Vabariigi Valitsuse korralduse „Eesti Vabariigi valitsuse ja Norra Kuningriigi valitsuse vaheline sõja- ja kriisiolukordades kaupade ja teenuste vahetamise jätkamise lepingu heakskiitmine ning volituse andmine“ eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Eesti Vabariigi valitsuse ja Norra Kuningriigi valitsuse vaheline sõja- ja kriisiolukordades kaupade ja teenuste vahetamise jätkamise leping sõlmitakse eelkõige lähtudes vajadusest kindlustada ennetavalt sõja- ja kriisiolukordade aegne varulahendus Eesti elanikkonna toitmiseks juhuks, kui piiriülene kaubavahetus peaks olema peatunud, selle kiiret taastumist ei ole võimalik ette näha ning riigisisesed ressursid hakkavad ammenduma.
Lepingu üldine, avatud sõnastus annab võimaluse kasutada seda laialdasemalt kriisi- ja sõjaaegsete vajaduste lahendamiseks koostöös Norra Kuningriigiga. Lepingu rakendamiseks koostatakse valdkondlikud kokkulepped, mis sisuliselt on eri valdkondade (nt toiduga tagamine) kriisi koostööplaanid ning mis lisatakse lepingule lisadena.
Lepinguga loodav lahendus tugineb Eesti julgeolekupoliitika alustes toodud põhimõtetele.
Norra Kuningriigil on samasisulised lepingud Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigiga.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Lepingu eelnõu ja seletuskirja on koostanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kriisijuht Toomas Unt (5125681,
[email protected]) ning Välisministeeriumi väliskaubanduspoliitika ja rahvusvaheliste majandusorganisatsioonide osakonna lauaülem Kätlin Joala (637 7218,
[email protected]). Materjalid on läbi vaadanud Välisministeeriumi juriidilise osakonna rahvusvahelise õiguse jurist Stina-Maria Lusti (637 7426,
[email protected]). Lepingu on inglise keelde tõlkinud Interlex OÜ registrikoodiga 10291783 (66309660,
[email protected] ). Lepingu on keeleliselt toimetanud Riina Martinson (
[email protected])
1.3 Märkused
Lepingu rakendamiseks ei ole vaja täiendada Eesti õigusakte. Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Leping ei vaja ratifitseerimist, kuna puuduvad VäSSi §-s 20 nimetatud ratifitseerimise alused. Lepingu eesmärk on jätkata võimalikes sõja- ja kriisiolukordades kaupade ja teenuste vahetamisega võimalikult suures ulatuses samas mahus ja viisil nagu käesoleval hetkel.
Lepingule on kavas alla kirjutada Oslos seoses Välisministeeriumi välismajanduse ja arengukoostööküsimuste asekantsleri visiidiga Norrasse.
2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Korralduse eelnõu koosneb kahest punktist. Esimesega kiidetakse VäSSi § 16 alusel heaks Eesti Vabariigi valitsuse ja Norra Kuningriigi valitsuse vahelise sõja- ja kriisiolukordades kaupade ja teenuste vahetamise jätkamise leping. Teisega antakse VäSSi § 17 lõike 2 alusel volitus lepingu Eesti Vabariigi nimel allakirjutamiseks Välisministeeriumi välismajanduse ja arengukoostööküsimuste asekantslerile.
Leping koosneb sissejuhatusest ja üheksast artiklist.
Sissejuhatusega tunnistavad lepingupooled, et kõik selle lepingu alusel elluviidavad tegevused peavad olema kooskõlas Eesti liikmesusega Euroopa Liidus (EL), Eesti ja Norra liikmesusega Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioonis (NATO), Euroopa Majanduspiirkonnas (EMP) ja Rahvusvahelises Energiaagentuuris (IEA) ning sellest tulenevate kohustustega.
Artikkel 1 ütleb, et lepingu eesmärk on tagada kaupade ja teenuste vahetuse jätkumine tavapäraselt olukordades, kus avalikku korda ohustavad tõsised riigisisesed rahutused, on tekkinud sõjaolukord või tõsised rahvusvahelised pinged, millega kaasneb sõjaoht.
Kriisi- ja sõjaolukorra üheks suureks riskiks on piiriülese kaubanduse peatumine. Põhjused selleks võivad olla õiguslikud (nt riigikaitse seaduse § 20 lõige 4 ütleb, et Vabariigi Valitsus võib kuni sõjaseisukorra lõppemiseni piirata teatud liiki või teatud tunnustele vastavate vallasasjade müüki, keelata nende väljaveo riigist või teatud piirkonnast, samuti määrata neile sundhindu juhul, kui need vallasasjad on vajalikud elanikkonna esmavajaduste rahuldamiseks või riigi sõjalise kaitsmise toetamiseks) või füüsilised (julgeolekuohtude tõttu blokeerinud kaubandusteed). Eelkõige peab arvestama, et kriisiolukordades rakenduvad füüsilised tõkked. Piiriülese kaubanduse säilimine on majanduse toimimise üks osa, mis võimaldab lisaks toetada ka riigisisese tootmise toimimist kriisi- ja sõjaolukorra ajal. Samas sõltume toidujulgeoleku tagamisel paljuski siiski piiriülese kaubanduse säilimisest.
Artikkel 2 ütleb, et artiklis 1 kirjeldatud olukorra tekkides kohustuvad pooled hoiduma Euroopa Majanduspiirkonna lepingu artikli 123 punkti c kohaste piirangute kohaldamisest, kui piirang takistaks pooltevahelist kaubandust.
Artikkel 3 ütleb, et pooled võivad kokku leppida ühistes valmisolekumeetmetes, sealhulgas kindlate kaupade ja teenuste tarnekohustustes, mis põhinevad vastastikusel kohustuste tasakaalul. Artikkel annab üldise aluse täiendavate valdkondlike kokkulepete sõlmimiseks, mis lisatakse lepingule lisadena. Lisadena sõlmitud kokkulepped võetakse aluseks riikliku valmiduse planeerimisel olukorras, kus tavapärased maismaa- ja mereteed kaupade ja teenuste liikumisel ei ole kasutatavad.
Artikkel annab üldise õigusliku aluse täiendavate valdkondlike kokkulepete sõlmimiseks. Pooled võivad kokku leppida ühistes valmisolekumeetmetes, sealhulgas vastastikkusel põhinevates kaupade ja teenuste tarnekohustustes, ning need kokkulepped vormistatakse lepingu lisadena. Lisadena sõlmitud kokkulepped võetakse omakorda aluseks riikliku valmiduse planeerimisel.
Artikkel 4 ütleb, et kui julgeolekupoliitilistest kaalutlustest või tarnevajadustest tulenevad valmisolekumeetmed nõuavad, võib üks pool pärast teise poolega konsulteerimist rakendada kaubanduspiiranguid üksikutele toodetele juhul, kui lepingu lisades ei ole muud moodi kokku lepitud. Sellised meetmed peavad olema ajutised, võimalikult vähe kaubandust takistavad ja need tühistatakse võimalikult kiiresti.
Artikliga 5 luuakse lepingu järelevalvekomitee, mis koosneb mõlema poole võrdsel arvul esindajatest ja jälgib lepingu täitmist ning vahetab lepinguga seotud teavet. Komitee koguneb poolte nõudmisel füüsiliselt või veebi teel.
Artikkel 6 ütleb, et nii lepingut kui selle lisasid võib muuta vastastikusel kokkuleppel diplomaatiliste kanalite kaudu nootide vahetamise teel või järelevalvekomitee otsusega. Muudatused jõustuvad 30 päeva pärast viimaste heakskiitmisest teatamise kättesaamise kuupäeva, kui asjaomastes muudatustes ei ole sätestatud teisiti. Samuti, kui NATO või Euroopa Liidu kriisiolukordade lahendamise regulatsioon loob uusi töökohustusi või koostöövorme, mis on vastuolus lepingu kohustustega, siis kohtuvad pooled võimalikult kiiresti, et arutada lepingu muutmise vajadust.
Artikkel 7 sätestab vaidluste lahendamise protseduuri. Kõiki erimeelsusi lahendatakse artiklis 5 nimetatud järelevalvekomitees peetavate konsultatsioonide käigus ning neid ei edastata ühelegi muule riiklikule või rahvusvahelisele vaidluste lahendamise organile. Konsultatsioonid toimuvad hiljemalt kolm kuud pärast seda, kui üks pooltest on seda taotlenud.
Artikkel 8 ütleb, et leping jõustub alla kirjutamise kuupäeval ja protokollid jõustuvad samal viisil kui artiklis 6 toodud muudatused.
Artikkel 9 sätestab lepingu lõpetamise. Leping kehtib kümme aastat alates jõustumise kuupäevast. Kui üks pooltest ei lõpeta lepingut hiljemalt kaks aastat enne kümneaastase perioodi lõppu, kehtib see veel kümme aastat. Kumbki pool võib lepingu igal ajal lõpetada, teatades sellest kaks aastat ette. Poolte nõusolekul võib lepingu lõpetada viivitamata. Lõpetamine toimub kirjalikult diplomaatiliste kanalite kaudu.
3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. Euroopa Liidu lepingu (ELi leping) artikli 5 lõike 1 kohaselt reguleerib liidu pädevuse piire pädevuse andmise põhimõte. Sama põhimõtet täpsustab ELi lepingu artikli 4 lõige 1, mille kohaselt jäävad pädevused, mida liikmesriigid ei ole liidule aluslepingutega andnud, liikmesriikide pädevusse. ELi lepingu artikli 4 lõike 2 kohaselt austab liit liikmesriikide olulisi riiklikke funktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra kaitset ja riikliku julgeoleku kindlustamist. Riiklik julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.
Eelnõu reguleerib riikliku julgeoleku, toimepidevuse ja varustuskindluse tagamisega seotud küsimusi olukorras, kus kolmandad riigid võivad kehtestada elutähtsate kaupade ja teenuste ning muude riigi toimimiseks vältimatute kaupade ja teenuste kättesaadavust mõjutavaid piiranguid. Selliste meetmete eesmärk on tagada riigi põhifunktsioonide katkematu toimimine ning avaliku korra ja sisejulgeoleku kaitse kriisiolukorras.
Euroopa Kohtu praktika kohaselt on liikmesriikidel riikliku julgeoleku kaitsega seotud küsimustes ulatuslik otsustusruum. Euroopa Kohus märkis kohtuasjas La Quadrature du Net1, et riikliku julgeoleku kaitse hõlmab selliste tegevuste ennetamist ja tõkestamist, mis võivad tugevalt destabiliseerida riigi põhiseaduslikke, poliitilisi, majanduslikke või ühiskondlikke struktuure. Sellest tulenevalt võib liikmesriik võtta meetmeid, mille eesmärk on tagada riigi toimimiseks vältimatute kaupade ja teenuste kättesaadavus ning varustuskindlus kriisiolukorras.
Kuivõrd eelnõu eesmärk on riikliku julgeoleku, toimepidevuse ja varustuskindluse tagamine, kuulub vastavate meetmete üle otsustamine põhimõtteliselt liikmesriigi pädevusse. Eelnõus käsitletud lepingute sõlmimine on seega liikmesriigi pädevuses tingimusel, et järgitakse Euroopa Liidu õigusest tulenevaid nõudeid, sealhulgas proportsionaalsuse põhimõtet.
Euroopa Kohus on kohtuasjas komisjon vs. Portugal2 rõhutanud, et liikmesriik ei või riiklikule julgeolekule tuginedes põhjendamatult kõrvale kalduda Euroopa Liidu õigusest tulenevatest kohustustest. Selle eelnõuga kavandatavad meetmed on seotud selgelt määratletud riikliku julgeoleku ja varustuskindluse eesmärkidega ning on nende eesmärkide saavutamiseks vajalikud ja proportsionaalsed.
Eeltoodust tulenevalt on eelnõu kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.
Lepingu alusel tehtavad tegevused peavad olema kooskõlas Eesti liikmesusega Euroopa Liidus, Eesti ja Norra liikmesusega Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioonis ning Eesti ja Norra liikmesusega Euroopa Majanduspiirkonnas ja Rahvusvahelises Energiaagentuuris ning nendest liikmesustest tulenevate kohustustega.
4. Korralduse mõjud
Korraldusel ei ole sotsiaalset, sealhulgas demograafilist mõju, mõju loodus- ja elukeskkonnale, regionaalarengule ega avaliku sektori kuludele ja tuludele.
4.1. Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele
Lepingul on positiivne mõju riigi julgeolekule, kuna lepingu jõustumisega luuakse õiguslik alus kahepoolseks koostööks kriisi- ja sõjaaja riskide maandamiseks. Leping annab võimaluse alustada koostööd toidujulgeoleku tagamiseks vastavalt riigi kaitsetegevuse kavas seatud ülesannetega. Leping võimaldab vajaduspõhiselt luua täiendavaid valdkondlikke kokkuleppeid.
Peale selle aitab leping kaasa sidusale regionaalsele kriisikoostööle.
4.2. Mõju majandusele
Praegu on Eesti ja Norra toidukaupade kaubavahetus mõõdukas. Eesti päritolu toidukaupu eksporditakse Norrasse aastas ligikaudu 35 miljoni euro eest, mis on peaaegu 100 tuhat tonni. Toidukaupu tuuakse Norrast sisse aastas ligikaudu 70 miljoni euro eest, mis teeb ligikaudu 13 tuhat tonni. See on ligilähedane Rootsi Kuningriigiga toimuva toidukaupade kaubavahetusega.
Sõja- ja kriisiolukordades, kus tekib vajadus antud lepingut kohaldada, on lepingul positiivne mõju Eesti majanduse jätkusuutlikkusele. Selle lepingu kohaselt peaks säilima kaupade ja teenuste vahetamine võimalikult tavapäraselt ehk üksteise kaupade suhtes ei tohiks üldjuhul kohaldada kaubanduspiiranguid. Lisaks eesmärgile säilitada kaubavahetus kriisis ja sõja ajal püütakse lepingu lisadega luua selline lahendus, et mujal katkenud kaubavahetus (nt sõja ajal katkenud maismaaühenduste tõttu) on võimalik suunata ümber ja jätkub Norra kaudu.
4.3. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse tööle
Lepingu sõlmimine aitab esmalt täita Regionaal-ja Põllumajandusministeeriumi riigikaitse tegevuskava alamakavast tulenevaid ülesandeid ehk tagada elanikkonna varustatust toiduga, ka erinevate kriiside korral. Lepingul ei ole muud otsest või üheselt mõõdetavat mõju Eesti riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste tööle.
5. Lepingu rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja korralduse rakendamise eeldatavad tulud
Lepingu sõlmimine ei too kaasa kulusid. Kulude jaotus lepitakse poolte vahel kokku valdkondi puudutavate lisade läbirääkimiste käigus. Riigisiseseid õigusakte muuta ei ole vaja.
Otseseid tulusid korraldusega ei kaasne. Tulu lepingu kontekstis on riigi suurte riskide parem maandamine ning seetõttu alternatiivkulude (nt pikaajalised varud) vältimine.
6. Korralduse jõustumine
Korraldus jõustub üldkorras.
Leping jõustub selle allakirjutamise kuupäeval.
7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitatakse EISi kaudu kooskõlastamiseks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Kaitseministeeriumile, Justiits- ja Digiministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Kultuuriministeeriumile, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile, Siseministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile, Haridus- ja Teadusministeeriumile.