Tallinna Linnavolikogu_ettepanek

Mihhail Kõlvart

Tallinna Linnavolikogu

[email protected]

Meie 11.05.2026 nr 6-4/260933/2603965

Ettepanek viia Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määrus nr 24

„Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

kooskõlla põhiseadusega

Austatud volikogu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 1 ja õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen

ettepaneku viia Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määrus nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise

ehitamise ja selle rahastamise kord“ kooskõlla põhiseadusega. Määrus on vastuolus seaduslikkuse

põhimõttega (PS § 3 ja § 154 lg 1).

Määrus võimaldab arendajalt nõuda linna ülesannete täitmiseks vajaliku ehitise ehitamist või selle

ehitamise rahastamist, kuigi seadus lubab arendajalt nõuda üksnes planeeringulahenduse

elluviimiseks vajaliku või sellega otseselt funktsionaalselt seotud ehitise ehitamist või rahastamist.

Selliselt ületab määrus volitusnormi piire ja on vastuolus planeerimisseaduse (PlanS) § 131

lõigetega 1 ja 2.

Leian, et põhiseadusega ei ole kooskõlas ka määruse §-s 5 ette nähtud linna ehitiste

kaasrahastamise määra arvutamise kord ja sellega seotud sätted. Määruses on esitatud valem, mille

alusel saab arvutada arendaja kaasrahastamise määra, kuid määra arvutamisel ei võeta arvesse

tegelikke kulusid ega linna kohustusi (avalikku teenust pakkuvate hoonete ehitamise vajadust),

mis suurenevad arendajale ehitusõiguse andmisega. Kaasrahastamise määr sarnaneb avalik-

õigusliku tasuga, mida käsitleb PS § 113, või kohaliku maksuga, mida käsitleb PS § 157 lõige 2.

Mõlemal juhul sätestab põhiseadus, et sellise tasu või maksu tohib kehtestada ainult seaduses

sätestatud tingimustel. Sellist seadust praegu ei ole.

Määrusega pannakse arendajale kohustusi, mis teevad ehitusõiguse saamise ja realiseerimise

kulukamaks ning piiravad arendaja ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja omandipõhiõigust (PS § 32).

Kõik arendaja kulutused kanduvad edasi kinnisvara hinda. Seetõttu võib määrus piirata ka

kinnisvara ostja omandipõhiõigust, kui linna nõudmiste tõttu kujuneb kinnisvara hind kõrgemaks.

Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja kooskõlas seadusega.

Tallinna linna kehtestatud valem ning mitmetes teistes valdades ja linnades kehtestatud sarnane

tasu (4000‒10 000 eurot taristutasu elamuühiku ehk iga iseseisvalt kasutatava eluruumi kohta)

viitab sellele, et võib-olla on seadusega vaja anda kohalikele omavalitsustele võimalus kehtestada

kohalik maks või muu avalik-õiguslik tasu, et sel viisil kiirendada planeeringute menetlusi, tagada

2

võrdne kohtlemine ning võimestada kohalikke omavalitsusi. Kuigi probleem on arusaadav1 ja riik

on teadvustanud vajadust2 seadust muuta, ei ole linnal praegu õigust sellist tasu kehtestada.

Riigikogu pole sellise tasu kehtestamise võimalust arutanud.

Palun volikogul viia määrus kooskõlla põhiseadusega. PS § 142 järgi tuleb õigusakt põhiseadusega

kooskõlla viia kahekümne päeva jooksul pärast õiguskantsleri ettepaneku esitamist. Ootan Teilt

tagasisidet 15. juuniks.

I. Määruse kohaldamisala ületab volitusnormi piire

Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja seadusega kooskõlas. Määrusega saab põhiõiguste

piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, kuid volitusnormi piire ületamata. Pelgalt

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele tuginedes ei või piirata põhiõigusi.

Kohalik omavalitsus võib kohaliku elu küsimusi lahendades anda määrusi ka volitusnormita

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2), kuid ainult sel juhul, kui seaduses puudub

volitusnorm. Praegusel juhul on seaduses volitusnorm olemas, kuid linn on selle alusel kehtestanud

määruse, mis ületab volitusnormi piire (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6/10, p 39).

Määrus on kehtestatud planeerimisseaduse § 131 lõike 21 alusel. See volitusnorm võimaldab linnal

kehtestada üksnes detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamise ja nende ehitamise kulude

kandmise korra.

Volitusnormi ulatus piirdub PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatistega. Nende sätete järgi

saab linn kehtestada planeeringukohaste avalikuks kasutamiseks ettenähtud teede ning

planeeringuga seotud rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse ja tehnorajatiste rahastamise

kokkuleppimise korra. Linn saab arendajaga kokku leppida ka selliste rajatiste ehitamises või

nende ehitamise rahastamises, mis on planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud ja

sellega funktsionaalselt seotud.

Linn on laiendanud määruse kohaldamisala üle seaduse volitusnormi piiride. Määruse § 2 punkt 3

sätestab, et avalik ehitis on Tallinna linnale õigusaktidest tulenevate ülesannete täitmiseks vajalik

ehitis. Avaliku ehitise mõiste hõlmab määruse tähenduses ka hooneid, mitte ainult PlanS § 131

lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatisi.

Määruse § 2 punktis 3 esitatud mõiste sisustamisega on linn laiendanud määruse kohaldamisala

nii, et määrus ületab volitusnormi piire mitmel viisil. Esiteks hõlmab määrus nüüd ka võimalust

leppida kokku hoonete ehitamises, kuigi PlanS § 131 lubab käsitleda vaid rajatisi. See järeldub

sellest, et mõistel ehitis on avaram tähendus – ehitusseadustiku § 3 lõike 2 järgi on ehitise liigid

hoone või rajatis; rajatis on ehitis, mis ei ole hoone. Teiseks on avalik ehitis määratletud kui linna

ülesannete täitmiseks vajalik ehitis, kuigi PlanS § 131 lõigete 1 ja 2 järgi võib määruses käsitleda

vaid planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikku ja sellega funktsionaalselt seotud

rajatist.

Määruse seletuskiri kinnitab, et määrus hõlmab ka ehitisi, mis ei ole PlanS § 131 objektid.

Seletuskirjas on näidetena mainitud spordi- ja puhkerajatisi, sademeveerajatisi ning

1 Vt näiteks õiguskantsleri arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34. 2 Vt näiteks Riigikohtu otsuse nr 5-24-34 p-s 20 vihjatud plaani muuta PlanS § 131 ning kohalike maksude seaduse ja

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsust (eelnõude infosüsteemi toimik nr 25-0755).

3

lasteaiahoonet. Seega on määruse kohaldamisala teadlikult laiendatud, et reguleerida ka selliste

avalike ehitiste rahastamist, mille kohta PlanS § 131 lõige 2¹ volitust ei anna.

Kuna terminit avalik ehitis on määruses kasutatud läbivalt, on põhiseadusega vastuolus kõik

sellised määruse sätted, mille rakendumine sellest sõltub ja toob kaasa seaduses sätestatust

suuremad kohustused. PlanS § 131 lubab määrust kehtestada vaid rajatistele ehk taristule, nagu on

määruse § 2 punktis 4 defineeritud.

Sellised sätted on näiteks määruse §-d 16 ja 17. Määruse § 16 lõike 1 järgi sõlmitakse avaliku

ehitise ehitamise või rahastamise leping juhul, kui detailplaneeringu menetluses ilmneb vajadus

ehitada, rekonstrueerida või laiendada avalikku ehitist, mis ei ole määruse tähenduses taristu.

Seega reguleerib § 16 just selliseid avalikke ehitisi, mis jäävad PlanS § 131 lõike 2¹ volitusnormi

piiridest välja.

Määruse § 16 lõikes 1 nimetatud kokkuleppe saavutamata jäämine võib määruse § 17 järgi viia

selleni, et Tallinna Linnaplaneerimise Amet teeb Tallinna Linnavalitsusele või Tallinna

Linnavolikogule ettepaneku keelduda detailplaneeringu kehtestamisest ja lõpetada

detailplaneeringu koostamine PlanS § 129 lõike 1 punkti 1 alusel.

II. Kaasrahastamise määr

Määruse § 5 kehtestab kaasrahastamise määra, mis sarnaneb avalik-õigusliku rahalise

kohustusega. Tasu peab maksma arendaja ning tasu suurus arvutatakse määruses sätestatud

üldreegli järgi. Linn nõuab tasu seoses linna menetlusega, mille tulemusest sõltub arendaja

ehitusõiguse saamine või realiseerimine. Selle tasuga soovib linn rahastada linna ülesannete

täitmiseks vajalike avalike ehitiste ehitamist.

Põhiseadus sätestab, et sellise tasu olulised elemendid tuleb kehtestada seadusega (PS § 113), kuid

praegu sellist seadust ei ole. PlanS § 131 lõige 2¹ ei anna õigust kehtestada valemipõhist avaliku

ehitise kaasrahastamise määra ega ühtset tasu, mida võetaks konkreetse summana (nt 10 000 eurot

elamuühiku kohta).

Määruse § 5 järgi arvutatakse kaasrahastamise määr valemiga P = Y × Z × W × (1 + ΔEHI), milles

tähed tähistavad arendusala sihtotstarbe kordajat, kavandatud ehitusõiguse suurimat lubatud

maapealset brutopinda, alushinda 10 eurot ruutmeetri kohta ning ehitushinnaindeksi muutust.

Määruse § 5 tähendust kujundavad määruse § 4 lõiked 2–4. Määruse § 4 lõike 2 järgi võivad linn

ja arendaja sõlmida kokkuleppe, et arendaja kannab sellise avaliku ehitise ehitamise kulud, mis ei

ole PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatis. Määruse § 4 lõige 3 seob rahastamiskohustuse

suuruse §-s 5 sätestatud kaasrahastamise määraga. Määruse § 4 lõige 4 lubab teatud juhul kokku

leppida ka §-s 5 sätestatust suuremas kaasrahastamise kohustuses. Nii on § 5 valem arendajalt

nõutava rahalise panuse lähtealus, mitte pelgalt soovituslik abivahend.

Selline valemiga arvutatud kaasrahastamise määr on ulatusliku mõjuga. Valemi põhjal arvutatakse,

millise summa peab arendaja maksma linnale, kui soovib ehitada nii elamu-, äri- kui ka

tootmismaa sihtotstarbega maale, ükskõik millise kasutusotstarbega ehitise. Määrus ei kehtesta

kaasrahastamise kohta kindlat lävendit, millest alates seda tasu nõudma hakatakse. Nii võib

järeldada, et põhimõtteliselt on linnal võimalik nõuda määruse § 5 alusel arvutatava summa

4

kandmist linna eelarvesse mis tahes ehitise kavandamisel, olenemata ehitise suurusest ja

kasutusotstarbest, kui ehitamine eeldab detailplaneeringut. Kaasrahastamise nõude rakendumine

sõltub eelkõige linna hinnangust, kas linnal on vaja mõne oma ülesande täitmiseks ehitist ehitada.

Sotsiaalse taristu või muu avaliku ehitise ehitamise rahastamise kohustust põhjendatakse tavaliselt

sellega, et arendus toob kohalikule omavalitsusele kaasa rohkem kohustusi, millega omavalitsus

ei suuda toime tulla. Elamuarenduse puhul võib see tähendada uute lasteaedade, koolide, mängu-

ja puhkealade või muude avalike teenuste loomist. Ka sel juhul tuleb siiski hinnata, kas konkreetne

planeeringulahendus toob kaasa kulu, kui suur see kulu on ja kui suures osas peaks selle jätma

arendaja kanda. Tallinna linn ei ole seda selliselt põhjendanud ning määrus (§ 5 ja sellega

seonduvad sätted) sellist põhjendamist ei taga.

Määruse seletuskirjas on öeldud, et §-s 5 soovis linn luua ühetaolise aluse avalike ehitiste rajamise

kaasrahastamise kokkulepeteks. Seletuskirja järgi olid varasemad kokkulepped sõlmitud

läbirääkimiste tulemusel; nüüd aga peeti võrdse kohtlemise eesmärgil vajalikuks luua eeldused

ühetaoliseks praktikaks.

Määrusega on kehtestatud üldine rahaline kohustus, millele linn saab arendajaga peetavatel

läbirääkimistel tugineda. Arendajale toob see kaasa rahalise koormise, kuna ta peab arvestama, et

sätestatud määras kaasrahastamisega nõustumisest ja sellekohase lepingu sõlmimisest sõltub

detailplaneeringu menetluse jätkumine, planeeringu vastuvõtmine ja kehtestamine. Määrus võib

piirata ka linnaametnike kaalutlusõiguse teostamist, kuna määruses kehtestatust teistsuguste

kokkulepete tegemine eeldab hoolikat põhjendamist ning võib näida korruptsiooniriskina.

See, et linn võib arendajaga kokku leppida ka teistsuguses summas või koguni asendada see tööga

(määruse § 4 lg 3), ei võta määruse §-lt 5 regulatiivset toimet ega tähenda seda, et määrust võib

tõlgendada ja rakendada põhiseaduspäraselt. Avaliku võimu ja arendaja suhe ei ole tsiviilõiguslik

läbirääkimine võrdsete lepingupoolte vahel. Linn otsustab planeeringumenetluse käigu ja

lõpptulemuse üle ning linnaga vaidlemine võtab aega ja on ka rahaliselt koormavam kui linna

määruses sätestatud kaasrahastamisega nõustumine.

III. Kaasrahastamise nõue planeerimisautonoomia alusel

See, et määrusega ei saa kehtestada ühtset tasu avaliku ehitise ehitamiseks või selle ehitamise

rahastamiseks, ei tähenda, et linn ei saaks arendajaga mõnel üksikjuhtumil sellise tasu maksmises

kokku leppida. Seadus ei anna õigust kehtestada määrusega tasumäära või tasu arvutamise valemit.

Planeerimisautonoomiale tuginev võimalus seisneb keelu asendamises tingimusliku või

kokkuleppel põhineva loaga. Haldusakti võib anda kõrvaltingimusega, kui muidu tuleks haldusakt

andmata jätta, samuti võib haldusakti andmise asemel sõlmida halduslepingu (HMS § 53 ja 98).

PlanS §-de 128 ja 129 alusel võib linn keelduda detailplaneeringut algatamast, lõpetada

detailplaneeringu koostamise ja jätta planeering kehtestamata, kui planeeringu elluviimine

suurendaks linna kohustusi, mille täitmiseks tal ei ole vahendeid. Selle asemel et planeeringu

algatamisest või kehtestamisest keelduda, võib linn sõlmida arendajaga halduslepingu, millega

arendaja nõustub maksma linnale lepingus kokkulepitud summa või panustama samas väärtuses

muul viisil (näiteks andma tasuta maad või ehitama lasteaia; vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34).

Kõrvaltingimusega haldusakti ja ka halduslepingu sõlmimise otsust peab linn igal juhul kaalutlema

ja põhjendama. Niisiis tuleb linnal põhjendada, kuidas planeeringuga kavandatav suurendab linna

5

kohustusi ja miks ei jätku linnal nende kohustuste täitmiseks raha. Põhjendamisel tuleb esitada

üksikasjalik kuluarvestus (RKPJKo18.12.2025, 5-25-6, p 42; RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d

54-60). Halduslepinguga isikule pandavad kohustused peavad vastama lepingu eesmärgile ja

lepingust tulenevatele haldusorgani kohustustele (HMS § 98 lg 2).

Seega võib linn arendajaga ehitise rajamise kaasrahastamises kokku leppida vaid konkreetsel juhul

(ehk üksikjuhtumipõhiselt). See tähendab, et linn peab sellise tingimusega halduslepingu

sõlmimisel iga kord veenvalt ja üksikasjalikult põhjendama, et linna kohustused

planeeringulahenduse elluviimisel suureneksid ning et nende kohustuste täitmiseks pole linnal

piisavalt raha.

Määruse §-s 5 sätestatud valem ei võimalda kaasrahastamist nõuetekohaselt põhjendada. See

valem ei arvesta lisanduvate elanike arvu, laste arvu, lasteaiakohtade või koolikohtade vajadust,

konkreetse avaliku ehitise kasutajate ringi, avaliku ehitise tegelikku maksumust ega seda, kas

avalikus ehitises teenindatakse peamiselt üht arendusala, mitut arendusala, piirkonda või linna

tervikuna (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 54).

Määruse §-s 5 sätestatud valem lähtub vaid ehitusõiguse mahust ja maa sihtotstarbest ning valemit

kohandatakse ehitushinnaindeksi muutusega. Selles valemis ei ole arvestatud põhjuslikku seost

planeeringuga antava ehitusõiguse ja linna kohustuste vahel. See valem ei võimalda järeldada,

milline avalik ehitis on konkreetse arenduse tõttu vajalik – see sõltub linna hinnangust ja soovist.

Ühtlasi ei saa sellise valemi abil arvesse võtta taristut, mis juba on olemas. Ka ei arvesta see

inimeste elukaare vajaduste ja linna võimaluste muutumisega ajas. Valemis ei ole arvestatud ehitise

tegelikku maksumust ega eristatud, milline osa ehitisest teenindab konkreetset arendusala ja

milline osa teenindab piirkonda või linna tervikuna. Valemis ei ole arvestatud, kas sama avaliku

ehitise rajamist rahastavad juba teised arendajad või kas linnal on selle ehitamiseks muu rahastus.

Valemis ei ole arvestatud ka linna tulude kasvu, mis võib kaasneda lisanduvate elanike või

ettevõtlusega. Linn on ka ise möönnud, et valemiga ei ole võimalik otsustada, mis on arendajatele

õiglane kaasrahastamise määr (15.10.2025 nr 2-3/203-3).

Avaliku ehitise (rajatise) ehitamise kaasrahastamist nõudes tuleb silmas pidada ka selle seost

arendusega. Huvitatud isikult saab nõuda vaid õiglast osa, mis peab olema määratud läbipaistvalt,

arusaadavalt ja kontrollitaval viisil. Arvestada tuleb konkreetse detailplaneeringu realiseerimise

majanduslikku mõju nii omavalitsusele kui ka huvitatud isikule, muu hulgas detailplaneeringu

elluviimisega kaasnevat elanike arvu ja seeläbi kohaliku omavalitsuse tulude kasvu (RKPJKo

19.06.2025, 5-24-34, p 56).

IV. Muud tähelepanekud

Kuna määrust kohaldatakse eeskätt seoses avaliku ehitise rajamisega, tuleb üle vaadata kõik

määruse sätted, mille kohaldamine sõltub mõistest avalik ehitis. See puudutab muu hulgas määruse

§ 1 reguleerimisala sõnastust, § 4 lõikeid 2–4, § 6 lõikeid 2–3 ning §-e 16 ja 17 osas, milles need

võimaldavad käsitleda PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetamata avalike ehitiste ehitamist või

rahastamist.

Määruses on endiselt sätteid, mis on seotud määruse §-ga 18, mille Riigikohus tunnistas

põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks. Määruse § 18 käsitles avaliku ehitise ehitamist ja

selle rahastamise korraldamist projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetluses. Näiteks

6

käsitletakse määruse § 2 punktis 1 arendajana ka isikut, kelle huvides menetletakse

projekteerimistingimusi või ehitusluba. Samuti viidatakse määruse § 5 lõikes 1 endiselt

projekteerimistingimustes või ehitusloas kavandatud ehitusõigusele. Ehkki neil sätetel ei ole pärast

§ 18 kehtetuks tunnistamist enam regulatiivset toimet, võivad need tekitada segadust, kui neid ei

muudeta.

Kui linn asub määrust muutma, tuleks üle vaadata ka § 3 sõnastus. See säte käsitleb eeskätt linna

töökorraldust ega loo kohustusi ega piira põhiõigusi. Samas tugineb see määruse § 2 punktis 3

sätestatud avaliku ehitise mõistele ja hõlmab ka projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetlust

ehk määruse §-s 18 käsitletut.

Määruse § 6 lõiked 2 ja 3 on linna sisemist töökorraldust käsitlevad sätted, kuid need on seotud

määruse kohaldamisalaga. Need sätted annavad linna asutustele õiguse sõlmida avaliku ehitise

(välja arvatud taristu) ehitamise ja rahastamise lepinguid. Seega näevad need ette määruse

rakendamise just nende ehitiste suhtes, mis ei kuulu PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatiste

hulka. Kui PlanS § 131 lõige 2¹ ei anna linnale volitust reguleerida oma määrusega selliste avalike

ehitiste ehitamist või rahastamist, ei saa määrus anda linna asutustele ka õigust sõlmida selliseid

lepinguid määruse alusel.

Muuta tuleb ka § 9 lõigetes 2–4 sätestatut. Kui linnal pole õigust reguleerida määrusega PlanS

§ 131 lõigetes 1 ja 2 nimetamata avalike ehitiste rajamise rahastamist, ei saa määrusega näha ette

selliste ehitiste rahastamise lepingu sõlmimise korda.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]