Riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1 Sisukokkuvõte
Eelnõu kohaselt määratletakse seaduses valimisvaatlejate organisatsiooni mõiste ja antakse valimisvaatlejate organisatsioonidele õigus esitada Vabariigi Valimiskomisjonile ja Riigikohtule valimistega seotud kaebusi avalikes huvides. Sel eesmärgil tehakse neljas valimisseaduses (Riigikogu valimise seadus, Euroopa Parlamendi valimise seadus, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus ja rahvahääletuse seadus) sellekohased sisuliselt ühesugused muudatused ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses sellele vastavad muudatused.
1.2 Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu valmistasid ette Riigikogu liikmed.
1.3 Märkused
Eelnõu on seotud Euroopa Julgeoleku‑ ja Koostööorganisatsiooni (OSCE) demokraatlike institutsioonide ja inimõiguste büroo (ODIHR) 17. juunil 2025. aasta arvamuses Eestile antud soovitusega võimaldada valimisvaatlejatele õigus esitada kaebusi avalikes huvides. Samuti on eelnõu seotud Veneetsia komisjoni poolt 11. detsembril 2024 antud üldise soovitusega, et riigisisestel valimisvaatlejatel peaks olema õigus esitada kaebusi ja edasikaebusi.
Eelnõuga muudetakse eelnõu vastuvõtmisel kehtivaid seaduste redaktsioone. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 104 lõike 2 punktide 2, 4 ja 5 kohaselt on Riigikogu valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ning rahvahääletuse seaduse vastuvõtmiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus.
2. Seaduste eesmärk
Seni ei ole Eestis valimisvaatlejatel ega valitsusvälistel organisatsioonidel ega ka valijatel või kandidaatidel valimistega seotud küsimustes kaebeõigust avalikes huvides. Eelnõukohaste seaduste eesmärk on määratleda valimisvaatlejate organisatsioonid ning anda neile õigus esitada avalikes huvides kaebusi, kui nad leiavad, et valimiste korraldaja või Vabariigi Valimiskomisjon on rikkunud seadust või muid kohaldatavaid nõudeid.
Selle eesmärk omakorda on anda kodanikuühiskonnale paremad võimalused valimisprotsesside järelevalves. Nii parandatakse valimiste usaldusväärsust ja läbipaistvust ning luuakse valimisvaatlejatele raamistik, mille kaudu nad saaksid tulemuslikult osutada võimalikele valimistega seotud nõuete rikkumistele näiteks juhul, kui nende endi subjektiivseid õigusi ei ole rikutud või kui nende endi subjektiivsete õiguste rikkumine eraldi käsitletuna oleks kogu valimistulemuse seisukohast kvantitatiivselt vähetähtis, ent võimalikud samasugused rikkumised, mille kohta ei ole subjektiivselt kaebusi esitatud, võivad kogumina olla valimistulemuse seisukohast olulise mõjuga. Üks eesmärk on ka aidata ära hoida probleemide jätkumist või kordumist: niisuguse raamistiku loomise tulemusel on senisest tõenäolisem, et võimalikud rikkumised, vead, tõrked, puudused ja muud probleemid valimiste korralduses ja läbiviimises jõuavad pärast nende avastamist menetlusse ja lahendatakse sisuliselt, eriti mis puudutab e‑hääletamisega seotud keerukusi.
Eelnõu üks eesmärke on suurendada Riigikohtu võimalusi oluliste ühiskondlike probleemide lahendamisel, millele on teiste seas viidanud riigikohtunik Nele Siitam 17. oktoobril 2023 Eesti Teaduste Akadeemia küberturvalisuse komisjoni korraldatud konverentsil „Usaldusest ja usaldatavusest”: „[A]spekt, mida tuleb arvestada on see, et Riigikohtu käed on seotud nende reeglitega, mida on seadusandja meile ette pannud […], mis puudutab [muu hulgas] seda, kes saab pöörduda mis juhtudel Riigikohtu poole […]. Siin juba vihjati […], et peaks saama esitada avalikes huvides kaebusi […], et pahatihti ongi probleem selles, et kuna kas konkreetses asjas inimesel puudub kaebeõigus või on mingid muud formaalsused täitmata, me ei saa seda kaebust lahendada isegi siis, kui selles konkreetses kaebuses on mingi väga, väga oluline ühiskondlik probleem, millele tegelikult ühiskond ootab vastust. Ühiskond ootab, et Riigikohus ütleks – lihtsustatult näiteks –, kas e‑valimised on usaldusväärsed või mitte, kas kõik toimus korralikult või mitte.”1
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on hiljuti tõdenud, et „valimistega seotud küsimustel on demokraatlikus ühiskonnas eriline kaal”2 ning korduvalt tõdenud: „Vaatlejad mängivad olulist rolli selles, et valimised toimuksid valimispõhimõtteid järgides ja oleksid lõppkokkuvõttes demokraatlikud.”3 Seda arvesse võttes on käesoleva eelnõu eesmärk samuti anda Eesti valimisvaatlejatele laiemad ja õiguskindlamad võimalused nende olulise rolli täitmisel selles, et valimised toimuksid õiguspäraselt ja oleksid lõppkokkuvõttes demokraatlikud.
Euroopa Julgeoleku‑ ja Koostööorganisatsiooni (OSCE) demokraatlike institutsioonide ja inimõiguste büroo (ODIHR) märkis 17. juuni 2025. aasta arvamuses Eesti e-hääletuse reguleerimise kohta:
„68. […] seni ei ole valimisvaatlejatel olnud mingit seadusekohast võimalust esitada avalikes huvides kaebusi, mis puudutavad internetihääletuse süsteemi (või täheldatud valimisõigusaktide rikkumisi). Kooskõlas rahvusvahelise hea tavaga, mille kohaselt antakse kaebeõigus nii laialt kui võimalik, tuleks kaaluda vaatlejate tuvastatud rikkumiste kohta kaebuste esitamise õiguse ja korra sätestamist seaduses, võimaldades neil esitada kaebusi avalikes huvides.[…] Sellega seoses peaks seadusandja asjassepuutuvaid tähtaegu, nõutavaid tõendeid ja muid seesuguste kaebuste esitamisel ja lahendamisel vajalikke üksikasju ette nähes arvesse võtma ka interneti teel hääletamisega seotud keerukusi.[…]
Soovitus J
Kaaluda niisuguste õigusnormide kehtestamist, milles sätestatakse vaatlejate poolt seoses interneti teel hääletamisega tuvastatud rikkumiste kohta kaebuste esitamise õigus ja kord, sealhulgas võimalus esitada selliseid kaebusi avalikes huvides. Sellega seoses peaks seadusandja asjassepuutuvaid tähtaegu, tõendamisnõudeid ning nende kaebuste esitamise, läbivaatamise ja lahendamise menetlusi kindlaks määrates arvesse võtma ka konkreetseid interneti teel hääletamisega seotud keerukusi.”4
Eelnõus ette pandud muudatused lähtuvad niisiis ka eesmärgist täita OSCE demokraatlike institutsioonide ja inimõiguste büroo soovitus anda valimisvaatlejatele õigus esitada kaebusi avalikes huvides.
Veneetsia komisjoni (Euroopa Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu”) 11. detsembri 2024. aasta raportis valimisvaatlejate kui inimõiguste kaitsjate kohta on punktis 101 üleüldise soovitusena kõikidele Euroopa Nõukogu riikidele märgitud: „Riigisisestel valimisvaatlejatel peaks olema õigus esitada kaebusi ja edasikaebusi ning õigus tõhusale õiguskaitsevahendile. […]” ning järgmises punktis lisatud: „Valimisvaatlejad võivad kasutada neid õigusi valimistega seotud kõikide protsesside kestel alates valijate registreerimisest, erakondade ja kandidaatide registreerimisest kuni valimistehnoloogiate toimimise, valimispäeva, valimistulemuse väljakuulutamise ja valimisvaidluste lahendamiseni. Kodanike hulka kuuluvate valimisvaatlejate korral peaksid need kaitsemeetmed ulatuma valimisprotsessist endast kaugemale.”5
Eelnõu eesmärk on täita ka see Veneetsia komisjoni soovitus, pidades silmas valimiste läbipaistvuse, demokraatia ja inimõiguste paremat kaitset.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
3.1 Selgitused senise olukorra kohta Eestis
Käesoleva eelnõu ese on avalikes huvides kaebuse ehk nn populaarkaebuse esitamise võimaluse kehtestamine valimistega seotud küsimustes ning selle õiguse andmine valimisvaatlejate organisatsioonidele.
Praegu on Eestis populaarkaebeõigus võrdlemisi piiratud. Kaebuse esitamine avalike huvide kaitseks on üldiselt lubatud üksnes seaduses ammendavalt loetletud juhtudel – see tähendab, et kui niisugune võimalus on, peab see olema õigusnormides eraldi sätestatud.
Avalikes huvides on võimalik kohtusse pöörduda keskkonnaasjades Århusi konventsiooni artiklist 9 tulenevalt. Nimetatud konventsioon annab sisulise populaarkaebeõiguse „asjast huvitatud üldsusele”, kelleks on konventsiooni artikli 2 punkti 5 kohaselt „avalikkus, keda mõjutab või tõenäoliselt mõjutab otsuste tegemine või kes on huvitatud keskkonnaasjade otsustamisest; asjast huvitatud üldsusena käsitatakse ka keskkonnakaitset edendavaid valitsusväliseid organisatsioone, mis vastavad siseriikliku õiguse nõuetele”.6 Eesti põhiseaduse kommentaarides on Eestis kehtivat käsitust selgitatud nii: „See annab keskkonnaasjades kohtusse pöördumise õiguse asjaomasele üldsusele, st puudutatud isikutele nende õiguste või huvide rikkumise korral ning keskkonnaorganisatsioonidele praktiliselt populaarkaebeõiguse (nende õiguste või huvide kahjustamist tuleb keskkonnaküsimustes eeldada).”7
Riigikohus on selle kohta täpsustavalt märkinud: „Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus ei ole piiramatu populaarkaebuse esitamise õigus, mistõttu keskkonnaorganisatsiooni kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud keskkonna kaitse eesmärkidega. Kaebuses võib tõstatada nii materiaalse kui ka formaalse õiguspärasuse küsimusi ning tugineda võib nii rahvusvahelisele kui ka riigisisesele õigusele […].”8
Samuti võimaldavad Eesti seadused pöörduda avalikes huvides kohtusse planeeringutega seotud küsimustes. Planeerimisseaduse (PlanS) §‑des 54, 94, 123 ja 141 on sätestatud iga isiku õigus pöörduda kohtusse, kui ta leiab, et riigi eriplaneeringu, üldplaneeringu, kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu või detailplaneeringu kehtestamise otsus on (ühe võimalusena) vastuolus avaliku huviga.
Valimisega seotud küsimustes Eestis avalikes huvides kaebusi esitada ei saa. Praegu on võimalik esitada valimiskaebusi vaid isiklikes huvides, st kui on väidetavalt rikutud kaebaja subjektiivseid õigusi. See aga on takistanud valimistega seotud oluliste küsimuste sisulist lahendamist.
Näiteks sedastas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 2. juulil 2024 kohtuasjas 5-24-18, et „[Euroopa Parlamendi valimise seaduse] §‑st 68 ei tulene populaarkaebuse esitamise õigust” ning „Vabariigi Valimiskomisjon ega Riigikohus ei saa asuda kaebuse alusel kontrollima, kas valimiste korraldaja on tegutsenud neid norme järgides, ilma et oleks tekkinud põhjendatud kahtlus kaebaja subjektiivsete õiguste tegeliku rikkumise kohta”.9
Varem on Riigikohus märkinud Euroopa Parlamendi valimistega seotud kohtuasjas, kus vaidlustatud toiming ei saanud kaebaja õigusi piirata ja kaebus oli seega esitatud avalikes huvides, et „[v]alimisasjades saab isik kaitsta oma subjektiivseid õigusi. Valimispõhimõtete rikkumist (sh valimisseaduse vastuolu kõrgemalseisvate õigusaktidega) saab isik vaidlustada siis, kui sellega riivatakse tema enda valimisõigust. Põhiseadusest ega valimisseadusest ei tulene õigust esitada kaebus avalikes huvides (populaarkaebus)”, ja olnud sunnitud kaebuse seetõttu rahuldamata jätma.10
Ka põhiseaduse kommentaarides on Riigikohtu praktikale viidates märgitud, et „Hääletamistulemuste kehtetuks tunnistamise eelduseks on valija õiguste tuvastatud rikkumine […]. Populaarkaebused on välistatud. Viimast on Riigikohus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuste peale esitatud kaebuste puhul korduvalt märkinud […]. Ei ole võimalik esitada kaebust ka teiste isikute õiguste kaitseks […].”11
Samal ajal on riigikohtunik Nele Siitam viidanud olukorrale, kus Riigikohus nendelsamadel põhjustel ei saa „kaebust lahendada isegi siis, kui selles konkreetses kaebuses on mingi väga, väga oluline ühiskondlik probleem, millele tegelikult ühiskond ootab vastust” (vt pikemat tsitaati käesoleva seletuskirja punktis 2 „Eesmärgid”).
Vaatlejate kaebeõiguse võimaliku laiendamise suhtes võrreldes senisega on Riigikohus hiljuti väljendanud positiivset seisukohta: „Kolleegium ei arva, et vaatlejale laiema kaebeõiguse võimaldamine oleks iseenesest problemaatiline, kuid juhib tähelepanu sellele, et kaebeõiguse käsitlus ei tohiks kaasa tuua isikute põhjendamatult ebavõrdset kohtlemist.”12 Käesoleva eelnõu koostamisel on muu hulgas lähtutud sellest Riigikohtu seisukohast.
Vajadust, et Eestis peaks olema lubatud valimistega seotud kaebuste esitamine avalikes huvides, on väljendatud ka näiteks advokaatide seast. Vandeadvokaat Paul Keres on 9. mail 2024 Riigikogus märkinud: „Esiteks tuleks teha lubatavaks populaarkaebused ehk sellised kaebused, mis on esitatud mitte ainult isiku enda subjektiivsete õiguste kaitseks, vaid ka avalike huvide kaitseks. Eestis lubatakse selliseid kaebusi näiteks planeerimismenetluses ja keskkonnakaitse asjades. […] Kummatigi sellised kaebused ei ole lubatud meie riigivõimu teostamise ja loomise legitiimsuse keskses punktis ehk küsimuses, kas meie valimised on seaduslikud ja usaldusväärsed, seal, kus avalikkuse kaasamine peaks olema maksimaalne.” Samas kõnes tutvustas Paul Keres avalikes huvides kaebeõiguse puudumise tõttu Riigikohus sisuliselt lahendamata jäänud kaebuste statistikat.13
Vaidlustamisõigust avalikes huvides on taotlenud ka valimisvaatlejad ise ühisavalduses,14 mis saadeti muu hulgas ka õiguskantslerile. Õiguskantsler vastas 4. aprillil 2023 oma nõuniku kaudu, et „[a]valduses esitatud nõudmisi ja seadusemuudatuste vajalikkust saab kaaluda Riigikogu”.
Valimistega seotud küsimustes avalikes huvides kaebuse esitamise üldine võimaldamine ei ole niisiis kohtute, vaid on ainult seadusandja pädevuses. Põhiseaduse kommentaarides on märgitud: „Subjektiivsest õigusest sõltumatu kohtusse pöördumise õiguse andmine, sh populaarkaebuste (nt PlanS §‑d 54, 94, 123 ja 141) või huvikaebuste kujul, on puhtalt seadusandja otsustusruumi küsimus ning ta võib vabalt otsustada ka sellised kaebevõimalused kaotada või ümber korraldada […]”.15 Riigikohus on planeerimisseaduse kontekstis tõdenud: „Populaarkaebuse esitamise õigus ei ole kaitstud põhiseaduse §‑ga 15. Sellise õiguse sätestamine on seega puhtalt seadusandja valik.”16
3.2 Eelnõu ülesehitus
Eelnõu §‑ga 1 muudetakse Riigikogu valimise seadust (RKVS). Muudatuste olemusest tulenevalt muudetakse Riigikogu valimise seadusega paralleelselt ka teisi valimisseadusi: Euroopa Parlamendi valimise seadust, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust ja rahvahääletuse seadust (eelnõu § 2−4). Peale selle tingivad need valimisseaduste muudatused ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise (eelnõu § 5).
Eelnõu § 1 punkti 1 kohaselt lisatakse seadusesse uus paragrahv, et määratleda valimisvaatlejate organisatsioon kui Eestis registrisse kantud mittetulundusühing või sihtasutus, mille põhikirjaliste eesmärkide hulka kuulub valimiste vaatlemine.
Seejuures on erandina tõkestatud erakondade võimalus kvalifitseeruda valimisvaatlejate organisatsiooniks, sest avalikes huvides esitatavad kaebused peaksid jääma väljapoole otsest poliitilist võitlust ning keskenduma objektiivselt ja võimalikult erapooletult probleemidele valimiste korraldamises või läbiviimises; erakondadel aga võib olla huvi esitada kaebusi otseselt erakonnapoliitilistel kaalutlustel, näiteks endale tähelepanu tõmbamiseks või poliitiliste protsesside pidurdamises enda kasuks või poliitiliste konkurentide kahjuks. Ka näiteks Veneetsia komisjoni raportites ja soovitustes on eraldi olulise kategooriana esile tõstetud erapooletuid, s.o poliitilise kuuluvuseta valimisvaatlejaid (non-partisan election observers).
Nõue, et valimisvaatlejate organisatsiooni põhikirjas peab vähemalt ühe eesmärgina olema valimiste vaatlemine, seab künnise kõrgemale, et valimisvaatlejate organisatsiooni õigust esitada avalikes huvides valimiskaebusi ei saaks kasutada iga valitsusväline organisatsioon. Samal ajal ei ole jõupingutus, mida on vaja, et valimisvaatlejate organisatsiooniks kvalifitseeruda – nimelt 1) olla Eestis registrisse kantud mittetulundusühing või sihtasutus, 2) mille põhikirjas on üks eesmärk valimiste vaatlemine –, liiga suur, et takistada asjast huvitatud isikuid niisuguseid organisatsioone loomast ja nendesse koondumast. Seda saavad soovi korral teha ka erakondade liikmed; sel juhul ei samastu niiviisi moodustatud valimisvaatlejate organisatsioon enam erakonnaga.
Seni ei ole mõistet „valimisvaatlejate organisatsioon” Eesti õigusaktides kasutatud.
Eelnõu § 1 punktiga 2 lisatakse valimisvaatlejate organisatsioonid seaduse paragrahvi „Kaebuse esitamise õigus” praegu kehtiva redaktsiooni ainsas lauses nende isikute loetellu, kellel on õigus esitada kaebus, kui nad leiavad, et nende õigusi on vaidlustatava toiminguga rikutud (huvitatud isikud).
Seni on selles punktis valimiskaebeõiguslikeks loetud muu hulgas kõik üksikisikud, kes leiavad, et nende õigusi on rikutud, kuid otseselt mitte niisuguseid juriidilisi isikuid, kes ei ole erakond. Riigikohus on hiljuti sõnaselgelt tunnustanud juriidiliste isikute õigust valimisi vaadelda.17 Seega võib tekkida olukordi, kus valimisvaatlejate organisatsioon kui valimisi vaatlev juriidiline isik leiab, et tema õigusi on valimiste korraldaja või valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutud, ning vajab sellekohast õiguskaitset. Sel põhjusel on õigusselguse huvides otstarbekas lisada loetellu ja selle kaudu hõlmata edaspidi paragrahvis „Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale kaebuse esitamine” nimetatud huvitatud isikute hulka ka valimisvaatlejate organisatsioon.
Eelnõu § 1 punktiga 3 lisatakse seaduse paragrahvi „Kaebuse esitamise õigus” lause, mille kohaselt on valimisvaatlejate organisatsioonil õigus esitada avalikes huvides kaebusi ehk nn populaarkaebusi, kui ta leiab, et vaidlustatava otsuse või toiminguga on rikutud seadust või muid kohaldatavaid nõudeid.
Nimetatud paragrahv sisaldab praegu kehtivas redaktsioonis üksikisiku, kandidaadi ja erakonna (huvitatud isik) õigust esitada kaebusi juhul, kui ta leiab, et vaidlustatava toiminguga on rikutud tema õigusi. See ei hõlma praegu õigust esitada kaebusi avalikes huvides, kui on rikutud õigusnormi või muid kehtivaid nõudeid.
See, mida tähendab selles seaduses „kaebus”, on praegu kehtivas redaktsioonis määratletud seaduse eelnevas paragrahvis „Kaebuse mõiste”, mille kohaselt tähendab kaebus Vabariigi Valimiskomisjonile esitatavat nõuetekohaselt vormistatud taotlust tunnistada seadusvastaseks valimiste korraldaja toiming ja Riigikohtule esitatavat kaebust Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale.
Lisatava lause mõte on seada Eesti õiguses sisse võimalus esitada avalikes huvides kaebusi ehk populaarkaebusi valimiste korraldaja või valimiskomisjoni otsuste ja toimingute peale ning anda see õigus valimisvaatlejate organisatsioonile (vt ka käesoleva seletuskirja punkt 2 „Seaduse eesmärk”).
Selle kohaselt võib valimisvaatlejate organisatsioon esitada niisuguse toimingu või otsuse peale eelnõu kohaselt kaebuse juhul, kui on rikutud seadust või muid kohaldatavaid nõudeid. Sõnu „on rikutud seadust” on siin kasutatud analoogia alusel sama seaduse praegu kehtiva redaktsiooni §‑ga 68, milles on samalaadses kontekstis sõnad „rikkunud seadust”. „Muud kohaldatavad nõuded” tähendab siin nii Vabariigi Valimiskomisjoni poolt RKVS § 482 lõike 3 punkti 2 kohaselt kehtestatud tehnilisi nõudeid kui ka muid asjakohaseid kehtivaid ja kohaldatavaid nõudeid, kui sõna „seadus” neid ei hõlma.
Eestis võib praegu valimiskomisjoni ja valimiste korraldajate tegevust ja toiminguid (s.o valimisi) vaadelda igaüks, kes end enne vaatlemise alustamist sellisena esitleb (RKVS § 194 lõiked 1 ja 2 ning analoogsed sätted teistes valimisseadustes). Loogika, mille kohaselt antakse avalikes huvides valimiskaebeõigus valimisvaatlejate organisatsioonidele, mitte igaühele, kes on end vaatlejana esitlenud, järgib muu hulgas Århusi konventsiooni loogikat, millest tulenevalt on Eestis võimalik esitada keskkonnaasjades populaarkaebusi keskkonnaorganisatsioonidel. Samuti seatakse sellega avalikes huvides valimiskaebuse esitamise künniseks vaatleja pingutus ühineda valimisvaatlejate organisatsiooniga või asutada ise selline organisatsioon, mida eeldatavalt teevad pühendunumad ja süsteemsemalt tegutseda soovivad vaatlejad, kes on valimiste, kodanikuühiskonna ja demokraatiaga seotud küsimustes tõenäoliselt kogenumad ja asjatundlikumad. Seega tekib eelnõukohase seadusega kaudne tingimus, et valimisi puudutav populaarkaebus tuleb esitada kollektiivselt. Loodetavasti toimib see mõnevõrra filtrina, et hoida ära valimiskomisjoni ja Riigikohtu ülekoormamist pealiskaudselt või asjatundmatult koostatud valimiskaebustega, mis pretendeerivad olema esitatud avalikes huvides.
Arusaamas, et populaarkaebus peaks olema eelkõige niisugune, mis esitatakse kollektiivselt (käesoleva eelnõu kontekstis valimisvaatlejate organisatsiooni kaudu), kajastub mõttesuund, mille kohaselt on füüsilistel isikutel konstitutsioonilistes demokraatiates kahekordne õiguslik staatus: eraisikutena ja n‑ö poliitiliste kodanikena. Eraisikute seisukohast on oluline, et neil oleksid nii õigused, mis piiravad nende suhtes avaliku võimu teostamist, kui ka võimalused kaitsta oma isiklikke õigusi kohtus. Poliitilise kodaniku staatuse üks oluline tunnus aga on osalemine objektiivse õiguse loomisel (esindusdemokraatlike valimiste kaudu, kuid ka näiteks andes poliitiliste sõnavõttudega ja meeleavaldustel osaledes oma panuse ühiskondlikesse aruteludesse), millega suunatakse täitevvõimu tegevust. Selle mõttesuuna kohaselt ei anna poliitilise kodaniku staatus ise kohtus kaebeõigust ametivõimude tegevuse vaidlustamiseks populaarkaebuse kaudu. Küll aga on poliitilise kodaniku staatus ja kodanikuühiskond tugevalt seotud kaaskodanike ühise tegutsemisega, mis eeldab pigem kollektiivset kui üksinda kohtusse pöördumist.18
Eelnõukohased seadusemuudatused ei piira valimisvaatlejatele kui füüsilistele isikutele seadusest tulenevat õigust esitada enda nimel valimiskaebusi huvitatud isikutena oma subjektiivsete õiguste kaitseks.
Eelnõu § 1 punktiga 4 lisatakse asjakohasesse lõikesse kolmanda lausena analoogia alusel vormiline nõue, mille kohaselt kirjutab valimisvaatlejate organisatsiooni kaebusele alla selle organisatsiooni volitatud esindaja. Praegu kehtivas redaktsioonis on sama lõike esimeses ja teises lauses ette nähtud, et kaebusele kirjutab alla selle esitaja ja erakonna kaebusele kirjutab alla erakonna volitatud esindaja.
Eelnõu § 1 punktiga 5 lisatakse seaduse paragrahvi „Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale kaebuse esitamine”, mis käsitleb kaebuste esitamist Riigikohtule, lause, mis annab valimisvaatlejate organisatsioonile õiguse esitada valimiste korraldaja toimingu või valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale avalikes huvides kaebus Riigikohtule, kui ta leiab, et selle toimingu või otsusega on rikutud seadust või muid kohaldatavaid nõudeid.
Nagu eelnõu § 1 punktiga 2 ette nähtud muudatuses, tähendab „muud kohaldatavad nõuded” ka siin nii Vabariigi Valimiskomisjoni poolt RKVS § 482 lõike 3 punkti 2 kohaselt kehtestatud tehnilisi nõudeid kui ka muid asjakohaseid kehtivaid ja kohaldatavaid nõudeid, kui sõna „seadus” neid ei hõlma.
Eraldi lause on vaja lisada põhjusel, et selle lõike praegu kehtivas redaktsioonis sisalduv ainus lause („Kui huvitatud isik leiab, et valimiste korraldaja toiminguga või Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutakse tema õigusi, võib ta esitada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses ettenähtud korras kaebuse Riigikohtule.”) käsitleb Riigikohtusse pöördumise võimalust vaid eespool määratletud huvitatud isikute – nende seas eelnõukohaselt edaspidi ka valimisvaatlejate organisatsiooni – subjektiivsete õiguste väidetava rikkumise korral; valimisvaatlejate organisatsioonil aga peaks olema ka sõnaselge õigus pöörduda Riigikohtusse avalikes huvides, st ka siis, kui tema subjektiivseid õigusi rikutud ei ole. Selle võimaluse lisamine olemasolevasse lausesse muudaks selle lause liialt pikaks ja keerukalt loetavaks või koguni mitmeti mõistetavaks.
Eelnõu §‑ga 2 muudetakse Euroopa Parlamendi valimise seadust.
Eelnõu § 2 p 1 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 1 kohta; eelnõu § 2 p 2 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 2 kohta; eelnõu § 2 p 3 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 3 kohta; eelnõu § 2 p 4 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 4 kohta; eelnõu § 2 p 5 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 5 kohta.
Eelnõu §‑ga 3 muudetakse kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust.
Eelnõu § 3 p 1 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 1 kohta; eelnõu § 3 p 2 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 2 kohta; eelnõu § 3 p 3 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 3 kohta; eelnõu § 3 p 4 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 4 kohta; eelnõu § 3 p 5 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 5 kohta.
Eelnõu §‑ga 4 muudetakse rahvahääletuse seadust.
Eelnõu § 4 p 1 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 1 kohta; eelnõu § 4 p 2 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 2 kohta; eelnõu § 4 p 3 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 3 kohta; eelnõu § 4 p 4 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 4 kohta; eelnõu § 4 p 5 kohta vt selgitusi eelnõu § 1 p 5 kohta.
Eelnõu §‑ga 5 muudetakse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadust (PSJKS) seoses valimisvaatlejate organisatsiooni mõiste sisseseadmisega valimisseadustes ning nendele organisatsioonidele avalikes huvides kaebuste esitamise võimaluse andmisega.
Eelnõu § 5 punktiga 1 lisatakse PSJKS § 37 lõike 1 ainsasse lausesse lauseosa, mille kohaselt võib valimisvaatlejate organisatsioon, kes leiab, et valimiste korraldaja toimingu või valimiskomisjoni otsuse või toiminguga on rikutud seadust või muid kohaldatavaid nõudeid, esitada Riigikohtule taotluse tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada valimiste korraldaja või valimiskomisjoni toiming õigusvastaseks ja tunnistada hääletamistulemused valimisjaoskonnas, valimisringkonnas, vallas, linnas, maakonnas või riigis või elektroonilise hääletamise tulemus täies ulatuses või osaliselt kehtetuks.
PSJKS § 37 lõike 1 praegu kehtivas redaktsioonis on antud niisugune õigus erakonnale, valimisliidule või isikule, kes leiab, et valimiste korraldaja toimingu või valimiskomisjoni otsuse või toiminguga on rikutud tema õigusi – s.o ainult subjektiivsete õiguste rikkumise alusel ja mitte avalikes huvides. Eeldatavasti hõlmab „isik” juba ka valimisvaatlejate organisatsiooni, mistõttu sellekohast täpsustavat muudatust ei ole vaja.
Nagu eelnõu § 1 punktidega 2 ja 4 ette nähtud muudatustes, tähendab „muud kohaldatavad nõuded” ka siin nii Vabariigi Valimiskomisjoni poolt RKVS § 482 lõike 3 punkti 2 kohaselt kehtestatud tehnilisi nõudeid kui ka muid asjakohaseid kehtivaid ja kohaldatavaid nõudeid, kui sõna „seadus” neid ei hõlma.
Riigikohtu praktikast nähtub, et kui PSJKS § 37 lõikes 1 ei ole isikule valimistega seotud küsimuses populaarkaebuse esitamise õigust ette nähtud, siis sellel isikul niisugust õigust ei olegi: „Kolleegium on seisukohal, et PSJKS § 37 lg 1 alusel saab kaebaja Riigikohtus kaitsta oma subjektiivseid õigusi, mitte teiste isikute (kinnipeetavate) õigusi ega avalikke huve. […] Asjaolu, et kaebajal on tahe kaitsta teiste isikute õigusi ja avalikku huvi, ei anna talle kaebeõigust kohtusse pöördumiseks. Olemuslikult on kaebaja esitanud populaarkaebuse, mille esitamise õigust PSJKS § 37 lg 1 ette ei näe.”19
Seega, kui valimisvaatlejate organisatsioonil peaks olema populaarkaebuse esitamise õigus, peaks see olema sätestatud ka PSJKS § 37 lõikes 1. Käesolev eelnõu pakub selleks lahenduse.
Eelnõu § 5 punktiga 2 lisatakse kaebuse sisu‑ ja vorminõudeid käsitleva § 39 lõikesse 1 punkt, mille kohaselt märgitakse kaebuses peale praegu kehtivas redaktsioonis ette nähtu (punktid 1−5) ka see, kuidas valimisvaatlejate organisatsiooni poolt vaidlustatav otsus või toiming rikub seadust või muid kohaldatavaid nõudeid. Uus punkt on mõeldud ja sõnastatud nii, et see tuleb märkida vaid sellises kaebuses, mille esitab valimisvaatlejate organisatsioon avalikes huvides.
Eelnõu § 6 kohaselt jõustub seadus üldises korras, st vastavalt põhiseaduse §‑le 108 jõustub seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega.
3.3 Lühike ülevaade valimisvaatlejate võimalustest esitada avalikes huvides kaebusi teistes riikides
Järgnevas loetelus on näiteid Euroopa riikidest, kus on valijatel vt eraisikutel võimalik esitada valimistega seotud kaebusi avalikes huvides. Loetelu ei ole ammendav, selle eesmärk ei ole süvaanalüüs, vaid põgus tähestikuliselt järjestatud ülevaade mõne näitega.
Horvaatias võivad erakonnad, kandidaadid, vähemalt 100 valijat või vähemalt 5% ringkonna valijatest pöörduda 30 päeva jooksul alates valimistulemuse teatavakstegemisest konstitutsioonikohtusse taotlusega kontrollida valimiste põhiseaduspärasust või õiguspärasust.20
Leedus võib valimisvaatleja, asjaomane kandidaat või asjaomase kandidaadi üles seadnud poliitiline organisatsioon esitada keskvalimiskomisjonile kaebuse häälte kokkulugemise korra rikkumise või valimistulemuse peale 24 tunni jooksul alates hääletusprotokolli koostamisest. Valimiskomisjoni otsuste peale saab edasi kaevata kõrgeimasse kohtusse.21
Poolas võib valijate nimekirja kantud isik pöörduda kohtusse valimiskaebusega, kui ta leiab, et on toime pandud süütegu valimiste vastu või rikutud valimiseeskirju, mistõttu võidi mõjutada valimise tulemust.22
Prantsusmaal võib iga asjaomase ringkonna valija või kandidaat 10 päeva jooksul alates parlamendivalimiste tulemuse väljakuulutamisest pöörduda konstitutsiooninõukogu (põhiseaduspärasuse kontrolli organ Conseil constitutionnel, millel on õigus valimistulemusi tühistada) poole valimiskaebusega, kui ta leiab, et valimistel on rikutud õigusnorme või eeskirju ja see mõjutas valimistulemust.23
Saksamaal võib iga valija või valijate rühm, samuti teatavad ametiisikud pöörduda Liidupäeva (Bundestag, Saksamaa parlamendi alamkoda) poole taotlusega kontrollida valimiste õiguspärasust, ilma et nad peaksid tõendama enda subjektiivsete õiguste rikkumist. Liidupäev moodustab valimiste kontrollimiseks erikomisjoni.24 Erikomisjoni otsuse saab edasi kaevata föderaalsesse konstitutsioonikohtusse (Bundesverfassungsgericht). Samalaadne kord on ette nähtud ka Euroopa Parlamendi valimiste suhtes.25
Sloveenia konstitutsioonikohtu praktikas on edukalt esitatud ja kohus on rahuldanud kodanike valimiskaebusi, mis olid esitatud avalikes huvides.26
Soomes võib nt parlamendi valimistega seotud kaebuse esitada igaüks, kelle õigusi on rikutud, ja peale selle võib iga asjaomase ringkonna valija esitada halduskohtule 14 päeva jooksul pärast valimistulemuste kinnitamist kaebuse valimistega seotud otsuse peale, kui ta leiab, et valimised viidi läbi ebaõigesti ja see võis mõjutada valimistulemust.27
Tšehhis võib iga asjaomase ringkonna valija pöörduda kõrgeimasse kohtusse valimiskomisjoni tegevuse peale, kui ta leiab, et sellega rikuti valimiseeskirju, ilma et ta peaks tõendama enda subjektiivse õiguse rikkumist.28
Veneetsia komisjoni 2020. aasta raportis valimisvaidluste lahendamise kohta on märgitud, et valimiskomisjonide otsuseid on lubatud erapooletutel, s.o poliitilise kuuluvuseta valimisvaatlejatel (non-partisan election observers) vaidlustada 12 riigis (Armeenia, Aserbaidžaan, Bosnia ja Hertsegoviina, Bulgaaria, Tšiili, Gruusia, Saksamaa, Ungari, Kõrgõzstan, Leedu, Vene Föderatsioon, Türgi, Ukraina) ning valitsusvälistel organisatsioonidel 9 riigis (Bosnia ja Hertsegoviina, Tšiili, Gruusia, Saksamaa, Ungari, Kõrgõzstan, Mehhiko, Vene Föderatsioon, Šveits).29
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõuga lisatakse seadusesse mõiste valimisvaatlejate organisatsioon, mida ei ole varem Eesti seadustes kasutatud.
Terminit valimisvaatlejate organisatsioon on kasutatud Euroopa Liidu õiguses, näiteks komisjoni 12. detsembri 2023. aasta soovituses (EL) 2023/2829, milles on märgitud, et „[l]iikmesriigid peaksid oma riiklike valimisvõrgustike kaudu tegema koostööd valimisvaatlejate organisatsioonidega” – muu hulgas selleks, et „töötada välja valimiste usaldusväärsust, kindlust ja demokraatlikkust soodustav poliitika”, või Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. juuni 2021. aasta määruses (EL) 2021/947, mille III lisas on (eelkõige seoses kolmandate riikidega) ette nähtud toetada „kohalikke kodanike valimisvaatlejate organisatsioone ja nende piirkondlikke võrgustikke”. Siiski ei ole seda mõistet Euroopa Liidu õiguses määratletud.
Eelnõu kohaselt määratletakse mõiste valimisvaatlejate organisatsioon neljas Eesti valimisseaduses, mida selle eelnõuga muudetakse, kui „Eestis registrisse kantud mittetulundusühing (v.a erakond) või sihtasutus, mille põhikirjaliste eesmärkide hulka kuulub valimiste vaatlemine”. Seda määratlust on täpsemalt selgitatud käesoleva seletuskirja punktis 3.2 eelnõu § 1 punkti 1 põhjendustes.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega ega võta seda üle.
Eelnõul on puutumus Euroopa Komisjoni 20. detsembri 2023. aasta soovitusega (EL) 2023/2829 kaasavate ja probleemikindlate valimisprotsesside kohta liidus ning Euroopa Parlamendi valimiste Euroopa mõõtme ja tõhusa läbiviimise kohta.
Nimetatud soovituses on mitmeid lõike, mis toetavad valimisvaatlejaid ja valimiste vaatlemist. Punktis 14 on kutsutud liikmesriike üles „soodustama valimiste vaatlemist kodanike” poolt. Punktis 16 on soovitatud liikmesriikidel oma riiklike valimisvõrgustike kaudu teha „koostööd valimisvaatlejate organisatsioonidega, et: a) suurendada teadlikkust valimisprotsesside kontrollimise tähtsusest; b) töötada välja valimiste usaldusväärsust, kindlust ja demokraatlikkust soodustav poliitika; c) saada ettekujutus sellest, kuidas uut tehnoloogiat saab kasutada, et kahjustada vabu ja õiglasi valimisi infoga manipuleerimise, sekkumise ja desinformatsiooni levitamise kaudu”. Punktis 41 on teabevahetuse kontekstis soovitatud, et riiklikud valimisvõrgustikud võiksid teha koostööd teiste sidusrühmadega, nagu teadlased, akadeemilised ringkonnad, valimisvaatlejad ja inimõiguste kaitsjad.
Eelnõukohase seaduse vastuvõtmine aitaks neid soovitusi täita.
6. Seaduse mõjud
Valimisvaatlejate tegelik õigus pöörduda üldistes huvides kohtusse suurendab kodanikuühiskonna osa valimistes ja seega valimiste usaldusväärsust, võimaldades lahendamisele pöörata rohkem rikkumisi, tõrkeid, puudusi, vigu või probleeme, mida vaatlejad võivad valimiste vaatlemise käigus avastada ja mille suhtes neil praegu kaebeõigust ei ole. Senine olukord, kus mitmeid märgatud puudusi või ka rikkumisi ei ole asutud lahendama põhjendusel, et nendele tähelepanu juhtinud isikul või isikutel ei ole sellekohast kaebeõigust, asendub olukorraga, kus sellised puudusi või rikkumisi tuleb asuda lahendama ja võtta nende suhtes sisuline seisukoht.
Õigus mitte olla teatavates menetlustes tõrjutud kaebeõiguse puudumise tõttu lisab valimisvaatlejatele motivatsiooni valimiste vaatlemisel ning demokraatia ja kodanikuühiskonna huvide eest seismisel. Samuti täidab Eesti sellega OSCE ODIHRi ja Veneetsia komisjoni konkreetsed soovitused ning arvatavasti pälvib tunnustavat rahvusvahelist tähelepanu.
Eeldatavasti asuvad valimisvaatlejate organisatsioonid esitama avalikes huvides Vabariigi Valimiskomisjonile ja Riigikohtule niisuguseid valimistega seotud kaebusi, milliseid neile varem esitatud ei ole, mistõttu võib mõnevõrra suureneda Vabariigi Valimiskomisjoni ja Riigikohtu töökoormus seoses valimistega. Teisest küljest aga aitab see selgitada ja lahendada ühiskondlikult olulisi valimistega, sealhulgas e‑hääletamisega seotud küsimusi ning selle kaudu suurendada riigi usaldusväärsust kodanike silmis ja kodanike rahulolu tekkiva suurema õigusselguse ja kodanikuühiskonna suurenenud õiguste üle.
Nagu oli märgitud 13. aprillil 2016 vastu võetud Riigikogu valimise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 160 SE seletuskirja VI punktis seaduse mõjude kohta: „Nii valijate kui vaatlejate rolli suurendamine valimiste seaduslikkuse tagamisel tugevdab valimiste kontrollitavust ja usaldusväärsust.”
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad tulud ja kulud
Otseseid kulusid seaduse rakendamisega riigile ega kohalikele omavalitsustele ei kaasne.
8. Rakendusaktid
Seaduse vastuvõtmisega ei kaasne uute rakendusaktide vastuvõtmist.
9. Seaduse jõustumine
Seadus on kavandatud jõustuma üldises korras.
Algatavad Riigikogu liikmed 06.05.2026
Anastassia Kovalenko-Kõlvart, Lauri Laats, Vladimir Arhipov, Peeter Ernits, Vadim Belobrovtsev, Aleksei Jevgrafov, Mart Maastik, Helir-Valdor Seeder, Aivar Kokk, Jaanus Karilaid, Henn Põlluaas, Priit Sibul, Varro Vooglaid, Anti Poolamets, Helle-Moonika Helme, Rene Kokk, Evelin Poolamets, Arvo Aller, Leo Kunnas, Jaak Valge, Siim Pohlak, Martin Helme