toetab varade süsteemset majandamist ning aitab tasakaalustada tarbijakaitse ja ettevõtja pikaajalisi huve.
vi. KOV enesekorraldusõiguse riive (PS § 154) väljendub hinnaregulatsiooni ja investeerimisnõuete suuremas rollis vee-ettevõtja tegevuse raamimisel. Samas säilitab KOV omanikuna otsustava mõju ettevõtja strateegilistele valikutele, arengusuundadele ja investeeringute prioriteetidele. Riive eesmärk on tagada ühtne ja tarbijakeskne teenuse tase ning vähendada regulatiivset killustatust, olles seejuures mõõdukas ja põhjendatud.
Juurutatakse tuluülempiiri ja perioodilise hinna põhimõttel toimiv regulatsioon, et stimuleerida tuluefektiivsust ja tõhusat varahaldust, mis kaudselt stimuleerib ka ettevõtete liitumist, kuna nügib otsima tulemuste paranemist mastaabisäästust ja tiheduse-eelisest. See on vajalik, et sektor oleks kestlik, areng piirkondades ühtlasem, investeeringud läbimõeldud ja teenus kvaliteetne. Perioodilise planeerimise ja hinnastamise eelduseks on üleminek vee-ettevõtjapõhistele ÜVVK kavadele.
3.4. Lahendus (III): ÜVVK investeeringute juhtimine läbi vee-ettevõtjapõhise planeerimise
Hinnametoodika fookus on kulude minimeerimisel, investeeringute piisavust ei kontrollita. ÜVVK arengukava (§13–15) käsitleb teenust omavalitsuse piires, andmata ülevaadet vee-ettevõttest, mistõttu ÜVVK kava ei saa siduda vee-ettevõtja hinnataotlusega. Puudub jätkusuutliku tegutsemise ja mõistliku hinna määratlus, et jätkusuutmatut (ka liiga kallist) teenusepiirkonda tuvastada.
3.4.1. ÜVVK kavadele sisulise väärtuse andmine ja hinnaregulatsiooniga sidumine
Kokkuvõtlik lahendus: Kehtestatakse vee-ettevõtjapõhised kavad, kavad digitaliseeritakse DigiVesi kaudu, rakendatakse andmepõhist varahaldust ja digitööriistu, nähakse ette kavade hindamine ja kooskõlastamine ning nende sidumine hinnamenetlusega ning tagatakse DigiVesi liidestamine KA HAI keskkonnaga.
(1) ÜVVK kavade regulatsioon kujundatakse ümber nii, et kava kirjeldaks kogu vee-ettevõtja teenusepiirkonda ning kava koostamise kohustus liiguks vee-ettevõtjale (ÜVVKS § 13–15), sarnaselt Euroopas levinud praktikale (nt Belgias/Flandrias, Inglismaal ja Walesis)64. Vee-ettevõtja põhine ÜVVK kava (edaspidi vee-ettevõtja kava) muutub vee-ettevõtja peamiseks strateegiliseks ja tehniliseks alusdokumendiks, mis sisaldab varahalduse vajadusi ja taristu uuendamise ja arendamise plaane, tehnilisi analüüse, lühi- ja pikaajalist investeeringute kava, kriisikindluse nõudeid, tulemuslikkuse näitajaid ja püstitatud parenduseesmärke. Eesmärk ei ole vähendada omavalitsuste rolli teenuse korraldamisel, vaid luua selgemad raamid, mis aitaksid tagada teenuse pikaajalise kestlikkuse, planeerimise läbipaistvuse ja tarbijate võrdse kohtlemise terves teenusepiirkonnas.
(4) Kavad viiakse standardiseeritud ja masinloetavasse andmevormi ning liidestatakse olemasolevate aruannete ja riiklike registritega ning KA hinnastamiskeskkonnaga, et vähendada maksimaalselt vee-ettevõtjate poolt iga-aastaselt erinevatele ametkondadele esitatavate andmete mahtu ja topeltaruandlust eesmärgiga vähendada bürokraatiat. Vee-ettevõtja kava koostamise ning andmepõhise planeerimise vaates hakkab olulist rolli mängima kavandatav DigiVesi keskkond ja tarkade tööriistade kogu, mis toetab ÜVVK teenuse strateegilist ja operatiivset juhtimist, hinnaregulatsiooni ja ressursitõhusust ning tagab läbipaistvuse rahastajatele ja teenuse tarbijatele.65 (DigiVesi’ga seonduv on kirjeldatud ptk 3.3)
(5) Luuakse vee-ettevõtja kava läbivaatamise, hindamise ja kooskõlastamise mehhanism, mis tagab sõltumatu kontrolli kavade sisulise kvaliteedi üle (uus § 15¹), mis saab ühtlasi veehinna taotlemise ja kooskõlastamise protsessi lahutamatuks osaks (§ 57–60). Eesmärk ei ole detailne tehniline järelevalve, vaid riskide, varade elukaare, investeerimisvajaduse ja finantsvõimekuse realistlik hindamine, et vältida üle- ja alainvesteerimist ning tagada tarbijale põhjendatud hinnatase. Õiguslikul alusel tegutsev kava kooskõlastamise protsess võiks jaguneda vastavalt ajalooliselt väljakujunenud kompetentside alusel pädevate asutuste vahel järgnevalt:
i. KIKi juures tegutsev ekspertkogu kui kavade kvaliteedi ja asjakohasuse hindaja. Kuna KIK on seotud ka toetustega, võimaldab see tal rahastusotsuseid teha kava terviklikkust ja ettevõtte jätkusuutlikkust silmas pidades, mitte pelgalt projektipõhiselt. Kavade hindamise ja rahastamise koostoime tagab parema investeerimisotsuste kvaliteedi. Ekspertkogu koosseisu kuuluvad asjaomaste riigiasutuste esindajad ning välised valdkonna eksperdid. Sisuliselt toimub ettevõtte ja riigi kompetentside ühendamine tervikuks, mis tagab tasakaalustatud sektorisisese koostöö. Kaob ära vajadus kava kooskõlastada Terviseameti ja MARU-ga. Kuni 30.06.2023 kehtinud ÜVVKS nägi ette kohustuse ÜVVK arendamise kava kooskõlastamise KeA-ga. Selle eesmärk oli tagada mh see, et kõik keskkonnakaitseks kavandatavad investeeringud on olemas ja asjakohased. Praktikas siiski KeA-l sellist sisulist pädevust ÜVVK arengukavade hindamiseks ei tekkinud, mistõttu kooskõlastamine KeA-ga jäeti seadusest välja.
ii. KOV, kes kooskõlastab vee-ettevõtja ÜVVK kava, sh kinnitab kava vastavust KOVi arengukavale ja eelarvestrateegiale.
iii. KA kui hinnaregulaator. KA saab tugineda ekspertkogu hinnangule kava sisu kohta, KOV kooskõlastusele ning keskenduda hinnakomponentide õigustatusele ja stiimulite rakendamisele. Rollijaotus võimaldab ületada senise vastuolu KIKi toetuste ja KA hinnamenetluse vahel, luues koordineeritud ja sisuliselt seotud otsustusprotsessi. KIKi ja KA sisuline koostöö toetuste andmisel tagab toetuse tingimuste ja taotluse hinnaprognoosi ning KA hinnaregulatsiooni omavahelise kooskõla. Vee-ettevõtja ÜVVK kava seotakse hinnaregulatsiooniga ning hinnataotluse lähtealuseks saab ekspertkoguga kooskõlastatud kava (§ 57–58 täiendused). Kavaga esitatud andmeid ei pea hinnataotluses esitama, vaid need liiguvad automaatselt edasi KA HAI keskkonda.
(6) Sarnane loogika kehtib elektriturul, kus võrguettevõtja koostab regulaarselt tarbimise prognoosidel ja arengueeldustel põhineva võrgu arengukava ning esitab selle kooskõlastamiseks KA-le (ELTS § 66). Elektrivõrgu arengukavadega analoogselt on vee-ettevõtja kava eesmärk siduda investeeringud ja varahaldus teenuse kvaliteedi, kriisikindluse ja hinnastamisega. Kuigi veesektori territoriaalsus ja killustatus ei võimalda elektrituru turupõhiste elementide otsest ülekandmist, saab rakendada prognoosipõhist planeerimist, regulatiivset kooskõlastust ja investeeringute järelevalvet, et toetada läbipaistvat hinnaregulatsiooni ja teenuse kestlikku arengut.
(7) Põhiõiguste riived on mõõdukad ja põhjendatud, kuna riive eesmärk — tagada tarbijale ohutu, kvaliteetne ja mõistliku hinnaga teenus — kaalub selgelt üles piirangute intensiivsuse:
i. KOV enesekorraldusõigust (PS § 154) ei rikuta, sest KOV säilitab õiguse kehtestada ÜVVK arendamise põhimõtted (sh kooskõlastada ÜVVK kava), osaleda vee-ettevõtja omanikuna otsuste tegemisel ja sekkuda kriitilistes teenusenõuetes. ÜVVK kava koostamise kohustus vee-ettevõtjale on tehniliselt põhjendatud ja loob mehhanismi KOVi ja riigi rollide tasakaalustamiseks.
ii. Ettevõtlusvabaduse riive (PS § 31) on proportsionaalne elutähtsa teenuse toimimiseks tingimustes, kus teenus on loomulik monopol ja turukonkurents ei toimi.
iii. Vee-ettevõtja kava koostamise kohustus ei too kaasa vara võõrandamist ega otseseid kasutuspiiranguid, kuid võib väga range põhiõiguse tõlgendamise korral mõjutada kaudselt omandi kasutamist, eelkõige hinnakujunduse ja investeeringute kava kaudu. Tegemist on vähetähtsa riivega, mis ei riiva omandiõiguse (PS § 32) olemuslikku sisu ning on õigustatud avaliku huvi, tarbijakaitse ja teenuse kestlikkuse tagamise eesmärgil.
Operaatoripõhistele kavadele üleminek looks koos hinnaregulatsiooniga sidumisega tervikliku süsteemi, mis võimaldab vee-ettevõtjatel planeerida investeeringuid järjepidevalt, tagada varade jätkusuutlik haldus, suurendada teenuse töökindlust ning vähendada kulude ja hindade regionaalset ebavõrdsust. Ühtlasi vähendab selline lähenemine oluliselt halduskoormust ja bürokraatiat, kuna kavade koostamine, hindamine ja järelevalve koondab olemasolevad kompetentsid ühtseks tervikus ja lisab sünergiat, See on vältimatu eeltingimus, et sektor saaks liikuda killustatusest prognoositava ja sidusa mudeli suunas ning täita nii riiklikke kui EL õigusest tulenevaid kvaliteedi- ja toimepidevuse nõudeid.
3.4.2. Teenuse toimivuse piiri sõnastamine
Kokkuvõtlik lahendus: Sõnastatakse mõistlik piirhind kui teenuse toimivuse piir, mida saab kasutada diagnostilise tööriistana jätkusuutmatu vee-ettevõtja tuvastamisel ja kohalike strateegiliste otsuste tegemisel ning edasiste suuniste ja nügimispoliitikate kujundamisel.
(1) Kehtivas õigusruumis puudub selge määratlus maksimaalse ÜVVK teenuse hinna kohta ja mehhanism, mis võimaldaks üheselt tuvastada, millal vee-ettevõtja ei ole enam majanduslikult jätkusuutlik ega suuda oma kohustusi mõistliku tariifiga täita. Väljapakutud lahendus on sõnastada nn „mõistlik hind“ kui kriitiline piirmäär, mille ületamisel muutub ettevõtte finantsseisund ohtlikuks nii tarbijate õigustele, teenuse kvaliteedile kui ka riigile tervikuna. Sisuliselt lisatakse ÜVVKS-i uus kontseptuaalne raamistik — teenuse toimivuse piir, mille juures vee-ettevõtja ei ole enam suuteline elutähtsat teenust pakkuma ilma ülemäärase hinnatõusuta või ilma nõudeid rikkumata. Kui konkreetse vee-ettevõtja jaoks on teenuse kestlik ja isemajandav osutamine võimalik üksnes sellise tariifi rakendamisega, mis ületab sõnastatud piirmäära, on see märk KOVile, hinnaregulaatorile ja poliitikakujundajatele, et tegemist majanduslikult jätkusuutmatu piirkonnaga.
(2) Lahendus näeb ette lähtuda mõistliku hinna sõnastuses veeteenuse kulu suhtest leibkonnaliikme netosissetulekusse, mida paljudes tekstides tuntakse ka taskukohasuse nime all (ingl k affordability), et defineerida maksimaalne vastuvõetav tariif. TSI alusuuringust lähtub, et Eesti kontekstis moodustab veeteenuse kulu nn mõistlikku piirhinna ja keskmise tarbimise66 juures 2% madalaimast maakonnakeskmisest leibkonnaliikme netosissetulekust, mis on ca 1,6% Eesti keskmisest leibkonnaliikme netosissetulekust. Läbiviidud KOV-ide küsitlus (37 vastajat) näitas, et
i. ligi pooled vastanud omavalitsuste esindajatest pidasid maksimaalseks aktsepteeritavaks veehinnaks 5 €/m³ (koos KM), mis moodustas 2024. aastal ca 1,1% Eesti keskmisest ja ca 1,4% madalaimast maakonnakeskmisest leibkonnaliikme netosissetulekust;
ii. ligi 30% vastanutest pidas vastuvõetavaks kuni 7,5 €/m³ (koos KM), mis moodustas 2024. a ca 1,7% Eesti keskmisest ja ca 2,1% madalaimast maakonnakeskmisest leibkonnasissetulekust;
iii. vaid 11% osalenud KOVidest vastas, et nad on hinnatõusu leevendamiseks valmis oluliselt taristuinvesteeringutesse panustama, samal ajal kui 19% ei ole valmis panustama üldse ning eeldavad, et kõik kulud tuleb katta veehinnast.
(3) Toimivuse piir on tehniline ja õiguslik kriteerium, mis seob kokku kolm mõõdet: (i) mõistliku hinnataseme, (ii) vajalikud investeeringud taristu säilitamiseks ja (iii) vee-ettevõtja kava prognoosid. Kui hinnatud ja kooskõlastatud vee-ettevõtja kava näitab, et nõutava teenusetaseme, piisava varahoiu ja EL direktiividest tulenevate nõuete täitmisel ületab prognoositav veehind vee-ettevõtja ÜVVK kava 12-a perioodil 2%‑piirmäära, võimaldab riigil ja KA‑l objektiivselt tuvastada, millistes piirkondades ei ole ÜVVK teenuse osutamine eraldiseisvalt majanduslikult mõistlik tegevus, ning võtta seda arvesse edasisi suuniseid ja nügimispoliitikaid, sh toetusmeetmeid kujundades.
(4) Põhiõiguste vaates kujutab teenuse toimivuse piiri kehtestamine koos hinnaregulatsiooniga endast ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riivet, kuna see piirab vee-ettevõtja majandustegevuse tingimusi ja hinnakujundusvabadust ning sekkub seeläbi turu toimimisse. Juhul, kui hinnalae normatiivne kehtestamine määratleb, millistel tingimustel on vee-ettevõtjal lubatud teenust osutada, siis on sellist riivet põhjendatud käsitada majandustegevusloa või sellele funktsionaalselt vastava tegevusõiguse tingimuste osana, arvestades, et veeteenus on elutähtis teenus ning vee-ettevõtja tegevus ei ole tavapärane vabaturu ettevõtlus. Toimivuse piiri kehtestamine toimib sel juhul eeltingimusena hinnaregulatsiooni ja järelevalvemeetmete rakendamisel ning kujundab raamistiku, mille alusel hinnatakse ettevõtja sobivust teenuse jätkuvaks osutamiseks. Riive intensiivsus sõltub sellest, millised õiguslikud tagajärjed on toimivuse piiri ületamisega seotud. Kui toimivuse piiri kasutatakse diagnostilise ja varajase hoiatuse mehhanismina, mille alusel kaalutakse proportsionaalseid meetmeid, on riive mõõdukas. Riive muutub intensiivseks juhul, kui toimivuse piiri ületamine toob kaasa kohustuslikud ja vahetud sekkumised, nagu tegevusõiguse lõpetamine, varade sundüleandmine või regionaalse operaatori määramine. Riive tasakaalustamisel tuleb arvestada, et elutähtsa teenus katkemise või kvaliteedi olulise languse risk võib õigustada ettevõtlusvabaduse piiramist, tingimusel et meetmed on seadusega ette nähtud, eesmärgipärased ja proportsionaalsed ning tagavad ettevõtjale õigusselguse ja menetluslikud garantiid.
(5) Alternatiivina 2%-piirhinna määratlusele on võimalik kaaluda ka muid kriteeriume, nagu nt minimaalne teenuse maht, tarbijate arv või riiklikult ette antud geograafiline teeninduspiirkond:
i. Minimaalse teenuse müügimahu või tarbijate arvu põhine lähenemine — näiteks nõue, et vee-ettevõtja peab pakkuma joogiveeteenust vähemalt 10 000 eraisikust tarbijale, osutama kanalisatsiooniteenust vähemalt 10 000 ie suurusel RKA-l ja müües joogivee- ja kanalisatsiooniteenust aastas kokku (vesi+kanal) ca 1 000 000 m3 — võimaldaks tuvastada liiga väikesed jätkusuutmatud süsteemid, kuid oleks samas jäik ja ei arvestaks taristu seisukorda, investeerimisvajadusi ega kohalikke demograafilisi eripärasid.
ii. Riiklik etteantud geograafiline piiritlus, mida rakendatakse nt Horvaatias, kus vee-ettevõtjad määratakse kindlatele piirkondadele ning väiksed üksused liidetakse käsu korras suuremate regionaalsete operaatoritega, looks selge administratiivse raamistiku, kuid tooks kaasa olulise sekkumise kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusesse ning eeldaks ulatuslikku üleminekuprotsessi ja kompensatsioonimehhanisme.
iii. Kirjeldatud alternatiivide ühiseks puuduseks on see, et need käsitlevad vee-ettevõtja jätkusuutlikkust struktuurse tunnusena, mitte teenuse taskukohasust ja reaalseid investeerimisvajadusi arvestava finantsmõõdikuna. Seetõttu ei suuda need tagada proportsionaalset, paindlikku ja tarbijakeskset lähenemist ning võivad tuua kaasa ebavõrdse kohtlemise piirkondade vahel, samas kui 2%-piirhind seob teenuse toimivuse otseselt tarbijate maksevõime, varahoiuvajaduste ja vee-ettevõtja kava prognoosidega.
Teenuse toimivuse piiri sõnastamine loob objektiivse ja läbipaistva aluse, mille abil tuvastada veeteenuse jätkusuutlike ja jätkusuutmatute osapoolte vahelised erinevused, pakkudes KOVidele jt vee-ettevõtjate omanikele varajast hoiatust, et võtta aegsasti vastu strateegilisi otsuseid teenuse kestlikkuse tagamiseks. See raamistik on eelduseks nii konsolideerumisele, piisava investeerimisvõime tagamisele, regionaalsete toetusmehhanismide rakendamisele kui ka kriisivalmiduse tõstmisele. Teenuse toimivuse piir on muudatuste paketi keskne element, mis ühendab tehnilise, finantsilise ja sotsiaalse mõõtme ühtseks terviklikuks kontseptsiooniks ning loob aluse ühtse ja taskukohase veeteenuse kättesaadavusele üle Eesti.
3.5. Lahendus (IV): Ühtsed teenusenõuded, osapoolte võrdne kohtlemine ja kulude õiglane jaotus
Teenusenõuded (KOV-ide eeskirjad) ja järelevalve on ebaühtlased, taristu kulude õiglane jaotus ja piisav tarbimine ei ole tagatud. Ühistulised võrgud on hallis alas. Vähemusomanike huvide kaitse regionaalses vee-ettevõtlusmudelis ei ole tagatud.
3.5.1. Ühtsed teenuse osutamise nõuded ja osapoolte võrdne kohtlemine
Kokkuvõtlik lahendus: Kehtestatakse ühtsed teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse nõuded, ühtlustatud järelevalveraamistik kõigile ÜVVK teenuse pakkujaile, tagatakse vähemusosanike huvide kaitse.
(1) Luuakse toimiv regulatiivne raamistik, mis käsitleb kõiki veeteenuse pakkujaid ühtsetel alustel kui vee-ettevõtjaid, kelle üle kehtivad võrdsed kvaliteedi, toimepidevuse ja aruandluse nõuded, sõltumata operaatori omandivormist. Muudatused hõlmavad muuhulgas:
i. ühtsete teenuse osutamise nõuete kehtestamist ÜVVK teenusele;
ii. ühtse järelevalveraamistiku kehtestamist kõigile ÜVVK teenuse pakkujaile;
iii. vee-ettevõtjate vähemusosanike huvide kaitset.
(2) Seadusesse lisatakse ühtsed teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse nõuded. Ühtsed teenuse osutamise nõuded kehtivad nii hinnaregulatsiooni all olevatele vee-ettevõtjatele kui ka § 28 alusel tegutsejatele, keda ei ole veel vee-ettevõtjaks määratud. Need nõuded peavad hõlmama vähemalt teenuse nõutavat taset erinevates ÜVVK piirkondades, muuhulgas tarbijate teavitamise nõudeid ja varahoiu miinimumtaset, taristu käiduohutust, kriisivalmidust ja teenuse toimepidevuse nõudeid. Teenuse osutamise nõuded peavad mh arvestama töölepingu seadusest (TLS) tulenevate töö- ja puhkeaja nõuetega ja Eesti infoturbestandardi (E-ITS) nõuetega avalike ülesannete täitmiseks kasutatavate äriprotsesside ja infosüsteemide kaitsele. Ühtsed reeglid vähendavad riikliku hinnaregulatsiooni ja järelevalve ning KOV-i teenusekorralduse vahelist vastuolu ning lahendavad olukorra, kus sõltuvalt KOVist on osad teenusepakkujad rangemate nõuete all kui teised. Teenuse taseme põhielementide ühtlustamine välistab liiga suure varieeruvuse teenuse kvaliteedis.
(3) Uus regulatsioon peab tagama vähemusosanike huvide tugevama kaitse vee-ettevõtjate omandistruktuuris, et regionaalse vee-ettevõtja nõukogu otsustes ei domineeriks ainult tõmbekeskuste investeeringud, jättes väikeste osanike/aktsionäride vajadused tahaplaanile. Seadusemuudatused peavad ette nägema mehhanismid vähemusosaluse kaitseks, näiteks miinimumnõuded otsustusprotsessi läbipaistvusele, siduvate investeerimispõhimõtete kokkuleppimise kohustus, nõukogu koosseisu tasakaalustavad kriteeriumid või vetoõiguse välistamine sellistes küsimustes, kus investeeringud on seotud tervise- ja keskkonnariski maandamisega. Eesmärk ei ole lõhkuda ettevõtte juhtimisautonoomiat, vaid tagada, et kõik piirkonnad saavad ühtse ja õiglase kohtlemise ning et konsolideerumine ei tooks kaasa teenuse ääremaastumist.
(4) Uus regulatsioon peab tagama toimepideva teenuse kõigile ÜVVK tarbijaile ja ühtse järelevalve raamistiku kõigile ÜVVK teenuse pakkujaile, sõltumata sellest, kas teenusepakkuja tegutseb ÜVVKS § 2467 või § 2868 alusel. Võrdse kohtlemise tagamiseks kaaluti mitmeid alternatiivseid lahendusi:
i. Kohustuslik vee-ettevõtjaks määramine kõigile operaatoritele, kes osutavad ÜVVK tunnustele (≥50 inimest ja ≥10 m3/ööp) vastavat teenust, sõltumata teenusepakkuja omandist või KOVi suvast. See nõuab §‑de 6 ja 28 muutmist nii, et ÜVVK operaator ei saa jääda „määramata“, kuna puudub avaldus. Eesmärk on kaitsta rahvatervist ja keskkonda ning tagada elanikele kõikjal võrdsetel alustel elutähtis teenus ühetaoliste järelevalvenõuete all. Paralleeli saab tuua elektri- ja soojamajandusest, kus juhul, kui teenuse osutamine ületab puhtalt privaatseks või üliväikeseks loetava piiri, peab tegevust reguleerima riiklikult tunnustatud ettevõtja.
ii. Tegevusloa süsteem – valdkonda oleks võimalik reguleerida sarnaselt ELTSi (§ 22) ja KKüTSi (§ 18) tegevusloamudelile, kus loakohustus kehtib kõigile teatud tingimustele vastavatele ettevõtjatele. Selle alternatiivi eelised on tugev järelevalve ja selge kvalifikatsiooninõuete süsteem, läbipaistev volitusnorm tegevuse peatamiseks või loa tagasivõtmiseks, ennetav riskihaldus riigi jaoks ja võimalus siduda loatingimused kvaliteedi- ja toimepidevuse mõõdikutega (KPI-d). Samas võib kõigile vee-ettevõtjatele tegevusloamudeli rakendamine – sh väga väikestele operaatoritele jäikade loatingimuste ja halduskohustuste kehtestamine – olla ebaproportsionaalne, jäik ja kulukas, kuna lubade menetlemine, uuendamine ja järelevalve toob kaasa riigile töökoormuse ja ettevõtjatele halduskoormuse.
iii. ÜVVKS § 6 lg 2 laiendamine § 28 alusel tegutsejatele ning ETO toimepidevuse plaani (HOS) sidumine vee-ettevõtja kavaga looks küll formaalse kohustuse, et § 28 alusel tegutsejad vastaksid mingile miinimumtasemel kvaliteedi- ja toimepidevusnõuetele, kuid teenusepakkuja ametlik staatus sõltuks endiselt vabatahtlikust avaldusest.
iv. Kui jätta § 28 alusel tegutsejad teenuse osutajaks vee-ettevõtjaks määramata ei tagata tarbijatele võrdseid õigusi ja kaitset kõigis piirkondades sõltumata võrgu omanikust. See ei anna garantiid tervise- ja keskkonnanõuete täitmisele ega võimalda luua ühtset ja kontrollitavat andmestikku, mida on vaja stimuleeriva hinnaregulatsiooni ja analüütilise järelevalve jaoks (alapeatükid 3.2–3.4).
Eelnevat arvesse võttes on optimaalne lahendus ÜVVK operaatori kohustuslik vee‑ettevõtjaks määramine ja ühtsed teenuse osutamise nõuded.
(5) Esinevad põhiõiguste riived, kuid neid tasakaalustab oluline avalik huvi:
i. Ettevõtlusvabaduse riive (PS § 31) avaldub täiendavate kvaliteedinõuete kehtestamises, kuid kuna veeteenus on elutähtis teenus ja vee-ettevõtjad loomulikud monopolid, st konkurents põhimõtteliselt puudub, võib rangem regulatsioon avaliku huvi kaitseks olla õigustatud. Lisaks on sarnane regulatsioon juba Eesti võrgustikusektoris rakendatud (ELTS § 22 ja KüTS § 18).
ii. Omandiõiguse riive (PS § 32) seisneb varahoiu kohustuste selgemas raamistikus, kuid see ei riiva vara ennast — vaid tagab kriitilise taristu ohutuse ja toimepidevuse. Omandiõigus (PS § 32) ja ettevõtlusvabadus (PS § 31) ei välista selgemate nõuete kehtestamist, kui need on proportsionaalsed ja vajalikud, et kaitsta tarbijaid ja keskkonda.
iii. KOVi enesekorraldusõiguse riive (PS § 154) ilmneb määramise kohustuslikkuses ning ühtsete teenuse osutamise nõuete osas, kuid KOV jääb endiselt nii teenuse tellijaks kui omaniku esindajaks ning tema vastutus võrdse teenuse taseme tagamisel tugevneb.
Kokkuvõttes loob muudatus ühtse, õiglase ja toimiva regulatiivse raamistiku, mis lahendab senise riikliku hinnaregulatsiooni ja KOV-i teenusekorralduse vahelise vastuolu ning tagab, et kõik teenuseosutajad alluvad samadele nõuetele, sõltumata omandistruktuurist. Suureneb tarbijate võrdne kohtlemine, tugevneb väiksemate KOV-ide ja vähemusosanike positsioon ning paraneb sektori varahoiu, teenuse kvaliteedi ja toimepidevuse tase. Ühtsed nõuded ja kohustuslik vee-ettevõtjaks määramise kord loovad keskkonna, kus vee-ettevõtja kava, võrdlusanalüüs ja hinnaregulatsioon saavad toimida integreeritud süsteemina. Muudatused moodustavad olulise eelduse kogu tegevuskava sujuvaks ja tõhusaks toimimiseks ning võimaldavad kujundada veeteenuse korralduse, mis on läbipaistev, jätkusuutlik ja vastab seaduses sätestatud kohustusele tagada elutähtsa teenuse kättesaadavus ühtsetel alustel kõikjal Eestis.
3.5.2. ÜVVK püsikulude õiglane jaotus liitumisvõimalusega kinnistute vahel
Kokkuvõtlik lahendus: optimaalse mehhanismi välja töötamine kriitilise taristu rajamise kulude õiglasema jaotuse saavutamiseks kõigi ÜVVK piirkonna liitumisvõimalusega kinnistute vahel.
(1) ÜVVK on avalik hüve, mille püsikulude katmine eeldab kulude tasakaalustatud jaotumist võrguvalmidusega kinnistute vahel. ÜVVK olemasolu annab kinnistuomanikule majandusliku kasu ka ilma liitumiseta, suurendades kinnisvara väärtust ja turustatavust. Kui liitumata kinnistuomanik ei osale püsikulude katmises, kandub see kulu teenuse tarbijatele – ÜVVK korrashoiu, amortisatsiooni ja valmisolekukulud ei vähene seetõttu, et osa elanikest teenust oma kodus ei kasuta. Seaduseelnõu väljatöötamise raames tuleb analüüsida, kuidas tagada, et piirkondades, kuhu ÜVVK taristu on rajatud, oleks selle kasutamine piisav teenuse kvaliteedi ja jätkusuutlikkuse tagamiseks.
(2) Koostöös sidusrühmadega tuleb eelnõu kaasamiseprotsessis analüüsida mehhanisme, mis võimaldaksid õiglasemalt jagada kriitilise taristu rajamise ja valmisoleku kulusid nende kinnistute vahel, kus liitumispunkt on välja ehitatud ja tehniline valmidus olemas. Sealjuures tuleb hinnata lahenduse proportsionaalsust ja mõju kinnistuomanikele ning vaadeldes eraldi olukordi, kus kinnistul on juba olemas toimiv ja keskkonnanõuetele vastav alternatiivne lahendus (oma kaev või reovee kohtkäitlussüsteem). Võimalikud alternatiivsed lahendused, mida analüüsida, on muuhulgas:
i. Liitumise kohustus kõigile liitumisvõimalusega kinnistutele (§ 17 täiendus) tagab püsikulude kõige õiglasema jaotuse ning toetab enim tervise- ja keskkonnaeesmärke. Samas on see tugeva mõjuga omandipõhiõiguse riive (PS § 32) ning poliitiliselt tundlik lahendus, eriti kui kinnistul on toimiv alternatiiv (§ 17 lg 4). Elektriturus analoog puudub (tarbija ei pea võrku ühenduma), kuid oluline erinevus seisneb selles, et elektri puhul on individuaalsed alternatiivid (nt päikesepaneelid) järelevalvega kaetavad, samas kui erakaevude ja kohtkäitlussüsteemide kvaliteet on riiklikult raskesti kontrollitav ning riskid oluliselt suuremad. Seetõttu on liitumiskohustus ÜVVK puhul teistsuguse riskiprofiiliga ja võib olla õigustatav. Lahendus ei tähendaks tarbimiskohustust, vaid üksnes taristu valmiduskulude õiglast katmist.
ii. Liitumise kohustus kinnistu võõrandamisel on pehmem alternatiiv, mille puhul kinnistu müügi korral peab uus omanik liituma ÜVVK-ga. Selline lahendus vähendab olemasolevate omanike koormust (ning vastuseisu), kuid tagab järkjärgulise ülemineku olukorrale, kus kõik kinnistud on ÜVVK-piirkonnas liidetud. Eeliseks on, et riive on väiksem, kuna kohustus langeb hetkele, mil omanik vahetub, mil nagunii tehakse kinnistuga seotud investeeringuid ja muudatusi. Puuduseks on, et keskmises perspektiivis ei taga lahendus kulude õiglast jaotumist ega lahenda võimalikke tervise- ja keskkonnaprobleeme, kuna kriitiline mass liitujaid saavutatakse aeglaselt.
iii. Liitumisvalmiduse püsitasu kehtestamine kõigile võrguvalmidusega kinnistutele (§ 48–49 täiendamine), mille eesmärk on katta võrguvalmiduse püsikulud – amortisatsioon ja hooldus, puhasti minimaalne käitamine – mis ei sõltu otseselt tarbitud veekogusest, vaid võrgu olemasolust. See on mõneti kõige tasakaalustatum lahendus, mis välistab olukorra, kus liitunud subsideerivad mitteliitunute potentsiaalset kinnisvara väärtuse kasvu. Püsitasu rakendamine eeldab volitusnormi määruses metoodika sätestamiseks (sh rühmitamine, topeltarvestuse välistamine, erandid kasutuseta hoonetele, alternatiivlahendustele § 17 lg 4 alusel ja sotsiaalsed leevendused); seoseid KOV eeskirjadega (§ 18 ja § 34), mis määravad tehnilised tingimused ja kooskõlastamise korra; püsitasu kasutamise võimalust hinnamenetluses (§ 53, § 55¹, § 57–60) ning integreerimist vee-ettevõtja kava (§ 15¹) ja võrdlusanalüüsiga (§ 31¹).
(3) Püsitasu või liitumiskohustuse kehtestamine riivab teatud määral kinnistuomanike omandiõigust (PS § 32) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Riivet tasakaalustab see, et tegemist on elutähtsa teenusega, mille jätkusuutlikkus sõltub kulude õigest jaotumisest. Püsitasu on oluliselt vähem intensiivne meede kui kohustuslik liitumine ning võimaldab säilitada kinnistuomaniku valikuvabaduse, tagades samas teenuse toimepidevuse ja kulupõhise õiglasuse. Riive leevendatakse selgete erandite ja kaitsemehhanismidega — näiteks ajutiselt kasutuseta või elamiskõlbmatute hoonete puhul, samuti kinnistuomanike puhul, kellel on § 17 lõikes 4 sätestatud nõuetele vastav alternatiivne lahendus.
Kokkuvõttes on otsitava lahenduse eesmärk tagada kriitilise taristu toimimine ja kinnistuomanike võrdne kohtlemine. ÜVVK on rajatud avaliku huviga ning selle ülalpidamine on vajalik kõigi tarbijate tervise, keskkonnakaitse ja toimepidevuse ning tuletõrjevee tagamiseks. Tuleb analüüsida, kas ja millistel tingimustel oleks õigustatud kohustusliku liitumise või liitumisvalmiduse püsitasu õigusliku aluse loomine, et vähendada taristuinvesteeringute alarahastamist ja tariifide ebaõiglast variatsiooni ning luua ühtse ja põhjendatud raamistiku tarbija, vee-ettevõtja ja riigi vaheliste suhete korraldamiseks.
3.6. Lahendus (V): Rahastusmehhanismid liitumise stimuleerimiseks
Liitumise stimuleerimiseks on vaja rakendada toetusmeetmeid, kuid puuduvad finantsvahendid toetusteks (toetusvajadus on vähemalt 30 mln €/a, KIKi veemajanduse eelarve on ≈3 mln €/a). Siseriiklik konkurents EL 2028–2034 vahenditele on suur, EL rahastus veesektorile ei ole kindel.
3.6.1. Rahastusmehhanismid toetusmeetmete pakkumiseks
Kokkuvõtlik lahendus: Rahastuse tagamiseks EL vahendite taotlemine, alternatiivselt keskkonnatasude ümbersuunamine ja/või arendustasu lisamine veehinda ja laekuvate vahendite fondimehhanismi loomine.
(1) Eesti riigi eelarveline võimekus veesektorit rahastada on väga madal, kuid alternatiivsed võimalused ca 320 mln € toetusevajaduse katmiseks on järgmised:
i. EL struktuurivahendite kasutamine on kindlasti eelistatud alternatiiv. Võimalik on taotleda tuge järgmisel (2028-2034) eelarveperioodil, mil struktuursete parenduskavade ja kriisikindluse toetamine on prioriteet, kuid puuduvad garantiid, et veesektori vajadused saavad piisava rahastuse, kuna siseriiklik konkurents vahenditele on suur.
ii. Keskkonnatasude olulises mahus ümbersuunamine ÜVVK sektorisse on tehniliselt teostatav ega eeldaks uue rahastussüsteemi loomist, kuna sektorit juba toetatakse KIKi keskkonnaprogrammi veemajanduse eelarvest, mis on ca 3 mln €/a. Et tõsta eelarvet mahus, mis võimaldab toetada veesektorit ligi 30 mln €/a, tuleks KeTS muudatusega (§ 56) luua mehhanism, mis võimaldaks suunata nt 50% tasudest sihtotstarbeliselt veesektorisse tagasi kestliku mudeli toetamiseks, kuid see eeldab poliitilist otsust.
iii. Arendustasu kehtestamine veehinnas ja sellest rahastatava arendustasufondi loomine, et rahastada veesektorit (kogumiskohustus pandaks vee-ettevõtjale). ÜVVKS-i tuleks sisse viia (uus ptk) arendustasu määr ja maksmise kohustus ning maksukorralduse seaduse (MKS) § 3 lg 4 loetelu tuleks täiendada arendustasuga, mis oleks õigus-tehniliselt sarnane elektrivõrgutasude investeerimiskomponendile. Sarnaseid näiteid võib tuua ka teiste riikide praktikast: nt Horvaatias kogutakse läbi tariifi veemajandustasusid (ca 148 mln €/a), millest valdav osa (119–126 mln €/a) reinvesteeritakse veesektori projektidesse, lähtudes solidaarsuse ja prioriteetsuse põhimõttest –4 suurt linna koguvad 70% vahenditest, millest suurem osa suunatakse teistesse piirkondadesse. Fondi kasutamine oleks rangelt reguleeritud ja sihtotstarbeline ning ei tohi moonutada konkurentsi ega asendada tavalisi investeerimiskulusid.68
iv. Käibemaksu vähendamise võimalust käsitleti TSI projekti raames toimunud konsultatsioonide käigus, kuid seni ei ole ettepanek toetust leidnud, kuna mõju tarbijale oleks piiratud, samas kui riigi maksutulu väheneks olukorras, kus eelarvesurve on suur.
(2) Loetletud finantsallikad ei välista üksteist. Keskkonnatasude täiendav veesektorisse suunamine ja/või arendustasu mehhanismi rakendamine on täiendavad lahendused juhuks, kui ei õnnestu saada piisavalt struktuuritoetust. Mõlemad lahendused kavandaks ajutise mehhanismina, mis lõpeb eelduslikult aastal 2035, mil sektor peaks olema jõudnud isemajandamise ja regionaalse mastaabiefekti tasemele (skeemi lõpp võib liikuda, sõltuvalt tasu rakendamise algusest). Lahendus järgib loogikat, mida kasutatakse energiamajanduses, kus parafiskaalsed tasud võimaldavad katta üleminekukulusid, ilma et need muutuksid püsivaks või poliitiliselt juhitavaks rahakanaliks.
Kokkuvõtlikult kavandatakse suunatud toetuste rahastamine eeskätt EL struktuurivahenditest ning vajadusel ajutiste lisamehhanismide kaudu, mis on piiratud, proportsionaalsed ja suunatud veesektori pikaajalise kestlikkuse saavutamisele.
3.6.2. Konsolideerumist stimuleerivad toetusmeetmed
Kokkuvõtlik lahendus: Pehmed meetmed, investeeringutoetused jm kompensatsioonid KOVi-ülese vee-ettevõtluse nügimiseks. Rahastatakse ainult piisava võimekusega vee-ettevõtjaga liitumist.
(1) Kompensatsioonimehhanismid süsteemide ühildamiseks ja ülevõetava taristu korda tegemiseks on hädavajalik osa planeeritavas regulatiivses paketis. Suurim takistus vabatahtlikule ühinemisele on täna linnaliste KOV-ide kartus, et liitumine tõstab nende veehinda ja toob kaasa kehvas seisundis varade ülekandmise ilma piisava kompensatsioonita – piirkonna ülevõtmine nõuab sageli korrektuurinvesteeringuid ja ajutisi paralleeltegevusi ning väikeste KOVide võimekus katta ühinemiskulusid on piiratud. Rahvusvaheline praktika (sh nii Portugali kui Horvaatia veesektori reform)69,70 näitab, et suunatud toetused on üks mõjusamaid konsolideerumise stiimuleid.
(2) Toetused suunatakse üksnes vee-ettevõtete ühendamise ja ülevõtmise protsessidesse, mitte jätkuvale väikesemahulisele iseseisvale tegutsemisele. Toetuste eesmärk on linnaliste KOVide majanduslik stimuleerimine ja teenuseriskide maandamine, ülevõetavas piirkonnas kriitilise taristu stabiliseerimine ja elutähtsa teenuse tagamine – toetatakse investeeringuid, mis on vajalikud kvaliteetse teenuse jätkumiseks või tagamiseks, tegevuste sujuvaks ülekandmiseks uuele operaatorile ja üleminekuinvesteeringute katmiseks – nt lepingute üleviimine, SCADA süsteemide ühildamine, kriitiliste rajatiste renoveerimine, sh mõõtesüsteemide paigaldamine või korrigeerimine ja esmased lekketuvastuse programmid. Muuhulgas töötakse välja ka näiteks investeeringutoetused tsentraalsete süsteemide rajamiseks ja laiendamiseks; lisatoetused kriisikindluse, kliimaneutraalsuse ja EL nõuete täitmise parendamiseks; ja muud täiendavad kompensatsioonimehhanismid.
(3) Kompensatsiooni eesmärk ei ole taastoota varasemat sõltuvust toetustest, vaid toetada üleminekut isemajandavale ja mastaabiefektidel põhinevale mudelile. Toetatakse etteantud kriteeriumitele vastavate – piisava mahu ja võimekusega – vee-ettevõtjatega liitumist, kui ülevõetava piirkonna ÜVVK kava madala kvaliteedi, planeeritud tegevuste ebapiisavuse ja/või kokkulepitud toimivuse piiri ületamise alusel on tuvastatud, et ülevõetav vee-ettevõtja ei ole suuteline jätkusuutlikult üksi edasi tegutsema. Eesmärk ei ole katta kõiki kulusid, vaid vältida olukorda, kus jätkusuutmatu vee-ettevõtja ülevõtmine muutub majanduslikult nii kulukaks, et ükski pädev operaator ei ole nõus seda tegema. Meetmete eelduseks on selge raamistik, mis tagab, et vahendeid kasutatakse läbipaistvalt, sihtotstarbeliselt ja pikaajalist mõju silmas pidades.
(4) Kavandatavad konsolideerumist stimuleerivad rahastus- ja toetusmehhanismid – sh arendustasu lisamine veehinda, keskkonnatasude täiendav sihtotstarbeline suunamine veesektorisse ning toetuste andmise keskne raamistik – võivad riivata vee-ettevõtja ettevõtlusvabadust (PS § 31) ning kaudselt KOVi enesekorraldusõigust (PS § 154), kuna piiravad KOVi otsustusruumi hinnakujunduse ja investeeringute rahastamise korraldamisel. Riived on siiski mõõdukad ja õigustatud, arvestades veeteenuse kui loomuliku monopoli ja elutähtsa teenuse iseloomu ning vajadust tagada teenuse kestlikkus, üleminekukulude õiglane jaotamine ja konsolideerumise võimalikkus. Meetmed on ajutised, selge eesmärgi ja kasutuspiirangutega, ei võta KOVilt teenuse korraldamise põhirolli ega asenda omavalitsuslikke otsuseid, vaid loovad ühtse ja õiguskindla raamistiku sektoriüleste riskide maandamiseks, olles proportsionaalsed ja põhiseaduspärased.
(5) Alternatiivina vabatahtlikele suunatud toetustele analüüsiti sidusrühmadega koostöös ka sekkumismehhanisme, mis võimaldaks jätkusuutmatud teenuseosutajad turult eemaldada. Sekkumisraamistik hõlmaks muuhulgas vee-ettevõtja tähtajalist määramist ja/või tegevuslubade süsteemi juurutamist, tegevuse lõpetamise ja piirkonna üleandmise aluste ning ajutise teenuse ja konsolideerimishanke põhimõtete reguleerimist, sh regioonis vastutavate üksuste ja vajadusel mõjupiirkondade määramist. Käesoleva ÜVVKS muudatusettepaneku raames ei peeta vajalikuks sunnimeetmete juurutamist, kuid kaalutud alternatiivid on järgnevad:
i. Suurematele KOVidele antakse haldusülesanne ÜVVK kui elutähtsa teenuse korraldamiseks ka naaberomavalitsuste territooriumil (vt KOKS § 6, HOS § 36 jj), jättes neile õiguse valida sobiva vee-ettevõtlusmudeli. Vajadusel võib ülesandega kaasneda õigus või kohustus omandada või sundvõõrandada taristu (PS § 32), kui see on ülesande täitmiseks vältimatu. Lahendus tugevdaks piirkondlikku korraldusvõimekust ja teenuse toimepidevust, kuid eeldaks ÜVVKS, KOKS ja HOS muudatusi ning põhiseaduslikku analüüsi KOV enesekorraldusõiguse (PS § 154) vaates.
ii. Kõigile vee-ettevõtjatele kehtestatakse tegevuslubade süsteem (Leedu eeskujul), mille alusel jätkusuutmatu vee-ettevõtja kaotaks loa ning peab andma taristu tegevusloaga operaatori kasutusse või alustama temaga läbirääkimisi. Vaidluse korral määraks kasutustingimused kohus. Mudel kujutab endast intensiivset sekkumist ettevõtlusvabadusse (PS § 31) ja omandiõigusesse (PS § 32). Eesti õiguses eeldaks see ÜVVKS 4. peatüki ümberkujundamist ning selgete kriteeriumite kehtestamist, et vältida vaidlusi loa andmise ja äravõtmise üle.
iii. Kehtestatakse vee-ettevõtluspiirkonnad (Horvaatia eeskujul), kus võib tegutseda vaid üks vee-ettevõtja, kel on tegevusloa kohustus, ning piirkonda jäävad KOVid ja nende varasemad vee-ettevõtjad peavad koonduma ühe vee-ettevõtja alla. Lahendus tagaks kiire ja administratiivselt selge struktuurimuutuse, kuid tähendab ulatuslikku sekkumist KOVi enesekorraldusõigusesse (PS § 154) ja ettevõtlusvabadusse (PS § 31). Horvaatia praktikas jäi taristu omand KOVidele, mis võimaldas kohtuvaidlustes põhjendada, et omandiõigust ei võetud ära. Eesti kontekstis eeldaks see ÜVVKS 4. peatüki olulist ümberkujundamist ja tugevat kompensatsiooniraamistikku.
iv. Võrgu- ja operaatoriteenus lahutatakse tegevusloa alusel (ELTS eeskujul) ja taristu omanik peab tagama, et võrku opereerib tegevusloaga vee-ettevõtja (vrd ELTS § 64 lg 1 ja lg 11). Mudel võib suurendada läbipaistvust ja kulutõhusust, eristades võrgu omandi ja opereerimise vastutuse, kuid ei lahenda iseenesest investeeringuvajaduse ega teenuse taskukohasuse küsimust. Ilma selge jätkusuutlikkuse kriteeriumi ja investeeringute kontrollisüsteemita tekiks pigem täiendav lepinguline kiht, mitte struktuurne lahendus. Eestis ei ole selline lahutamine kehtivas õiguses välistatud, kuid seda on rakendatud vaid üksikjuhtudel.
(6) Kuigi käesoleva muudatuspaketi raames ei peeta vajalikuks riiklike sunnimeetmete rakendamist, ei saa neid tulevikus välistada olukorras, kus vabatahtlikud mehhanismid ei taga jätkusuutlikkust ega põhiseadusest tulenevate kohustuste täitmist. Riigil lasub kohustus tagada tervislik ja ohutu elukeskkond ning põhiõiguste tegelik kaitse (PS § 14 ja § 28) ning vältida olukorda, kus elutähtsa teenuse kättesaadavus sõltub ebaproportsionaalselt KOVi majanduslikust võimekusest (vt RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 67). Avalikes huvides võib piirata KOVi enesekorraldusõigust (PS § 154) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31), sh õiglase hüvitise eest omandit võõrandada (PS § 32), kui see on vajalik teenuse toimepidevuse ja EL õigusest tulenevate kohustuste täitmiseks. Esialgu on siiski proportsionaalsem kehtestada ÜVVK toimivuse piir ja seotud regulatiivsed ning finantsstiimulid ning kaaluda intensiivsemaid sekkumismehhanisme juhul, kui lähenemine ei anna soovitud tulemust.
Strateegiliste toetusmeetmete eesmärk on maandada vee-ettevõtete ühinemise finants- ja teenuseriske ning toetada terve sektori üleminekut isemajandavale mudelile, et vältida järske piirkondlikke hinnatõuse ja tagada kõikjal ühtlaselt kvaliteetse veeteenuse kättesaadavus mõistliku hinnaga. Valitud lahendus seob suunatud toetused vee-ettevõtja ÜVVK kava, 2%‑piirhinna ja ühinemisprotsessiga, riivates minimaalselt KOV enesekorraldusõigust ja tagades stabiilse teenuse ilma uut toetussõltuvust tekitamata. Rahastatakse ainult piisava võimekusega vee-ettevõtjaga liitumist.
4. Uuringud ja kaasatud osapooled
VTK sisu tuleneb otseselt ÜVVK toimepidevuse teekaardist, mille aluseks olev probleemipüstitus ja lahendusettepanekud tuginevad laiapõhjalisele kaasamistegevusele ning mitmetele varasematele uuringutele ja analüüsidele, mis käsitlevad veesektori tõhusust, hinnaregulatsiooni ja institutsionaalset korraldust.
4.1. Uuringud ja analüüsid
4.1.1. Eesti veesektori alusuuringud
Strateegilise teekaardi koostamisel ja regulatiivsete muudatuste vajaduse välja selgitamisel on tuginetud mitmele alusuuringule, sh OECD tegevuskava71 soovitustele ja viimaste rakendamiseks ellu viidud TSI projektile72. Olulisi ÜVVK sektori murekohti on käsitletud ka mitmetes varasemates analüüsides.
Oluliste veesektori kestlikkust ja toimivust puudutavate uuringute hulka kuuluvad:
• Riigikontrolli aruanne „Riigi toetusel arendatud veetaristu jätkusuutlikkus ja mõju keskkonnaeesmärkide saavutamisele“ (2013) tõi esile, et toetuspõhine taristuarendus ei taga teenuse pikaajalist majanduslikku jätkusuutlikkust.
• Keskkonnaministeeriumi tellitud analüüs „Aastatel 2004–2014 EL ja KIK abirahaga rajatud ja rekonstrueeritud reoveepuhastite tõhususe hindamine“ (Eesti Keskkonnauuringute Keskus, 2016) osutab tehnilistele kitsaskohtadele ja hooldusriskidele väikestes asulates.
• EVELi tellitud ja KIKi kaasrahastamisel teostatud uuring „Reoveekogumisalade vee-ettevõtjate teeninduspiirkonnast välja jäävad, kuid potentsiaalse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni tarbijaskonna määratlemine ning meetmete kavandamine nõuetele vastava joogi- ja reoveekäitluse rakendamiseks“ (Skepast & Puhkim, 2016) rõhutab vajadust selgemate teeninduspiirkondade ja liitumiskohustuse järele.
• EVELi tellitud ja KIKi kaasrahastamisel teostatud projekt „Jätkusuutliku vee-ettevõtluse strateegia väljatöötamine“ (Keskkonnalahendused ja Civitta, 2018) soovitab vee-ettevõtjate konsolideerimist ja hinnaregulatsiooni uuendamist.
• Keskkonnaministeeriumi tellitud analüüs „Vee-ettevõtjate ressursitõhususe uuring“ (Keskkonnalahendused ja Energiateenus, 2019) tõi välja olulise energiatõhususe tõstmise ja digitaliseerimise potentsiaali sektoris, kuid ka laialdase investeeringuvalmiduse puudumise.
• KliMi tellitud DG REFORMi rahastatud OECD tegevuskava „Towards Sustainable Water Services in Estonia“ (OECD, 2022) sõnastab vajalike muudatuste aluspõhjendused ja üldised soovitused hinnamudeli uuendamiseks ja võrdlusanalüüsi rakendamiseks.
• KliMi tellitud SG REFORMi rahastatud TSI projekti „Jätkusuutliku vee-ettevõtluse tegevuskava elluviimine“ (Ascen+: Civitta, Keskkonnalahendused, Triniti ja Powerhouse, 2025) raames töötati välja veeteenuse mõistliku hinna ja regionaalse jätkusuutlikkuse kriteeriumid ning operaatoripõhiste ÜVVK kavade ja tulemusnäitajate süsteem ning soovitused, mis võeti aluseks teekaardi koostamisel.
Uuringutest järeldub, et veesektori jätkusuutlikkuse tagamiseks tuleb vabaneda toetussõltuvusest, koondada teenuseosutamine piisavalt suure teeninduspiirkonna tasemele, rakendada tulemuspõhist ja tõhususele suunatud regulatsiooni ning käivitada süsteemne vee-ettevõtjate tulemuslikkuse võrdlusanalüüs.
4.1.2. Rahvusvaheline praktika
Muudatusettepanekute koostamisel on võetud arvesse rahvusvahelisi parimaid praktikaid, mis rõhutavad tulemuspõhise regulatsiooni ja avaliku väljundipõhise võrdlusanalüüsi olulisust.
WAREG’i (European Water Regulators) raportid kirjeldavad Euroopa riikide tariifiraamistikke ja KPI (key performance indicators) põhiste süsteemide arenguid ning tulemuspõhiste hinnastiimulite rakendamist:
• WAREG (2019). Tariff Regulatory Frameworks in Wareg Member Countries
• WAREG (2023). Key Performance Indicators Frameworks in WAREG Member Countries
European Benchmarking Co-operation’i (EBC) aruanded käsitlevad efektiivsuse ja tõhususe mõõdikute võrdlusanalüüsi rolli teenuse kvaliteedi parendamisel EBC liikmesriikides:
• EBC (2017). Learning from International Best Practices – 2016
• EBC (2022). Learning from International Best Practices – 2021
Erinevate Euroopa riikide uuringud ja aruanded toovad välja peamised põhjused ja valitud strateegiad veeteenuse reformimiseks ja/või teenuse tulemuslikkuse tõstmiseks konkreetsetes riikides:
• OECD (2022). Reform of Water Supply and Wastewater Treatment in Lithuania – analüüsib Leedu veesektori peamisi kitsaskohti ja pakub välja soovitused teenuse jätkusuutlikkuse, tõhususe ja regulatiivse raamistiku parandamiseks.
• Oliveira, D (2023). The Portuguese Water Supply and Sanitation Sector Reform – kirjeldab Portugali ulatuslikku veesektori reformi, keskendudes regionaalse konsolideerimise, hinnakujunduse ja riikliku reguleerimise rollile teenuse kvaliteedi parandamisel.
• Albuquerque, A (2017). Regulation of water and waste services in Portugal, performance indicator benchmarking: its role in improving water services – käsitleb tulemusnäitajatel põhinevat järelevalvet ja võrdlusanalüüsi kui mehhanismi, mis on Portugalis aidanud tõsta teenuse kvaliteeti ja toimivust.
• Walker, N. L. et al. (2021). Aligning efficiency benchmarking with sustainable outcomes in the United Kingdom water sector, Journal of Environmental Management 287, 2021, 112317 – analüüsib, kuidas Inglismaa veesektoris ühildatakse tõhususnäitajate hindamine laiemate kestlikkuse eesmärkidega, et saavutada tasakaal kulutõhususe ja keskkonnatulemuste vahel.
• Eesti Vee-ettevõtjate Liit (2025). Horvaatia õppereisi kokkuvõte – annab ülevaate Horvaatia veereformi kogemusest, rõhutades kiiret konsolideerimist, regionaalset mudelit ja riigi tugevat rolli vee-ettevõtjate ühendamise ja investeeringute toetamisel.
Lisaks käsitleb TSI projekti D4 „Välispraktika aruanne“ detailselt valitud riikide (Portugal, Horvaatia, Šotimaa, Leedu ja Soome) ÜVVK teenust ja regulatsiooni ning läbiviidud reforme.73
4.2. Osapoolte kaasamine
Õigusmuudatuse eeltöö tugineb laiapõhjalisele koostööle, mille käigus sidusrühmade esindajad esitasid ettepanekuid ja pakkusid praktilisi lahendusi, et tagada kvaliteetne ja jätkusuutlik ÜVVK teenus.
4.2.1. Veeteenuse strateegilise teekaardi koostamise juhtrühm ja hea tahte leping
Valitsuse 2023. a tegevusprogrammi74 täitmiseks moodustati Kliimaministri käskkirjaga75 Eesti veeteenuse strateegilise teekaardi koostamise juhtrühm. Juhtrühma kuulusid esindajad KliM-ist, Rahandusministeeriumist, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumist, Sotsiaalministeeriumist, KA-st, KIK-ist, Riigikantseleist, Eesti Linnade ja Valdade Liidust, Eesti Vee-ettevõtjate Liidust, Eesti Omanike Keskliidust ning vee- ja kanalisatsiooni valdkonna erialaseltsidest ja ekspertorganisatsioonidest.
Lisaks juhtrühma moodustamisele sõlmisid sidusrühmade esindajad valitsuse poolt antud ülesande täitmiseks 2023. aastal hea tahte ja koostöö lepingu76, mille allkirjastasid järgmised osapooled:
• Kliimaministeerium (KliM) kui veeteenuse poliitika kujundaja ja õigusaktide eelnõude koostaja;
• Konkurentsiamet (KA) kui ÜVVK teenuse hindade reguleerija ja järelevalve teostaja;
• Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) kui kõiki omavalitsusi ühendav üleriigiline omavalitsusliit, kelle eesmärk on liikmetele võimaluste loomine seadusega ettenähtud ülesannete paremaks täitmiseks;
• Eesti Vee-ettevõtjate Liit (EVEL) kui üleriigiline vee-ettevõtjate ja teiste tegevusalaga seotud ettevõtjate ühendus, kes väärtustab ning aitab luua nõuetekohast ja toimepidevat ÜVVK teenust;
• Eesti Omanike Keskliit (EOKL) kui kodutarbijate, st maja-ja korteriomanike esindusühendus, kes on ühtlasi Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti koostööpartner veeteenuse valdkonnas;
• Terviseamet (TA), mis tegutseb rahvatervise ja hea elukeskkonna nimel;
• Keskkonnainvesteeringute Keskus (KIK), mis sai KliMi volituse korraldada veeteenuse teekaardi tegevuste projektijuhtimist vastavalt asutustevahelisele kokkuleppele.
Kaasatud osapooled avaldasid arvamust ja andsid sisendi teekaardi eesmärkide ja lahenduste kujundamisse, tehes ettepanekuid jätkusuutliku ja toimepideva veeteenuse sihtide, vee-ettevõtluse mudelite, toetuste ja hinnastamise põhimõtete, ÜVVK kavade ja võrdlusanalüüsi metoodika ning vajalike õigusmuudatuste ja varajaste rakendustegevuste kohta.
4.2.2. Konsultatsioonid ja kaasamisüritused
Nii OECD tegevuskava koostamisel kui TSI jätkuprojekti raames viidi läbi mitmesuguseid konsultatsiooni- ja kaasamistegevusi, sh:
• Küsitlused ja intervjuud: Viidi läbi veebipõhised küsitlused ning teostati poolstruktureeritud intervjuud KOVide ja vee-ettevõtjate seas, et kaardistada nende seisukohti liitumise, laienemise ja koostöö ning tulemuslikkuse tõstmise võimaluste osas.
• Töötoad ja foorumid: Toimusid piirkondlikud töötoad, tehnilised töötoad ja 7 foorumit, mille eesmärk oli laiapõhjaline osalusdialoog. Foorumid olid hübriidformaadis (kohapeal + veebis) ja neid soovitatakse jätkata ka pärast projekti lõppu.
• Välispraktika uuringud ja õppereisid: Kaardistati parimad praktikad, uurides viit riiki (Horvaatia, Portugal, Šotimaa, Soome, Leedu) ning korraldati õppereis Horvaatiasse, kus osalesid EVEL ja ELVL esindajad koos KliM ja KA esindajatega.
Need kaasamistegevused aitasid tuvastada praktilisi väljakutseid, võimalikke lõkse ja sidusrühmade vastuseisu (nt suuremate KOVide vastumeelsust subsideerida maapiirkondi), suunates seeläbi konsultatsioone ja ettepanekuid õiguslikuks sekkumiseks.
5. Lahenduste mõju
Lahendustel on ulatuslik mõju ÜVVK korraldusele, kvaliteedile, hinnastamisele ja andmepõhisele juhtimisele. Mõju on valdavalt positiivne ja pikaajaline, kujundades sektori toimimist vähemalt järgmiseks kümnendiks.
5.1. Mõjud valdkondade ja sihtrühmade lõikes
Mõjud avalduvad regionaalses, sotsiaalses, keskkonna-, ettevõtlus-, majandus-, digiarengu ja õigusvaldkonnas. Olulisemate mõjutatud sihtrühmade hulka kuuluvad tarbijad, omanikud, KOVid ja nende liidud (ELVL, EOKL), teenusepakkujad (sh §24 määratud ja §28 alusel tegutsejad) ja EVEL, riik ja ametkonnad (sh KliM, KA, KIK, TA, Keskkonnaamet (KeA), Maa- ja Ruumiamet (MaRu) jt) ning insenertehnilist konsultatsiooni ja IT lahendusi pakkuvad ettevõtted ning teadus- ja arendusasutused.
Tabel 1. Lahenduste mõju valdkondade ja sihtrühmade lõikes
Mõjuvaldkond
Peamised sihtrühmad
Mõju olemus ja ulatus
Regionaalne ja sotsiaalne mõju
Tarbijad, omanikud ja KOVid, tööandjad, vee-ettevõtjad
Raha opereerimiseks ja investeeringuteks ÜVVK taristusse laekub peamiselt veeteenuse hinnast ning KOV ei pea sektorisse investeerima. Samas väheneb KOVide autonoomsus veeteenuse korraldamisel. Teenuse kvaliteedi ja hinna ühtlustumine regiooniti, taskukohane teenus ka väiksemates asulates. Hoitakse ära hinnašokk. Maapiirkondade taristu rahastamine. Toetab ettevõtluskeskkonda, töökohtade püsimist ja regionaalset tasakaalu.
Keskkond ja rahvatervis
Tarbijad, TA, KeA, KliM
Joogivee ja reovee nõuetele vastavuse paranemine, parem seire ja kriisitaluvus. Toetab EL direktiivide (2020/2184, 2024/3019) täitmist ja vähendab rikkumiste riski. Riskipõhised planeerimismeetmed väldivad ülemäärast seiret ja ebaefektiivseid investeeringuid.
Ettevõtlus ja innovatsioon
Vee-ettevõtjad, tehnoloogia-ettevõtted ja konsultandid, teadus- ja arendus-asutused.
Vee-ettevõtjad suudavad iseseisvalt veeteenust osutada ja investeeringuid teostada. VTK toetab uuenduslike ja tõhususeesmärkidega investeeringute tegemist (nt digilahendused, energiatõhusus, taastuvenergia kasutamine). Elavdab konsultatsiooni- ja ehitusturgu ning seda eriti maapiirkondades. Soosib avaliku ja erasektori koostööd ning innovatsiooni rakendamist veealastes projektides, sh teadus- ja arenduskoostööd ülikoolide ja uurimusasutustega.
Andmeturve, digiareng ja läbipaistvus
KliM, KA, MaRu, vee-ettevõtjad, tehnoloogia-ettevõtted ja konsultandid, teadusasutused
DigiVesi andmeplatvorm loob aluse tõenduspõhisele juhtimisele ja vähendab dubleerivat aruandlust. Suurendab läbipaistvust ja andmete kättesaadavust poliitikakujunduses. Tagatakse kriitilise taristu ja ärisaladuste kaitse (juurdepääsupiirangud, infoturbe tase vastavalt ISO 27001). Toetab tarbija teadlikkust ja järelevalve kvaliteeti.
Majandus ja haldus (sh riigieelarve mõju)
Vee-ettevõtjad, KOV-id, KA, KIK, KliM
Tegevuskava algfaasis mõõdukas halduskoormuse kasv seoses ettevõtjapõhiste ÜVVK kavade ja tulemusnäitajate süsteemi juurutamisega. DigiVesi platvorm ja HAI eeltäitmised vähendavad kordusaruandlust. Kui tegevuste rahastamise allikateks jäävad KP, arendustasufond ja EL toetus, siis on mõju riigieelarvele neutraalne. KA ja KIKi koormuse kasvu kompenseeritakse samuti sektori vahenditega veehinna regulatsiooni komponendi koefitsienti vajadusel muutes. Konsolideerimine ja tuluülempiiri (revenue cap) metoodika soosivad kulutõhusust.
Võrdsus ja kaasamine
Tarbijad, vee-ettevõtjad, haavatavad rühmad
Läbipaistvad hinnad ja võrdne kohtlemine parandavad ligipääsu kvaliteetsele ja kriisikindlale veeteenusele ning vähendavad piirkondlikku ebavõrdsust. Oluline on tagada, et hinnamuutused ei koormaks haavatavaid leibkondi. Tõmbekeskustes võib kaasneda marginaalne hinnatõus, kuid see toetab laiema regionaalse solidaarsuse põhimõtet, kus suurte keskuste tugevam maksebaas aitab maandada äärealade kulusurvet ja tagada kõigile tarbijatele taskukohase teenuse. Suunatud meetmed võimaldavad kompenseerida tervise-, keskkonna- ja toimepidevuse riske, mis võivad ohustada kogu ÜVVK toimimist ning mille ennetamine on kogu ühiskonna huvi. Kokkuvõttes paraneb haavatavate rühmade kaitstus, väheneb piirkondlik ebavõrdsus ja suureneb sotsiaalne sidusus.
Riigi ja ühiskonna tasand
Riik, KOV-id, tarbijad, poliitika-kujundajad
VTK toetab EL direktiivide nõuete täitmist, vähendab trahviriski ja tugevdab Eesti mainekat positsiooni keskkonnapoliitika rakendajana. Ühtsed nõuded ja toimivuse piiri määratlemine tagavad selguse teenuse jätkusuutlikkuse tagamisel. Läbipaistvamad otsustusprotsessid ja õiglased hüvitamiskorrad suurendavad usaldust riigi ja kohaliku tasandi otsustajate vastu. Riigil puudub vajadus sektorit toetada. Mõju on pikaajaline ja kõrge olulisusega.
Ülaltoodud tabelis on toodud VTK tasemel esialgne mõjuhinnang. Eelnõu koostamise etapis on tarvis mõjude hinnangus täpsemalt käsitleda kavandatavate muudatuste mõju muuhulgas kohalike omavalitsuste autonoomiale, töökorraldusele ja eelarvele, sh vee-ettevõtjapõhise kavandamise õiguslikke piire, kooskõlastamismenetlust ning mitut KOVi hõlmavate kavade puhul eri omavalitsuste huvide arvestamist. Arvesse võetakse ka muudatuste regionaalseid mõjusid, sealhulgas mõju veeteenuse hinnale, kättesaadavusele ja kvaliteedile eri piirkondades, vee-ettevõtjate ja KOVide kuludele ning töökorraldusele, samuti mõju hõreasustusega tagamaadele võrreldes tõmbekeskustega. Muuhulgas lähtutakse regionaalarengu mõju hindamise metoodikast ning oluliste mõjude ilmnemisel kaalutakse ka sobivaid leevendusmeetmeid.
5.2. Lahenduste peamised hüved ja riskid
Kokkuvõtlikult mõjutavad kavandatavad meetmed ulatuslikult veesektorit ja avalikku haldust, pakkudes tugevat positiivset mõju regionaalarengu, keskkonnakaitse, kriisikindluse, läbipaistvuse ning ettevõtluse innovatsiooni valdkondades.
• Tulemuslikkust stimuleeriv hinnaregulatsioon koos operaatoripõhiste ÜVVK kavadega parandab investeeringute planeerimist, tõhususe võrdlemist ja teenuse kvaliteeti, sidudes kavade elluviimise otse hinnamenetlusega ning vähendades topeltaruandlust.
• Konsolideerumise stimuleerimine, suunatud toetused ja regionaalse tegutsemismudeli soodustamine aitab tagada toimepideva ja kvaliteetse teenuse mõistliku hinnaga kõikjal Eestis, vähendades dubleerivat juhtimist ning pakkudes võimalust kasutada paremini kompetentse, taristut ja ressursse.
• DigiVesi platvormi rakendumine loob ühtse aluse andmepõhiseks järelevalveks, poliitikakujunduseks ja avalikuks võrdlusanalüüsiks, mis suurendab turuosaliste teadlikkust, usaldust ja võrdset kohtlemist.
• Avalikustamise nõuete täitmine ja operaatorite piisava mahu ja võimekuse tagamine toetab muuhulgas ka Eesti võimekust täita EL direktiivide nõudeid ning vähendab trahviriski ja keskkonnakahju ohtu.
Peamised riskid on seotud üleminekuperioodi halduskoormuse, õigusselguse ja andmeturbe korraldusega, samuti töökorralduslike muutustega väiksemates ettevõtetes. Riskid on ajutised ning maandatavad etapiviisilise rakendamise, juhendite, koolituste, kasutajasõbralike digilahenduste ja vajadusel kompensatsioonide kaudu. Mõjuhinnangu põhjal avaldavad muudatused sektorile valdavalt pidevat ja pikaajalist positiivset mõju nii majanduslikus, keskkondlikus kui ka sotsiaalses plaanis, pakkudes tugevat alust veeteenuse jätkusuutlikuks ja kvaliteetseks korraldamiseks kogu riigis.
6. Edasine väljatöötamine
6.1. Kavandatavad uuringud ja analüüsid
Eelnõu välja töötamise käigus teostatakse kavandatavate lahenduste täiendav õigusanalüüs ja muudatuste mõjuanalüüs. Lisaks on veeteenuse teekaardi tegevuste raames plaanis muuhulgas:
• Suunatud toetusmeetmete ja nende rahastamise optimaalse skeemi välja töötamine.
• Hinnamenetluse tõhustamise, sh kiirema ja läbipaistvama menetluse strateegia välja töötamine.
• Optimaalse tööjõukulu ja -vajaduse analüüs erineva struktuuri ja olemusega vee-ettevõtjates.
• Vee-ettevõtja ÜVVK kava koostamise juhendi ning kavade hindamise, kooskõlastamise ja järelkontrolli mehhanismide välja töötamine.
• Võrdlusanalüüsi testperiood, mõõdikute (piirväärtuste) valideerimine ja lõpliku mudeli kinnitamine.
• Veeteenuse osutamise (sh toimepidevuse) ühtsete baasnõuete välja töötamine.
• Tehniliselt optimaalsete võrgupiirkondade analüüs väikeste puhastite ja veetöötluste koondamiseks ja käitamiseks suuremate jaamadega, võttes mh arvesse ka reoveesette ringmajanduse eesmärke.
6.2. Kaasamise plaan ja eelnõu ajakava
6.2.1. Kaasamise plaan
Kaasamise eesmärk eelnõu välja töötamise raames on tagada sidusrühmade sisuline osalemine lahenduste väljatöötamises. Kaasamine ei piirdu üksnes informeerimisega, vaid hõlmab lahendusvariantide analüüsi, täienduste esitamist ning rakendamisega seotud riskide ja vajaduste kaardistamist.
Kaasamine viiakse läbi järgmiste tegevuste raames:
• Elektroonilise töömaterjali saatmine ja kirjaliku tagasiside palumine.
• Töötoad ja aruteluseminarid vee-ettevõtjate, KOVide, riigiasutuste jt seotud organisatsioonidega.
• Sihtgrupipõhised kohtumised konkreetsete omavalitsuste ja regionaalsete ettevõtjatega.
• Koordineeritud arutelud võtmeasutuste ja esindusorganisatsioonidega.
6.2.2. Koostöö asutuste ja organisatsioonidega
Kaasamine toimub tihedas koostöös muudatusettepanekute elluviimises keskset rolli omavate asutuste ja organisatsioonidega, kellega koordineeritakse muuhulgas järgnevaid mehhanisme:
• KliM – teekaardi tegevused ja valitsuse programm, DigiVesi arendus, stiimulite kriteeriumid ja ÜVVK kava juhend, keskkonna-, tervisekaitse- ja seirenõuded, direktiivide rakendamine;
• KA – vee-ettevõtja kava hindamise ja kontrolli mehhanism, hinnaregulatsioon, ÜVVK toimivuse piir;
• KIK – vee-ettevõtja kava hindamine ja toetusmeetmed, vajadusel arendustasu fondimehhanism;
• TA – vee-ettevõtja kava hindamine, joogivee kvaliteet, riskipõhine planeerimine ja kriisivalmidus;
• KeA, KAUR – keskkonnakoormus, saastetasud, veekasutus, ÜVVK kavad ja veemajanduskavad;
• MaRU, EHR, KPOIS – ÜVVK (kavade) digitaliseerimine ja kavade hindamis- ja kontrollimehhanism;
• EVEL – erialaliiduna osalemine ja seisukoha võtmine veeteenuse muudatuste rakendamises, liikmete informeerimine ja koolitamine, initsiatiivi võtmine ÜVVK standardite ajakohastamisel;
• ELVL –omavalitsuste roll, töökoormus ja regionaalne korraldus;
• EOKL – ÜVVK-ga liitumine, omanike võrdne kohtlemine, veehinna läbipaistvus ja avalikustamine;
• Teised ministeeriumid (sh nt RaM ja SoM) ja allasutused vastavalt vajadusele – õigusloome kooskõlastus, finantsmõjude hindamine, andmemajanduse lahendused;
• Teised asjakohased institutsioonid, asutused ja organisatsioonid vastavalt vajadusele.
Koostöö eesmärk on saavutada lahendused, mis on rakendatavad, proportsionaalsed ja õiguskindlad, toetavad sektori kestlikkust ning tagavad tarbijatele kvaliteetse ja taskukohase teenuse.
6.2.3. Peamised arutelu küsimused sidusrühmadele
Tagasiside on oodatud kõikidele muudatusettepanekutele ja nendega seotud aspektidele, kuid esmatähelepanu soovime sidusrühmade panusel järgmistele teemadele:
• Hinnastiimulid, investeeringute kontroll ja vee-ettevõtja ÜVVK kava
◦ ootused veehinna regulatsioonile ja metoodikale, sh hinnastiimulitele;
◦ ootused vee-ettevõtja kava sisule, kavade hindamise metoodikale ja ekspertkogu töö korraldusele kava hindamise ning kavade alusel hinnataotluse esitamise korraldusele.
• Toetusmeetmed ja konsolideerumise nügimine
◦ ootused konsolideerumise riskide maandamisele, sh laieneva vee-ettevõtja teenuse- ja taristuriskide maandamisele arvestades üleminekukulusid ja kriitilisi investeeringuid, ning ülevõetud piirkondade ääremaastumise riskide maandamisele ja vähemusomanike huvide kaitsele investeerimisotsuste tegemisel;
◦ sisend suunatud toetuste ja kompensatsioonimeetmete tingimustele ja sisule ning toetusskeemide rahastamisele, ajakavale, piirkondlikele mahtudele, omaosaluse nõuetele ja võimalikele erisustele (meetmete mõjude hindamine ja riskistsenaariumid, sh hinnamuutuste mõju käsitlemine erinevate sihtrühmade seisukohast);
◦ ÜVVK toimivuse piiri määratlemine, toetuste ja stiimulite kriteeriumite sõnastamine.
• Ühtsed nõuded, võrdne kohtlemine, teenuse toimepidevuse tagamine
◦ riiklikul tasemel teenuse osutamise nõuete sisustamise ja rakendamise põhimõtted;
◦ ÜVVK kulude õiglase jaotuse jõustamise optimaalne lahendus;
◦ vajadusel ÜVVK definitsiooni täpsustamine (nt aastaringse tarbimise nõude lisamine);
◦ ootused vee-ettevõtja määramise regulatsioonile, sh määramise kohustuslikkusele ja tähtajalisusele ja kestusele (kas ja millistel tingimustel peaks tagasi määramise välistama või jätkusuutmatu tegevuse lõpetama ning kuidas tuleks sel juhul tagada teenuse jätkumine);
◦ täiendav arutelu: tegevuslubade kohustuse vajadus, regionaalsete vastutajate ja mõjupiirkondade määratlemise vajadus, riigi ja KOVi rollide jaotus, vee-ettevõtlus kui eriliigilise ettevõtluse vorm, eraomandi lubatavuse või mittelubatavuse määr ÜVVK kui strateegilise tähtsusega taristu omandiküsimuses.
• Võrdlusanalüüs ja tulemuslikkuse premeerimine
◦ ootused vee-ettevõtja tulemusnäitajate sisustamisele, võrdlemisele ja avalikustamisele ning võrdlusanalüüsi avalikule tarbijavaatele;
◦ ootused lõplikule võrdlusandmete määruse vormile (sh standardiseeritud andmete kogumise, salvestamise, töötlemise ja edastamise formaadile);
◦ ootused ärisaladuse ja tundlike andmete töötlemisele, kriitilise taristu andmete kaitsele ja võrdlusanalüüsi tulemuste isikustatud vaadetele.
6.2.4. Eelnõu ettevalmistamise ajakava
Eeldatav kooskõlastamisele ja avalikule konsultatsioonile esitamise aeg: 2026. a III kvartalis
Eeldatav Vabariigi Valitsuse istungile esitamise aeg: 2026. a IV kvartalis
Vastutav ministeerium:
Kliimaministeerium
Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed:
Karin Kroon, veeosakonna juhataja (
[email protected], 6262865)
Helen Barndõk, veeosakonna nõunik (
[email protected], 6051704)