Kutse- ja oskuste seaduse eelnõu

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Haridus- ja Teadusministeerium

[email protected]

Kutse- ja oskuste seaduse eelnõu

Austatud proua minister

Esitasite teisele kooskõlastusringile kutse- ja oskuste seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu).

Rahandusministeeriumile on edastatud eelnõu teadmiseks. Leiame siiski, et eelnõu ei ole

kutse taotlemise ja kutse taastõendamise tasu osas jätkuvalt Eesti Vabariigi põhiseadusega

(PS) kooskõlas ja seetõttu selgitame veelkord oma seisukohti.

Nagu Haridus- ja Teadusministeerium (HTM) kooskõlastustabelis viitab, ei pea tasumäärad

või -vahemikud olema tingimata seaduses sätestatud. Nõustume sellega, kuid leiame, et HTM

läheb Riigikohtu praktikast oluliselt kaugemale.

Esiteks, kooskõlastustabelis mainitud Riigikohtu lahendi 3-4-1-1-10 punktis 58 käsitletakse

avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise delegeerimist täidesaatvale võimule.

Praegusel juhul aga on kavandatav praktika selline, et täidesaatev võim ei kehtesta tasusid ise,

vaid delegeerib omakorda nende kehtestamise edasi eraõiguslikule juriidilisele isikule. Seda

küsimust Riigikohus nimetatud lahendis ei käsitlenud ning seetõttu on küsitav, kas Riigikohut

loogikat on võimalik sellisele olukorrale üks-ühele edasi kanda – olgugi, et haldusülesannet

täitma volitatud isik on käsitletav haldusorganina haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lõike

1 tähenduses.

Teiseks peavad olema seaduses määratud kindlad komponendid – diskretsiooni ulatus, mis

võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise

aluste kehtestamises vms.

Lisaks märgib kohus, et volitusnorm avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamiseks peab

tagama tasu suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alusel, võimaldama kohustatud

subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagama

isikute võrdse kohtlemise.

Esmalt küsimus – kellel on õigus kehtestada avalik-õiguslikke tasusid. PS §-st 113 ja kohtute

seisukohtadest ilmneb, et selleks on seadusandja ja teatud juhtudel täitevvõim. Põhiseaduse

§ 113 sätestab, et riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed

sätestab seadus. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et PS § 113 kaitsealas on avalik-õiguslikud

rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse.

Teie 23.04.2026 nr 8-1/26/1108-30

Meie 25.05.2026 nr 1.1-11/1828-2

2

Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus avalik-õiguslikud rahalised

kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud

õigusaktiga. Sellest sättest tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu (Riigikohtu otsus nr

3-4-1-22-03 p 17). Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise delegeerimine

täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, kui see tuleneb rahalise kohustuse

iseloomust ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu

alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises

vms. (eelviidatud Riigikohtu otsuse p 19). Seega sobitub ka kutse taotlemise ja kutse

taastõendamise tasu PS § 113 sisalduvate mõistete alla ning allub seetõttu

seadusereservatsiooni klauslile.

Eelnõu kohaselt kehtestab kutseasutus kutse taotlemise ja kutse taastõendamise tasu suuruse

kutse andja kulude kalkulatsioonidele tuginedes. Kutseasutus on eelnõu § 10 lõike 1 kohaselt

Haridus- ja Teadusministeerium. Valdkonna eest vastutav minister võib selle ülesande

täitmise halduslepinguga volitada eraõiguslikule juriidilisele isikule (§ 10 lõige 2). Seega on

eelnõukohaseks tasu kehtestajaks valitsusasutus (isegi mitte minister seaduses sisalduva

volitusnormi alusel) või eraõiguslik juriidiline isik, kellele on avalik-õigusliku rahalise

kohustuse kehtestamine delegeeritud halduslepinguga. Viimasel juhul asub sisuliselt üks

eraõiguslik juriidiline isik (sihtasutus, kellele on delegeeritud kutseasutuse ülesannete

täitmine) koos teiste eraõiguslike juriidiliste isikutega (kutse andjad) faktiliselt kokku

leppima, kui suured hakkavad olema kutsetasud (avalik-õiguslikud rahalised kohustused).

Kuigi kulukomponendid on määratletud, kuid absoluutset summalist ülempiiri ei ole, siis tekib

ikkagi lai otsustusruum nende kulude sisustamiseks. Selline olukord katsub PS § 113 piire.

Samuti tekitab küsimusi kutsetasude kehtestamise vorm.

Eelnõu kohaselt on seaduse järgi kutseasutuseks HTM, mis tähendab, et formaalselt on HTM-

l õigus ka ise kehtestada kutse taotlemise ja taastõendamise tasu määrad. Eelnõust aga ei selgu,

kelle ja millise õigusaktiga HTM seda teeks olukorras, kus kutse taotlemise ja taastõendamise

tasude kehtestamist ei delegeerita eraõiguslikule juriidilisele isikule edasi ja ministrile

volitusnormi tasude kehtestamiseks ei ole.

Rahandusministeeriumile antud selgituste järgi kehtestatakse kutse taotlemise ja

taastõendamise tasud haldusaktiga. Üldkehtivate avalik-õiguslike rahaliste kohustuste ning

nende suuruse kehtestamine halduse üksikaktiga on aga kaheldav. Veel problemaatilisem on

tasude kehtestamine eraõigusliku juriidilise isiku dokumendiga. Kui tasud kehtestataks

vähemalt ministri määruse tasandil, siis tegemist oleks õigusaktiga, mis käib avalikul

kooskõlastamisel ja millele on võimalik arvamust esitada. Teisisõnu, toimub reaalne

õigusloome protsess ja kohustatud isikutel (ka kutse taotlejatel) on võimalik näha

kehtestatavaid kutsetasusid ning nendega harjuda, või oma arvamus esitada. Kui kutseasutus

kehtestab tasud haldusaktiga (eelduslikult üldkorraldusega), kas siis toimub samuti avalik

kaasamine viisil, mis oleks võrreldav näiteks määruse avaliku kooskõlastamisega?

Teine küsimus – kuigi eelnõus on kulukomponendid üksikasjalikult seaduse tasandil

määratletud, on küsitav, kas see on piisavalt selge ka kutse taotlejale. Riigikohus on märkinud,

et tasude kehtestamise delegeerimine peab tagama kohustuse suuruse kindlaksmääramise

objektiivsetel alustel, võimaldama kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse

ulatust ja selle täitmise üksikasju ning tagama isikute võrdse kohtlemise1. Lisaks eelnevalt

viidatud PS § 113 riivele, riivavad avalik-õiguslikud rahalised kohustused vältimatult ka PS 1 Vt nt RKPJKo 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p 41, RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 33,

3

§-s 32 sisalduvat omandipõhiõigust. Omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga

põhiõigus, mis ei piira seadusandjat avalik-õigusliku rahalise kohustuse eesmärkide

määratlemisel, kui need eesmärgid on PS-ga kooskõlas (RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16, p

106). Seega on oluline küsimus – kui piisav on eelnõu kutse taotlemise ja kutse

taastõendamise tasu regulatsioon PS riivete kontekstis. PS § 3 lõige 1 kohustab riigivõimu

teostama üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Kõik põhiõiguste

seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja. Riigikohus on leidnud, et vaid

vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu

intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-

1-41-06, p-d 21 ja 22). PS § 3 lõike 1 esimeses lauses sätestatud üldise seadusereservatsiooni

põhimõtte väljenduseks on avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise korral PS § 113

sätestatud seadusliku aluse nõue2.

Lisaks ei ole me veendunud, et kutse andjale haldusülesande andmine – kutse andmise

otsustamine eraõigusliku juriidilise isiku poolt, keda HTM on volitanud haldusülesannet

täitma, on õigusega kooskõlas. HTM on leidnud, et kutse andmine on haldusülesanne. Kutse

andmisega kaasneb ka isikuandmete töötlemine ja kande tegemine kutse- ja oskuste registris.

Eelnõu kohaselt võib olla kutse andjaks juriidiline isik, riigiasutus või õppeasutus, kellele

kutseasutus on andnud kutse andmise õiguse (eelnõu § 13 lõige 1). Eelnõust ei nähtu siiski, et

kutseasutusel endal oleks selle haldusülesande täitmise volitus. Kui see ei ole kutseasutuse

ülesanne, siis seadusest ei ilmne ka, kelle ülesanne see oleks (milline riigiasutus, KOV või

avalik-õiguslik juriidiline isik). Kutseasutusel on üksnes ülesanne kutse andja välja valida.

Kutse andja töömaailma kutsetele valitakse konkursiga. Seega saab kutseandja oma volitused

haldusülesannet täita (kutset anda) teatud juhtudel teiselt eraõiguslikult juriidiliselt isikult,

kellele on samamoodi volitatud haldusülesande täitmine (kuid mitte kutse andmine).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Marge Kaskpeit 5885 1423

[email protected]

Artur Lundalin 5885 1321

[email protected]

2 Vt Madise, Ü. PS kommenteeritud väljaanne, § 3 komm 6.