Otsus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-73

Otsuse kuupäev 7. mai 2026

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Oliver Kask, Vahur-Peeter

Liin, Ivo Pilving ja Juhan Sarv

Kohtuasi Tubakaseaduse § 104 lõike 4 ja riigilõivuseaduse § 2984

lõigete 1–3 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 27. novembri 2025. a otsus asjas

nr 3-25-1309

Menetlusosalised Riigikogu

J. C. Newman Cigar Co.

Terviseamet

Sotsiaalministeerium

Vabariigi Valitsus sotsiaalministri kaudu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Tunnistada riigilõivuseaduse § 2984 lõiked 2 ja 3 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles

need kehtestavad riigilõivude tasumise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele.

2. Tunnistada tubakaseaduse § 104 lõige 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see

kehtestab tasu maksmise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele, samuti osas, milles see

kohustab maksma tasu ka 2024. aasta kohta esitatava müügimahtude teate eest.

3. Jätta riigilõivuseaduse § 2984 lõige 1 põhiseadusvastaseks tunnistamata.

4. Mõista Eesti Vabariigilt J. C. Newman Cigar Co. kasuks menetluskulude katteks välja

6 155,60 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tubakaseaduse (TubS) §-d 10–103 nõuavad, et tubakatooteid, uudseid tubakatooteid, elektroonilisi

sigarette või nende täitepakendeid või taimseid suitsetatavaid tooteid võõrandamiseks Eestisse toov

5-25-73

2(16)

või Eestis tubakatooteid tootev ettevõtja peab esitama Terviseametile sõltuvalt tootest erinevaid

dokumente. 1. jaanuaril 2025 jõustusid TubS § 104 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 2984, millega

kehtestati riigilõivud tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete teadete Terviseametile

esitamise eest.

2. J. C. Newman Cigar Co. (kaebaja) on Ameerika Ühendriikides asuv tubakatoodete tootja, kellelt

maaletoojad ja edasimüüjad ostavad sigareid ning impordivad neid aktsiisivabastuse režiimi all

Eestisse jaemüüjatele edasimüügiks või ise realiseerimiseks. Kaebaja on Eesti turu jaoks teavitanud

Terviseametit 109 sigari margist. Terviseamet on kaebaja esitatud teavet hinnanud ja leidnud, et

esitatud andmed vastavad nõuetele, ning avaldanud andmed Terviseameti veebilehel.

3. Terviseamet esitas 27. veebruaril 2025 kaebajale RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4 nimetatud

riigilõivude eest arve nr 32205364, mille kohaselt tuli kaebajal tasuda kaheksa toote müügimahtude

teate eest riigilõivu 1920 eurot ning kaheksa toote teate avaldamise ja hoidmise eest riigilõivu 800

eurot. Kokku tuli kaebajal tasuda arve kohaselt 2720 eurot.

4. 8. jaanuaril 2025 esitas kaebaja Terviseametile teavituste nr 01273-18-00119, 01273-16-00400 ja

01273-18-00120 muudatused administratiivsete vigade parandamiseks. Terviseamet esitas 26. märtsil

2025 kaebajale nõude iga muudatust sisaldava toote identifitseerimistunnuse (ID) eest riigilõivu

tasumise kohta RLS § 2984 lg 2 alusel 740 eurot, kokku 2220 eurot. Kaebaja ei ole riigilõivu tasunud.

5. Kaebaja teavitas 28. aprillil 2025 Terviseametit, et soovib jätkata senise 109 toote asemel 20

tootega, kuid märkis täiendavalt, et ei soovi Terviseameti veebilehel nende avaldatud tubakatoodete

teavituste kustutamist, millelt ei ole riigilõivu tasutud. Terviseamet ei ole kaebajale 20 tubakatoote

kohta täiendavat riigilõivude arvet väljastanud.

6. Kaebaja esitas 30. aprillil 2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Terviseameti

kohustamist taastada ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud Exceli tabelis sisalduvates

andmetes kaebuses nimetatud 89 sigarimarki, jättes kohaldamata TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg 3

vastuolu tõttu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/40/EL (tubakatoodete direktiiv)

artikli 5 lg-ga 8 ja Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). Lisaks taotles kaebaja, et Terviseametit

kohustatakse läbi vaatama kolme toote teate kohta esitatud muudatusi, ilma et kaebaja peaks tasuma

RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud riigilõivu.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 27. novembri 2025. a otsusega kaebuse ja kohustas Terviseametit

vaatama uuesti läbi kaebaja taotluse taastada ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud Exceli

tabelis sisaldunud ja kaebuses välja toodud 89 sigarimargi teavitused pärast TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg-te 1–3 muudatuste jõustumist. Halduskohus tunnistas TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg-d 1–3 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles need ei tee riigilõivude ja

müügimahtude teate hindamise tasu puhul erandit sigaritega seotud toote teate ja teate muudatuse

läbivaatamisel, teate avaldamisel ja hoidmisel ning müügimahtude teate hindamisel.

8. Halduskohtu hinnangul ei ole vaidlusalustes sätetes kehtestatud tasud iseenesest põhiseadusega

vastuolus, sest nende eesmärk on katta riigile tekkivad administratiivkulud seoses tubakatoodete

reguleerimisega. Seaduseelnõu seletuskirjas esile toodud eesmärk tagada, et andmebaasis oleksid vaid

nende toodete teavitused, millega ettevõtja tegelikult soovib turul jätkata, on põhjendatud.

Vaidlusalused sätted on siiski põhiseadusega vastuolus osas, milles need ei näe ette erisusi sigarite

tootegrupile. Sigarid on nišitoode, mille hinnad on võrrelduna muude laiemalt tarbitavate

tubakatoodetega kõrgemad ning mille müügimahud on seetõttu muude tubakatoodetega võrreldes ka

väiksemad. Lisaks on tegemist toodetega, mille tootemarke võib olla väga palju, kuid mille aastased

müügimahud võivad olla väikesed. Seetõttu riivavad vaidlusalustes sätetes kehtestatud riigilõivud

ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust (PS § 31).

5-25-73

3(16)

9. Halduskohus ei nõustunud kaebaja väitega, et TubS § 104 lg 4 on vastuolus ka õiguspärase ootuse

põhimõttega (PS § 10). TubS § 104 lg 4 jõustus 1. jaanuaril 2025. Seega tekkis riigilõivu maksmise

kohustus alles 2025. aastal esitatavate aruannete eest, isegi kui need käsitlevad 2024. aasta andmeid.

Riigilõivu tasumise kohustus on seotud teate esitamisega ja selle hindamisega. Need toimingud

leiavad aset pärast uue õigusakti jõustumist. Tegemist ei ole varem sooritatud tegevuste õiguslike

tagajärgede muutmisega, vaid uue tingimuse kehtestamisega. Kuigi konkreetse riigilõivu suurust ei

saanud kaebaja enne 14. maid 2024 ette näha, on ettevõtjal alati risk, et õigusruum muutub.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

10. Kolleegium esitas 9. jaanuaril 2026 ja 19. veebruaril 2026 Terviseametile ja sotsiaalministrile

küsimused, milles palus selgitada Terviseameti tööprotsesse ja toiminguid seoses tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete teavituste läbivaatamise, muutmise, avaldamise ja hoidmisega ning

müügimahtude teadete hindamisega. Lisaks palus kolleegium esitada andmed ja asjakohased tõendid

toimingutega kaasnevate kulude kohta.

Riigikogu

11. Riigikogu sotsiaalkomisjon leidis, et RLS § 2984 lg-d 1–3 ja TubS § 104 lg 4 on põhiseadusega

kooskõlas. Tegemist on sobivate, vajalike ja mõõdukate meetmetega rahvatervise eesmärkide ja

haldussuutlikkuse tagamiseks.

Terviseamet

12. Vaidlusalused riigilõivud ei ole ebaproportsionaalselt suured. Riigilõivude kehtestamise üks

eesmärk oli luua selgus toodete osas, mida tegelikult Eestisse tuuakse ja siin müüakse. Enne

riigilõivude kehtestamist esitati Terviseametile ühes kuus tuhandeid teateid, mh seetõttu, et Euroopa

Liidu ühisportaali (EU Common Entry Gate ehk EU-CEG) andmebaasi kaudu saab ühe toiminguga

esitada teate korraga mitmele liikmesriigile. Eestile esitati teateid ka n-ö igaks juhuks, ehkki tegelikult

tootega Eesti turule tulla ei plaanitud. Kuna teate hoidmise eest ei olnud samuti tasu kehtestatud, ei

kustutanud teate esitajad nende toodete teateid, mida enam ei toodetud või Eestisse ei toodud. Ka

kaebaja soovib hoida teateid avaldatuna enamate toodete kohta, kui ta Eestis tegelikult müüb.

13. Teate läbivaatamise eest tuleb tasuda üks kord. E-vedelikes sisalduvate ainete, elektrooniliste

sigarettide ja nende täitepakendite e-vedelikest eralduvate ainete hindamine on ajamahukam, kuid

nende hindamise eest on ette nähtud täiendavad tasud (TubS § 104 lg 3), mida sigarite puhul maksta

ei tule. Müügimahtude teate hindamisele kuluv aeg ei sõltu konkreetse toote müügimahust ning ei saa

väita, et müügimahtude teate hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul väiksem,

kui see on teiste tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul.

14. Terviseamet vastas 9. jaanuaril 2026 esitatud täiendavatele küsimustele järgmiselt. Eelnõu 401 SE

ette valmistades ei hinnatud teadete läbivaatamisele kuluvat tööaega tootegruppide kaupa eraldi, vaid

arvestati keskmiselt. Ka hiljem ei ole ühe teate läbivaatamisele kuluvat keskmist tööaega hinnatud

tootegruppide põhjal. Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamise ja muutmisega

kaasnevad Terviseametile lisaks tööjõukuludele ka IT-kulud, ametikoha ülalpidamiskulud, asutuse

üldhalduskulud, administratiivsed kulud (nõustamine, registritoimingud) ja teadete avalikustamise

kulud, sh veebilehe kulu. Eelnõu 401 SE Riigikogu menetlusse esitamise ajal tehtud arvutuste aluseks

olid 2023. aasta töötasud. Selle ajaga võrreldes on suurenenud kõik kulud, sh tööjõukulu, ametikoha

ülalpidamiskulud ja asutuse üldkulud.

5-25-73

4(16)

15. Riigilõivu toote teate avaldamise eest (RLS § 2984 lg 3) tasutakse esimesel aastal, kui uus teade

on läbinud vastavuskontrolli ja hindamise. Samal aastal teate hoidmise eest riigilõivu ei tasuta, st teate

esmane avaldamine sisaldab endas ka selle aasta nn hoidmise tasu. Iga-aastast uuesti avaldamist ei

toimu, vaid järgnevatel aastatel hoitakse teade avaldatuna.

16. Teadete avaldamise ja avaldatuna hoidmise puhul kontrollitakse täiendavalt riigilõivu laekumist

ning viiakse laekumiste andmed kokku konkreetsete toodete kohta esitatud teadetega. Toimub ka

teadete avaldamisega seotud kirjavahetus andmete täpsustamiseks, päringutele vastamine ja vajadusel

täiendavad andmeanalüüsid. Ajakulu on sarnane nii teate avaldamisel kui teate hoidmisel (keskmiselt

3 töötundi) ning ei sõltu sellest, missugusesse tootegruppi kuulub toode, mille kohta teave

avaldatakse, sest iga teadet tuleb kontrollida individuaalselt. Hoitavate teadete arv mõjutab otseselt

Terviseametile tekkivat kulu: mida suurem on andmete kogumaht, seda suurem on ka vajadus

infosüsteemi jõudluse, turvalisuse ja hoolduse järele. Teadete iga-aastase hoidmisega kaasnev kulu

on seotud andmete säilitamise, infosüsteemi ülalpidamise ja haldamisega. See hõlmab võrgu-, serveri-

ja salvestusressursside kasutamist, infosüsteemi hooldust ja arendust, andmete turvalisuse tagamist

ning infotehnoloogilise kasutajatoe tegevusi.

17. Terviseamet saatis 16. märtsil 2026 vastuseks Riigikohtu täiendavatele küsimustele kirjelduse

toimingutest, mida ta teeb tubakatoote või tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamiseks,

muutmiseks, avaldamiseks ja hoidmiseks ning müügimahtude teate hindamiseks. Lisaks esitas

Terviseamet tubakaseaduse rakendamise kulude arvutamise tabeli ning ülevaate Terviseameti

kemikaaliohutuse osakonna kuludest ja Terviseameti 2025. aasta üldhalduskuludest koos

kemikaaliohutuse osakonna riigilõivude/tasude arvutamise alustega. Kulude tabeli kohaselt kulub

Terviseametil tubakatoote teate läbivaatamisele 24 töötundi (kokku 1 091,05 eurot), tubakatoote teate

muudatuse läbivaatamisele 15 töötundi (kokku 681,91 eurot), toote teate avaldamisele ja hoidmisele

ühe aasta jooksul kolm töötundi (kokku 136,38 eurot) ning müügimahtude teate hindamisele samuti

kolm töötundi (kokku 136,38 eurot).

J. C. Newman Cigar Co.

18. Euroopa Liidu (EL) õiguse esimuse tõttu ei tohtinud seadusandja lähtuda vaidlusaluste

riigilõivude kehtestamisel RLS § 4 lg-st 2, mis lubab riigilõivu kehtestada kulupõhimõttest erinevalt.

Tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8 lubab tootjatelt ja importijatelt võtta proportsionaalset tasu.

Tubakatoodete direktiivi seletuskirja kohaselt ei tohi tasud, mida liikmesriigid nõuavad neile esitatud

teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste toimingute puhul asjakohane. Euroopa Komisjoni

hinnangul peavad küsitavad tasud olema seega kulupõhised. Euroopa Komisjon ei soovinud

võimaldada liikmesriikidel nõuda tasu, mille praktiline mõju on võrreldav täiendava tubakaaktsiisiga.

19. Iga-aastased riigilõivud ületavad kaebaja toodetest saadava tulu ning lõivu tasumata jätmine toob

kaasa toodete käitlemise keelu. Seejuures on Terviseameti tegelik kulu sigarite ja sigarillode toote

teadete läbivaatamisel ja muutmisel oluliselt väiksem nõutavast riigilõivust. Ühtsed riigilõivud toote

teate läbivaatamise ja muutmise eest ei saa olla proportsionaalsed, sest tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete eri kategooriate kohta ei pea esitama sama palju teavet. TubS § 10 lg 1 alusel

sigari ja sigarillo toote teate esitamisel ja selle muutmisel tuleb Terviseametile esitada oluliselt vähem

teavet ja andmeid võrreldes sigarettidega. Erinevalt sigarettidest ei pea sigarite ja sigarillode puhul

esitama teavet eralduva tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi koguse kohta. Ka ei tule sigarite ja

sigarillode puhul erinevalt sigarettidest sisestada manuaalselt teavet nt selle kohta, kas tootel on

eristatav maitse ja lõhn ning milline on sigaretifiltri koguventilatsioon ja rõhulangus suletult/avatult.

Kuna sigarite ja sigarillode puhul ei ole eelkirjeldatud teabe avaldamine kohustuslik, ei pea

Terviseamet seda ka hindama. Võrreldes uudsete tubakatoodete (TubS § 101) ja elektrooniliste

sigarettidega (TubS § 102) tuleb sigarite ja sigarillode kohta esitada vähem teavet. Seetõttu ei saa

5-25-73

5(16)

sigarite ja sigarillode osas pidada proportsionaalseks riigilõive, mis on kehtestatud kõigile toodetele

ühetaoliselt.

20. TubS § 104 lg 4 on ehtsa tagasiulatuva jõuga ning vastuolus kaebaja õiguspärase ootusega. Tasu

maksmise kohustus tekkis alles pärast müügimahtude teate esitamist, mistõttu ei olnud kaebajal

TubS § 10 lg 6 järgi valikuvõimalust, kas jätta teade esitamata ja tasu maksmata või esitada teade ja

maksta tasu.

21. Kaebaja esitas oma seisukoha ka 1. ja 5. küsimuse kohta, mille kolleegium 9. jaanuaril 2026

Terviseametile ja sotsiaalministrile esitas. Toote teate läbivaatamisele kuluvat aega ei ole

Sotsiaalministeerium ja Terviseamet tegelikult hinnanud. Praeguses asjas ei ole selle kohta esitatud

ka ühtegi tõendit, ehkki on olnud võimalus seda teha. Pigem nähtub nii Sotsiaalministeeriumi esindaja

põhikohtuasjas esitatud seisukohtadest kui Riigikogu menetluses toimunud sõnavõttudest, et sisuliselt

kehtestati riigilõivudega tubakatoodetele üldine täiendav maks, mis on olemuslikult sarnane

tubakaaktsiisiga. Lisaks ei teki Terviseametile ca 20 sõna avaldamisest igal aastal 100 eurot kulu iga

toote kohta. Terviseameti praegune praktika teadete avaldamisel Exceli tabelina ei too kaasa iga-

aastast kulu teadete hoidmiseks.

22. Kaebaja vastustas Terviseameti 16. märtsi 2026. a seisukoha, leides, et selles toodud asjaolud on

ebausaldusväärsed ja ebaõiged ning tuleb jätta arvestamata. Terviseamet pidanuks need andmed

esitama juba põhikohtuasja menetluses halduskohtus. Kaebajal ei ole olnud sisulist võimalust

kõnesolevaid andmeid kahtluse alla seada. Terviseameti vastuse lisades esitatud arvutused ja kulud

on loodud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse jaoks. Terviseamet ei ole esitanud andmeid,

millele tugineti eelnõu 401 SE vastuvõtmisel 4. juunil 2024.

23. Terviseameti väidetud kulud on kaebaja hinnangul ülepaisutatud ja ebaproportsionaalsed.

Sõltumata sellest on Terviseamet kaudselt kinnitanud, et RLS § 2984 lg-tes 1 ja 2 ning

TubS § 104 lg-s 4 sätestatud riigilõivud on ebaproportsionaalsed ja põhiseadusvastased, sest need

ületavad kulu, mis Terviseameti väitel nende toimingute tegemisel tekib. Ülepaisutatud on ka

riigilõivude aluseks olevate tegevuste ajakulu. Sigarite ja sigarillode puhul on muudatuse

läbivaatamiseks 15 tundi tööd ilmselgelt ebaproportsionaalne. Sigarite peamine koostisosa on

tubakas, mistõttu nn sisulised muudatused, mida sigarite puhul tehakse, puudutavad nt pakendi

materjali või karbis sisalduvate toodete arvu. Olukorras, kus muutub vaid toote pakend või kogus,

mitte aga toode ise, ei saa muudatuse hindamine olla Terviseameti jaoks ajamahukas.

24. Ülepaisutatud ja ebaproportsionaalne on ka Terviseameti arvestuses välja toodud kolmetunnine

ajakulu toote teate avaldamisele ja avaldatuna hoidmisele ning sigarite ja sigarillode müügimahtude,

st ühe arvu kontrollimisele. Teate avaldamise ja avaldatuna hoidmise puhul tehtav toote aktiivsuse

kontroll EU-CEG-is peaks olema lihtsalt tehtav Exceli tabelis otsingufunktsiooni kasutamisega. Teate

esitaja andmete muutumine teate esitaja ümberkujundamise tõttu on ilmselt harv juhus, mitte igal

aastal kõigi toodete kohta tehtav täpsustus. Müügimahtude teate hindamise puhul on kohustus esitada

„teave eri tarbijarühmade, sealhulgas noorte, mittesuitsetajate ja tavakasutajate toote-eelistuste kohta;

kõnealuste toodete müügiviisid; kokkuvõte mis tahes turu-uuringu kohta eespool nimetatud

küsimustes ning selle tõlge inglise keelde“ ainult elektrooniliste sigarettide puhul (TubS § 102 lg 2).

Ühe numbri esitamise kontrolliks ei peaks normaaltingimustes kuluma kolm tundi. Täiendavalt tuleb

nii müügimahtude hindamise tasu kui ka RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivu puhul arvestada, et

Terviseamet korraldab riigilõivu ja tasu arve saatmist mitte toote-, vaid tootjapõhiselt. Seega, kui

kaebajal on näiteks 108 toodet, siis ei saa kaebaja 108 eraldi arvet, vaid ühe arve, mis sisaldab

müügimahtude hindamise tasu ja RLS § 2984 lg 3 järgi riigilõivu. See vähendab Terviseameti tööaja

kulu.

5-25-73

6(16)

25. Lisaks sisaldab Terviseameti kemikaaliohutuse osakonna kulude arvestus kaebaja hinnangul

olulisel määral asjakohatuid kulusid, mistõttu on Terviseameti tegelik põhjendatud kulu oluliselt

väiksem. Tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8 kohaselt ei saa riigilõivude ja müügimahtude tasu hulka

arvestada kulusid, mis ei ole seotud esitatava teabe kättesaamise, hoidmise, töötlemise, analüüsimise

ja avaldamisega. Sarnaselt ei ole Terviseamet selgitanud, kuidas on tubakatoodete direktiivi

art 5 lg-s 8 nimetatud tegevustega seotud 2025. aasta üldhalduskulud. Ilmselgelt asjakohatud on nt

teadmata kohtumenetluses kantud õigusabikulud, viivised, komisjonitasud, spordiklubide paketid

jms.

26. Kaebaja esitas taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse menetluskulude

hüvitamiseks summas 6 155,60 eurot (ilma käibemaksuta) koos menetluskulude nimekirjaga.

Õiguskantsler

27. Halduskohus leidis õigesti, et turu korrastamiseks ning Terviseameti kulude katmiseks on tasude

ja riigilõivude kehtestamine iseenesest põhjendatud. Tubakatooted ei ole eluks vältimatult vajalikud

ning riik ei pea nende turustamist soodustama või katma maksumaksja arvelt nende teavituste

haldamise ja müügimahtude teate hindamisega seotud kulusid. Siiski peavad ka sellistele toodetele

kehtestatud avalik-õiguslikud tasud olema mõõdukad PS § 11 tähenduses. Seejuures ei saa kõikide

nende lõivude proportsionaalsust hinnata üksnes Terviseameti tegelike kulude põhjal, sest vähemalt

RLS § 2984 lg-s 1 sätestatud lõivumäära kujundamisel tugines Riigikogu RLS § 4 lg-le 2, mis lubab

arvestada ka toimingu sotsiaalmajanduslikku mõju.

28. Toote teate avaldamise ja hoidmise (RLS § 2984 lg 3) ning müügimahtude teate (TubS § 104 lg 4)

hindamise tasu kehtestati toimingu kuludest lähtuvalt. Kui teate avaldatuna hoidmise ja

müügimahtude hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul kehtestatud riigilõivudest

väiksem, siis piiravad iga-aastased tasud sigarite segmendis ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust

(PS § 31). Sellisel juhul nõustub õiguskantsler halduskohtu järeldustega, et TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg 3 on põhiseadusega vastuolus osas, milles need ei näe ette erandit sigaritega seotud

toodetele.

29. TubS § 104 lg 3 sätestab eraldi tasud seoses e-vedelike ja elektrooniliste sigarettide hindamisega.

Seega on Riigikogu arvestanud sellega, et nende toodete teadete menetlemine võib olla sisuliselt

ajamahukam ja kulukam. Kuna toote teate läbivaatamise eest tuleb riigilõivu tasuda ühe korra, mitte

iga aasta, siis ei saa väita, et see lõivumäär oleks põhiseadusega selges vastuolus. Kuna ei ole teada,

kui sageli kaebaja uusi tooteid Eesti turule toob, on keeruline hinnata, kui intensiivselt 5000 euro

suurune riigilõiv tema ettevõtlusvabadust mõjutab. Kui turule sisenemine on sedavõrd kulukas, et

äriliselt pole mõistlik oma tooteid Eestis müüa, siis võib näiliselt tubakatoodete müük siin väheneda.

Tegelikult asutakse ilmselt tooteid hankima välismaalt. Sellisel juhul kaotab riik kogu seonduva

maksutulu, kuid ühiskonna kanda jääb kaasnev terviseteenustega seotud kulu.

30. Terviseamet eemaldas 89 toote teated oma veebilehel avaldatavast Exceli tabelist. Selle olukorra

tingis asjaolu, et iga-aastased riigilõivud olid kaebaja jaoks ülemäärased. RLS § 2984 lg 3 osalise

põhiseadusvastasuse korral tuleks taastada varasem olukord. Selleks peaks Terviseamet taastama

Exceli tabelis nende toodete teated, mis kustutati üksnes seetõttu, et kaebaja ei tasunud

RLS § 2984 lg-s 3 nõutud riigilõivu. Teated saaks taastada varasematele teadetele tuginedes pärast

seda, kui kaebaja on tasunud Riigikohtu otsuse järel kehtima jääva (põhiseaduspärase) avaldamise ja

hoidmise riigilõivu. Seega jääks 5000 euro suurune riigilõiv kohalduma üksnes uute toodete turule

toomise korral, mida ei saa Riigikogu kaalutlusi arvestades pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks.

31. RLS § 2984 lg 2 põhiseaduspärasus sõltub eeskätt sellest, milline on Terviseameti tegelik töömaht

sigarite tooteteate muudatuste läbivaatamisel. Seletuskirja kohaselt tuleb ka teate muutmise korral

5-25-73

7(16)

Terviseametil kõik andmed uuesti üle kontrollida ja töömaht on võrreldav teate läbivaatamise

töömahuga, kuid eelnõu materjalidest ei nähtu, et seejuures oleks hinnatud, kas ja kui palju erineb

selle kontrolli tegelik maht tooteliigiti. Kui sigarite puhul on töömaht teiste toodetega võrreldes

väiksem, siis on riigilõiv ebaproportsionaalne. Lisaks näitavad põhikohtuasja asjaolud, et teate

muutmise riigilõivu ebaproportsionaalne mõju võib ilmneda ka juhtudel, kus muudatus ei puuduta

toote koostist ega muid sisulisi tunnuseid, vaid piirdub tehnilise või administratiivse täpsustusega.

Kaebaja soovis muuta kolme toote teadet administratiivsete vigade parandamiseks ning Terviseamet

nõudis selle eest riigilõivu 740 eurot iga toote ID kohta. See näitab, et ilma muudatuse laadi ja

tegelikku töömahtu eristamata võidakse sama suurt lõivu küsida ka selliste tooteteate muudatuste eest,

mida peab kontrollima minimaalselt. See võimendab riive intensiivsust. Niisugust vastuolu saab aga

ületada RLS § 2984 lg 2 põhiseaduskonformse tõlgendamise teel selliselt, et riigilõivu tasumise

kohustus tekib üksnes siis, kui tooteteate muudatus toob kaasa sisulise kontrolli vajaduse, samas kui

üksnes tehniliste või administratiivsete andmete parandamine ei kuulu RLS § 2984 lg 2

kohaldamisalasse.

Vabariigi Valitsus sotsiaalministri kaudu ja Sotsiaalministeerium

32. TubS § 104 lg-s 4 sätestatud tasu on legitiimne ja proportsionaalne. Liikmesriikidel on

EL-i õigusest tulenev kohustus koguda ja analüüsida põhjalikku teavet tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete koostisosade ja emissioonide kohta, sest see on vajalik toodete toksilisuse,

sõltuvust tekitava toime ja terviseriskide hindamiseks. Andmete kogumise, õigsuse kontrollimise ja

avaldamise eest on riigil õigus küsida proportsionaalset tasu (tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8).

33. RLS § 2984 lg-s 1 sätestatud nn tootega turule pääsemise ühekordne riigilõiv kehtestati lähtuvalt

RLS § 4 lg-st 2, mis lubab määrata kulupõhimõttest erineva riigilõivu, arvestades kaalukat avalikku

huvi. Põhiseadus lubab eesmärgist lähtuvalt intensiivsemat riivet, mis rahvatervise kaitseks

võimaldab kujundada lõivude kaudu riigi majandus- ja sotsiaalpoliitikat, kui tegemist on sotsiaalselt

kuluka valdkonnaga.

34. RLS § 2984 lg-tes 2 ja 3 sätestatud riigilõivud on kooskõlas RLS § 4 lg-ga 1 ning lähtuvad otsestest

halduskuludest. Kuna teavitustes tehakse nt kontaktandmete muutmise varjus ka teisi muudatusi, siis

on vaja kontrollida ka teisi toodet puudutavaid andmeid. Sisuliselt tuleb kogu teavitus uuesti läbi

vaadata, et tuvastada muudatuse sisu. Riigilõivu suuruse arvutamisel on arvestatud reaalselt

tubakatoodetest teavitamisel esitatava teabe läbivaatamisele kuluvat tööaega. Seega on riigilõiv

kulupõhine. Kulu määratlemisel on lähtutud keskmisest kulust, mida riik seda liiki toimingute

tegemisel kannab. Lõikes 3 sätestatud riigilõiv tagab andmebaasi ajakohasuse ehk kui toote eest enam

ei maksta, eemaldatakse see registrist. Seejuures on 100 euro suurune riigilõiv madal, kattes vaid

minimaalsed IT- ja administreerimiskulud. Seeläbi tagatakse menetlusökonoomia, et vältida turule

mitte toodud toodete teavituste hoidmist ja kuhjumist, mis pärsiks järelevalve tõhusust ja moonutaks

turu ülevaadet. Ühtlasi aitab see eemaldada aegunud teavitused, mis on esitatud enne teavituste

sisulisele kontrollile rangemate vastavusnõuete kehtestamist.

35. Ei saa nõustuda väitega, nagu peaksid sigarite väiksemad müügimahud kaasa tooma madalamad

riigilõivud. Terviseameti halduskoormus toote nõuetele vastavuse kontrollimisel ei sõltu toote

turuosast. RLS § 4 lg 1 kohaselt peab lõiv katma toimingu kulud. Menetleja töötund ja

süsteemiressurss on sigari ja sigareti puhul identne. Samuti puuduvad teaduslikud andmed, et sigarite

mõju tervisele oleks märkimisväärselt väiksem võrreldes teiste tubakatoodetega. Väiksem müügimaht

on ettevõtja äriline valik ja tururisk, mis ei õigusta järelevalve doteerimist avalike vahendite arvelt.

Vaidlustatud lõivud on vajalikud riigi haldussuutlikkuse taastamiseks ja EL-i õigusest tuleneva

kontrollikohustuse täitmiseks ning lõppastmes on need põhiseaduspärased.

5-25-73

8(16)

36. Sotsiaalminister vastas 9. jaanuaril 2026 esitatud täiendavatele küsimustele järgmiselt.

Eelnõu 401 SE raames ei hinnatud tööaja kulu tootegruppide kaupa eraldi, vaid lähtuti üldistatud

keskmisest tööajast, mis kulub ühe teavituse nõuetekohaseks menetlemiseks. Seadusandja kasutas

õigust normide üldistatusele, kuivõrd riigilõiv ei pea arvestama iga üksikjuhtumi eripära, vaid lähtuma

abstraktse menetluse keskmisest kulukusest. Eelnõu materjalid ei erista tööaja kulu

tootegrupipõhiselt. Lisaks tööjõukulule kaasnevad Terviseametile toote teadetega seoses IT-kulud,

administratiivsed kulud ja avalikustamise kulud. Võrreldes eelnõu 401 SE Riigikogu menetlusse

esitamise ajaga on kõik kulud suurenenud, sest arvestuse aluseks võeti 2023. aasta palgad ja

Terviseameti üldkulud.

37. RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõiv jaguneb tinglikult esmakordse avaldamise lõivuks (40 eurot)

ja iga-aastaseks hoidmise kuluks (60 eurot). Avaldamise kulu on ühekordne kulu toote sisestamiseks

avalikku registrisse. Iga-aastast uut sisestamise kulu ei teki, küll aga kaasneb avaldamisega pidev

andmete kättesaadavuse ja terviklikkuse tagamise kulu. Hoidmise kulu kaasneb andmete säilitamisega

turvatud serverites ja registri ajakohastamisega. Hoitavate teadete arv mõjutab kulu otseselt. Mida

rohkem on teateid, seda suurem on IT-süsteemide koormus, andmemahud ja vajadus manuaalseks

kontrolliks. Massiline nn igaks juhuks teavitamine ongi peamine põhjus, miks riigile tekkiv kulu on

muutunud ebamõistlikult suureks, tingides vajaduse lõivustada iga üksikut hoitavat teadet.

Justiits- ja digiminister

38. TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg-d 1–3 on osas, milles need ei erista riigilõivude ja müügimahtude

teate hindamise tasu puhul sigaritega seotud toote teate ja teate muudatuse läbivaatamist, teate

avaldamist ja hoidmist ning müügimahtude teate hindamist, vastuolus PS §-ga 31 ning § 12 lg-ga 1,

rikkudes kaebaja ettevõtlusvabadust ning võrduspõhiõigust.

39. Vaidlusalused riigilõivude määrad kehtivad erisusteta kõikidele tubakatoodetele ja

tubakatoodetega seonduvatele toodetele. Nende sätete aluseks on tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8,

mille kohaselt on Terviseametil õigus võtta tasu müügimahtude hindamise eest ning liikmesriigil on

õigus sätestada riigilõivud tubakatoodetest ja tubakatootega seonduvatest toodetest teavitamise eest.

Nimetatud osas ei ole ka halduskohtu hinnangul TubS § 104 ja RLS § 2984 tubakatoodete direktiiviga

vastuolus.

40. Sigarite puhul võivad riigilõivud ületada toote aastase käibe ning takistada ettevõtjal turul

tegutsemist, mis riivab oluliselt ettevõtlusvabadust. Sigaritega seotud teadete eest nõutavad

riigilõivud on põhiseadusega vastuolus, sest need riivavad ebaproportsionaalselt PS §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust ega vasta PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele.

41. Sigarid erinevad teistest tubakatoodetest nii oma turu, tarbijaskonna kui ka müügimahu poolest.

Neid müüakse peamiselt spetsiaalsetes poodides ning nende hinnad on märksa kõrgemad kui

sigarettidel või elektroonilistel sigarettidel. Samas on sigarite müügimahud väga väikesed ja paljusid

tootemarke müüakse aastas vaid mõned üksikud. Sigarettide ja elektrooniliste sigarettide puhul on

olukord vastupidine: sama tootemargi tooteid müüakse mitu korda rohkem. Kuna riigilõiv tuleb

tasuda iga toote ID kohta sõltumata müügimahust või hinnast, kujuneb sigarite maaletoojate ja

müüjate koormus oluliselt suuremaks kui teiste tubakatoodete turuosalistel. Sigarite nišilaadne

iseloom ja väikesed müügimahud muudavad nende kohtlemise samadel alustel teiste tubakatoodetega

majanduslikult ebavõrdseks. Selliseks ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole teadaolevalt mõistlikku

kaalukat põhjust.

42. Riigilõivude kehtestamise peamine ajend oli eelkõige elektrooniliste sigarettide ja muude toodete

plahvatuslik kasv Eesti turul, mis suurendas oluliselt Terviseameti halduskoormust. Sellises olukorras

pidas seadusandja vajalikuks kehtestada tasud, mis kataksid Terviseameti tööjõu-, IT- ja

5-25-73

9(16)

administratiivkulud. Kulud arvestati kogu sektori peale ega arvestatud sigarite väiksemate

müügimahtudega ega sellega, et sigarite teadete läbivaatamisele kulub teiste tubakatoodetega

võrreldes vähem aega. Seega ei ole seadusandja riigilõivude kehtestamisel arvestanud erinevate

tubakatoodete eripäradega ega kehtestanud riigilõive proportsionaalsuse põhimõtet ja

ettevõtlusvabadust arvestades.

43. Justiits- ja Digiministeerium on alustanud seaduseelnõu ettevalmistamist vaidlusaluse vastuolu

lahendamiseks.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

44. Tubakaseaduse § 104 lg 4:

„§ 104. Riigilõiv teate läbivaatamise, muutmise ning avaldamise ja hoidmise eest ning tasud

teabe hindamise eest

[---]

(4) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote müügimahtude teate esitamisel tasub teate esitaja

Terviseametile teate hindamise eest 240 eurot.“

45. Riigilõivuseaduse § 2984:

㤠2984. Tubakatootest ja tubakatootega seonduvast tootest teavitamine

(1) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu

5000 eurot.

(2) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate muudatuse eest tasutakse riigilõivu

740 eurot.

(3) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate avaldamise ja hoidmise eest tasutakse

aastas riigilõivu 100 eurot.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Kolleegium hindab esmalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise lubatavust

ja määrab kindlaks asjassepuutuvad sätted (I), seejärel analüüsib asjassepuutuvate sätete

põhiseaduspärasust (II), lähtudes PS §-st 113 (a) ja PS §-st 10 (b), ning viimaks teeb kokkuvõtte ja

lahendab menetluskulude hüvitamise taotluse (III).

(I) Põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise lubatavus ja asjassepuutuvad sätted

47. Esimese või teise astme kohtu algatatud konkreetse normikontrolli menetluses võib Riigikohus

tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte,

samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv

(põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 ja § 14 lg 2 esimene lause).

Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele

mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse

5-25-73

10(16)

korral (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; 14.05.2025,

3-22-246/31, p 23).

48. Tallinna Halduskohus leidis, et põhikohtuasja lahendamisel olid otsustava tähtsusega RLS § 2984

tervikuna ja TubS § 104 lg 4, ning tunnistas need sätted põhiseadusvastaseks põhjusel, et need ei tee

riigilõivude ja müügimahtude teate hindamise tasu puhul erandit sigaritega seotud toote teate ja teate

muudatuse läbivaatamisel, teate avaldamisel ja hoidmisel ning müügimahtude teate hindamisel.

Kolleegiumi hinnangul on halduskohus asjassepuutuvate sätete määratlemisel osaliselt eksinud.

Asjassepuutuvad on RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4, kuid mitte RLS § 2984 lg 1.

49. 27. veebruaril 2025 esitas Terviseamet kaebajale arve RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4

nimetatud riigilõivude eest. 28. aprillil 2025 teavitas kaebaja Terviseametit, et soovib senise 109 toote

asemel jätkata 20 tootega, kuid ei soovi, et Terviseamet kustutaks oma veebilehel avaldatud toodete

teated, mille eest kaebaja riigilõivu ei tasu (st need 89 toodet, mille müügiga kaebaja ei jätkanud).

8. jaanuaril 2025 tegi kaebaja muudatusi kolme toote teavitustes. Terviseamet esitas kaebajale

26. märtsil 2025 nõude tasuda iga muudetud toote teavituse eest RLS § 2984 lg 2 alusel 740 eurot

(kokku 2220 eurot). Kaebaja riigilõivu ei tasunud ning taotles, et halduskohus kohustaks

Terviseametit teavituste muudatusi läbi vaatama ilma tubakatoodete direktiivi ja põhiseadusega

vastuolus olevat riigilõivu tasumata.

50. Halduskohus kohustas oma otsusega Terviseametit vaatama uuesti läbi kaebaja taotluse taastada

ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud tabelis sisaldunud kaebuse lisas 1 alalehel

„ESIALGNE ÕIGUSKAITSE“ nimetatud tubakatoodete teavitused pärast vaidlusaluste sätete

muudatuste jõustumist. Alalehel „ESIALGNE ÕIGUSKAITSE“ on nimekiri 89 tootest, mille teated

on Terviseamet kustutanud, sh need kolm toodet, mille teadetes kaebaja soovis parandada

administratiivseid vigu.

51. Vaidlusalused sätted on sõnastatud imperatiivselt, mistõttu ei ole Terviseametil võimalik teha teate

esitajale tasu maksmisest erandit. TubS § 10 lg 1 järgi on Eesti turule toodavate ning Eestis

toodetavate tubakatoodete teadete esitamine kohustuslik. TubS § 10 lg 4 kohaselt teated avaldatakse

ning nõuetele mittevastavad juba avaldatud teated kustutatakse. Nõuetele ei vasta ka teated, mille eest

pole tasutud seaduse järgi nõutavat riigilõivu. Kui teate avaldamise ja hoidmise eest, s.o RLS § 2984

lg 3 järgi, tasutav iga-aastane riigilõiv on põhiseadusega vastuolus, ei tingi selle tasumata jätmine

avaldatud teate nõutele mittevastavust, mistõttu puudunuks Terviseametil alus juba avaldatud teated

kustutada.

52. TubS § 10 lg-st 6 tuleneb kohustus teavitada iga aasta 31. märtsiks Terviseametit eelmise

kalendriaasta müügikogustest tootemarkide kaupa. Ehkki TubS § 104 lg 4 ei nimeta müügimahtude

teate esitamisel makstavat tasu riigilõivuks, on olemuslikult siiski tegemist riigilõivuga.

Tubakatoodete direktiivist tuleneb tubakatoodete tootjatele ja importijatele kohustus esitada mh teavet

tubakatoodete müügimahtude kohta. Selle esitamine on vajalik, et säilitada toote teate esmase

läbivaatamise tulemusel saadud õigus vastavat toodet müüa. Teiselt poolt tuleneb direktiivist

liikmesriikidele kohustus sellist teavet koguda. Riigi vastusooritus lõivu maksjale on praegusel juhul

EL-i õigusest tuleneva kohustuse täitmine, et lõivu maksja saaks oma majandustegevusega

liikmesriigi turul jätkata. Tubs 104 lg-te 1 ja 4 kohaselt tuleb iga tootemargi kohta esitatud teate

hindamise eest enne teate esitamist tasuda 240 eurot. Müügikoguste teate esitamata jätmine või teate

esitamisel riigilõivu tasumata jätmine võib samuti tingida avaldatud toote teate nõuetele

mittevastavuse, mille korral tuleb avaldatud teade kustutada (vt ka RLS § 9 lg 1). Seega olid nii

Tubs § 104 lg 4 kui RLS § 2984 lg 3 põhikohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ja

asjassepuutuvad, sest kohtul tulnuks lahendada asi teisiti nende sätete põhiseaduspärasuse korral.

5-25-73

11(16)

53. Halduskohtu otsuse resolutsioon ei kohusta Terviseametit läbi vaatama kolme toote teates tehtud

muudatusi pärast põhiseaduspäraste riigilõivude jõustumist, vaid üksnes uuesti läbi vaatama kaebaja

taotlust taastada ja avaldada kustutatud toodete teated. Teate muudatuse eest kehtestatud riigilõivu

tasumata jätmise tagajärg ei saa olla teate kustutamine, vaid üksnes muudatuse läbi vaatamata jätmine.

Teate esitaja peab siiski arvestama, et juhul, kui muudatus, mis jääb riigilõivu tasumata jätmise tõttu

läbi vaatamata, puudutab nt toote koostist, ei saa ta muutunud toodet Eesti turul müüa enne, kui

Terviseamet on teate muudatuse läbi vaadanud.

54. Eeltoodust tulenevalt ei saanud Terviseamet kustutada nende kolme toote teateid, mida kaebaja

soovis muuta, põhjusel, et kaebaja ei tasunud muutmiseks nõutavat riigilõivu. Nende kolme toote

teated sai Terviseamet kustutada põhjusel, et kaebaja ei olnud nende toodete eest tasunud ka

RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4 sätestatud riigilõive. Seega tuleb halduskohtu otsuse

resolutsiooni kohaselt Terviseametil taastada 89 toote teated pärast TubS § 104 lg-s 4 ja

RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivude tasumist, sõltumata RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud riigilõivu

tasumisest. Viimasest sõltub üksnes see, kas Terviseamet vaatab läbi kolme toote teates tehtud

muudatused.

55. Kolleegium loeb siiski asjassepuutuvaks ka RLS § 2984 lg 2. Kaebaja esitas halduskohtule taotluse

kohustada Terviseametit läbi vaatama kolme toote teates tehtud muudatused ilma riigilõivu tasumata.

Ei nähtu, et kaebaja oleks põhikohtuasja menetluse käigus sellest taotlusest loobunud. Halduskohtu

otsuse p 15 viimase lause kohaselt leidis kohus, et ka toote teate muudatuse eest riigilõivu tasumata

jätmine toob kaasa teate kustutamise. Halduskohtu seisukoht on küll ekslik, kuid muudatuste

läbivaatamise nõude rahuldamine on võimalik vaid siis, kui toote teate muudatuse eest ette nähtud

riigilõiv on põhiseadusevastane.

56. Kolleegiumi hinnangul ei olnud haldusasja lahendamisel otsustava tähtsusega RLS § 2984 lg 1.

Halduskohtu otsuse põhjenduste kohaselt ei ole Terviseametil võimalik kehtiva õiguse tingimustes

halduskohtu otsuse resolutsiooni täita, ilma et kaebaja tasuks kõigi 89 toote teate pealt

RLS § 2984 lg-st 1 tulenevalt 5000 eurot. Sellega ei saa nõustuda. Kui Terviseamet on kustutanud

toodete teated õigusvastaselt, tuleb need taas avaldada, ilma et selle eest tuleks tasuda uuesti toote

teate läbivaatamisele kehtestatud riigilõiv.

57. Tubakatooteid ja tubakatootega seonduvaid tooteid reguleerib tubakatoodete direktiiv, mis näeb

ette liikmesriigi õiguse võtta toote teatega seotud toimingute eest tootjalt või importijalt

proportsionaalset tasu (tubakatoodete puhul art 5 lg 8, tubakatootega seonduvate toodete puhul art 20

lg 2 viimane lause). Tubakatoodete direktiivi seletuskirja (COM/2012/0788 final) p 3.1 kohaselt ei

tohi tasud, mida liikmesriigid nõuavad neile esitatud teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste

toimingute puhul asjakohane. Seega, ehkki tubakatoodete direktiiv ei näe liikmesriigile ette kohustust

riigilõive kehtestada, reguleerib EL-i õigus lubatud tasude suurust juhul, kui liikmesriik otsustab need

kehtestada. Niisiis võinuks halduskohus asja lahendamisel hinnata ka riigilõivude vastavust

EL õigusele ning vajaduse korral küsida Euroopa Kohtult eelotsust direktiivi tõlgenduse kohta.

58. Kolleegium märgib eelnevaga seoses, et tubakatoodete direktiiv eristab selgelt tubakatooteid ja

tubakatootega seonduvaid tooteid (elektroonilisi sigarette) (vt tubakatoodete direktiivi art-d 5 ja 20).

Lisaks eristab direktiiv ka selgelt teadetega seonduvate toimingute eest tasu võtmist. Tubakatoodete

puhul on liikmesriigi õigus toimingute eest tasu kehtestada sätestatud art 5 lg-s 8, tubakatootega

seonduvate toodete puhul art 20 lg 2 viimases lauses. Riigi kehtestatud lõivud peavad olema kooskõlas

tubakatoodete direktiivi põhimõtetega.

59. Võimalus hinnata asjassepuutuvate sätete kooskõla tubakatoodete direktiivis sätestatuga ei

tähenda, et kohus ei tohtinud algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet. Halduskohus leidis õigesti, et

kuna riigilõivud on kehtestatud riigisisese õigusega, siis puudutas põhikohtuasi asjaolusid, mis jäävad

5-25-73

12(16)

EL-i õigusaktiga antud otsustusvabaduse piirides riigisisese õiguse reguleerida. Halduskohus võis

hinnata kohaldatavate sätete põhiseaduspärasust ka enne nende kooskõla hindamist tubakatoodete

direktiivis sätestatud lõivu proportsionaalsuse nõudega (RKÜKo 15.03.2022, 5-19-29/38,

p-d 39 ja 41–47).

60. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine oli praegusel juhul lubatav.

Asjassepuutuvateks säteteks on RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4, mistõttu ei analüüsi

kolleegium järgnevalt RLS § 2984 lg 1 põhiseaduspärasust.

(II) Asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasus

61. Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teatega seotud toimingute ning müügimahu teate

läbivaatamise eest võib põhimõtteliselt riigilõivu ette näha. Lisaks teadetega seonduvate toimingutega

kaasnevate kulude katmisele oli eelnõu 401 SE materjalide kohaselt riigilõivude kehtestamise

eesmärk tagada ka, et Terviseameti andmebaasis oleksid üksnes selliste toodete teated, mida tegelikult

Eesti turul müüakse. Eesmärk, et andmebaas vastaks tegelikkusele, on seostatav nii teate avaldamise

ja hoidmise kui müügimahtude teate läbivaatamise eest tasu võtmisega. Tegemist on igal aastal

tasutavate riigilõivudega. Kui tootja või importija on Terviseametit teavitanud tootest, mida ta

tegelikult Eesti turul ei müü, siis vähemalt eelduslikult võtab ta selle toote teate tagasi, sest iga-

aastaseid riigilõive tuleb tasuda sõltumata sellest, kas või kui palju konkreetset toodet müüdi. Toote

teate muutmise eest riigilõivu tasumine sama eesmärki ei teeni, sest seda tuleb tasuda üksnes siis, kui

tootja või importija teadet muudab, mitte igal aastal uuesti. Seega saab teate muutmise eest riigilõivu

kehtestamise eesmärgiks pidada vaid sellest tingitud toimingutega Terviseametile kaasnevate kulude

katmist.

(a) TubS § 104 lg 4 ning RLS § 2984 lg-te 2 ja 3 vastuolu PS §-ga 113

62. PS § 113 eristab makse ja riigilõive. Riigilõiv on tasu riigi poolt avalik-õigusliku toimingu

tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Erinevus maksust seisneb selles, et lõivu tasuja saab

toimingu tegemise või väljastamise näol konkreetse vastuteene. Lõivu eesmärk on riigi tehtava

konkreetse toimingu kulutuste hüvitamine toimingust huvitatud isiku poolt (RKÜKo 22.12.2000,

3-4-1-10-00, p 24). Nii on üldkogu leidnud, et legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku

eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem,

kui see on vajalik menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia

tagamiseks, kuivõrd see oleks vastuolus PS §-st 113 tuleneva lõivu olemusega (RKÜKo 12.04.2011,

3-2-1-62-10, p 45). Niisiis on avalik-õiguslike toimingute riigilõivustamine põhiseaduse tähenduses

lubatud, kui toimingus sisaldub lõivu tasunud isiku jaoks vastuteene ning riigilõivuna küsitav

rahasumma on mõeldud nimetatud toimingu tegemisega kaasnevate kulude katmiseks

(RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-14, p 29). Ka RLS § 4 lg 1 näeb ette kulupõhimõtte, mis tähendab, et

riigilõivude kehtestamisel lähtutakse toimingu tegemisega kaasnevatest kuludest.

63. Siiski näeb RLS § 4 lg 2 ette, et toimingu eesmärgist, sellest saadavast hüvest ja kaalukast

avalikust huvist, eelkõige sotsiaal- ja majanduspoliitilistest kaalutlustest lähtuvalt võib

riigilõivumäära kehtestada kulupõhimõttest erinevalt. Eelnõu 401 SE materjalide kohaselt on

RLS § 2984 lg-te 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4 puhul lähtutud riigilõive kehtestades kulupõhimõttest.

RLS § 4 lg-s 2 sätestatud erandile tugineti üksnes toote teate läbivaatamise eest võetava riigilõivu

(RLS § 2984 lg 1) kehtestamisel. Ainuüksi see, et eelnõu materjalides ei ole kuluanalüüsi, ei tingi

vaidlusaluste riigilõivude põhiseadusvastasust, kui need vastavad Terviseameti tegelike kulude

suurusele.

64. RLS § 4 lg-s 2 sätestatut arvestades saanuks seadusandja vaidlusalused riigilõivud kulupõhisest

suuremalt kehtestada, et katta tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tarbimisest riigile

5-25-73

13(16)

tekkivaid kulusid. Konkreetsel juhul ei saaks seda siiski põhiseaduse järgi vajalikuks ja lubatavaks

pidada, sest tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele on kehtestatud tubakaaktsiis.

Tubakaaktsiisi eesmärk on piirata tervisele ohtlike kaupade tarbimist ja koguda täiendavat raha

toodete tarvitamisest tingitud kulude katteks (vt ka L. Lehis. Maksuõigus. Juura: Tallinn, 2012,

lk 349). Aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu laekumine on

seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega. Tubakatoodete mõju

tervishoiukulude tekkimisele sõltub eelkõige tarbitavatest kogustest, mitte erinevate tootenimetuste

arvust. Tubakaaktsiisiga maksustatud toodete puhul saab seega riigilõivu kehtestada kulupõhisest

suuremana üksnes erandlikel juhtudel. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist. Veelgi enam,

sigarite tarbimisest tingitud tervisekahju ning seega ka põhjustatud tervisekaitsekulu on võrreldes

sigarettide ja elektrooniliste sigarettide tarbimisest tingitud kuluga eelduslikult väiksem, kuna sigareid

tarbib oluliselt vähem inimesi ning väiksemas koguses.

65. Riigilõivud ei tohi olla väljasuretava iseloomuga (nt RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 37).

Halduskohus on õigesti märkinud, et sigarite turule on omane suur valik tootemarke ning väiksed

müügimahud. Terviseameti toimingutega kaasnevate kulude katmiseks vajalikust suuremad

riigilõivud oleksid seetõttu sigarite puhul põhjendamatult intensiivselt turgu kitsendavad. Teisalt ei

ole põhjendatud nõuda, et riik peaks ettevõtjate äritegevust toetama, tehes EL-i õigusest tulenevalt

kohustuslikke toiminguid tema toodete turule lubamiseks ja turul hoidmiseks tasuta või

allahindlusega.

66. Nagu eelnevalt öeldud, aitavad müügimahtude teate hindamise tasu ja toote teate avaldamise ja

hoidmise eest kehtestatud riigilõiv lisaks toimingu kulude katmisele ka tagada, et Terviseameti

andmebaasis on üksnes sellised tooted, mis on Eesti turul ka tegelikult müügil. Kui ettevõtja on

Terviseametit teavitanud toodetest, mida ta tegelikult Eestis ei müü ega kavatse lähiajal müüma

hakata, ei teeni ettevõtja nende toodete pealt müügitulu. Küll aga kaasneb TubS § 104 lg-s 4 ja

RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivude tõttu ka selliste toodetega seoses ettevõtjale iga-aastane kulu.

Iga-aastased riigilõivud ei pea olema väga kõrged selleks, et vähemalt enamik eesmärgipäratuid

teateid tagasi võetaks. Seega piisab Terviseameti andmebaasi tegelikkusele vastavuse eesmärgi

täitmiseks sellest, kui TubS § 104 lg-s 4 ja RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivud on kulupõhised.

67. Eeltoodust järeldub, et vaidlusalused riigilõivud on kooskõlas lõivu olemusega PS § 113

tähenduses üksnes juhul, kui need vastavad tegelikule kulule, mis Terviseametil vajalike toimingute

tegemisel tekib. Kuludele vastavuse nõue ei tähenda siiski, et riigilõiv ei tohi ühelgi juhul olla suurem

kui Terviseameti kulu konkreetse toimingu tegemisel, sest kulu suurus ei pruugi olla igal üksikjuhul

mõistlikult tuvastatav ega oluline. Piisab, kui riigilõiv on tekkiva kuluga ligilähedaselt samas

suuruses. Tegelike ja hinnanguliste kulude erisusi saab tasandada ka läbi ristsubsideerimise, kuid

riigilõivud peavad siiski püsima proportsioonis tegelike kuludega, mis kaasnevad teatud tüüpi

toimingu tegemisega (viidatud 3-4-1-59-14, p 37). Seadusandja võib lõivustatavaid sarnaseid tegevusi

mõistlikul määral tüpiseerida ja kehtestada lõivud vastavat tüüpi tegevustes keskmiselt tekkivate

kulude alusel. Selline üldistatud arvestus ei tohi siiski viia ilmselgelt ebaproportsionaalsete lõivudeni

tulenevalt sellest, et ühetaolist kõrget lõivu võetakse nii töömahukate kui ka oluliselt vähem

töömahukate tegevuste eest.

68. Ülevaate sellest, milliseid toiminguid tuleb tal toote teate muutmiseks, müügimahtude teate

hindamiseks ning toote teate avaldamiseks ja hoidmiseks teha, esitas Terviseamet koos toimingutega

kaasnevate kulude tabeliga Riigikohtule 16. märtsil 2026. Kaebaja esitas 23. märtsil 2026

Riigikohtule seisukoha, milles seadis Terviseameti kuluarvestuse kahtluse alla.

69. Terviseameti andmete kohaselt kulub tubakatoote teate muudatuse läbivaatamiseks 15 töötundi

(kulu kokku 681,91 eurot), tubakatoote müügimahtude teate läbivaatamiseks kolm töötundi

(kulu kokku 136,38 eurot) ning teate avaldamisele ja hoidmisele samuti kolm töötundi (kulu kokku

5-25-73

14(16)

136,38 eurot). Riigilõivud, mida eelnimetatud toimingute eest võetakse, on vastavalt 740 eurot,

240 eurot ja 100 eurot.

70. Kolleegium märgib esmalt, et ainuüksi see, et tubakatooted ja tubakatootega seonduvad tooted on

kulutabelis esitatud erinevatel ridadel, ei näita, et tööaja ja kulude hindamisel oleks neid tegelikult

sisuliselt eristatud. Vajalik tööaeg ja sellega kaasnev rahaline kulu Terviseametile on kulutabeli

kohaselt tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul sama nii toote teate muutmise,

müügimahtude hindamise kui teate avaldamise ja hoidmise puhul. Teate avaldamise ja hoidmise eest

kõigi toodete puhul ühesuguse riigilõivu kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt põhjendatud.

Müügimahtude teate puhul see aga nii ei ole. Kaebaja on 23. märtsi arvamuses õigesti märkinud, et

elektrooniliste sigarettide tootjad ja importijad peavad müügimahtude teates esitama rohkem teavet

(TubS § 102 lg 2) kui sigarite tootjad ja importijad (TubS § 10 lg 6). Seega erineb eeldatavalt ka

Terviseameti tööajakulu müügimahtude teadete läbivaatamisel sõltuvalt sellest, millise toote kohta

teade esitati.

71. Lisaks sellele, et müügimahtude teate riigilõivu kehtestamisel ei ole eristatud tubakatooteid

tubakatootega seonduvatest toodetest, on TubS § 104 lg-s 4 sätestatud tasu, 240 eurot, ligikaudu

100 eurot suurem kulust, mis Terviseameti esitatud kulutabeli kohaselt toiminguga tegelikult kaasneb.

Nagu kolleegium märkis, ei pea riigilõivu suurus olema vastusoorituse tegeliku kuluga ranges

vastavuses, kuid lõiv ja kulu peavad olema ligilähedaselt ühesuurused. See, kui suur erinevus on

lubatav, sõltub nii kulu ja riigilõivu absoluutväärtusest kui ka sellest, kui suur on erinevuse osakaal

tegelikust kulust. Tegelikust kulust 100 eurot suurem riigilõiv ei oleks lubamatu olukorras, kus tegelik

kulu ulatub tuhandetesse eurodesse. Praegusel juhul moodustab lõivu ja tegeliku kulu erinevus aga

enam kui 70% väidetavast tegelikust kulust. Sedavõrd suur erinevus on kolleegiumi hinnangul

ülemäärane. Kolleegium märgib siiski, et mitte alati ei saa lähtuda pelgalt sellest, millise osa

moodustab tegelik kulu lõivust. Teatud juhtudel, eeskätt väga väikeste summade puhul, ei pruugi ka

protsentuaalselt suur erinevus olla lubamatu. Arvestada tuleb ka sellega, et muude tubakatoodete või

elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite Eestisse toojad teavitavad Terviseametit keskmiselt

märksa väiksemast arvust toodetest kui sigareid Eestisse toovad ettevõtjad, mistõttu on viimaste

lisakulu absoluutsummas märgatavalt suurem ja seeläbi võib riigilõivul olla nende ettevõtluse jaoks

ka väljasuretav iseloom.

72. Kaebajaga tuleb nõustuda ka selles, et kõik toote teate muudatused ei ole sarnased. Komisjoni

25. novembri 2015. a rakendusotsusel (EL) 2015/2186, millega kehtestatakse tubakatooteid käsitleva

teabe esitamise ja kättesaadavaks tegemise vorm, on lisa, kus on loetletud andmed, mida toote teated

peavad sisaldama. Ei saa eeldada, et pelgalt teate esitajat puudutava muudatuse (teate esitamise vormi

osas 2 nõutud andmed) läbivaatamiseks kulub sama arv töötunde kui toote koostisosade ja mõjude

(vormi osades 5–9 nõutud andmed) muudatuse läbivaatamiseks. Ei ole eluliselt usutav, et

kulutabelisse märgitud 15 töötundi on põhjendatud ajakulu mistahes tüüpi muudatuse

läbivaatamiseks. Terviseameti 16. märtsi 2026. a vastuse kohaselt sarnaneb muudatuse teate

läbivaatamine teate esmakordse läbivaatamisega ning seda mh kasutatavate infotehnoloogiliste

lahenduste tõttu. Ainuüksi asjaolu, et toimingu tegemine on korraldatud ebaefektiivselt, ei saa

õigustada ülemäära suure riigilõivu kehtestamist. Ka juhul, kui kulutabelis esitatud tubakatoote teate

muudatuse läbivaatamisega kaasnev kulu, ligikaudu 680 eurot, vastab tegelikkusele, on

RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud suurem riigilõiv, mida tuleb tasuda sõltumata sellest, kas muudatus on

sisuline või üksnes administratiivne.

73. Nagu selgitatud, ei pea toote teate avaldamise ja hoidmise eest kehtestatud riigilõiv olema

tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul erinev. Teate avaldamise ja hoidmise eest

tuleb iga aasta tasuda 100 eurot ehk vähem, kui Terviseameti väitel tegelikult sellele kulub.

Terviseameti veebilehel leitavas tabelis „Eestis teavitatud tubakatooted (esitatud kuni 31.12.24“ on

avaldatud teave 751 sigarimargi kohta. Terviseameti kulutabeli järgi kulub selle Exceli tabeli

5-25-73

15(16)

avaldamise ja hoidmise peale ainuüksi sigarite osas, st arvestamata teisi samas tabelis olevaid

tubakatooteid, aastas kokku 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot. Terviseamet ei ole muutnud

piisavalt usutavaks, et sellisel viisil toote teadete avaldamisel ja avaldatuna hoidmisel tekib

Terviseametil sedavõrd suur aastakulu.

74. Kokkuvõttes ei ole kolleegiumi hinnangul vaidlusalused riigilõivud vastavuses Terviseameti

tegelike kuludega. Seetõttu leiab kolleegium, et RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4 on

vastuolus lõivu olemusega ja seega ka PS §-ga 113.

(b) TubS § 104 lg 4 vastuolu PS §-ga 10

75. TubS § 10 lg 6 näeb ette ettevõtja kohustuse teatada iga aasta 31. märtsiks Terviseametile toodete

müügikogused tootemarkide ja -liikide kaupa eelmise kalendriaasta kohta. Kohustus esitada

müügimahtude teade kehtis juba enne eelnõu 401 SE vastuvõtmist. Seaduse muudatusega lisandus

müügimahtude teate esitamise kohustusele kohustus selle eest tasu maksta.

76. Halduskohus ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et TubS § 104 lg 4 on vastuolus õiguspärase

ootuse põhimõttega (PS § 10). Halduskohus leidis, et ehkki õiguspärase ootuse põhimõte keelab

üldjuhul kehtestada ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusakte, mis muudavad juba sooritatud tegude

õiguslikke tagajärgi, siis ei tähenda see, et seadusandja ei saaks kehtestada uusi kohustusi tegevustele,

mis leiavad aset pärast uue õigusakti jõustumist. TubS § 104 lg 4 jõustus 1. jaanuaril 2025 ning seega

tekkis riigilõivu maksmise kohustus alles 2025. aastal esitatavate aruannete eest, ehkki need käsitlesid

2024. aasta andmeid.

77. Kolleegium halduskohtu seisukohaga ei nõustu. Kohustus müügimahtude teate eest lõivu tasuda

tekkis kaebajal tõepoolest alles pärast seadusemuudatuse jõustumist, kuid selle kohustuse tekkimise

aluseks on enne seaduse jõustumist tehtud teod. Müügimahtude teadete esitamisel tuleb riigilõivu

tasuda toote ID põhjal, st kaebaja pidi esitama teate kõigi toodete kohta ning iga teate eest tasuma

240 eurot, sõltumata sellest, kas või kui palju ta konkreetset toodet 2024. aastal müüs, kui ta oli sellest

tootest varem Terviseametit teavitanud. Praegusel juhul on seadusemuudatuse tagasiulatuv jõud

ehtne, sest edasiulatuvad õiguslikud tagajärjed (alates 1. jaanuarist 2025) kehtestatakse minevikus

tehtud tegudele (enne seadusemuudatust toodetest teavitamine) (nt RKPJKo 02.12.2024, 5-24-22/16,

p 75).

78. On kaalukas avalik huvi selle vastu, et kulud, mis tekivad tubakatoodete ja tubakatootega seotud

toodete müümisele kehtestatud aruandluskohustuse tõttu, jääksid lõppastmes ettevõtjate endi, mitte

maksumaksjate kanda. Teisalt tuleb arvestada sigarite suhteliselt kõrget hinda ning väikeseid

müügimahte. Sellest tulenevalt on tõenäoline, et teades, kui palju kaebajal tuleb iga toote müügimahu

teate eest järgmisel aastal riigilõivu tasuda, oleks ta võinud loobuda mitme vähese nõudlusega toote

müügivõimalusest Eestis ehk nende kohta teate hoidmisest ja avaldamisest. Niisiis ei jäetud

müügimahtude teadete esitamisele riigilõivu kehtestades kaebajale piisavalt aega kujundada oma

tegevus ümber nii, et muutused õiguskorras ei mõjutaks tema majandustegevust ülemäära negatiivselt.

Kuna müügimahtude teated tuleb Terviseametile esitada iga aasta märtsis eelmise kalendriaasta kohta,

tulnuks õiguspärase ootuse põhimõttest lähtuvalt seadusandjal näha TubS § 104 lg 4 puhul ette

vacatio legis, mis hõlmanuks vähemalt üht seadusemuudatuse jõustumisele järgnevat kalendriaastat.

79. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et TubS § 104 lg 4 rikub PS §-st 10 tuleneva õiguspärase

ootuse põhimõtet ning on seega põhiseadusega vastuolus.

5-25-73

16(16)

(III) Kokkuvõte ja menetluskulud

80. Kolleegium tunnistab TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 kehtetuks osas, milles need

kehtestavad riigilõivude tasumise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele. Lisaks tunnistab

kolleegium TubS § 104 lg 4 kehtetuks osas, milles see kohustab maksma tasu ka 2024. aasta kohta

esitatava müügimahtude teate eest. Seadusandjal on võimalik kehtestada põhiseaduspärased

riigilõivud, olles selgitanud välja vaidlusalustes sätetes nimetatud toimingute tegemiseks vajalike

kulude suuruse.

81. Kaebaja taotleb menetluskulude hüvitamist summas 6 155,60 eurot (ei sisalda käibemaksu). Kuna

kaebaja on käibemaksukohustuslane, ei taotle ta menetluskuludelt arvestatava käibemaksu hüvitamist.

Kolleegiumi hinnangul on kaebaja menetluskulud vajalikud ja põhjendatud ning need tuleb Eesti

Vabariigilt tema kasuks välja mõista (PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 07.05.2026 nr 5-25-73/18

Õiguskantsleri Kantselei PSJV nr 5-25-73

Justiits- ja Digiministeerium

Sotsiaalministeerium

Vabariigi Valitsus

Terviseamet

Tallinna Halduskohus

J.C. Newman Cigar Co.

lepingulised esindajad

vandeadvokaat Margus Reiland ja vandeadvokaadi abi Armin Heinsaar

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 7. mai 2026. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-25-73.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 16 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-73

Otsuse kuupäev 7. mai 2026

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Oliver Kask, Vahur-Peeter

Liin, Ivo Pilving ja Juhan Sarv

Kohtuasi Tubakaseaduse § 104 lõike 4 ja riigilõivuseaduse § 2984

lõigete 1–3 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 27. novembri 2025. a otsus asjas

nr 3-25-1309

Menetlusosalised Riigikogu

J. C. Newman Cigar Co.

Terviseamet

Sotsiaalministeerium

Vabariigi Valitsus sotsiaalministri kaudu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Tunnistada riigilõivuseaduse § 2984 lõiked 2 ja 3 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles

need kehtestavad riigilõivude tasumise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele.

2. Tunnistada tubakaseaduse § 104 lõige 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see

kehtestab tasu maksmise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele, samuti osas, milles see

kohustab maksma tasu ka 2024. aasta kohta esitatava müügimahtude teate eest.

3. Jätta riigilõivuseaduse § 2984 lõige 1 põhiseadusvastaseks tunnistamata.

4. Mõista Eesti Vabariigilt J. C. Newman Cigar Co. kasuks menetluskulude katteks välja

6 155,60 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tubakaseaduse (TubS) §-d 10–103 nõuavad, et tubakatooteid, uudseid tubakatooteid, elektroonilisi

sigarette või nende täitepakendeid või taimseid suitsetatavaid tooteid võõrandamiseks Eestisse toov

5-25-73

2(16)

või Eestis tubakatooteid tootev ettevõtja peab esitama Terviseametile sõltuvalt tootest erinevaid

dokumente. 1. jaanuaril 2025 jõustusid TubS § 104 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 2984, millega

kehtestati riigilõivud tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete teadete Terviseametile

esitamise eest.

2. J. C. Newman Cigar Co. (kaebaja) on Ameerika Ühendriikides asuv tubakatoodete tootja, kellelt

maaletoojad ja edasimüüjad ostavad sigareid ning impordivad neid aktsiisivabastuse režiimi all

Eestisse jaemüüjatele edasimüügiks või ise realiseerimiseks. Kaebaja on Eesti turu jaoks teavitanud

Terviseametit 109 sigari margist. Terviseamet on kaebaja esitatud teavet hinnanud ja leidnud, et

esitatud andmed vastavad nõuetele, ning avaldanud andmed Terviseameti veebilehel.

3. Terviseamet esitas 27. veebruaril 2025 kaebajale RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4 nimetatud

riigilõivude eest arve nr 32205364, mille kohaselt tuli kaebajal tasuda kaheksa toote müügimahtude

teate eest riigilõivu 1920 eurot ning kaheksa toote teate avaldamise ja hoidmise eest riigilõivu 800

eurot. Kokku tuli kaebajal tasuda arve kohaselt 2720 eurot.

4. 8. jaanuaril 2025 esitas kaebaja Terviseametile teavituste nr 01273-18-00119, 01273-16-00400 ja

01273-18-00120 muudatused administratiivsete vigade parandamiseks. Terviseamet esitas 26. märtsil

2025 kaebajale nõude iga muudatust sisaldava toote identifitseerimistunnuse (ID) eest riigilõivu

tasumise kohta RLS § 2984 lg 2 alusel 740 eurot, kokku 2220 eurot. Kaebaja ei ole riigilõivu tasunud.

5. Kaebaja teavitas 28. aprillil 2025 Terviseametit, et soovib jätkata senise 109 toote asemel 20

tootega, kuid märkis täiendavalt, et ei soovi Terviseameti veebilehel nende avaldatud tubakatoodete

teavituste kustutamist, millelt ei ole riigilõivu tasutud. Terviseamet ei ole kaebajale 20 tubakatoote

kohta täiendavat riigilõivude arvet väljastanud.

6. Kaebaja esitas 30. aprillil 2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Terviseameti

kohustamist taastada ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud Exceli tabelis sisalduvates

andmetes kaebuses nimetatud 89 sigarimarki, jättes kohaldamata TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg 3

vastuolu tõttu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/40/EL (tubakatoodete direktiiv)

artikli 5 lg-ga 8 ja Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). Lisaks taotles kaebaja, et Terviseametit

kohustatakse läbi vaatama kolme toote teate kohta esitatud muudatusi, ilma et kaebaja peaks tasuma

RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud riigilõivu.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 27. novembri 2025. a otsusega kaebuse ja kohustas Terviseametit

vaatama uuesti läbi kaebaja taotluse taastada ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud Exceli

tabelis sisaldunud ja kaebuses välja toodud 89 sigarimargi teavitused pärast TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg-te 1–3 muudatuste jõustumist. Halduskohus tunnistas TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg-d 1–3 põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles need ei tee riigilõivude ja

müügimahtude teate hindamise tasu puhul erandit sigaritega seotud toote teate ja teate muudatuse

läbivaatamisel, teate avaldamisel ja hoidmisel ning müügimahtude teate hindamisel.

8. Halduskohtu hinnangul ei ole vaidlusalustes sätetes kehtestatud tasud iseenesest põhiseadusega

vastuolus, sest nende eesmärk on katta riigile tekkivad administratiivkulud seoses tubakatoodete

reguleerimisega. Seaduseelnõu seletuskirjas esile toodud eesmärk tagada, et andmebaasis oleksid vaid

nende toodete teavitused, millega ettevõtja tegelikult soovib turul jätkata, on põhjendatud.

Vaidlusalused sätted on siiski põhiseadusega vastuolus osas, milles need ei näe ette erisusi sigarite

tootegrupile. Sigarid on nišitoode, mille hinnad on võrrelduna muude laiemalt tarbitavate

tubakatoodetega kõrgemad ning mille müügimahud on seetõttu muude tubakatoodetega võrreldes ka

väiksemad. Lisaks on tegemist toodetega, mille tootemarke võib olla väga palju, kuid mille aastased

müügimahud võivad olla väikesed. Seetõttu riivavad vaidlusalustes sätetes kehtestatud riigilõivud

ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust (PS § 31).

5-25-73

3(16)

9. Halduskohus ei nõustunud kaebaja väitega, et TubS § 104 lg 4 on vastuolus ka õiguspärase ootuse

põhimõttega (PS § 10). TubS § 104 lg 4 jõustus 1. jaanuaril 2025. Seega tekkis riigilõivu maksmise

kohustus alles 2025. aastal esitatavate aruannete eest, isegi kui need käsitlevad 2024. aasta andmeid.

Riigilõivu tasumise kohustus on seotud teate esitamisega ja selle hindamisega. Need toimingud

leiavad aset pärast uue õigusakti jõustumist. Tegemist ei ole varem sooritatud tegevuste õiguslike

tagajärgede muutmisega, vaid uue tingimuse kehtestamisega. Kuigi konkreetse riigilõivu suurust ei

saanud kaebaja enne 14. maid 2024 ette näha, on ettevõtjal alati risk, et õigusruum muutub.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

10. Kolleegium esitas 9. jaanuaril 2026 ja 19. veebruaril 2026 Terviseametile ja sotsiaalministrile

küsimused, milles palus selgitada Terviseameti tööprotsesse ja toiminguid seoses tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete teavituste läbivaatamise, muutmise, avaldamise ja hoidmisega ning

müügimahtude teadete hindamisega. Lisaks palus kolleegium esitada andmed ja asjakohased tõendid

toimingutega kaasnevate kulude kohta.

Riigikogu

11. Riigikogu sotsiaalkomisjon leidis, et RLS § 2984 lg-d 1–3 ja TubS § 104 lg 4 on põhiseadusega

kooskõlas. Tegemist on sobivate, vajalike ja mõõdukate meetmetega rahvatervise eesmärkide ja

haldussuutlikkuse tagamiseks.

Terviseamet

12. Vaidlusalused riigilõivud ei ole ebaproportsionaalselt suured. Riigilõivude kehtestamise üks

eesmärk oli luua selgus toodete osas, mida tegelikult Eestisse tuuakse ja siin müüakse. Enne

riigilõivude kehtestamist esitati Terviseametile ühes kuus tuhandeid teateid, mh seetõttu, et Euroopa

Liidu ühisportaali (EU Common Entry Gate ehk EU-CEG) andmebaasi kaudu saab ühe toiminguga

esitada teate korraga mitmele liikmesriigile. Eestile esitati teateid ka n-ö igaks juhuks, ehkki tegelikult

tootega Eesti turule tulla ei plaanitud. Kuna teate hoidmise eest ei olnud samuti tasu kehtestatud, ei

kustutanud teate esitajad nende toodete teateid, mida enam ei toodetud või Eestisse ei toodud. Ka

kaebaja soovib hoida teateid avaldatuna enamate toodete kohta, kui ta Eestis tegelikult müüb.

13. Teate läbivaatamise eest tuleb tasuda üks kord. E-vedelikes sisalduvate ainete, elektrooniliste

sigarettide ja nende täitepakendite e-vedelikest eralduvate ainete hindamine on ajamahukam, kuid

nende hindamise eest on ette nähtud täiendavad tasud (TubS § 104 lg 3), mida sigarite puhul maksta

ei tule. Müügimahtude teate hindamisele kuluv aeg ei sõltu konkreetse toote müügimahust ning ei saa

väita, et müügimahtude teate hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul väiksem,

kui see on teiste tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul.

14. Terviseamet vastas 9. jaanuaril 2026 esitatud täiendavatele küsimustele järgmiselt. Eelnõu 401 SE

ette valmistades ei hinnatud teadete läbivaatamisele kuluvat tööaega tootegruppide kaupa eraldi, vaid

arvestati keskmiselt. Ka hiljem ei ole ühe teate läbivaatamisele kuluvat keskmist tööaega hinnatud

tootegruppide põhjal. Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamise ja muutmisega

kaasnevad Terviseametile lisaks tööjõukuludele ka IT-kulud, ametikoha ülalpidamiskulud, asutuse

üldhalduskulud, administratiivsed kulud (nõustamine, registritoimingud) ja teadete avalikustamise

kulud, sh veebilehe kulu. Eelnõu 401 SE Riigikogu menetlusse esitamise ajal tehtud arvutuste aluseks

olid 2023. aasta töötasud. Selle ajaga võrreldes on suurenenud kõik kulud, sh tööjõukulu, ametikoha

ülalpidamiskulud ja asutuse üldkulud.

5-25-73

4(16)

15. Riigilõivu toote teate avaldamise eest (RLS § 2984 lg 3) tasutakse esimesel aastal, kui uus teade

on läbinud vastavuskontrolli ja hindamise. Samal aastal teate hoidmise eest riigilõivu ei tasuta, st teate

esmane avaldamine sisaldab endas ka selle aasta nn hoidmise tasu. Iga-aastast uuesti avaldamist ei

toimu, vaid järgnevatel aastatel hoitakse teade avaldatuna.

16. Teadete avaldamise ja avaldatuna hoidmise puhul kontrollitakse täiendavalt riigilõivu laekumist

ning viiakse laekumiste andmed kokku konkreetsete toodete kohta esitatud teadetega. Toimub ka

teadete avaldamisega seotud kirjavahetus andmete täpsustamiseks, päringutele vastamine ja vajadusel

täiendavad andmeanalüüsid. Ajakulu on sarnane nii teate avaldamisel kui teate hoidmisel (keskmiselt

3 töötundi) ning ei sõltu sellest, missugusesse tootegruppi kuulub toode, mille kohta teave

avaldatakse, sest iga teadet tuleb kontrollida individuaalselt. Hoitavate teadete arv mõjutab otseselt

Terviseametile tekkivat kulu: mida suurem on andmete kogumaht, seda suurem on ka vajadus

infosüsteemi jõudluse, turvalisuse ja hoolduse järele. Teadete iga-aastase hoidmisega kaasnev kulu

on seotud andmete säilitamise, infosüsteemi ülalpidamise ja haldamisega. See hõlmab võrgu-, serveri-

ja salvestusressursside kasutamist, infosüsteemi hooldust ja arendust, andmete turvalisuse tagamist

ning infotehnoloogilise kasutajatoe tegevusi.

17. Terviseamet saatis 16. märtsil 2026 vastuseks Riigikohtu täiendavatele küsimustele kirjelduse

toimingutest, mida ta teeb tubakatoote või tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamiseks,

muutmiseks, avaldamiseks ja hoidmiseks ning müügimahtude teate hindamiseks. Lisaks esitas

Terviseamet tubakaseaduse rakendamise kulude arvutamise tabeli ning ülevaate Terviseameti

kemikaaliohutuse osakonna kuludest ja Terviseameti 2025. aasta üldhalduskuludest koos

kemikaaliohutuse osakonna riigilõivude/tasude arvutamise alustega. Kulude tabeli kohaselt kulub

Terviseametil tubakatoote teate läbivaatamisele 24 töötundi (kokku 1 091,05 eurot), tubakatoote teate

muudatuse läbivaatamisele 15 töötundi (kokku 681,91 eurot), toote teate avaldamisele ja hoidmisele

ühe aasta jooksul kolm töötundi (kokku 136,38 eurot) ning müügimahtude teate hindamisele samuti

kolm töötundi (kokku 136,38 eurot).

J. C. Newman Cigar Co.

18. Euroopa Liidu (EL) õiguse esimuse tõttu ei tohtinud seadusandja lähtuda vaidlusaluste

riigilõivude kehtestamisel RLS § 4 lg-st 2, mis lubab riigilõivu kehtestada kulupõhimõttest erinevalt.

Tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8 lubab tootjatelt ja importijatelt võtta proportsionaalset tasu.

Tubakatoodete direktiivi seletuskirja kohaselt ei tohi tasud, mida liikmesriigid nõuavad neile esitatud

teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste toimingute puhul asjakohane. Euroopa Komisjoni

hinnangul peavad küsitavad tasud olema seega kulupõhised. Euroopa Komisjon ei soovinud

võimaldada liikmesriikidel nõuda tasu, mille praktiline mõju on võrreldav täiendava tubakaaktsiisiga.

19. Iga-aastased riigilõivud ületavad kaebaja toodetest saadava tulu ning lõivu tasumata jätmine toob

kaasa toodete käitlemise keelu. Seejuures on Terviseameti tegelik kulu sigarite ja sigarillode toote

teadete läbivaatamisel ja muutmisel oluliselt väiksem nõutavast riigilõivust. Ühtsed riigilõivud toote

teate läbivaatamise ja muutmise eest ei saa olla proportsionaalsed, sest tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete eri kategooriate kohta ei pea esitama sama palju teavet. TubS § 10 lg 1 alusel

sigari ja sigarillo toote teate esitamisel ja selle muutmisel tuleb Terviseametile esitada oluliselt vähem

teavet ja andmeid võrreldes sigarettidega. Erinevalt sigarettidest ei pea sigarite ja sigarillode puhul

esitama teavet eralduva tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi koguse kohta. Ka ei tule sigarite ja

sigarillode puhul erinevalt sigarettidest sisestada manuaalselt teavet nt selle kohta, kas tootel on

eristatav maitse ja lõhn ning milline on sigaretifiltri koguventilatsioon ja rõhulangus suletult/avatult.

Kuna sigarite ja sigarillode puhul ei ole eelkirjeldatud teabe avaldamine kohustuslik, ei pea

Terviseamet seda ka hindama. Võrreldes uudsete tubakatoodete (TubS § 101) ja elektrooniliste

sigarettidega (TubS § 102) tuleb sigarite ja sigarillode kohta esitada vähem teavet. Seetõttu ei saa

5-25-73

5(16)

sigarite ja sigarillode osas pidada proportsionaalseks riigilõive, mis on kehtestatud kõigile toodetele

ühetaoliselt.

20. TubS § 104 lg 4 on ehtsa tagasiulatuva jõuga ning vastuolus kaebaja õiguspärase ootusega. Tasu

maksmise kohustus tekkis alles pärast müügimahtude teate esitamist, mistõttu ei olnud kaebajal

TubS § 10 lg 6 järgi valikuvõimalust, kas jätta teade esitamata ja tasu maksmata või esitada teade ja

maksta tasu.

21. Kaebaja esitas oma seisukoha ka 1. ja 5. küsimuse kohta, mille kolleegium 9. jaanuaril 2026

Terviseametile ja sotsiaalministrile esitas. Toote teate läbivaatamisele kuluvat aega ei ole

Sotsiaalministeerium ja Terviseamet tegelikult hinnanud. Praeguses asjas ei ole selle kohta esitatud

ka ühtegi tõendit, ehkki on olnud võimalus seda teha. Pigem nähtub nii Sotsiaalministeeriumi esindaja

põhikohtuasjas esitatud seisukohtadest kui Riigikogu menetluses toimunud sõnavõttudest, et sisuliselt

kehtestati riigilõivudega tubakatoodetele üldine täiendav maks, mis on olemuslikult sarnane

tubakaaktsiisiga. Lisaks ei teki Terviseametile ca 20 sõna avaldamisest igal aastal 100 eurot kulu iga

toote kohta. Terviseameti praegune praktika teadete avaldamisel Exceli tabelina ei too kaasa iga-

aastast kulu teadete hoidmiseks.

22. Kaebaja vastustas Terviseameti 16. märtsi 2026. a seisukoha, leides, et selles toodud asjaolud on

ebausaldusväärsed ja ebaõiged ning tuleb jätta arvestamata. Terviseamet pidanuks need andmed

esitama juba põhikohtuasja menetluses halduskohtus. Kaebajal ei ole olnud sisulist võimalust

kõnesolevaid andmeid kahtluse alla seada. Terviseameti vastuse lisades esitatud arvutused ja kulud

on loodud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse jaoks. Terviseamet ei ole esitanud andmeid,

millele tugineti eelnõu 401 SE vastuvõtmisel 4. juunil 2024.

23. Terviseameti väidetud kulud on kaebaja hinnangul ülepaisutatud ja ebaproportsionaalsed.

Sõltumata sellest on Terviseamet kaudselt kinnitanud, et RLS § 2984 lg-tes 1 ja 2 ning

TubS § 104 lg-s 4 sätestatud riigilõivud on ebaproportsionaalsed ja põhiseadusvastased, sest need

ületavad kulu, mis Terviseameti väitel nende toimingute tegemisel tekib. Ülepaisutatud on ka

riigilõivude aluseks olevate tegevuste ajakulu. Sigarite ja sigarillode puhul on muudatuse

läbivaatamiseks 15 tundi tööd ilmselgelt ebaproportsionaalne. Sigarite peamine koostisosa on

tubakas, mistõttu nn sisulised muudatused, mida sigarite puhul tehakse, puudutavad nt pakendi

materjali või karbis sisalduvate toodete arvu. Olukorras, kus muutub vaid toote pakend või kogus,

mitte aga toode ise, ei saa muudatuse hindamine olla Terviseameti jaoks ajamahukas.

24. Ülepaisutatud ja ebaproportsionaalne on ka Terviseameti arvestuses välja toodud kolmetunnine

ajakulu toote teate avaldamisele ja avaldatuna hoidmisele ning sigarite ja sigarillode müügimahtude,

st ühe arvu kontrollimisele. Teate avaldamise ja avaldatuna hoidmise puhul tehtav toote aktiivsuse

kontroll EU-CEG-is peaks olema lihtsalt tehtav Exceli tabelis otsingufunktsiooni kasutamisega. Teate

esitaja andmete muutumine teate esitaja ümberkujundamise tõttu on ilmselt harv juhus, mitte igal

aastal kõigi toodete kohta tehtav täpsustus. Müügimahtude teate hindamise puhul on kohustus esitada

„teave eri tarbijarühmade, sealhulgas noorte, mittesuitsetajate ja tavakasutajate toote-eelistuste kohta;

kõnealuste toodete müügiviisid; kokkuvõte mis tahes turu-uuringu kohta eespool nimetatud

küsimustes ning selle tõlge inglise keelde“ ainult elektrooniliste sigarettide puhul (TubS § 102 lg 2).

Ühe numbri esitamise kontrolliks ei peaks normaaltingimustes kuluma kolm tundi. Täiendavalt tuleb

nii müügimahtude hindamise tasu kui ka RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivu puhul arvestada, et

Terviseamet korraldab riigilõivu ja tasu arve saatmist mitte toote-, vaid tootjapõhiselt. Seega, kui

kaebajal on näiteks 108 toodet, siis ei saa kaebaja 108 eraldi arvet, vaid ühe arve, mis sisaldab

müügimahtude hindamise tasu ja RLS § 2984 lg 3 järgi riigilõivu. See vähendab Terviseameti tööaja

kulu.

5-25-73

6(16)

25. Lisaks sisaldab Terviseameti kemikaaliohutuse osakonna kulude arvestus kaebaja hinnangul

olulisel määral asjakohatuid kulusid, mistõttu on Terviseameti tegelik põhjendatud kulu oluliselt

väiksem. Tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8 kohaselt ei saa riigilõivude ja müügimahtude tasu hulka

arvestada kulusid, mis ei ole seotud esitatava teabe kättesaamise, hoidmise, töötlemise, analüüsimise

ja avaldamisega. Sarnaselt ei ole Terviseamet selgitanud, kuidas on tubakatoodete direktiivi

art 5 lg-s 8 nimetatud tegevustega seotud 2025. aasta üldhalduskulud. Ilmselgelt asjakohatud on nt

teadmata kohtumenetluses kantud õigusabikulud, viivised, komisjonitasud, spordiklubide paketid

jms.

26. Kaebaja esitas taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse menetluskulude

hüvitamiseks summas 6 155,60 eurot (ilma käibemaksuta) koos menetluskulude nimekirjaga.

Õiguskantsler

27. Halduskohus leidis õigesti, et turu korrastamiseks ning Terviseameti kulude katmiseks on tasude

ja riigilõivude kehtestamine iseenesest põhjendatud. Tubakatooted ei ole eluks vältimatult vajalikud

ning riik ei pea nende turustamist soodustama või katma maksumaksja arvelt nende teavituste

haldamise ja müügimahtude teate hindamisega seotud kulusid. Siiski peavad ka sellistele toodetele

kehtestatud avalik-õiguslikud tasud olema mõõdukad PS § 11 tähenduses. Seejuures ei saa kõikide

nende lõivude proportsionaalsust hinnata üksnes Terviseameti tegelike kulude põhjal, sest vähemalt

RLS § 2984 lg-s 1 sätestatud lõivumäära kujundamisel tugines Riigikogu RLS § 4 lg-le 2, mis lubab

arvestada ka toimingu sotsiaalmajanduslikku mõju.

28. Toote teate avaldamise ja hoidmise (RLS § 2984 lg 3) ning müügimahtude teate (TubS § 104 lg 4)

hindamise tasu kehtestati toimingu kuludest lähtuvalt. Kui teate avaldatuna hoidmise ja

müügimahtude hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul kehtestatud riigilõivudest

väiksem, siis piiravad iga-aastased tasud sigarite segmendis ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust

(PS § 31). Sellisel juhul nõustub õiguskantsler halduskohtu järeldustega, et TubS § 104 lg 4 ja

RLS § 2984 lg 3 on põhiseadusega vastuolus osas, milles need ei näe ette erandit sigaritega seotud

toodetele.

29. TubS § 104 lg 3 sätestab eraldi tasud seoses e-vedelike ja elektrooniliste sigarettide hindamisega.

Seega on Riigikogu arvestanud sellega, et nende toodete teadete menetlemine võib olla sisuliselt

ajamahukam ja kulukam. Kuna toote teate läbivaatamise eest tuleb riigilõivu tasuda ühe korra, mitte

iga aasta, siis ei saa väita, et see lõivumäär oleks põhiseadusega selges vastuolus. Kuna ei ole teada,

kui sageli kaebaja uusi tooteid Eesti turule toob, on keeruline hinnata, kui intensiivselt 5000 euro

suurune riigilõiv tema ettevõtlusvabadust mõjutab. Kui turule sisenemine on sedavõrd kulukas, et

äriliselt pole mõistlik oma tooteid Eestis müüa, siis võib näiliselt tubakatoodete müük siin väheneda.

Tegelikult asutakse ilmselt tooteid hankima välismaalt. Sellisel juhul kaotab riik kogu seonduva

maksutulu, kuid ühiskonna kanda jääb kaasnev terviseteenustega seotud kulu.

30. Terviseamet eemaldas 89 toote teated oma veebilehel avaldatavast Exceli tabelist. Selle olukorra

tingis asjaolu, et iga-aastased riigilõivud olid kaebaja jaoks ülemäärased. RLS § 2984 lg 3 osalise

põhiseadusvastasuse korral tuleks taastada varasem olukord. Selleks peaks Terviseamet taastama

Exceli tabelis nende toodete teated, mis kustutati üksnes seetõttu, et kaebaja ei tasunud

RLS § 2984 lg-s 3 nõutud riigilõivu. Teated saaks taastada varasematele teadetele tuginedes pärast

seda, kui kaebaja on tasunud Riigikohtu otsuse järel kehtima jääva (põhiseaduspärase) avaldamise ja

hoidmise riigilõivu. Seega jääks 5000 euro suurune riigilõiv kohalduma üksnes uute toodete turule

toomise korral, mida ei saa Riigikogu kaalutlusi arvestades pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks.

31. RLS § 2984 lg 2 põhiseaduspärasus sõltub eeskätt sellest, milline on Terviseameti tegelik töömaht

sigarite tooteteate muudatuste läbivaatamisel. Seletuskirja kohaselt tuleb ka teate muutmise korral

5-25-73

7(16)

Terviseametil kõik andmed uuesti üle kontrollida ja töömaht on võrreldav teate läbivaatamise

töömahuga, kuid eelnõu materjalidest ei nähtu, et seejuures oleks hinnatud, kas ja kui palju erineb

selle kontrolli tegelik maht tooteliigiti. Kui sigarite puhul on töömaht teiste toodetega võrreldes

väiksem, siis on riigilõiv ebaproportsionaalne. Lisaks näitavad põhikohtuasja asjaolud, et teate

muutmise riigilõivu ebaproportsionaalne mõju võib ilmneda ka juhtudel, kus muudatus ei puuduta

toote koostist ega muid sisulisi tunnuseid, vaid piirdub tehnilise või administratiivse täpsustusega.

Kaebaja soovis muuta kolme toote teadet administratiivsete vigade parandamiseks ning Terviseamet

nõudis selle eest riigilõivu 740 eurot iga toote ID kohta. See näitab, et ilma muudatuse laadi ja

tegelikku töömahtu eristamata võidakse sama suurt lõivu küsida ka selliste tooteteate muudatuste eest,

mida peab kontrollima minimaalselt. See võimendab riive intensiivsust. Niisugust vastuolu saab aga

ületada RLS § 2984 lg 2 põhiseaduskonformse tõlgendamise teel selliselt, et riigilõivu tasumise

kohustus tekib üksnes siis, kui tooteteate muudatus toob kaasa sisulise kontrolli vajaduse, samas kui

üksnes tehniliste või administratiivsete andmete parandamine ei kuulu RLS § 2984 lg 2

kohaldamisalasse.

Vabariigi Valitsus sotsiaalministri kaudu ja Sotsiaalministeerium

32. TubS § 104 lg-s 4 sätestatud tasu on legitiimne ja proportsionaalne. Liikmesriikidel on

EL-i õigusest tulenev kohustus koguda ja analüüsida põhjalikku teavet tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete koostisosade ja emissioonide kohta, sest see on vajalik toodete toksilisuse,

sõltuvust tekitava toime ja terviseriskide hindamiseks. Andmete kogumise, õigsuse kontrollimise ja

avaldamise eest on riigil õigus küsida proportsionaalset tasu (tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8).

33. RLS § 2984 lg-s 1 sätestatud nn tootega turule pääsemise ühekordne riigilõiv kehtestati lähtuvalt

RLS § 4 lg-st 2, mis lubab määrata kulupõhimõttest erineva riigilõivu, arvestades kaalukat avalikku

huvi. Põhiseadus lubab eesmärgist lähtuvalt intensiivsemat riivet, mis rahvatervise kaitseks

võimaldab kujundada lõivude kaudu riigi majandus- ja sotsiaalpoliitikat, kui tegemist on sotsiaalselt

kuluka valdkonnaga.

34. RLS § 2984 lg-tes 2 ja 3 sätestatud riigilõivud on kooskõlas RLS § 4 lg-ga 1 ning lähtuvad otsestest

halduskuludest. Kuna teavitustes tehakse nt kontaktandmete muutmise varjus ka teisi muudatusi, siis

on vaja kontrollida ka teisi toodet puudutavaid andmeid. Sisuliselt tuleb kogu teavitus uuesti läbi

vaadata, et tuvastada muudatuse sisu. Riigilõivu suuruse arvutamisel on arvestatud reaalselt

tubakatoodetest teavitamisel esitatava teabe läbivaatamisele kuluvat tööaega. Seega on riigilõiv

kulupõhine. Kulu määratlemisel on lähtutud keskmisest kulust, mida riik seda liiki toimingute

tegemisel kannab. Lõikes 3 sätestatud riigilõiv tagab andmebaasi ajakohasuse ehk kui toote eest enam

ei maksta, eemaldatakse see registrist. Seejuures on 100 euro suurune riigilõiv madal, kattes vaid

minimaalsed IT- ja administreerimiskulud. Seeläbi tagatakse menetlusökonoomia, et vältida turule

mitte toodud toodete teavituste hoidmist ja kuhjumist, mis pärsiks järelevalve tõhusust ja moonutaks

turu ülevaadet. Ühtlasi aitab see eemaldada aegunud teavitused, mis on esitatud enne teavituste

sisulisele kontrollile rangemate vastavusnõuete kehtestamist.

35. Ei saa nõustuda väitega, nagu peaksid sigarite väiksemad müügimahud kaasa tooma madalamad

riigilõivud. Terviseameti halduskoormus toote nõuetele vastavuse kontrollimisel ei sõltu toote

turuosast. RLS § 4 lg 1 kohaselt peab lõiv katma toimingu kulud. Menetleja töötund ja

süsteemiressurss on sigari ja sigareti puhul identne. Samuti puuduvad teaduslikud andmed, et sigarite

mõju tervisele oleks märkimisväärselt väiksem võrreldes teiste tubakatoodetega. Väiksem müügimaht

on ettevõtja äriline valik ja tururisk, mis ei õigusta järelevalve doteerimist avalike vahendite arvelt.

Vaidlustatud lõivud on vajalikud riigi haldussuutlikkuse taastamiseks ja EL-i õigusest tuleneva

kontrollikohustuse täitmiseks ning lõppastmes on need põhiseaduspärased.

5-25-73

8(16)

36. Sotsiaalminister vastas 9. jaanuaril 2026 esitatud täiendavatele küsimustele järgmiselt.

Eelnõu 401 SE raames ei hinnatud tööaja kulu tootegruppide kaupa eraldi, vaid lähtuti üldistatud

keskmisest tööajast, mis kulub ühe teavituse nõuetekohaseks menetlemiseks. Seadusandja kasutas

õigust normide üldistatusele, kuivõrd riigilõiv ei pea arvestama iga üksikjuhtumi eripära, vaid lähtuma

abstraktse menetluse keskmisest kulukusest. Eelnõu materjalid ei erista tööaja kulu

tootegrupipõhiselt. Lisaks tööjõukulule kaasnevad Terviseametile toote teadetega seoses IT-kulud,

administratiivsed kulud ja avalikustamise kulud. Võrreldes eelnõu 401 SE Riigikogu menetlusse

esitamise ajaga on kõik kulud suurenenud, sest arvestuse aluseks võeti 2023. aasta palgad ja

Terviseameti üldkulud.

37. RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõiv jaguneb tinglikult esmakordse avaldamise lõivuks (40 eurot)

ja iga-aastaseks hoidmise kuluks (60 eurot). Avaldamise kulu on ühekordne kulu toote sisestamiseks

avalikku registrisse. Iga-aastast uut sisestamise kulu ei teki, küll aga kaasneb avaldamisega pidev

andmete kättesaadavuse ja terviklikkuse tagamise kulu. Hoidmise kulu kaasneb andmete säilitamisega

turvatud serverites ja registri ajakohastamisega. Hoitavate teadete arv mõjutab kulu otseselt. Mida

rohkem on teateid, seda suurem on IT-süsteemide koormus, andmemahud ja vajadus manuaalseks

kontrolliks. Massiline nn igaks juhuks teavitamine ongi peamine põhjus, miks riigile tekkiv kulu on

muutunud ebamõistlikult suureks, tingides vajaduse lõivustada iga üksikut hoitavat teadet.

Justiits- ja digiminister

38. TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg-d 1–3 on osas, milles need ei erista riigilõivude ja müügimahtude

teate hindamise tasu puhul sigaritega seotud toote teate ja teate muudatuse läbivaatamist, teate

avaldamist ja hoidmist ning müügimahtude teate hindamist, vastuolus PS §-ga 31 ning § 12 lg-ga 1,

rikkudes kaebaja ettevõtlusvabadust ning võrduspõhiõigust.

39. Vaidlusalused riigilõivude määrad kehtivad erisusteta kõikidele tubakatoodetele ja

tubakatoodetega seonduvatele toodetele. Nende sätete aluseks on tubakatoodete direktiivi art 5 lg 8,

mille kohaselt on Terviseametil õigus võtta tasu müügimahtude hindamise eest ning liikmesriigil on

õigus sätestada riigilõivud tubakatoodetest ja tubakatootega seonduvatest toodetest teavitamise eest.

Nimetatud osas ei ole ka halduskohtu hinnangul TubS § 104 ja RLS § 2984 tubakatoodete direktiiviga

vastuolus.

40. Sigarite puhul võivad riigilõivud ületada toote aastase käibe ning takistada ettevõtjal turul

tegutsemist, mis riivab oluliselt ettevõtlusvabadust. Sigaritega seotud teadete eest nõutavad

riigilõivud on põhiseadusega vastuolus, sest need riivavad ebaproportsionaalselt PS §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust ega vasta PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele.

41. Sigarid erinevad teistest tubakatoodetest nii oma turu, tarbijaskonna kui ka müügimahu poolest.

Neid müüakse peamiselt spetsiaalsetes poodides ning nende hinnad on märksa kõrgemad kui

sigarettidel või elektroonilistel sigarettidel. Samas on sigarite müügimahud väga väikesed ja paljusid

tootemarke müüakse aastas vaid mõned üksikud. Sigarettide ja elektrooniliste sigarettide puhul on

olukord vastupidine: sama tootemargi tooteid müüakse mitu korda rohkem. Kuna riigilõiv tuleb

tasuda iga toote ID kohta sõltumata müügimahust või hinnast, kujuneb sigarite maaletoojate ja

müüjate koormus oluliselt suuremaks kui teiste tubakatoodete turuosalistel. Sigarite nišilaadne

iseloom ja väikesed müügimahud muudavad nende kohtlemise samadel alustel teiste tubakatoodetega

majanduslikult ebavõrdseks. Selliseks ebavõrdseks kohtlemiseks ei ole teadaolevalt mõistlikku

kaalukat põhjust.

42. Riigilõivude kehtestamise peamine ajend oli eelkõige elektrooniliste sigarettide ja muude toodete

plahvatuslik kasv Eesti turul, mis suurendas oluliselt Terviseameti halduskoormust. Sellises olukorras

pidas seadusandja vajalikuks kehtestada tasud, mis kataksid Terviseameti tööjõu-, IT- ja

5-25-73

9(16)

administratiivkulud. Kulud arvestati kogu sektori peale ega arvestatud sigarite väiksemate

müügimahtudega ega sellega, et sigarite teadete läbivaatamisele kulub teiste tubakatoodetega

võrreldes vähem aega. Seega ei ole seadusandja riigilõivude kehtestamisel arvestanud erinevate

tubakatoodete eripäradega ega kehtestanud riigilõive proportsionaalsuse põhimõtet ja

ettevõtlusvabadust arvestades.

43. Justiits- ja Digiministeerium on alustanud seaduseelnõu ettevalmistamist vaidlusaluse vastuolu

lahendamiseks.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

44. Tubakaseaduse § 104 lg 4:

„§ 104. Riigilõiv teate läbivaatamise, muutmise ning avaldamise ja hoidmise eest ning tasud

teabe hindamise eest

[---]

(4) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote müügimahtude teate esitamisel tasub teate esitaja

Terviseametile teate hindamise eest 240 eurot.“

45. Riigilõivuseaduse § 2984:

㤠2984. Tubakatootest ja tubakatootega seonduvast tootest teavitamine

(1) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu

5000 eurot.

(2) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate muudatuse eest tasutakse riigilõivu

740 eurot.

(3) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teate avaldamise ja hoidmise eest tasutakse

aastas riigilõivu 100 eurot.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

46. Kolleegium hindab esmalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise lubatavust

ja määrab kindlaks asjassepuutuvad sätted (I), seejärel analüüsib asjassepuutuvate sätete

põhiseaduspärasust (II), lähtudes PS §-st 113 (a) ja PS §-st 10 (b), ning viimaks teeb kokkuvõtte ja

lahendab menetluskulude hüvitamise taotluse (III).

(I) Põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise lubatavus ja asjassepuutuvad sätted

47. Esimese või teise astme kohtu algatatud konkreetse normikontrolli menetluses võib Riigikohus

tunnistada kehtetuks või põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte,

samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv

(põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 ja § 14 lg 2 esimene lause).

Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele

mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks kohus otsustama asja teisiti kui põhiseadusele vastavuse

5-25-73

10(16)

korral (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; 14.05.2025,

3-22-246/31, p 23).

48. Tallinna Halduskohus leidis, et põhikohtuasja lahendamisel olid otsustava tähtsusega RLS § 2984

tervikuna ja TubS § 104 lg 4, ning tunnistas need sätted põhiseadusvastaseks põhjusel, et need ei tee

riigilõivude ja müügimahtude teate hindamise tasu puhul erandit sigaritega seotud toote teate ja teate

muudatuse läbivaatamisel, teate avaldamisel ja hoidmisel ning müügimahtude teate hindamisel.

Kolleegiumi hinnangul on halduskohus asjassepuutuvate sätete määratlemisel osaliselt eksinud.

Asjassepuutuvad on RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4, kuid mitte RLS § 2984 lg 1.

49. 27. veebruaril 2025 esitas Terviseamet kaebajale arve RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4

nimetatud riigilõivude eest. 28. aprillil 2025 teavitas kaebaja Terviseametit, et soovib senise 109 toote

asemel jätkata 20 tootega, kuid ei soovi, et Terviseamet kustutaks oma veebilehel avaldatud toodete

teated, mille eest kaebaja riigilõivu ei tasu (st need 89 toodet, mille müügiga kaebaja ei jätkanud).

8. jaanuaril 2025 tegi kaebaja muudatusi kolme toote teavitustes. Terviseamet esitas kaebajale

26. märtsil 2025 nõude tasuda iga muudetud toote teavituse eest RLS § 2984 lg 2 alusel 740 eurot

(kokku 2220 eurot). Kaebaja riigilõivu ei tasunud ning taotles, et halduskohus kohustaks

Terviseametit teavituste muudatusi läbi vaatama ilma tubakatoodete direktiivi ja põhiseadusega

vastuolus olevat riigilõivu tasumata.

50. Halduskohus kohustas oma otsusega Terviseametit vaatama uuesti läbi kaebaja taotluse taastada

ja avaldada Terviseameti veebilehel avaldatud tabelis sisaldunud kaebuse lisas 1 alalehel

„ESIALGNE ÕIGUSKAITSE“ nimetatud tubakatoodete teavitused pärast vaidlusaluste sätete

muudatuste jõustumist. Alalehel „ESIALGNE ÕIGUSKAITSE“ on nimekiri 89 tootest, mille teated

on Terviseamet kustutanud, sh need kolm toodet, mille teadetes kaebaja soovis parandada

administratiivseid vigu.

51. Vaidlusalused sätted on sõnastatud imperatiivselt, mistõttu ei ole Terviseametil võimalik teha teate

esitajale tasu maksmisest erandit. TubS § 10 lg 1 järgi on Eesti turule toodavate ning Eestis

toodetavate tubakatoodete teadete esitamine kohustuslik. TubS § 10 lg 4 kohaselt teated avaldatakse

ning nõuetele mittevastavad juba avaldatud teated kustutatakse. Nõuetele ei vasta ka teated, mille eest

pole tasutud seaduse järgi nõutavat riigilõivu. Kui teate avaldamise ja hoidmise eest, s.o RLS § 2984

lg 3 järgi, tasutav iga-aastane riigilõiv on põhiseadusega vastuolus, ei tingi selle tasumata jätmine

avaldatud teate nõutele mittevastavust, mistõttu puudunuks Terviseametil alus juba avaldatud teated

kustutada.

52. TubS § 10 lg-st 6 tuleneb kohustus teavitada iga aasta 31. märtsiks Terviseametit eelmise

kalendriaasta müügikogustest tootemarkide kaupa. Ehkki TubS § 104 lg 4 ei nimeta müügimahtude

teate esitamisel makstavat tasu riigilõivuks, on olemuslikult siiski tegemist riigilõivuga.

Tubakatoodete direktiivist tuleneb tubakatoodete tootjatele ja importijatele kohustus esitada mh teavet

tubakatoodete müügimahtude kohta. Selle esitamine on vajalik, et säilitada toote teate esmase

läbivaatamise tulemusel saadud õigus vastavat toodet müüa. Teiselt poolt tuleneb direktiivist

liikmesriikidele kohustus sellist teavet koguda. Riigi vastusooritus lõivu maksjale on praegusel juhul

EL-i õigusest tuleneva kohustuse täitmine, et lõivu maksja saaks oma majandustegevusega

liikmesriigi turul jätkata. Tubs 104 lg-te 1 ja 4 kohaselt tuleb iga tootemargi kohta esitatud teate

hindamise eest enne teate esitamist tasuda 240 eurot. Müügikoguste teate esitamata jätmine või teate

esitamisel riigilõivu tasumata jätmine võib samuti tingida avaldatud toote teate nõuetele

mittevastavuse, mille korral tuleb avaldatud teade kustutada (vt ka RLS § 9 lg 1). Seega olid nii

Tubs § 104 lg 4 kui RLS § 2984 lg 3 põhikohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega ja

asjassepuutuvad, sest kohtul tulnuks lahendada asi teisiti nende sätete põhiseaduspärasuse korral.

5-25-73

11(16)

53. Halduskohtu otsuse resolutsioon ei kohusta Terviseametit läbi vaatama kolme toote teates tehtud

muudatusi pärast põhiseaduspäraste riigilõivude jõustumist, vaid üksnes uuesti läbi vaatama kaebaja

taotlust taastada ja avaldada kustutatud toodete teated. Teate muudatuse eest kehtestatud riigilõivu

tasumata jätmise tagajärg ei saa olla teate kustutamine, vaid üksnes muudatuse läbi vaatamata jätmine.

Teate esitaja peab siiski arvestama, et juhul, kui muudatus, mis jääb riigilõivu tasumata jätmise tõttu

läbi vaatamata, puudutab nt toote koostist, ei saa ta muutunud toodet Eesti turul müüa enne, kui

Terviseamet on teate muudatuse läbi vaadanud.

54. Eeltoodust tulenevalt ei saanud Terviseamet kustutada nende kolme toote teateid, mida kaebaja

soovis muuta, põhjusel, et kaebaja ei tasunud muutmiseks nõutavat riigilõivu. Nende kolme toote

teated sai Terviseamet kustutada põhjusel, et kaebaja ei olnud nende toodete eest tasunud ka

RLS § 2984 lg-s 3 ja TubS § 104 lg-s 4 sätestatud riigilõive. Seega tuleb halduskohtu otsuse

resolutsiooni kohaselt Terviseametil taastada 89 toote teated pärast TubS § 104 lg-s 4 ja

RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivude tasumist, sõltumata RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud riigilõivu

tasumisest. Viimasest sõltub üksnes see, kas Terviseamet vaatab läbi kolme toote teates tehtud

muudatused.

55. Kolleegium loeb siiski asjassepuutuvaks ka RLS § 2984 lg 2. Kaebaja esitas halduskohtule taotluse

kohustada Terviseametit läbi vaatama kolme toote teates tehtud muudatused ilma riigilõivu tasumata.

Ei nähtu, et kaebaja oleks põhikohtuasja menetluse käigus sellest taotlusest loobunud. Halduskohtu

otsuse p 15 viimase lause kohaselt leidis kohus, et ka toote teate muudatuse eest riigilõivu tasumata

jätmine toob kaasa teate kustutamise. Halduskohtu seisukoht on küll ekslik, kuid muudatuste

läbivaatamise nõude rahuldamine on võimalik vaid siis, kui toote teate muudatuse eest ette nähtud

riigilõiv on põhiseadusevastane.

56. Kolleegiumi hinnangul ei olnud haldusasja lahendamisel otsustava tähtsusega RLS § 2984 lg 1.

Halduskohtu otsuse põhjenduste kohaselt ei ole Terviseametil võimalik kehtiva õiguse tingimustes

halduskohtu otsuse resolutsiooni täita, ilma et kaebaja tasuks kõigi 89 toote teate pealt

RLS § 2984 lg-st 1 tulenevalt 5000 eurot. Sellega ei saa nõustuda. Kui Terviseamet on kustutanud

toodete teated õigusvastaselt, tuleb need taas avaldada, ilma et selle eest tuleks tasuda uuesti toote

teate läbivaatamisele kehtestatud riigilõiv.

57. Tubakatooteid ja tubakatootega seonduvaid tooteid reguleerib tubakatoodete direktiiv, mis näeb

ette liikmesriigi õiguse võtta toote teatega seotud toimingute eest tootjalt või importijalt

proportsionaalset tasu (tubakatoodete puhul art 5 lg 8, tubakatootega seonduvate toodete puhul art 20

lg 2 viimane lause). Tubakatoodete direktiivi seletuskirja (COM/2012/0788 final) p 3.1 kohaselt ei

tohi tasud, mida liikmesriigid nõuavad neile esitatud teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste

toimingute puhul asjakohane. Seega, ehkki tubakatoodete direktiiv ei näe liikmesriigile ette kohustust

riigilõive kehtestada, reguleerib EL-i õigus lubatud tasude suurust juhul, kui liikmesriik otsustab need

kehtestada. Niisiis võinuks halduskohus asja lahendamisel hinnata ka riigilõivude vastavust

EL õigusele ning vajaduse korral küsida Euroopa Kohtult eelotsust direktiivi tõlgenduse kohta.

58. Kolleegium märgib eelnevaga seoses, et tubakatoodete direktiiv eristab selgelt tubakatooteid ja

tubakatootega seonduvaid tooteid (elektroonilisi sigarette) (vt tubakatoodete direktiivi art-d 5 ja 20).

Lisaks eristab direktiiv ka selgelt teadetega seonduvate toimingute eest tasu võtmist. Tubakatoodete

puhul on liikmesriigi õigus toimingute eest tasu kehtestada sätestatud art 5 lg-s 8, tubakatootega

seonduvate toodete puhul art 20 lg 2 viimases lauses. Riigi kehtestatud lõivud peavad olema kooskõlas

tubakatoodete direktiivi põhimõtetega.

59. Võimalus hinnata asjassepuutuvate sätete kooskõla tubakatoodete direktiivis sätestatuga ei

tähenda, et kohus ei tohtinud algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet. Halduskohus leidis õigesti, et

kuna riigilõivud on kehtestatud riigisisese õigusega, siis puudutas põhikohtuasi asjaolusid, mis jäävad

5-25-73

12(16)

EL-i õigusaktiga antud otsustusvabaduse piirides riigisisese õiguse reguleerida. Halduskohus võis

hinnata kohaldatavate sätete põhiseaduspärasust ka enne nende kooskõla hindamist tubakatoodete

direktiivis sätestatud lõivu proportsionaalsuse nõudega (RKÜKo 15.03.2022, 5-19-29/38,

p-d 39 ja 41–47).

60. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine oli praegusel juhul lubatav.

Asjassepuutuvateks säteteks on RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4, mistõttu ei analüüsi

kolleegium järgnevalt RLS § 2984 lg 1 põhiseaduspärasust.

(II) Asjassepuutuvate sätete põhiseaduspärasus

61. Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote teatega seotud toimingute ning müügimahu teate

läbivaatamise eest võib põhimõtteliselt riigilõivu ette näha. Lisaks teadetega seonduvate toimingutega

kaasnevate kulude katmisele oli eelnõu 401 SE materjalide kohaselt riigilõivude kehtestamise

eesmärk tagada ka, et Terviseameti andmebaasis oleksid üksnes selliste toodete teated, mida tegelikult

Eesti turul müüakse. Eesmärk, et andmebaas vastaks tegelikkusele, on seostatav nii teate avaldamise

ja hoidmise kui müügimahtude teate läbivaatamise eest tasu võtmisega. Tegemist on igal aastal

tasutavate riigilõivudega. Kui tootja või importija on Terviseametit teavitanud tootest, mida ta

tegelikult Eesti turul ei müü, siis vähemalt eelduslikult võtab ta selle toote teate tagasi, sest iga-

aastaseid riigilõive tuleb tasuda sõltumata sellest, kas või kui palju konkreetset toodet müüdi. Toote

teate muutmise eest riigilõivu tasumine sama eesmärki ei teeni, sest seda tuleb tasuda üksnes siis, kui

tootja või importija teadet muudab, mitte igal aastal uuesti. Seega saab teate muutmise eest riigilõivu

kehtestamise eesmärgiks pidada vaid sellest tingitud toimingutega Terviseametile kaasnevate kulude

katmist.

(a) TubS § 104 lg 4 ning RLS § 2984 lg-te 2 ja 3 vastuolu PS §-ga 113

62. PS § 113 eristab makse ja riigilõive. Riigilõiv on tasu riigi poolt avalik-õigusliku toimingu

tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Erinevus maksust seisneb selles, et lõivu tasuja saab

toimingu tegemise või väljastamise näol konkreetse vastuteene. Lõivu eesmärk on riigi tehtava

konkreetse toimingu kulutuste hüvitamine toimingust huvitatud isiku poolt (RKÜKo 22.12.2000,

3-4-1-10-00, p 24). Nii on üldkogu leidnud, et legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku

eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem,

kui see on vajalik menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia

tagamiseks, kuivõrd see oleks vastuolus PS §-st 113 tuleneva lõivu olemusega (RKÜKo 12.04.2011,

3-2-1-62-10, p 45). Niisiis on avalik-õiguslike toimingute riigilõivustamine põhiseaduse tähenduses

lubatud, kui toimingus sisaldub lõivu tasunud isiku jaoks vastuteene ning riigilõivuna küsitav

rahasumma on mõeldud nimetatud toimingu tegemisega kaasnevate kulude katmiseks

(RKPJKo 26.05.2015, 3-4-1-59-14, p 29). Ka RLS § 4 lg 1 näeb ette kulupõhimõtte, mis tähendab, et

riigilõivude kehtestamisel lähtutakse toimingu tegemisega kaasnevatest kuludest.

63. Siiski näeb RLS § 4 lg 2 ette, et toimingu eesmärgist, sellest saadavast hüvest ja kaalukast

avalikust huvist, eelkõige sotsiaal- ja majanduspoliitilistest kaalutlustest lähtuvalt võib

riigilõivumäära kehtestada kulupõhimõttest erinevalt. Eelnõu 401 SE materjalide kohaselt on

RLS § 2984 lg-te 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4 puhul lähtutud riigilõive kehtestades kulupõhimõttest.

RLS § 4 lg-s 2 sätestatud erandile tugineti üksnes toote teate läbivaatamise eest võetava riigilõivu

(RLS § 2984 lg 1) kehtestamisel. Ainuüksi see, et eelnõu materjalides ei ole kuluanalüüsi, ei tingi

vaidlusaluste riigilõivude põhiseadusvastasust, kui need vastavad Terviseameti tegelike kulude

suurusele.

64. RLS § 4 lg-s 2 sätestatut arvestades saanuks seadusandja vaidlusalused riigilõivud kulupõhisest

suuremalt kehtestada, et katta tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tarbimisest riigile

5-25-73

13(16)

tekkivaid kulusid. Konkreetsel juhul ei saaks seda siiski põhiseaduse järgi vajalikuks ja lubatavaks

pidada, sest tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele on kehtestatud tubakaaktsiis.

Tubakaaktsiisi eesmärk on piirata tervisele ohtlike kaupade tarbimist ja koguda täiendavat raha

toodete tarvitamisest tingitud kulude katteks (vt ka L. Lehis. Maksuõigus. Juura: Tallinn, 2012,

lk 349). Aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu laekumine on

seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega. Tubakatoodete mõju

tervishoiukulude tekkimisele sõltub eelkõige tarbitavatest kogustest, mitte erinevate tootenimetuste

arvust. Tubakaaktsiisiga maksustatud toodete puhul saab seega riigilõivu kehtestada kulupõhisest

suuremana üksnes erandlikel juhtudel. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist. Veelgi enam,

sigarite tarbimisest tingitud tervisekahju ning seega ka põhjustatud tervisekaitsekulu on võrreldes

sigarettide ja elektrooniliste sigarettide tarbimisest tingitud kuluga eelduslikult väiksem, kuna sigareid

tarbib oluliselt vähem inimesi ning väiksemas koguses.

65. Riigilõivud ei tohi olla väljasuretava iseloomuga (nt RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 37).

Halduskohus on õigesti märkinud, et sigarite turule on omane suur valik tootemarke ning väiksed

müügimahud. Terviseameti toimingutega kaasnevate kulude katmiseks vajalikust suuremad

riigilõivud oleksid seetõttu sigarite puhul põhjendamatult intensiivselt turgu kitsendavad. Teisalt ei

ole põhjendatud nõuda, et riik peaks ettevõtjate äritegevust toetama, tehes EL-i õigusest tulenevalt

kohustuslikke toiminguid tema toodete turule lubamiseks ja turul hoidmiseks tasuta või

allahindlusega.

66. Nagu eelnevalt öeldud, aitavad müügimahtude teate hindamise tasu ja toote teate avaldamise ja

hoidmise eest kehtestatud riigilõiv lisaks toimingu kulude katmisele ka tagada, et Terviseameti

andmebaasis on üksnes sellised tooted, mis on Eesti turul ka tegelikult müügil. Kui ettevõtja on

Terviseametit teavitanud toodetest, mida ta tegelikult Eestis ei müü ega kavatse lähiajal müüma

hakata, ei teeni ettevõtja nende toodete pealt müügitulu. Küll aga kaasneb TubS § 104 lg-s 4 ja

RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivude tõttu ka selliste toodetega seoses ettevõtjale iga-aastane kulu.

Iga-aastased riigilõivud ei pea olema väga kõrged selleks, et vähemalt enamik eesmärgipäratuid

teateid tagasi võetaks. Seega piisab Terviseameti andmebaasi tegelikkusele vastavuse eesmärgi

täitmiseks sellest, kui TubS § 104 lg-s 4 ja RLS § 2984 lg-s 3 sätestatud riigilõivud on kulupõhised.

67. Eeltoodust järeldub, et vaidlusalused riigilõivud on kooskõlas lõivu olemusega PS § 113

tähenduses üksnes juhul, kui need vastavad tegelikule kulule, mis Terviseametil vajalike toimingute

tegemisel tekib. Kuludele vastavuse nõue ei tähenda siiski, et riigilõiv ei tohi ühelgi juhul olla suurem

kui Terviseameti kulu konkreetse toimingu tegemisel, sest kulu suurus ei pruugi olla igal üksikjuhul

mõistlikult tuvastatav ega oluline. Piisab, kui riigilõiv on tekkiva kuluga ligilähedaselt samas

suuruses. Tegelike ja hinnanguliste kulude erisusi saab tasandada ka läbi ristsubsideerimise, kuid

riigilõivud peavad siiski püsima proportsioonis tegelike kuludega, mis kaasnevad teatud tüüpi

toimingu tegemisega (viidatud 3-4-1-59-14, p 37). Seadusandja võib lõivustatavaid sarnaseid tegevusi

mõistlikul määral tüpiseerida ja kehtestada lõivud vastavat tüüpi tegevustes keskmiselt tekkivate

kulude alusel. Selline üldistatud arvestus ei tohi siiski viia ilmselgelt ebaproportsionaalsete lõivudeni

tulenevalt sellest, et ühetaolist kõrget lõivu võetakse nii töömahukate kui ka oluliselt vähem

töömahukate tegevuste eest.

68. Ülevaate sellest, milliseid toiminguid tuleb tal toote teate muutmiseks, müügimahtude teate

hindamiseks ning toote teate avaldamiseks ja hoidmiseks teha, esitas Terviseamet koos toimingutega

kaasnevate kulude tabeliga Riigikohtule 16. märtsil 2026. Kaebaja esitas 23. märtsil 2026

Riigikohtule seisukoha, milles seadis Terviseameti kuluarvestuse kahtluse alla.

69. Terviseameti andmete kohaselt kulub tubakatoote teate muudatuse läbivaatamiseks 15 töötundi

(kulu kokku 681,91 eurot), tubakatoote müügimahtude teate läbivaatamiseks kolm töötundi

(kulu kokku 136,38 eurot) ning teate avaldamisele ja hoidmisele samuti kolm töötundi (kulu kokku

5-25-73

14(16)

136,38 eurot). Riigilõivud, mida eelnimetatud toimingute eest võetakse, on vastavalt 740 eurot,

240 eurot ja 100 eurot.

70. Kolleegium märgib esmalt, et ainuüksi see, et tubakatooted ja tubakatootega seonduvad tooted on

kulutabelis esitatud erinevatel ridadel, ei näita, et tööaja ja kulude hindamisel oleks neid tegelikult

sisuliselt eristatud. Vajalik tööaeg ja sellega kaasnev rahaline kulu Terviseametile on kulutabeli

kohaselt tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul sama nii toote teate muutmise,

müügimahtude hindamise kui teate avaldamise ja hoidmise puhul. Teate avaldamise ja hoidmise eest

kõigi toodete puhul ühesuguse riigilõivu kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt põhjendatud.

Müügimahtude teate puhul see aga nii ei ole. Kaebaja on 23. märtsi arvamuses õigesti märkinud, et

elektrooniliste sigarettide tootjad ja importijad peavad müügimahtude teates esitama rohkem teavet

(TubS § 102 lg 2) kui sigarite tootjad ja importijad (TubS § 10 lg 6). Seega erineb eeldatavalt ka

Terviseameti tööajakulu müügimahtude teadete läbivaatamisel sõltuvalt sellest, millise toote kohta

teade esitati.

71. Lisaks sellele, et müügimahtude teate riigilõivu kehtestamisel ei ole eristatud tubakatooteid

tubakatootega seonduvatest toodetest, on TubS § 104 lg-s 4 sätestatud tasu, 240 eurot, ligikaudu

100 eurot suurem kulust, mis Terviseameti esitatud kulutabeli kohaselt toiminguga tegelikult kaasneb.

Nagu kolleegium märkis, ei pea riigilõivu suurus olema vastusoorituse tegeliku kuluga ranges

vastavuses, kuid lõiv ja kulu peavad olema ligilähedaselt ühesuurused. See, kui suur erinevus on

lubatav, sõltub nii kulu ja riigilõivu absoluutväärtusest kui ka sellest, kui suur on erinevuse osakaal

tegelikust kulust. Tegelikust kulust 100 eurot suurem riigilõiv ei oleks lubamatu olukorras, kus tegelik

kulu ulatub tuhandetesse eurodesse. Praegusel juhul moodustab lõivu ja tegeliku kulu erinevus aga

enam kui 70% väidetavast tegelikust kulust. Sedavõrd suur erinevus on kolleegiumi hinnangul

ülemäärane. Kolleegium märgib siiski, et mitte alati ei saa lähtuda pelgalt sellest, millise osa

moodustab tegelik kulu lõivust. Teatud juhtudel, eeskätt väga väikeste summade puhul, ei pruugi ka

protsentuaalselt suur erinevus olla lubamatu. Arvestada tuleb ka sellega, et muude tubakatoodete või

elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite Eestisse toojad teavitavad Terviseametit keskmiselt

märksa väiksemast arvust toodetest kui sigareid Eestisse toovad ettevõtjad, mistõttu on viimaste

lisakulu absoluutsummas märgatavalt suurem ja seeläbi võib riigilõivul olla nende ettevõtluse jaoks

ka väljasuretav iseloom.

72. Kaebajaga tuleb nõustuda ka selles, et kõik toote teate muudatused ei ole sarnased. Komisjoni

25. novembri 2015. a rakendusotsusel (EL) 2015/2186, millega kehtestatakse tubakatooteid käsitleva

teabe esitamise ja kättesaadavaks tegemise vorm, on lisa, kus on loetletud andmed, mida toote teated

peavad sisaldama. Ei saa eeldada, et pelgalt teate esitajat puudutava muudatuse (teate esitamise vormi

osas 2 nõutud andmed) läbivaatamiseks kulub sama arv töötunde kui toote koostisosade ja mõjude

(vormi osades 5–9 nõutud andmed) muudatuse läbivaatamiseks. Ei ole eluliselt usutav, et

kulutabelisse märgitud 15 töötundi on põhjendatud ajakulu mistahes tüüpi muudatuse

läbivaatamiseks. Terviseameti 16. märtsi 2026. a vastuse kohaselt sarnaneb muudatuse teate

läbivaatamine teate esmakordse läbivaatamisega ning seda mh kasutatavate infotehnoloogiliste

lahenduste tõttu. Ainuüksi asjaolu, et toimingu tegemine on korraldatud ebaefektiivselt, ei saa

õigustada ülemäära suure riigilõivu kehtestamist. Ka juhul, kui kulutabelis esitatud tubakatoote teate

muudatuse läbivaatamisega kaasnev kulu, ligikaudu 680 eurot, vastab tegelikkusele, on

RLS § 2984 lg-s 2 sätestatud suurem riigilõiv, mida tuleb tasuda sõltumata sellest, kas muudatus on

sisuline või üksnes administratiivne.

73. Nagu selgitatud, ei pea toote teate avaldamise ja hoidmise eest kehtestatud riigilõiv olema

tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul erinev. Teate avaldamise ja hoidmise eest

tuleb iga aasta tasuda 100 eurot ehk vähem, kui Terviseameti väitel tegelikult sellele kulub.

Terviseameti veebilehel leitavas tabelis „Eestis teavitatud tubakatooted (esitatud kuni 31.12.24“ on

avaldatud teave 751 sigarimargi kohta. Terviseameti kulutabeli järgi kulub selle Exceli tabeli

5-25-73

15(16)

avaldamise ja hoidmise peale ainuüksi sigarite osas, st arvestamata teisi samas tabelis olevaid

tubakatooteid, aastas kokku 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot. Terviseamet ei ole muutnud

piisavalt usutavaks, et sellisel viisil toote teadete avaldamisel ja avaldatuna hoidmisel tekib

Terviseametil sedavõrd suur aastakulu.

74. Kokkuvõttes ei ole kolleegiumi hinnangul vaidlusalused riigilõivud vastavuses Terviseameti

tegelike kuludega. Seetõttu leiab kolleegium, et RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 ning TubS § 104 lg 4 on

vastuolus lõivu olemusega ja seega ka PS §-ga 113.

(b) TubS § 104 lg 4 vastuolu PS §-ga 10

75. TubS § 10 lg 6 näeb ette ettevõtja kohustuse teatada iga aasta 31. märtsiks Terviseametile toodete

müügikogused tootemarkide ja -liikide kaupa eelmise kalendriaasta kohta. Kohustus esitada

müügimahtude teade kehtis juba enne eelnõu 401 SE vastuvõtmist. Seaduse muudatusega lisandus

müügimahtude teate esitamise kohustusele kohustus selle eest tasu maksta.

76. Halduskohus ei nõustunud kaebaja seisukohaga, et TubS § 104 lg 4 on vastuolus õiguspärase

ootuse põhimõttega (PS § 10). Halduskohus leidis, et ehkki õiguspärase ootuse põhimõte keelab

üldjuhul kehtestada ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusakte, mis muudavad juba sooritatud tegude

õiguslikke tagajärgi, siis ei tähenda see, et seadusandja ei saaks kehtestada uusi kohustusi tegevustele,

mis leiavad aset pärast uue õigusakti jõustumist. TubS § 104 lg 4 jõustus 1. jaanuaril 2025 ning seega

tekkis riigilõivu maksmise kohustus alles 2025. aastal esitatavate aruannete eest, ehkki need käsitlesid

2024. aasta andmeid.

77. Kolleegium halduskohtu seisukohaga ei nõustu. Kohustus müügimahtude teate eest lõivu tasuda

tekkis kaebajal tõepoolest alles pärast seadusemuudatuse jõustumist, kuid selle kohustuse tekkimise

aluseks on enne seaduse jõustumist tehtud teod. Müügimahtude teadete esitamisel tuleb riigilõivu

tasuda toote ID põhjal, st kaebaja pidi esitama teate kõigi toodete kohta ning iga teate eest tasuma

240 eurot, sõltumata sellest, kas või kui palju ta konkreetset toodet 2024. aastal müüs, kui ta oli sellest

tootest varem Terviseametit teavitanud. Praegusel juhul on seadusemuudatuse tagasiulatuv jõud

ehtne, sest edasiulatuvad õiguslikud tagajärjed (alates 1. jaanuarist 2025) kehtestatakse minevikus

tehtud tegudele (enne seadusemuudatust toodetest teavitamine) (nt RKPJKo 02.12.2024, 5-24-22/16,

p 75).

78. On kaalukas avalik huvi selle vastu, et kulud, mis tekivad tubakatoodete ja tubakatootega seotud

toodete müümisele kehtestatud aruandluskohustuse tõttu, jääksid lõppastmes ettevõtjate endi, mitte

maksumaksjate kanda. Teisalt tuleb arvestada sigarite suhteliselt kõrget hinda ning väikeseid

müügimahte. Sellest tulenevalt on tõenäoline, et teades, kui palju kaebajal tuleb iga toote müügimahu

teate eest järgmisel aastal riigilõivu tasuda, oleks ta võinud loobuda mitme vähese nõudlusega toote

müügivõimalusest Eestis ehk nende kohta teate hoidmisest ja avaldamisest. Niisiis ei jäetud

müügimahtude teadete esitamisele riigilõivu kehtestades kaebajale piisavalt aega kujundada oma

tegevus ümber nii, et muutused õiguskorras ei mõjutaks tema majandustegevust ülemäära negatiivselt.

Kuna müügimahtude teated tuleb Terviseametile esitada iga aasta märtsis eelmise kalendriaasta kohta,

tulnuks õiguspärase ootuse põhimõttest lähtuvalt seadusandjal näha TubS § 104 lg 4 puhul ette

vacatio legis, mis hõlmanuks vähemalt üht seadusemuudatuse jõustumisele järgnevat kalendriaastat.

79. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et TubS § 104 lg 4 rikub PS §-st 10 tuleneva õiguspärase

ootuse põhimõtet ning on seega põhiseadusega vastuolus.

5-25-73

16(16)

(III) Kokkuvõte ja menetluskulud

80. Kolleegium tunnistab TubS § 104 lg 4 ja RLS § 2984 lg-d 2 ja 3 kehtetuks osas, milles need

kehtestavad riigilõivude tasumise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele. Lisaks tunnistab

kolleegium TubS § 104 lg 4 kehtetuks osas, milles see kohustab maksma tasu ka 2024. aasta kohta

esitatava müügimahtude teate eest. Seadusandjal on võimalik kehtestada põhiseaduspärased

riigilõivud, olles selgitanud välja vaidlusalustes sätetes nimetatud toimingute tegemiseks vajalike

kulude suuruse.

81. Kaebaja taotleb menetluskulude hüvitamist summas 6 155,60 eurot (ei sisalda käibemaksu). Kuna

kaebaja on käibemaksukohustuslane, ei taotle ta menetluskuludelt arvestatava käibemaksu hüvitamist.

Kolleegiumi hinnangul on kaebaja menetluskulud vajalikud ja põhjendatud ning need tuleb Eesti

Vabariigilt tema kasuks välja mõista (PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 07.05.2026 nr 5-25-73/18

Õiguskantsleri Kantselei PSJV nr 5-25-73

Justiits- ja Digiministeerium

Sotsiaalministeerium

Vabariigi Valitsus

Terviseamet

Tallinna Halduskohus

J.C. Newman Cigar Co.

lepingulised esindajad

vandeadvokaat Margus Reiland ja vandeadvokaadi abi Armin Heinsaar

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 7. mai 2026. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-25-73.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 16 lk