JÕELÄHTME VALLAVOLIKOGU
Riigikantselei
[email protected] 04.01.2023 nr 1-9/44
Pöördumine Vabariigi Valitsuse poole kinnisasja omandamise kitsendamise seaduse rakendamise osas kolmandate riikide kodanikele põllumajandusmaa omandamiseks lubade andmise küsimuses
Asjaolud
Jõelähtme valla haldusterritooriumil Ülgase ja Kallavere külades paikneb kokku ca 1,60 km2 nn Pilpaküla, kus on Eesti NSV ajal isikute kasutusse aiamaade rajamiseks antud maa-alad. Maareformi käigus erastati ja/või tagastati osa maast ning osa anti Vabariigi Valitsuse 19.02.2009 korraldusega nr 65 „Maa munitsipaalomandisse andmine“ Jõelähtme valla munitsipaalomandisse eesmärgiga köögiviljamaa maakasutuse korraldamiseks ja sihtotstarbelise kasutamise jätkamiseks, avalikult kasutatavate juurdepääsuteede rajamiseks ning heakorra tagamiseks. 2019-2020 aastatel omandasid munitsipaalomandis olnud maa-ala rentinud aiandusühistud Jõelähtme vallalt nende kasutuses olnud maa ning käesolevaks ajaks on kogu piirkond eraomandis.
Piirkonnas on kehtestatud 5 detailplaneeringut:
1) Kure 1 ja 4 (16,17 ha), Jõelähtme Vallavolikogu 14.09.2017 otsusega nr 483, moodustatud 138 maatulundusmaa kinnistut;
2) Mardi 4 (8,82 ha), Jõelähtme Vallavolikogu 16.03.2017 otsusega nr 433, moodustatud 68 maatulundusmaa kinnistut;
3) Kirdepilpa (7,71 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 20.01.2022 korraldusega nr 55, moodustatud 62 maatulundusmaa kinnistut;
4) Kurekella (9,31 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 21.01.2021 korraldusega nr 67, moodustatud 86 maatulundusmaa kinnistut;
5) Kure tee 46 (8,27 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 16.06.2022 korraldusega nr 558, moodustatud 88 maatulundusmaa kinnistut;
6) Idapilpa (3,51 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 27.10.2022 korraldusega nr 1027, millega on planeeritud 30 maatulundusmaa kinnistu moodustamine.
Piirkonnas on algatatud 11 detailplaneeringut:
1) Mardika (1,28 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 14.04.2022 korraldusega nr 348, kavandatakse 20 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
2) Pisipilpa (1,25 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 25.03.2021 korraldusega nr 280, kavandatavate maatulundusmaa kinnistute arv ei ole teada;
3) Kivilille (0,56 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 25.02.2022 korraldusega nr 191, kavandatakse 8 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
4) Kivinurme (1,79 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 25.02.2022 korraldusega nr 190, kavandatavate maatulundusmaa kinnistute arv ei ole teada;
5) Kuresilma tee 2 (22,23 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 25.06.2021 korraldusega nr 550, kavandatakse ca 220 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
6) Kuresilma tee 4 (7,8 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 02.09.2021 korraldusega nr 751, kavandatavate maatulundusmaa kinnistute arv ei ole teada;
7) Kure tee 30 (3,68 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 07.07.2022 korraldusega nr 617, kavandatakse ca 34 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
8) Ülgase tee ja Kure tee vaheline ala (30,63 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 14.10.2021 korraldusega nr 936, kavandatakse ca 318 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
9) Ülgase tee 30 (2,08 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 09.09.2021 korraldusega nr 783, kavandatavate maatulundusmaa kinnistute arv ei ole teada;
10) Rohelise maaüksuse (4,08 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 23.07.2020 korraldusega nr 569, kavandatakse ca 26-28 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
11) Ülgase tee 32 (0,96 ha), Jõelähtme Vallavalitsuse 16.06.2022 korraldusega nr 556, kavandatavate maatulundusmaa kinnistute arv ei ole teada.
Piirkonnas on esitatud 2 detailplaneeringu algatamise taotlust, mille algatamise osas ei ole Jõelähtme vald veel seisukohta kujundanud:
1) Mäe (24504:004:0274) kinnisasja osas (3,16 ha), millega soovitakse kavandada 29 maatulundusmaa kinnistu moodustamist;
2) Kure tee 40 (24501:001:1904) kinnisasja osas (4,84 ha), millega soovitakse kavandada ca 72 maatulundusmaa kinnistu moodustamist.
Kuna piirkond paikneb maardla alal, on vastavalt MaaPS § 15 lõikele 7 detailplaneeringud kooskõlastatud planeerimisseaduses sätestatud korras Keskkonnaministeeriumi või valdkonna eest vastutava ministri volitatud asutusega. Maa-amet, kui volitatud asutus ei nõustunud ühegi eelnimetatud planeeringu kooskõlastamise käigus maaüksustele elamumaa sihtotstarbe planeerimisega. Maa-amet hindas MaaPS §-s 14 sätestatud põhimõtteid ja leidis, et alale elamumaa juhtotstarbe määramine halvendab maavara kaevandamisväärsuse ja maavarale juurdepääsu osas olemasolevat olukorda ning riigi huvist lähtuvalt ei ole olnud lubatav maa sihtotstarbe muutmine elamumaaks. Maa senisel viisil kasutamise jätkamine aiamaadena ja sinna ajutiste ehitiste (kuurid ja kasvuhooned) lubamine ei takista aga perspektiivset kaevandamist tulevikus, kui selleks peaks vajadus esinema. Seega kõigi eelnevalt nimetatud planeeringute menetlemisel (k.a kehtestamisel) on lähtutud riigi huvist selliselt, et maaüksustele nähti/nähakse ette nende senine sihtotstarve - maatulundusmaa.
Maa-ameti seisukohast tulenevalt on nii kehtestatud, kui menetluses olevate detailplaneeringute läbiv lahendus, et kinnisasjadele on lubatud rajada ajutisi ehitisi (kuur + kuni 2 kasvuhoonet) kokku maksimaalselt 60 m2 ehitualuse pinna ulatuses. Moodustatud või moodustatavate maatulundusmaa kinnisasjade keskmine suurus on hinnanguliselt 850-900 m2.
Jõelähtme vald peab detailplaneeringute alusel aiamaa kruntide moodustamist põhjendatuks, et seni ajalooliselt ja aiandusühistute liikmetena aiamaid harinud isikutel oleks võimalik nende poolt kasutatav ja haritav maa omandada. Maatulundusmaa sihtotstarbega aiamaa kruntide moodustamisega on nõustunud ka menetlusse kaasatud pädevad riigiasutused. Seejuures on ka moodustatud eraldiseisvad kinnisasjad jõudnud kinnisvaraturule ning huvi aiamaade omandamise vastu on oluliselt laiem ning seda mh ka kolmandate riikide elanike hulgas.
Senised loamenetlused
2019. aastal taotleti Jõelähtme vallalt kokku 81 luba, millest 72 kolmandate riikide füüsilistest isikutest kodanikele anti load (32tk XXX (määratlemata), 32tk RUS, 5tk UKR, 2tk BLR ja 1tk MDA kodanikule). 2020. aastal esitati kokku 16 taotlust, millest load anti kolmandate riikide füüsilistest isikutest kodanikele 8 juhul (5tk XXX, 2tk RUS ja 1tk KAZ kodanikule). 2021. aastal taotleti kokku lube 78 juhul, millest 76 kolmandate riikide füüsilistest isikutest kodanikele anti load aiamaa omandamiseks (44tk XXX, 26tk RUS, 5tk UKS, 1tk KAZ kodanikule). 2022. aastal laekus kõnealuses piirkonnas Jõelähtme vallale 3 taotlust (1tk XXX, 2tk RUS kodanikud), mis on käesoleval hetkel veel menetluses.
Loataotluste esitamise rohkus periooditi on otseselt seotud detailplaneeringute kehtestamisega, kuivõrd omandajad on valdavalt seni ühistute liikmetena maad harinud isikud, kes on panustanud liikmemaksude näol detailplaneeringu koostamisse, maakorraldustoimingute läbiviimisesse, kinnistute moodustamisse ning peale kõikide toimingute teostamist soovivad oma panuse eest ka maa omanikuks saada.
Loataotluste menetlemisel on Jõelähtme Vallavolikogu lähtunud Õiguskantsleri 13.07.2018 kirjas nr 6-1/180880/1803204 antud seisukohtadest (lisa 1), Maaeluministeeriumi 11.06.2018 kirjas nr 4.1-3/2601-1 (lisa 2) ja 19.07.2018 kirjas nr 4.1-3/3274-1 (lisa 3) antud selgitustest ning Maa-ameti 21.09.2018 kirjas nr 11-2/18/12257-2 (lisa 4) antud arvamusest.
Valdav osa loataotlejatest on sündinud Eesti Vabariigis ja siin pikaajalise elamisloa alusel elavad isikud. Loataotlejate püsivad elukohad on valdavalt Maardu linnas ja Tallinna linna Lasnamäe linnaosas ning vähesel määral ka Jõelähtme valla külades.
Kinnisasja omandamise kitsendamise seaduse mõistes riigi julgeoleku kaalutlustest lähtuvad kinnisasja omandamise kitsendused kehtivad paragrahvis 10 loetletud piirkondades, kuhu hulka Jõelähtme vald ei kuulu. Seni väikeste aiamaakruntide omandamine kolmandate riikide kodanike või kodakondsuseta isikute poolt ei ole Jõelähtme vallas tõstatanud küsimusi võimaliku julgeolekuohu kontekstis. Jõelähtme vald pöördus 2020. aastal antud küsimuses ka julgeoleku aspektis hinnangu saamiseks Kaitsepolitseiameti poole. Kaitsepolitseiamet andis oma mitte soosiva hinnangu (29.06.2020 kiri nr 177-2, ei lisata käesolevale kirjale, kehtestatud AK kuni 28.06.2025, teabevaldaja Kaitsepolitseiamet, alus AvTS § 35 lg 1 p 1-3) piirkonda kolmandate riikide kodanike koondumise osas.
KAOKS-i seletuskirja kohaselt on antud seaduse eesmärk avaliku huvi seisukohast põllumajandus- või metsamaad sisaldavate maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasjade sihtotstarbelise ja jätkusuutliku majandamise edendamine, et vältida nende maade sattumist isiku kätte, kes ei oska või ei soovi seda vastavalt sihtotstarbele majandada, ja nimetatud maa sihtotstarbe muutmist. Seletuskirjas leitakse, et KAOKS-is avaliku huvi seisukohast seatud eesmärk põllumajandus- või metsamaad sisaldavate maatulundusmaa sihtotstarbega kinnisasjade sihtotstarbelise ja jätkusuutliku majandamise edendamine maatehingutele piirangute kehtestamise kaudu on proportsionaalne ning järgib võrdse kohtlemise põhimõtet, aidates kaasa maapiirkonnas elujõulise põllumajandusega tegelevate ettevõtjate ringi loomisele, säilitamisele ja tugevdamisele.
Peale Kaitsepolitseilt äärmiselt üldsõnalise arvamuse saamist kaalus Jõelähtme vald KAOKS-is sätestatud maatulundusmaa omandamise piirangute eesmärki – tagada maatulundusmaa sihtotstarbelise kasutuse säilimine, munitsipaalomandisse antud maaüksuste puhul munitsipaalomandisse andmise sotsiaalmajanduslikke põhjuseid ja eesmärke. Samuti kaalus Jõelähtme vald, et kuigi kolmandate riikide kodanike osakaal piirkonnas on küll märgatav, on statistiliselt valdav osa aiamaa pidajatest siiski Eesti Vabariigi kodanikud ning leidis, et ühiste huvidega erinevate rahvuste ja päritolu inimeste läbikäimine pigem soodustab kolmandate riikide kodanike lõimumist meie ühiskonda. Küll aga tegi Kaitsepolitsei arvamusest lähtuvalt Jõelähtme vald korrektuure oma praktikas ning asus andma lube vaid siin sündinud ja/või pikaajalise elamisloa alusel Eesti Vabariigis viibivatele isikutele ning piiras ühe isiku poolt omandatavate kinnistute arvu, lubades igale taotlejale omandada 1 kinnisasja.
Küsimused KAHOS-e rakendamise osas peale 24. veebruarit 2022
Käesolevaks ajaks on olukord julgeoleku aspektis kardinaalselt muutunud ning spetsiifiliselt Vene Föderatsiooni ja Valgevene kodanikele varasemalt võimaldatud õigusi piiratakse tuntavalt. Viisade ja elamislubade osas, arutluse all on olnud kinnisvara omamise piiramine jpm. Samas reguleerib KAOKS mitte üksi erinevate (rahvusvaheliste)sanktsioonidega sanktsioneeritud riikide kodanike õigusi, kuid ka teiste kolmandate riikide kodanike õigusi.
Käesolevas sotsiaalselt ja majanduslikult keerulises olukorras ei pea ka Jõelähtme vald põhjendatuks, et ükski kolmanda riigi kodanik ei peaks saama piirkonnas maad omandada. Nagu eelnevalt selgitasime, on piirkonnas tegemist väikeste aiamaadega, kus maaomanikud endale toitu kasvatavad. Piirkonnas maad harivad inimesed on valdavalt seni ühistute liikmetena seal tegutsenud vanemad inimesed, kes on keskmisest madalamal elujärjel ning kelle igapäevane toimetulek sõltub otseselt võimalusest ise maad harida ning oma toidulauda katta.1
Kui Jõelähtme vald keelduks kehtiva KAOKS-i regulatsioonis üksi Vene Föderatsiooni kodanike taotluste rahuldamisest sel põhjusel, et nad on nimetatud riikide kodanikud, kuid teistele kolmandate riikide kodanikele (ennekõike määratlemata kodakondsusega isikute) jätkaks endiselt põllumajandusmaad sisaldavate kinnisasjade omandamise lubamist, oleks küsitav, kas kohalik omavalitsus diskrimineerib isikuid nende kodakondsuse pinnalt. Põhiseadus ei luba kedagi diskrimineerida. Kuigi põhiseaduses on lubatav mõningate põhiõiguste juures eristada kodanikke ja mittekodanikke, siis selle loa kasutamisel tuleb arvestada mh ka Euroopa Liidu õigusega (nt aluslepingu artiklid 18, 45), mis keelavad kodakondsuse alusel diskrimineerimise.
Teisalt oleks sellises olukorras tegemist ka põhimõtteliselt kõnealuse riigi kodanikele sanktsiooni kehtestamisega. Kohaliku omavalitsuse volikogu, millel on KAOKS-i kohaselt otsustuspädevus loa andmise või mitteandmise üle otsustada, on konkreetse haldusterritooriumi piirides tegutsev poliitiline organ, kellel ei ole pädevust ega õigusaktidest tulenevat volitust kehtestada sanktsioone isikute rühmale, kellel on sanktsioonide alla kuuluva riigi kodakondsus.
Kohalikul omavalitsusel puuduvad võimalused ja spetsiifiline ettevalmistus, et anda iseseisvalt hinnang iga konkreetse üksikisiku ohtlikkusele või vaenulikkusele julgeoleku aspektist. Olukordades, kus tähtajaliste elamislubadega kolmandate riikide elanikud on taotlenud mitte väikeste aiamaakruntide, vaid suurte maatulundusmaa kinnisasjade (mõttelises osas) omandamist, on Jõelähtme vald eraldi pöördunud Politsei- ja piirivalveameti poole teabe saamiseks, kas isikute osas on teavet, mis võib omada tähtsust Jõelähtme Vallavolikogu poolt menetletavas loamenetluses ning mis peaks tooma kaasa kinnisasja omandamise kitsendamise seaduses toodud julgeolekukaalutlustel taotlejate loataotluste mitte rahuldamise Jõelähtme Vallavolikogu poolt. Antud päring läbis ka Kaitsepolitsei ja Siseministeeriumi ning kuigi teadaolevaid julgeolekualaseid takistusi konkreetsete isikute osas ei esinenud, soovitas Siseministeerium, et riigi julgeoleku kaalutlustest lähtuvalt peaks omavalitsus jätkama senist praktikat ja mitte lubama kolmandate riikide kodanikel omandada suuremaid maaüksusi kui aiamaa pidamiseks otseselt vajalik. Siseministeeriumi seisukoht näitab ilmekalt, et tegemist on eksistentsiaalselt olulise riigielu küsimusega, mille lahendamisel on ülioluline, et igakülgselt analüüsitakse agressorriikide kodanike tausta ning kontrollitakse isiku võimalikku ohtlikust riigi julgeolekule ja põhiseaduslikule korrale.
Seega iga üksiku kolmanda riigi kodaniku osas julgeolekualase hinnangu saamiseks tuleb Jõelähtme vallal kaasata menetlusse Politsei- ja piirivalveamet, Siseministeerium ja Kaitsepolitseiamet. Kui peale mõne detailplaneeringu kehtestamist saabub korraga mitukümmend kinnisasja omandamise loataotlust, mille lahendamisega tegeleb lisaks kohalikule omavalitsusele veel 3 riigiasutust, on Jõelähtme Vallavolikogu hinnangul tegemist äärmiselt ebamõistliku ja ebaefektiivse ressursikuluga, mis ei ole kooskõlas hea halduse tavaga ja efektiivse põhiseadusliku korra ning riigikaitse ja julgeoleku tagamisega. Seega tõstatub küsimus, kas kohalik omavalitsus peaks olema KAOKS-is sätestatud ning riigi julgeolekuga otsese puutumuses oleva ning riigielusfääri kuuluva loamenetluse läbiviija, kui tal puudub selleks vajaliku ettevalmistusega personal ning iseseisev ligipääs olulisele teabele, mis mõjutab ja määrab loa andmise võimalikkust.
Isegi kui üksikute loataotluste puhul on võimalik peale julgeoleku eest vastutavate riigiasutuste kaasamist välja selgitada, kas isikule on julgeolekukaalutlustest tulenevalt võimalik luba anda või mitte, siis kogu Pilpaküla piirkonnas kolmandate riikide kodanike koondumist ilma seadusliku aluseta ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik piirata. Kohalikul omavalitsusel puuduvad eriteadmised ja teave ning pädevus, et anda julgeolekulist ohuhinnangut, kui palju on liiga palju ning kui palju on lubatav, et julgeolekuohtu ei tekiks. Ka ei ole mõeldav, et omavalitsuse volikogu määrab kvoodi, kui mitu kolmanda riigi kodanikust maaomanikku võib mingis piirkonnas maad omada ning keelduda ülejäänute puhul selle argumendiga, et piirkonnas on juba X arv/protsent kolmandate riikide kodanikke ning rohkem ei ole lubatav.
Jõelähtme valla jaoks tekib ülaltoodud probleemide valguses kahtlus, kas KAOKS on jätkuvalt aja ja asjakohane, et tagada riigi julgeolek ja kõik julgeolekut ohustada võivad riskid on piisavalt maandatud või on vajalik, et erinevate kehtestatud sanktsioonide taustal tuleb KAOKS-i täiendada ja kas seadus peab antud juhul otseselt reguleerima agressorriikide (nt Vene Föderatisooni, Valgevene) kodanikega seonduvat. Teisalt on oluline arvestades muutunud julgeoleku olukorda tõsiselt kaaluda, kas kohalik omavalitsus ja selle volikogu on riigi julgeoleku ja riigikaitse seisukohalt oluliste riskide ning ohtude hindamisel pädev organ, menetlemaks kolmandate riikide kodanike poolt kinnisasja omandamise loataotlusi.
Lugupidamisega,
(allkirjastatud digitaalselt)
Väino Haab
vallavolikogu esimees
Lisad: 1. Õiguskantsleri 13.07.2018 kiri nr 6-1/180880/1803204
2. Maaeluministeeriumi 11.06.2018 kiri nr 4.1-3/2601-1
3. Maaeluministeeriumi 19.07.2018 kiri nr 4.1-3/3274-1
4. Maa-ameti 21.09.2018 kiri nr 11-2/18/12257-2