Loksa Linnavalitsus_ettepanek

Värner Lootsmann

Loksa Linnavalitsus

[email protected]

Meie 05.05.2026 nr 6-12/260943/2603770

Ettepanek viia Loksa Linnavalitsuse 25.05.2023 määrus nr 3 kooskõlla põhiseadusega

Austatud linnapea

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 1 ja õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen ettepaneku

viia Loksa Linnavalitsuse 25.05.2023 määrus nr 3 „Detailplaneeringukohaste ja

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud ehitiste

väljaehitamise ja väljaehitamisega seotud kulude kandmise kord“ kooskõlla põhiseadusega.

Põhiseadusega ei ole kooskõlas määruse § 2 punktid 2‒4 ja 6, § 3 lõiked 3 ja 9 ning § 6.

Määrus on põhiseadusega vastuolus osas, milles see võimaldab linnal panna detailplaneeringust

huvitatud isikule kohustusi planeeringumenetluse väliselt ja ulatuses, mida seadus ette ei näe.

Määrus käsitleb detailplaneeringuna ka projekteerimistingimusi, hõlmab linnale vajalike hoonete

ehitamise rahastamist ning sätestab, et arendajad peavad maksma ühetaolist 6500 euro suurust

sotsiaalse infrastruktuuri tasu iga ehitatava elamuühiku1 kohta. Taristutasu maksmine ja suurus ei

sõltu sellest, kas ja kui palju arenduse elluviimine suurendab linna kohustusi.

Volitusnormi ületamise tõttu on määrus vastuolus PS §-s 3 ja § 154 lõikes 1 sätestatud

seaduslikkuse põhimõttega. Ühtse 6500 euro suuruse tasu kehtestamisega on eiratud PS §-st 113

ja § 157 lõikest 2 tulenevat nõuet, et avalik-õigusliku tasu või kohaliku maksu saab kehtestada

vaid seaduse alusel.

Määruses on kirjas, et planeeringust huvitatud isik peab võtma kohustuse rahastada linna teenuste

osutamiseks vajalike hoonete ehitamist. Sellise nõudega on seadusliku aluseta piiratud

ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja omandipõhiõigust (PS § 32). Piirang väljendub selles, et linn ei

algata ega kehtesta planeeringut, kui planeeringust huvitatud isik ei nõustu linna seatud

tingimustega halduslepingut sõlmima. Kui planeeringust huvitatud isik, olles sundolukorras,

nõustub halduslepingu sõlmima, peab ta planeeringu elluviimiseks tegema suuremaid kulutusi,

sest ta peab kandma ka halduslepingu täitmise kulud. Taoline kulu tõstab omakorda kinnisvara

hinda. Kõik see piirab isikute põhiõigusi.

Määrusega kehtestatud reeglistiku kohaselt peab planeeringust huvitatud isik võtma rahalisi

kohustusi muu hulgas sotsiaalse taristu arendamiseks. Kuigi probleem, mida määrusega püütakse

1 Elamuühiku all mõistetakse määruse kohaselt üksikelamut või korterit, sh kaksikelamu korterit, ridaelamu korterit

ja korterelamu korterit.

2

lahendada, on arusaadav2 ja riik on teadvustanud vajadust3 seadust muuta, ei ole linnal õigust

praegu selliste nõuetega määrust kehtestada.

Palun linnavalitsusel viia määrus kooskõlla seaduse ja põhiseadusega. PS § 142 järgi tuleb

õigusakt põhiseadusega kooskõlla viia kahekümne päeva jooksul pärast õiguskantsleri ettepaneku

esitamist. Ootan Teilt tagasisidet 1. juuniks.

I. Seadusliku aluse puudumine ja volitusnormi piiride ületamine

Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja seadusega kooskõlas. Määrusega saab põhiõiguste

piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, volitusnormi piire ületamata. Pelgalt kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigusele tuginedes ei või piirata põhiõigusi.

Linnal on õigus anda kohaliku elu küsimuste lahendamisel määrusi volitusnormita

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2), kuid üksnes juhul, kui seaduses volitusnorm puudub.

Praegusel juhul on seaduses volitusnorm olemas, kuid see ei anna õigust kehtestada selliseid

piiranguid, nagu on sätestatud linnavalitsuse määruses (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6/10, p 39).

Määrus on kehtestatud planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõike 21 alusel, mis võimaldab kehtestada

detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamises ja või nende ehitamise kulude kandmises

kokkuleppimise korra. Volitusnormis on loetletud ka tingimused, milles kokkuleppimise kohta

võib määruse kehtestada. Need tingimused ei hõlma üldist taristutasu.

PlanS § 131 lõige 21 võimaldab kehtestada detailplaneeringu menetluse raames planeeringust

huvitatud isikuga halduslepingus kokkuleppimise korra. See haldusleping võib käsitleda rajatiste

ehitamist ja nende rahastamist. Ehitised jaotuvad hooneteks ja rajatisteks (ehitusseadustiku (EhS)

§ 3 lg 2). Hoonete ehitamist või nende ehitamise rahastamiseks lepingu sõlmimist see volitusnorm

ei hõlma.

Halduslepingu esemeks saavad olla PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatised: tee ja sellega

seotud rajatised, haljastus ja muud tehnorajatised. Need rajatised võivad asuda planeeringualal ja

olla planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud. Samuti võivad need rajatised asuda

väljaspool planeeringuala, kuid olla planeeringulahenduse elluviimisega funktsionaalselt seotud.

PlanS § l31 lõike 21 alusel antav määrus kehtib ainult detailplaneeringu menetluse kohta, seda ei

saa rakendada projekteerimistingimuste menetluses.

PlanS § 131 lõike 21 sissejuhatavas lauseosas sätestatud eesmärkide üheaegne täitmine võib olla

keeruline. Võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt tuleks kõigilt arendajatelt nõuda ühesugust

panust, kuid proportsionaalsuse põhimõtte järgi tuleks nõutav panus iga kord välja selgitada, et see

oleks põhjuslikult seotud taotletava ehitusõigusega. PlanS § 131 lõige 21 ei anna õigust kehtestada

ühtset tasu.

PlanS § 131 lõike 21 volitusnormi ulatust ei saa avardada kohaliku omavalitsuse

planeerimisautonoomiale tuginedes. PlanS §-de 128 ja 129 alusel võib linn keelduda

detailplaneeringut algatamast, lõpetada detailplaneeringu koostamise ja jätta planeering

kehtestamata näiteks siis, kui planeeringu elluviimine suurendaks kohaliku omavalitsuse

kohustusi, mille täitmiseks tal pole raha.

Riigikohus on leidnud, et planeeringu algatamisest või kehtestamisest keeldumise asemel võib linn

sõlmida planeeringust huvitatud isikuga halduslepingu, millega isik nõustub maksma linnale

2 Vt näiteks õiguskantsleri arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34. 3 Vt näiteks Riigikohtu otsuse nr 5-24-34 p-s 20 vihjatud plaani muuta PlanS § 131 ning kohalike maksude seaduse ja

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsust (eelnõude infosüsteemi toimik nr 25-0755).

3

lepingus kokkulepitud summa (vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34). See lahenduskäik tugineb

võimalusele anda haldusakt kõrvaltingimusega, kui muidu tuleks haldusakti andmisest keelduda,

ja võimalusele sõlmida haldusleping haldusakti andmise asemel.

Kõrvaltingimusega haldusakti ja ka halduslepingu sõlmimise otsust peab igal juhul kaalutlema ja

põhjendama. Niisiis tuleb linnal põhjendada, kuidas planeeringuga kavandatav suurendab linna

kohustusi ja seda, et linnal ei jätku nende kohustuste täitmiseks raha või miks ei ole linnal

otstarbekas kanda neid kulusid. Põhjendamisel tuleb esitada detailne kuluarvestus

(RKPJKo18.12.2025, 5-25-6, p 42, RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d 54-60). Sellega, et linn on

kehtestanud määrusega ühtse tasu, ei ole see tasu üksikjuhtumi põhiselt põhjendatud.

Linn võib jätta detailplaneeringu algatamata ja detailplaneeringu koostamise lõpetada, kui ta ei

suuda täita detailplaneeringu elluviimisega kaasnevaid kohustusi. See ei anna aga linnale õigust

kehtestada määrusega taristutasu.

II. Põhiseadusega vastuolus olevad sätted määruses

Esitan ülevaate määruse sätetest, mis on põhiseadusega vastuolus. Kuna määrus on tervik, vajab

see tervikuna ülevaatamist ja muutmist.

Määruse § 2 punktid 2 ja 3

Määruse § 2 punkti 2 kohaselt on määruses detailplaneeringu all mõeldud ka PlanS § 125 lõikes 5

ja EhS §-s 27 nimetatud projekteerimistingimusi. Selle punktiga seondub ka määruse § 2 punkt 3,

milles käsitletakse arendusalana muu hulgas ala, millele taotletakse projekteerimistingimusi.

Selliselt on linn laiendanud määruse kohaldamisala. PlanS § 131 lõike 21 alusel saab kehtestada

määruse vaid detailplaneeringu menetluses halduslepingu sõlmimise kohta. Seega ületavad need

sätted volitusnormi piire ning on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega.

Projekteerimistingimuste menetluse reeglid on sätestatud EhS 3. peatükis ning need ei võimalda

keelduda projekteerimistingimuste andmisest selle tõttu, et linnale kaasneks kohustusi, mida ta ei

suudaks täita või mille täitmine oleks ebaotstarbekas.

Huvitatud isikuga ei saa projekteerimistingimuste menetluses sõlmida halduslepingut, millega

viimane võtab endale kohustuse osaleda avaliku ehitise rajamises (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-

6, p-d 44-50).

Määruse § 2 punkt 4

Määruse § 2 punkti 4 järgi loetakse avalikult kasutatavaks taristuks muu hulgas sotsiaalse

infrastruktuuri ehitised, nagu näiteks laste mänguväljakud, lasteaiad, koolimajad, samuti

kohalikule kogukonnale mõeldud ehitised, nagu näiteks kogunemishooned, terviserajad jms.

Selliselt on linn ületanud PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnormi piire ja kehtestanud

määruse seaduses lubatust laiema kohaldamisalaga. Seadus lubab määrusega reguleerida üksnes

sellise halduslepingu sõlmimist, milles käsitletakse rajatisi, mis on planeeringukohased,

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud ja sellega funktsionaalselt seotud (ehk

PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatu).

PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnorm ei võimalda kehtestada määrust, milles käsitletakse

sotsiaalse infrastruktuuri hoonete ehitamist või nende ehitamise rahastamist.

Määruse § 3 lõige 3 ja lõige 9

Määruse § 3 lõikes 3 on sätestatud, et linn võib huvitatud isikult nõuda taristutasu ka nende ehitiste

rahastamiseks, mis on ette nähtud linna eelarves või arengukavas.

4

Määruse § 3 lõige 9 sätestab, et sotsiaalse taristu tasu on 6500 eurot elamuühiku kohta ja tasu

võetakse alates kolmandast elamuühikust. Kui kavas on ehitada kolm või rohkem elamuühikut,

arvestatakse tasu esimesest elamuühikust.

Linnal pole volitust kehtestada määrusega sotsiaalse taristu tasu. Kuigi Riigikohtu hinnangul

(otsus asjas nr 5-24-34) on võimalik linnal arendajaga sotsiaalse taristu tasus kokku leppida, ei

tähenda see, et linn võib sellise tasu kehtestada määrusega.

Määruses sätestatuna sarnaneb selline tasu kohaliku maksuga PS § 157 lõike 2 tähenduses või muu

avalik-õigusliku tasuga PS § 113 tähenduses. Seda seisukohta toetab ka määruse § 3 lõikes 3

sätestatu, millest järeldub, et seda tasu võidakse nõuda isegi siis, kui avalikult kasutatava ehitise

ehitamiseks on linnaeelarves raha olemas või kui ehitamine on ette nähtud arengukavas. PS § 157

lõige 2 ja § 113 näevad ette, sellise tasu või maksu võib kehtestada vaid seadusega ja seaduse

alusel. Riigikogu pole selliseid reegleid seadusega kehtestanud.

Tuleb möönda, et kui tasud on kehtestatud määrusega, on sellel mõned praktilised eelised.

Arendajale on linna esitatavad nõudmised ettenähtavad ja see võib hõlbustada detailplaneeringu

menetlust. Kui linna nõudmised on määruses kirjas, pole detailplaneeringu menetluses vaja enam

nende üle vaielda ega neid põhjendada. Samas on linn nõnda piiranud enda kaalutlusõigust. Kehtiv

õigus ei võimalda siiski sellist tasu määrusega kehtestada.

Arvestades määruse § 3 lõikes 12, § 5 lõikes 9 ja §-s 6 sätestatud koosmõju, ei ole halduslepingu

sõlmimine planeeringust huvitatud isiku vabatahtlik otsus. Neist sätetest järeldub, et kui huvitatud

isik lepingut ei sõlmi või lepingus kehtestatud tingimusi ei täida, võib linn jätta detailplaneeringu

kehtestamata. Nii on huvitatud isik lepingulistes läbirääkimistes ebavõrdses olukorras, sest linn on

jõupositsioonil ning saab lepingu tingimusi määrata sisuliselt ühepoolselt. Halduslepingu üks

tingimus on ilmselt ka määruse § 3 lõikes 9 sätestatud tasu maksmine.

Määruse § 6

Määruse § 6 lõikes 1 on öeldud, et kui huvitatud isik ei sõlmi taristu ehitamise või selle rahastamise

lepingut, keeldub linn detailplaneeringu kehtestamisest PlanS § 129 lõike 1 punkti 1 alusel.

Määruse § 6 lõike 2 järgi tuleb haldusleping sõlmida tingimusega, et kui huvitatud isik ei täida

lepingulisi kohustusi tähtajaks, võib linn tunnistada detailplaneeringu kehtetuks või keelduda

planeeringualal ehitusluba andmast või ehitusteatist aktsepteerimast.

Neis sätetes on antud menetluslikud suunised, mis ei ole määruse avarat kohaldamisala silmas

pidades läbinisti õiguspärased ega soosi õiguspäraseid otsuseid. Nagu eelnevalt selgitatud, ületab

määrus volitusnormi piire, kuna näeb ette halduslepingu sõlmimise ka sotsiaalse taristu hoonete

rajamiseks ning ühtse tasu maksmise ja käsitleb detailplaneeringuna ka projekteerimistingimusi.

Seadus lubab jätta detailplaneeringu kehtestamata ja detailplaneeringu ka kehtetuks tunnistada –

need on kaalutlusotsused. Määrusega on seda võimalust aga sisustatud avaramalt, kui seadus

lubab. Nii võib juhtuda, et seaduslikkuse põhimõttega vastuolus olevad sätted määruses suunavad

linna rakenduspraktikat.

PlanS § 129 lõike 1 punktis 1 ja § 131 lõikes 6 sätestatud tagajärgi saab siduda vaid õiguspärase

halduslepinguga, see tähendab eelkõige kooskõlas PlanS § 131 lõigetega 1 ja 2. Kui leping hõlmab

ka sotsiaalse taristu hooneid või näeb ette ühetaolise taristutasu, milleks puudub seaduslik alus, ei

saa lepingu sõlmimata või täitmata jätmist käsitada õiguspärase alusena lõpetada planeeringu

koostamine või keelduda ehitus- ja kasutusluba andmast.

Seadus näeb ette, et detailplaneeringu koostamise võib lõpetada, kui on selgunud asjaolud, mis

välistavad planeeringu elluviimise tulevikus või kui huvitatud isik keeldub

5

detailplaneeringukohaste ehitiste ehitamise üleandmiseks halduslepingut sõlmimast (PlanS § 129

lg 1 p 1).

Detailplaneeringu koostamise lõpetamine on kaalutlusotsus, mida tuleb põhjendada seadusele

tuginedes. Määruse § 6 võib seaduse sisustamisel osutuda eksitavaks. Pelgalt määrusele tuginedes

ei saa täita põhjendamise kohustust.

Kui huvitatud isik keeldub näiteks taristutasu maksmast või sõlmimast lepingut, mis ületab PlanS

§ 131 lõigetes 1 ja 2 seatud piire, ei tähenda see, et planeeringut pole võimalik ellu viia. Määruse

§ 6 lõikes 1 on tõenäoliselt mõeldud olukorda, kui planeeringu elluviimine tooks kaasa linna

kohustuste suurenemise sedavõrd, et need käivad linnale üle jõu või ei tundu õiglased, sealhulgas

kui linn arvestab erinevate arenduste kumulatiivset mõju. See pole aga planeeringu elluviimise

küsimus: planeeringulahenduses ette nähtud ehitisi saab ehitada ja kasutusele võtta olenemata

sellest, kuidas linn suudab täita oma kohustusi ja pakkuda teenuseid. Peale selle on PlanS § 129

lõike 1 punktis 1 mainitud kitsalt planeeringukohaste ehitiste ehitamise üleandmiseks sõlmitavat

lepingut. Need saavad olla planeeringualal olevad ehitised, näiteks avalikult kasutatav tee, mille

planeeringust huvitatud isik peaks niikuinii ehitama (vt nt PlanS § 131 lg 3 sätestatut).

PlanS § 131 lõige 6 lubab detailplaneeringu kõrvaltingimusena ette näha, et detailplaneeringu võib

kehtetuks tunnistada või keelduda planeeringualal ehitusluba andmast, kui huvitatud isik on PlanS

§ 131 lõikes 2 mainitud kohustused tähtajaks täitmata jätnud.

Määruse § 6 lõikest 2 järeldub, et detailplaneeringu võib kehtetuks tunnistada ka siis, kui selline

tingimus on halduslepingusse lisatud, kuid huvitatud isik ei täida lepingut tähtajaks. See on

vastuolus PlanS § 131 lõikega 6.

Määruse § 6 lõige 2 justkui sätestab uue õigusliku aluse ehitusloa andmisest keeldumiseks ja

ehitusteatise vastuvõtmisest keeldumiseks. Ehitusseadustikus pole selliseid õiguslikke aluseid

sätestatud. Haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumiseks peab olema seaduslik alus.

III. Muud probleemsed sätted

Määruse § 1 lõige 3

Määruse § 1 lõikes 3 on sätestatud, et võimaliku vastuolu korral riigi õigusaktidega lähtutakse riigi

õigusaktist. See säte ei taga siiski määruse kooskõla põhiseadusega ega võta linnalt kohustust viia

määrus põhiseadusega kooskõlla.

Määruse § 1 lõige 3 on vastuolus õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega, see on sellisena

üleliigne ja tekitab segadust. Selline norm ei taga, et linn rakendab määrust kooskõlas

põhiseadusega ja jätab põhiseadusega vastuolus oleva rakendamata. Määrust rakendav

linnaametnik ei pruugi võimalikku vastuolu ka ära tunda. Peale selle pole määrust rakendaval

ametnikul volitust jätta kehtiv määrus rakendamata pelgalt selle tõttu, et mõni säte tundub

seadusega vastuolus olevat – määrus kehtib senikaua, kui seda muudetakse või see kehtetuks

tunnistatakse.

Määruse § 2 punkt 6

Määruse § 2 punkt 6 sätestab, et avalikult kasutatava taristu tasu on rahasumma, mida huvitatud

isik maksab avalikult kasutatava taristu ehitamise eest. Avalikult kasutatav tasu võib koosneda

mitmest muust tasust, nagu näiteks sotsiaalse infrastruktuuri tasust, maaparandussüsteemide

tasust, sade- ja pinnaseveetasust jms.

Seda sätet võib tõlgendada väga avaralt ja õigusselgusetult. Säte käsitab taristutasu erinevate

tasude kogumina ning nimetab muu hulgas sotsiaalse infrastruktuuri tasu, maaparandussüsteemide

6

tasu ning sade- ja pinnasevee taristu tasu. Seejuures ei ole need tasud loetletud ammendavalt, neid

võib justkui veel olla. Selline sõnastus ei võimalda selgelt aru saada, milliseid kulutusi võib linn

huvitatud isikult nõuda.

Sätte teises lauses on loetletud mitmeid tasusid, mille kehtestamine ei pruugi olla õiguspärane

(sotsiaalse infrastruktuuri tasu) või mille puhul võib muus õigusaktis olla kehtestatud teistsugune

kulude arvestamise ja maksmise lahendus (näiteks sade- ja pinnaseveetasu võib teatud tingimustel

pidada ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni liitumistasuks).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]