Eelnõu märkustega kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Pr Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 11.05.2026 nr JDM/26-0536/-1K

Meie: 29.05.2026 nr 1-7/150-2

Eelnõu märkustega kooskõlastamine

Austatud justiits- ja digiminister

Täname, et edastasite Siseministeeriumile kooskõlastamiseks perekonnaseaduse ja teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu. Siseministeerium kooskõlastab eelnõu märkustega.

Perekonnaseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu on paljude oluliste puudustega,

eriti seoses abielu lahutamise menetlusega. Toome välja olulisemad eelnõu puudused:

1) muudatusettepanekud on teiste osapooltega läbi rääkimata ning need ei ole kooskõlas abielu

lahutamise menetluses varem kokku lepitud suundadega;

2) välja on toomata vajalikud muudatused teistes seadustes ja määrustes või on muudatus tehtud

vale õigusakti kohta. Näiteks perekonnaseisutoimingute seaduse muutmise säte ei ole

asjakohane, samal ajal kui vajalikud muudatused perekonnaseisutoimingute seaduses on

tegemata;

3) muudatused ning nende vajalikkus on piisaval määral analüüsimata ja põhjendamata;

4) mõju hindamise osa seletuskirjas on puudulik;

5) ei ole arvestatud, et planeeritavad seadusemuudatused toovad kaasa ka arendusvajadused

infosüsteemides, sh rahvastikuregistri menetlustarkvaras. Rahvastikuregistri menetlustarkvara

kasutavad nii notarid kui perekonnaseisuametnikud abielu lahutamise menetluste läbiviimiseks,

sh avalduste registreerimiseks;

6) puudub analüüs, kui palju muudatuste rakendamine erinevatele asutustele aega võtab ja

maksma läheb, sealhulgas infotehnoloogilised arendustööd registrites jm.

Märkused seoses abielu lahutamisega

Siseministeeriumi hinnangul on eelnõu peamine probleem seotud abielu lahutamisega

seonduvates muudatustes. Eelnõuga muudetakse küll perekonnaseadust, kuid muudatusi ei ole

tehtud perekonnaseisutoimingute seaduses, milles on sätestatud abielu lahutamisega seotud

menetlusõiguslik regulatsioon perekonnaseisuasutuses ja notari juures abielu lahutamiseks.

Puudub regulatsioon selle kohta, et võimalik oleks esitada ja registreerida avaldus ainult ühe

abikaasa avalduse alusel ja see, kuidas protsess tulevikus perekonnaseisuasutuse vaates olema

2 (7)

peab— millised dokumendid tuleb vormistada, kuidas peaks perekonnaseisuasutus otsima teist

abikaasat (kellest abielu soovitakse lahutada) jne.

Reguleerimata on sisuline küsimus, kuidas lahutada sooviv abikaasa saab tõendada, et ta on

üritanud teist poolt üles leida ja proovinud kohtuväliselt, kas perekonnaseisuasutuses või notari

juures abielu lahutada. Eelnõust ei selgu, kas perekonnaseisuametnik peaks mingi dokumendi

väljastama, et üks abikaasadest on esitanud üksinda avalduse abielu lahutamiseks. Sellist

võimalust näiteks rahvastikuregistri menetlustarkvaras tehniliselt ei ole ning kui ametnikele

sellise kinnituse koostamise kohustus panna, siis peaksid nad hakkama kinnitust vabas vormis

koostama ja vormistama. Samuti ei ole lahutada soovival abikaasal endal võimalik

rahvastikuregistri turvalises veebikeskkonnas ilma teise abikaasa kinnituseta abielu lahutamise

avaldust esitada ega trükkida kinnitust selle kohta, et ta on avalduse esitanud. Kui eespool

nimetatud võimalused peaks looma, siis eeldab see arendusi rahvastikuregistris.

Seega eelnõuga tehtavate abielu lahutamise menetlust puudutavate muudatustega ei saa

nõustuda ka seetõttu, et need nõuavad infotehnoloogilisi arendustöid, mille jaoks

Siseministeeriumil ega Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskusel ei ole planeeritud

ressursse, seda nii aja kui ka rahaliste vahendite osas. Samuti on keeruline teha rahvastikuregistri

olemasolevasse menetlustarkvarasse muudatusi, sest käimas uue rahvastikuregistri tarkvara

arendustööd, mis valmivad oluliselt hiljem kui praeguse eelnõuga planeeritavad muudatused

abielu lahutamise menetluses. Olemasolev menetlustarkvara ei vasta eelnõu nõuetele ning selle

muutmine ei ole Siseministeeriumi arvates enam mõistlik. Kui soovida siiski notarite poolt

läbiviidavate abielu lahutamise menetlusprotsesse muuta, tuleb notaritele ehitada enda tarkvara,

milles abielu lahutamise menetlusi läbi viia.

Toome välja, et eelnõu § 1 punktides 1 ja 2 on viidete osas segadus. Palume viited üle vaadata

ja viidata korrektsetele sätetele.

Eelnõu § 1 punkti 1 kohaselt soovitakse kaotada nõue, et perekonnaseisuasutuses toimuva

lahutamise eelduseks on vastastikune kokkulepe. Viidatakse, et perekonnaseisuasutus peab

järgima eelnõu § 1 punktiga 2 loodud perekonnaseaduse § 641 lõigetes 12—14 notarite

menetluseks ettenähtud korda, millest võib oletada, et ka perekonnaseisuasutuses lahutamiseks

on vajalik vastastikune kokkulepe, kuid sõnalist selgust siin ei ole. Seega ei ole aru saada, kas

ühe abikaasa avalduse alusel toimuv menetlus perekonnaseisuasutuses ja notari juures erinevad

üksteisest millegi poolest.

Eelnõu § 1 punktide 1 ja 2 kohaselt on perekonnaseaduse § 64 ja § 641 lõikes 12 sätestatud, et

lahutada võib ühe abikaasa kirjaliku avalduse alusel. Samas on öeldud, et notar annab teisele

abikaasale tähtaja lahutuse avalduse esitamiseks. Puudub selgus, kas lahutamiseks piisab ühest

avaldusest, nagu esimeses lauses on öeldud, või on siiski vaja ka teise abikaasa avaldust, millele

viitab teine lause ja plaanitav § 641 lõige 14 punkt 2.

Eelnõuga jääb mulje, et ainult ühe abikaasa avalduse alusel saab abielu lahutamise menetluse

perekonnaseisuasutuses või notaris lõpule viia, aga eeldame, et tegelikult on mõeldud siiski, et

3 (7)

on võimalik vaid ühepoolset abielu lahutamise avaldust esitada selleks, et hiljem oleks võimalik

kohtusse pöörduda.

Eelnõus jääb arusaamatuks ka perekonnaseaduse § 641 lõikes 12 sätestatu, mille kohaselt notar

toimetab avalduse teisele abikaasale kätte. Ei ole mõistetav, kas notar peab kätte toimetama

teisele abikaasale esimese abikaasa avalduse või teda ainult teavitama sellest, et avaldus abielu

lahutamiseks on esitatud.

Perekonnaseaduse § 64 lõike 14 kohaselt tuleb notaril juhul, kui avaldust ei õnnestu kätte

toimetada, avaldada vastav teade väljaandes Ametlikud Teadaanded. Teada on, et sageli osutub

teise abikaasaga kontakti saamine võimatuks, kuivõrd ta asub välisriigis ning lahutada soovival

abikaasal ei ole teadmist, kus ta asub ja kuidas temaga kontakti saada. Sellises olukorras on teise

abikaasa teavitamine Ametlike Teadaannete vahendusel Siseministeeriumi hinnangul sisutühi

samm, mis lihtsalt pikendab menetlust, suurendab menetleja töömahtu ning kulusid.

Perekonnaseaduse § 64 lõike 14 punkti 2 kohaselt kutsutakse teist abikaasat üles esitama

lahutamise avaldus. Kirjeldatud ei ole, kuidas ta seda avaldust esitama peab ning millistele

nõuetele see avaldus peab vastama. Kuivõrd abielu lahutamise menetlust reguleerib

perekonnaseisutoimingute seadus, võib sellest sättest eeldada, et ka see avaldus tuleb esitada

isiklikult ja kirjalikult. Kuid sageli ei ole see võimalik just seetõttu, et teine abikaasa ei viibi

Eestis, ei saa kasutada Eesti e-teenuseid ega tulla Eestisse. Seega isegi, kui notar saab temaga

kontakti ja isik nõustub abielu lahutusega, ei ole notaril võimalik seda abielu lahutada ilma tema

nõuetekohase avalduseta. Kas eelnõu mõte on see, et ka ühepoolse avalduse alusel saab lahutada

vaid vastastikkuse kokkuleppe alusel ja vajalik on ka teise abikaasa lisanduv avaldus? Seega

võib tekkida olukord, kus lahutada sooviv abikaasa peab peale perekonnaseisuasutuse või notari

menetlust ikkagi pöörduma kohtusse, isegi, kui vaidlust ei ole. See venitab ja raskendab tema

lahutusmenetlust.

Perekonnaseaduse § 64 lõike 14 punkti 3 kohaselt tuleb lahutamise avalduse kättetoimetamisel

teavitada teist abikaasat notari juurde ilmumata jätmise tagajärgedest, kuid eelnõus puudub

selgus, millised need tagajärjed on, millest teavitada tuleb.

Eelnõu § 1 punktiga 4 nähakse ette, et perekonnaseaduse § 65 lõige 2 kohustab abikaasasid enne

kohtusse pöördumist tegema kõik selleks, et abielu saaks lahutada kokkuleppel. Põhjendamatu

on seada eelduseks, et mõlemad abikaasad peavad enne kohtusse pöördumist proovima lahutada

kokkuleppel, sest kohtusse minnakse just seetõttu, et teist abikaasat ei ole võimalik leida või ta

ei soovi kokkuleppel lahutada.

Eelnõu § 1 punktis 5 täiendatakse perekonnaseaduse § 66 punktiga 3 „või notari juures“. See

täiendus ei ole vajalik, sest kehtiva perekonnaseaduse mõttes ongi ka notar lahutuse kontekstis

perekonnaseisuasutus. Seda kinnitab näiteks kehtiva perekonnaseaduse § 64:

„perekonnaseisuasutus, välja arvatud notar“.

Eelnõu § 2 näeb ette notari tasude tõusu abielu sõlmimisel, lahutamisel ja lahutamisele

kohaldatava õiguse kokkuleppe sõlmimisel. Selle muudatuse kohaselt tuleb täpselt sama suurt

4 (7)

notari tasu maksta nii tavapärase abielu sõlmimise või lahutamise menetluse eest kui ka juhul,

kui tegemist on eelnõus ettenähtud uue menetlusega, mis toob notarile kaasa oluliselt suurema

töökoormuse. Seejuures on selle töö puhul väga tõenäoline, et lahutamiseni notari juures siiski

ei jõuta, mis tähendab, et notarile tuleb tasuda vaid notari tasu seaduse § 332 lõikes 2 ettenähtud

väiksem tasu.

Äramärkimist vajab ka see, et juhul, kui eelnõu mõte on, et ka perekonnaseisuametnikud peavad

hakkama teist abikaasat otsima ja talle dokumente kätte toimetama, muudaks see oluliselt ka

perekonnaseisuasutuses töötavate perekonnaseisuametnike töömahtu. Kuivõrd praegu kehtiv

lahutamise riigilõiv on kulupõhine ning menetluse kulud tõuseksid sellisel juhul

märkimisväärselt, tuleks sellele menetlusele kehtestada ka tavapärasest lahutamise riigilõivust

kõrgem riigilõiv. Eelnõuga seda tehtud ei ole. Suurenevad ka kulud, mida KOV-ile riik teenuse

osutamise eest maksab.

Samuti ei saa pidada korrektseks olukorda, kus soovitakse üheaegselt kahe eelnõuga tõsta notari

tasusid. Nimelt näeb notari tasu seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis on

esitatud Vabariigi Valitsuse istungile, § 1 punkt 25 samuti ette notari tasu seaduse § 332 lõigete

1, 11 ja 2 muudatused. Kui käesolevas eelnõus soovitakse § 332 lõigetes 1 ja 11 ettenähtud notari

tasu tõsta 64.-eurolt 180.-eurole, siis teise eelnõuga soovitakse 64.-eurose notari tasu asemel

kehtestada 109.-eurone notari tasu. Lõikes 2 ettenähtud notari tasu 45.-eurot soovitakse

käesolevas eelnõuga tõsta 84.- eurole, kuid notari tasu seaduse muutmise eelnõuga 77.- eurole.

Eelnõu § 5 näeb ette tsiviilkohtumenetluse seadustiku muudatuse, mille kohaselt täiendatakse §

144 punktiga 41, mis näeb ette, et notari tasu abielu lahutamise avalduse esitamise eest on

kohtuväline kulu. Notari tasu seaduse kohaselt ei maksta notari tasu avalduse esitamise eest,

vaid abielu lahutamise kinnitamise eest, mis võib olla kogu menetluse eest makstavast tasust

väiksem juhul, kui lahutuseni abikaasade tõttu ei jõutud.

Eeldusel, et kohtueelne menetlus võib toimuda ka perekonnaseisuametniku juures, on

arusaamatu, miks loetakse eelnõu kohaselt kohtuväliseks kuluks vaid notari tasu, kuid mitte

riigilõiv.

Kuidas on eelnõu raames mõeldud teovõimetute isikute abielu lahutamise protsess? Kuhu

nemad saavad ja peavad pöörduma abielu lahutamiseks? Kas nemad peavad ka läbima

kohustusliku teise abikaasa otsimise protsessi?

Eelnõu mõjude osas ei ole välja toodud mõjusid perekonnaseisuasutusele, keda abielu

lahutamise regulatsioon mõjutab. Mõju on eeldatavasti negatiivne, sest toob kaasa töökoormuse

kasvu.

Siseministeerium on seisukohal, et kui eelnõu võetaks sellisel kujul seadusena vastu, võib

tulevikus tekkida probleem just nõrgemale poolele, kellele pannakse suuremad kohustused ja

tehakse abielu lahutamine tema jaoks praegusega võrreldes veelgi raskemaks ja pikemaks, sest

ta ei saa minna otse kohtusse, kui ta ei saa oma abikaasat kätte või abikaasa keeldub

kokkuleppest ja lahutusavalduse esitamisest.

5 (7)

Leiame, et ehkki Siseministeerium ning Justiits- ja Digiministeerium on korduvalt arutanud,

kuidas saaks vähendada kohtute lahutamise menetlustest tingitud koormust, ei ole käesoleva

eelnõuga Siseministeeriumi seisukohtadega arvestatud ning eelnõu ei kajasta kohtumistel

räägitut.

Nõustume, et kohtute koormust võiks vähendada läbi kohtus toimuva abielu lahutamisese eest

tasutava riigilõivu olulise tõusu ja kulude kostja kanda jätmisega, kui üks pool on takistanud

kokkuleppelist lahutamise menetlust, ning abikaasade ärakuulamis- ja lepitamiskohustuse

kaotamise. Need meetmed vähendaksid kindlasti kohtusse pöördujate arvu ning kiirendaksid ja

lihtsustaksid kohtumenetlust ilma, et abielu lahutada sooviva abikaasa jaoks muutuks menetlus

veelgi pikemaks ja keerulisemaks ning perekonnaseisuasutused ja notarid peaksid tegelema teise

abikaasa otsimise ja dokumentide kättetoimetamisega, mis ei ole varasemalt kunagi kuulunud

nende pädevusse. See oleks väga põhimõtteline muudatus senises õiguskorras, mille

rakendamine tooks ka kõikehõlmava ja läbimõeldud eelnõu korral kaasa suuri kulusid (tarkvara

arendamise kulud, ametnike/notarite koolitamine jne – kelle kanda need oleksid?), kuid ei aitaks

lahutada soovivat abikaasat ega vähendaks ilmselt ka loodetud määral kohtute töökoormust.

Märgime, et hetkel on Siseministeeriumis koostamisel ka perekonnaseisutoimingute seaduse

uus terviktekst. Sellega soovime muuhulgas lihtsustada kokkuleppelist abielu lahutamise

menetlust, võimaldades terve menetluse läbimist (nii avalduse esitamist kui ka hilisemat

lahutamise tahte kinnitamist) e-rahvastikuregistris ametniku juurde minemata ja väiksema

riigilõivu eest. Eelduslikult vähendab see võimalus muuhulgas kohtusse pöördumiste hulka

nende juhtumite võrra, kus üks abikaasadest siiani ei ole mugavusest soovinud abielu

lahutamiseks perekonnaseisuasutusse minna ning on pidanud lihtsamaks lasta oma abikaasal

kohtusse pöörduda.

Abielu lahutamise osas on eelnõu seletuskirja märgitud perekonnaseisuasutuste ja

perekonnaseisuametnike vananenud arv Perekonnaseisuametnike Kutseliidu kodulehe

andmetel, mis ei vasta tõele. Siseministeerium korraldab perekonnaseisuametnikele koolituste

ja eksamite korraldamist ning peab arvestust perekonnaseisuametnikele antud õiguste üle.

Alates 1. jaanuarist 2026. aastal ei registreeri kõik valla- ja linnavalitsused laste sünde, millest

tulenevalt on oluliselt muutunud ka perekonnaseisuametnike arv. Liiatigi jääb selgusetuks, mida

vastav info seletuskirja mõjuanalüüsis peaks kajastama, sest selle kohta analüüs puudub.

Näiteks on oluline välja tuua, et kohalike omavalitsuste perekonnaseisuametnikud täidavad

abielu lahutamist riikliku ülesandena, millega seotud tegevusi tuleb kohalikele omavalitsustele

riigieelarvest hüvitada. Kui abielu lahutamise menetluse protsessi lisanduvad teise abikaasa

otsimisega seotud kohustused, siis see suurendab menetluse keerukust ja selline tegevus tuleb

kohalikele omavalitsustele täiendavalt hüvitada.

Märkused seoses hooldusõigusega

Leiame, et eelnõuga sätestatav regulatsioon hooldusõiguste märkimise osas isaduse kohtulikul

tuvastamisel on terviklik ja see lahendus loob õigusselgust. Toome siiski välja mõned märkused.

6 (7)

Regulatsiooniga sätestatakse, et kohus otsustab koos põlvnemise tuvastamise hagi

lahendamisega vanema taotlusel hagita asjana ka hooldusõiguse kuuluvuse. Kas on tagatud ka

selgituskohustus vanemale kohtu poolt hooldusõigusega seotud küsimustes? Vanem ei pruugi

osata kohtus hooldusõigustega seotud küsimusi esitada, millest tulenevalt võib jääda see koos

põlvnemise tuvastamise hagiga otsustamata ning ühele vanematest võib tekkinud ühine

hooldusõigus tuua kaasa täiendava kohtusse pöördumise vajaduse.

Miks on eelnõuga täiendatud perekonnaseisutoimingute seadust § 29 lõikega 3 järgmises

sõnastuses: „(3) Kui kohus tuvastab isaduse, kantakse rahvastikuregistrisse andmed lapse

hooldusõiguse kohta vastavalt kohtulahendis märgitule.“? Siseministeeriumi arvates ei ole

antud muudatus vajalik, sest kohtulahendite alusel kantakse rahvastikuregistrisse andmeid

rahvastikuregistri seaduse alusel.

Palume selgitada, mida täpsemalt on mõeldud eelnõu § 1 punktiga 14, mille kohaselt ühise

hooldusõiguse täieliku või osalise lõpetamise korral lähtub kohus hooldusõiguse ühele

vanemale andmise otsustamisel eeskätt lapse huvidest, arvestades lapse suhet mõlema

vanemaga, senist pühendumist lapse eest hoolitsemisele ja vanemate võimet ja valmisolekut last

puudutavates küsimustes omavahel koostööd teha ning võimet seada lapse huvid esiplaanile.

Uus säte jääb ebaselgeks eelkõige seetõttu, et see kordab sisuliselt kehtiva seaduse põhimõtet,

mille järgi kohus peab juba praegu lähtuma lapse huvidest ja hindama vanemate senist panust

lapse kasvatamisse. Seletuskiri ei selgita, mida uut lisavad kriteeriumid nagu lapse suhe mõlema

vanemaga või vanemate koostöövõime, ega seda, kuidas need muudavad senist kohtupraktikat.

Samuti ei ole selge, miks on varasemad kriteeriumid (nt majanduslik ja vaimne valmisolek)

välja jäetud ja kas kohus peab neid edaspidi siiski arvestama.

Eelnõu seletuskirja lk 7-8 on öeldud „Aastal 2021 ilmnes, et Siseministeerium on PKS-i valesti

tõlgendanud ja kandnud isaduse tuvastamise kohtulahendite alusel rahvastikuregistrisse

automaatselt ka isade hooldusõiguse, ilma, et kohus oleks lahendites selle kohta midagi

märkinud. Justiits- ja Digiministeerium kujundas seisukoha, et isaduse kohtulik tuvastamine ei

too automaatselt kaasa hooldusõiguse tekkimist, vaid kohus peab otsuse resolutsioonis

hooldusõiguse kuuluvuse selgesõnaliselt määrama.“

Siseministeerium palub seletuskirjas vastavat lõiku muuta. Tegemist on vale ja põhjendamatu

väitega olukorras, kus Siseministeerium on kirjeldatud olukorras täitnud Justiitsministeeriumi

suuniseid nende sätete tõlgendamise osas juba enne 2021.aastat.

Seletuskirjas on välja toodud statistika selle kohta, kui palju sünnib aastas lapsi, kelle

sünnitõendile isa andmeid ei märgita. Millisest allikast see informatsioon pärineb?

Eelnõu mõjuanalüüsis puudub info selle kohta, kuidas vastav muudatus mõjutab

perekonnaseisuametnikke seni, kuni kohtulahendeid sisestatakse rahvastikuregistrisse kohalikes

omavalitsustes ning ei ole valminud andmevahetus kohtute infosüsteemi ja rahvastikuregistri

menetlustarkvara vahel. Samuti ei ole mõjuanalüüsis käsitletud, milline negatiivne mõju

avaldub emale, kes peab pöörduma kohtusse, et paluda hooldusõiguse muutmist, kui kohus

7 (7)

tuvastab isast põlvnemise ja hooldusõigused tekivad isale automaatselt. Automaatselt tekkiva

hooldusõiguse puhul ei arvestata sellega, kas isa ka tegelikult lapse elus osaleb ning seda

olukorda on võimalik pahatahtlikult ära kasutada ja see võib lapse ema panna raskesse olukorda.

Märkused seoses eestkoste seadmisega

Kas juba seatud eestkostete puhul pikendatakse ka eestkoste seadmist 5 aastalt 7 aastale? Palume

lisada rakendussäte, kust tuleks selgelt välja, kuidas on planeeritud juba seotud eestkoste puhul

regulatsiooni tõlgendada.

Märkus seoses seaduse jõustumisega

Palume selgitada, miks on osa muudatuste puhul märgitud jõustumise ajaks juba 1. jaanuar

2027. aasta. Seletuskirjas ei ole selgitatud, mis on vajalik nii kiire jõustumise aeg.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Annika Nõmmik Aydin 6125184

[email protected];

Viiu-Marie Fürstenberg 612 5160

[email protected];

Pille Lember 612 5226

[email protected],

Karin Saan 5308 8393

[email protected].