Kohtuotsuse saatmine

R I I G I K O H U S

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-49

Otsuse kuupäev 8. juuni 2026

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Oliver Kask,

Hannes Kiris, Kai Kullerkupp, Julia Laffranque, Saale

Laos, Vahur-Peeter Liin, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo

Pilving, Paavo Randma, Kalev Saare, Juhan Sarv, Heili

Sepp, Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Vabariigi Presidendi taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Vabariigi President

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus, esindaja siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Vabariigi Presidendi taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. aprillil 2025 vastu kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seaduse

(570 UA, Riigikogu XV koosseis). Vabariigi President jättis selle 24. aprilli 2025. a otsusega nr 545

välja kuulutamata.

2. Riigikogu võttis 18. juunil 2025 KiKoS-e muutmise seaduse muudetud kujul uuesti vastu. Vabariigi

President jättis 3. juuli 2025. a otsusega nr 591 seaduse välja kuulutamata ja tegi Riigikogule

ettepaneku seadust veelkord arutada ning viia see põhiseadusega kooskõlla.

3. Riigikogu võttis KiKoS-e muutmise seaduse 17. septembril 2025 muutmata kujul uuesti vastu.

5-25-49

2(22)

4. Vabariigi President esitas 3. oktoobril 2025 Riigikohtule taotluse (taotlus) tunnistada KiKoS-e

muutmise seadus (vaidlustatud seadus) põhiseadusega vastuolus olevaks.

VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS

5. Vabariigi President leiab, et vaidlustatud seadus piirab ebaproportsionaalselt usuvabadust

(põhiseaduse (PS) § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48). Taotluses on esmajoones peetud

problemaatiliseks vaidlustatud seaduse p-e 3 ja 5, millega täiendatakse KiKoS § 3 lg-tega 2¹ ja 2² ning

§ 4 lg-tega 1¹ ja 1², millega keelatakse usulistel ühendustel ja usuühingutel (usuline ühendus) muu

hulgas õpetuslikud sidemed välisriigis asuva vaimuliku keskuse, juhtorgani, usulise ühenduse või

vaimuliku juhiga (välismaine isik), kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Selline lai ja ebaselge keeld ei ole proportsionaalne.

6. Kuigi vaidlustatud seaduse seletuskirja (Riigikogu XV koosseis, 570 UA) järgi on seaduse

peaeesmärk selliste haldussuhete tõkestamine, mille kaudu toimub usu praktiseerimisega mitteseotud

vaenulik mõjutustegevus, peab usulise ühenduse põhikiri KiKoS § 12 lg 1 järgi sisaldama mh usulise

ühenduse õpetuslikku alust. Seega keelab vaidlustatud seadus ka õpetuslikud sidemed välismaise

Eestile ohtu kujutava isikuga ja puudutab selliselt usu tunnistamist, selle viljelemist ja usulisi talitusi.

7. Usu- ja ühinemisvabadust tuleb tõlgendada koosmõjus, sest usulisi veendumusi väljendataksegi

valdavalt ühingu tegevuse raames. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt rõhutanud, et

usuliste ühenduste autonoomia kuulub usuvabaduse tuuma juurde ning riik ei saa otsustada, kas

usulise ühenduse sisemine korraldus kui usu väljendamise vorm on selleks legitiimne. Euroopa

Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu“ (Veneetsia Komisjon) on seadnud kahtluse alla, kas

riigi julgeolek võib olla alus usu- või veendumusvabaduse piiramiseks. Piisab ka välismaise isiku

üldiselt määratletud ohtlikkusest, et Eesti usulisel ühendusel tekiks kohustus kujundada ümber kogu

oma organisatsioon ja õpetuslik alus. Lähtutud ei ole eeldusest, et oht tuleneb Eesti ühenduse enda

tegevusest, vaid igasugused sidemed välismaise isikuga võivad olla ohtlikud. Ohtu on tõlgendatud

väga laialt, nii et see võib väljenduda isegi teise riigi vaimuliku väljaütlemistes, mis ei kajastu üheski

vormilises otsuses või juhises. Piirangu intensiivsust suurendab seaduse nõuete ebaselgus selle kohta,

millised välissidemed on keelatud. Säte, mille kohaselt ei tohi olla sidemeid välismaise isikuga

„põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel või majanduslikult“, ei ole selge. Ka

jääb ebaselgeks, millal esitatud seisukohti tuleb pidada ohuks. Selliselt ei ole järgitud Euroopa

Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni 2019. a usu- ja veendumusvabaduse ning julgeoleku juhises

(OSCE 2019. a juhis) sätestatut, et usuvabaduse piirangute kehtestamisel tuleb vältida ebaselgelt

määratletud termineid. Ebaselgust ei lahenda see, kui täitevvõimu esindajad selgitavad iga

üksikjuhtumi korral rakendatava normi sisu konkreetsele usulisele ühendusele.

8. Eesti riigi julgeoleku, põhiseadusliku ja avaliku korra kaitsmine on legitiimsed eesmärgid, kuid

seda vaid mingi piirini. Usuvabadusel on põhiseaduse mõtte järgi selline tuum, millesse ei või

sekkuda.

9. On kaheldav, kas piirangu kehtestamine usulise ühenduse õpetuslikule alusele üldse edendab

seadusandja eesmärke, st on sobiv vahend. Jääb arusaamatuks, kuidas võiks mõjutustegevus toimuda

vaimuliku hierarhia kaudu. Kui peetakse silmas, et välismaise usujuhi mõju võib suureneda, kui ta on

Eesti usulise ühenduse põhikirjas või muus dokumendis kirjas autoriteedina, siis tegelikult ei ole

välistatud, et sellise isiku autoriteet suureneb hoopis siis, kui riik nõuab õpetuslike sidemete

katkestamist. Ühtegi uuringut vaimuliku hierarhia reguleerimise kasulike tagajärgede kohta ei ole.

Kuna usuvabaduse piirangud peavad EIK praktika ja Veneetsia Komisjoni seisukohtade järgi olema

5-25-49

3(22)

rangelt vajalikud, ei saa neid põhjendada pelgalt hüpoteesiga, et kirik võib ohustada riigi julgeolekut.

Kui seadusega piirataks vaid halduslikke ja majanduslikke sidemeid, täiendaksid seda juba kehtivad

sätted, mis on mõeldud ohtliku välismõju tõkestamiseks (karistusseadustiku (KarS) §-d 91¹, 92, 232

ja 233).

10. Seadusandja eesmärkide saavutamine oleks tõenäolisem, kui Eesti usulisi ühendusi kohustataks

kaaluma oma sidemeid välismaise isikuga, nii et siduvad ei oleks seisukohad, mis kujutavad ohtu

Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale. Selline keeld oleks leebem meede.

Ei ole selgitatud, miks ei piisa piirangust, mis seataks ainult halduslikele ja majanduslikele

välissidemetele, millega kaasneb konkreetne oht. Seaduse eeldus, et vaimulik alluvussuhe on

lahutamatu tervik, mida ei saa jaotada osadeks, viib tagajärjeni, et piisab ainult mõnest välismaisele

isikule omistatavast väljaütlemisest, et tuleks katkestada kogu vaimulik hierarhia ning moodustada

Eestis täiesti uuelaadne usuline ühendus. Meede võiks ehk olla proportsionaalne siis, kui seda

rakendataks ainult selliste välismaiste isikute puhul, kelle tegevuse põhisisu on suunatud Eesti

iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või

üldisemalt õigusrikkumistele. Seaduses on oht aga määratletud nii laialt, et piisab mõnest

seisukohavõtust, mis toetab sõjalist agressiooni, kutsub üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul

viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale. Seadus ei eelda suurt ohtu, vaid poolehoidu

vastuolulistele väärtustele.

11. Isegi kui seadust saab tõlgendada põhiseaduspäraselt, ei ole piirang vajalik, kuna sama eesmärk

saavutataks selgema keeluga. Piirang ei ole ka mõõdukas. See ei ole vajalik kitsamas mõttes ega

vajalik demokraatlikus ühiskonnas EIK praktika tähenduses. Laiemalt on küsimus selles, kas

välismaise isikuga seostatava julgeolekuohu võib omistada Eestis tegutsevale ühendusele, kui sellel

on välismaise isikuga mingi majanduslik või muu side. Usulistele ühendustele tagab põhiseadus

tugevama kaitse kui paljudele teistele ühingutele, sest nende puhul kohaldub nii usuvabadus kui ka

ühinemisvabadus. Kui usuliste ühenduste tegevust võiks sel moel piirata, nagu seda praegu seadusega

tehakse, tuleks järeldada, et samalaadse keelu võib seada ka teistele ühingutele, sealhulgas

erakondadele. Sellised piirangud ei oleks põhiseadusega kooskõlas.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

12. Riigikogu õiguskomisjon leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega kooskõlas.

13. Seaduse põhieesmärk on Eesti Vabariigi julgeoleku, põhiseadusliku ja avaliku korra kaitsmiseks

tõkestada usulise ühenduse kaudu usu praktiseerimisega mitteseotud vaenuliku mõjutustegevuse ja

desinformatsiooni jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni. Eesmärgi kaalukus

suureneb ajas, võttes arvesse halvenevat julgeolekuolukorda maailmas. Eesti Vabariik ei aktsepteeri

olukorda, kus Eestis registreeritud usulist ühendust tema põhikirjaliste seoste ja sidemete kaudu

sisuliselt juhib välisriigis asuv isik, kes avalikult õigustab ja igakülgselt toetab agressiivset

vallutussõda Euroopas. Seadusega ei sekkuta usuküsimustesse ega piirata ühegi usulise ühenduse

tegevusvabadust, kui see ei kätke julgeolekuohtu.

14. Seaduses antakse ohtliku seose keelu kaudu piisavalt selge ja arusaadav käitumisjuhis: usuline

ühendus ei või olla põhikirja või tema tegevuse aluseks oleva muu dokumendiga või majanduslikult

seotud seaduses nimetatud välismaise isikuga, kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või

põhiseaduslikule või avalikule korrale.  Ohtu ei ole võimalik ammendavalt kirjeldada ega

5-25-49

4(22)

õigusmõistena defineerida, mistõttu on antud näidisloetelu. Lähtutud on OSCE 2019. a juhisest, mille

kohaselt peavad piirangud olema selgelt sõnastatud ja nende aluseks ei saa olla üldine julgeolekuoht.

15. KiKoS §-de 3 ja 4 uute lõigete kohaselt ei kujuta ohtu Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule

või avalikule korrale mitte Eestis registrisse kantud usuline ühendus, vaid selle välisriigis asuv

juhtorgan, vaimulik keskus või vaimulik juht. Sel juhul kohaldatakse KiKoS § 14 lg 2 p 2, vajaduse

korral koostoimes § 16 lg 3 p-ga 2.

16. Tegemist on sobiva abinõuga, mis võimaldab takistada usuvabaduse kattevarju all riigi julgeolekut

ohustavat usuga mitteseotud tegevust.

17. Abinõu on vajalik ning leebemaid lahendusi ei ole. Karistusseadustiku koosseisudest ei piisa, et

ohjeldada usuvabaduse kattevarju all tehtavat vaenulikku mõjutustegevust. Seadusandjal on õigus ja

kohustus näha ette erinevaid julgeolekuohte ja piirata nende realiseerumisvõimalusi, mitte tegeleda

üksnes kahjulike tagajärgede menetlemise ja süüdlaste karistamisega. Vaenulik mõjutustegevus ja

desinformatsioon ei piirdu usulise ühenduse välisriigis asuva juhtorgani või juhi haldusotsuste,

korralduste või juhistega, vaid teave võib olla edastatud kirjalikul, audiovisuaalsel, suulisel vm viisil,

samuti materiaalsel kujul. Kuna vaenulik mõjutustegevus ei pruugi korralduslikult või õiguslikult

toimuda Eesti usulise ühenduse kaudu, vaid sellega võidakse jõuda vahetult usulise ühenduse

vaimulike või üksikliikmeteni, ei ole mõjutustegevuse tõkestamine kõigi võimalike üksiksidemete

kaudu realistlik.

18. Piirang on mõõdukas. Kui usulist ühendust kasutatakse ära usuga seotud vaenulikuks

mõjutustegevuseks, ei väljendata sellega usulisi veendumusi. Niisugusele tegevusele ei anna kaitset

PS § 40 ega Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 9. EIÕK art 11

lubab ühingute moodustamise vabadust piirata. Vaidlustatud seadus on EIK praktikaga kooskõlas.

KiKoS § 3 uued lõiked vaatlevad piiriüleselt tegutsevat kirikut laiemas tähenduses tervikuna ning

käsitlevad just tervikust lähtuvat ohtu. Nii usulise ühenduse liikmete kui ka laiema avalikkuse jaoks

esindab ühenduse kõrgeim juht vaimuliku autoriteedina alati ühenduse kui terviku seisukohta.

Põhikirjalise sideme säilimisel jääb alles vaenuliku mõjutustegevuse vahetu mõju ühenduse

liikmeskonnale.

Õiguskantsler

19. Õiguskantsler leiab, et kui vaidlustatud seadusest (tuginedes KiKoS § 3 lg-s 2² ja § 4 lg-s 1²

sisalduvatele sõnadele „võib muu hulgas esineda“) tuleneb Riigikohtu hinnangul, et kohus saab

siseministri taotluse alusel teha põhiseaduspärase otsuse, st sundlõpetada usulise ühenduse vaid siis,

kui on tõendatud tegelik oht Eesti põhiseaduslikule korrale, on need sätted põhiseaduspärased. Kui

vaidlustatud sätted kohustavad tegema otsuse, mis piirab põhiseadusvastaselt usuvabadust, on sätted

põhiseadusvastased.

20. Vaidlusalused sätted piiravad kollektiivset usuvabadust ehk inimeste õigust praktiseerida oma

usku koos teistega ja usuorganisatsioonide õigust tegutseda autonoomselt (PS § 40 lg 3, ÜRO

inimõiguste ülddeklaratsiooni art 18, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti (pakt)

art 18, EIÕK art 9, Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 10 lg 1). Kollektiivse usuvabaduse puhul tuleb

PS § 40 lg-t 3 hinnata koostoimes ühinemisvabadust tagava PS §-ga 48. EIK leiab samuti, et EIÕK

art-s 9 tagatud kollektiivset usuvabadust tuleb tõlgendada konventsiooni art-ga 11 kaitstud ühingute

moodustamise vabaduse valguses, sest usulised kogukonnad tegutsevad tavaliselt organiseerunud

struktuuride vormis. Põhiseadus tagab kollektiivse usuvabaduse ka neile ühendustele, millel ei ole

juriidilise isiku staatust (mittetulundusühingute seaduse § 2 lg 2).

5-25-49

5(22)

21. Kuigi vaidlustatud seadus lisab KiKoS-esse mitmeid määratlemata õigusmõisteid, nagu

„majanduslikult“, „riigi julgeolek“, „põhiseaduslik kord“, „tegevuse aluseks olev muu dokument“,

„oht“, „seotud“, ei ole need siiski põhiseadusvastaselt õigusselgusetud. Sätete adressaadiks ei ole

üksikisik, vaid usulised ühendused, kellel on riigiga pikaajalise koostöö ja konsulteerimise kogemus.

Mitme vaidlusalustes normides sisalduva õigusmõiste kohta on olemas kohtupraktikat ja

õigusteaduslikke käsitlusi. Näiteks ohu mõiste sisustamisel võib abiks olla korrakaitseseaduse

(KorS) § 5 lg 2 ning karistusseadustik sisaldab riigivastaste süütegude koosseise. Kaasaegne

mõjutustegevus on paljuski hübriidse iseloomuga ja väga kasuistliku sõnastusega regulatsioon

osutuks tõenäoliselt mõttetuks. Erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega

kooskõlas olevat tõlgendust.

22. Vaidlustatud seaduse eesmärk on tagada riigi julgeolek, põhiseaduslik ja avalik kord, mis on

põhiseaduslikku järku väärtused. PS § 40 lg 3 kvalifitseeritud piiranguklausel näeb ette kolm

võimalikku legitiimset eesmärki – avalik kord, tervis ja kõlblus – ega nimeta riigi julgeolekut.

Vaidlusalused normid on aluseks usulise ühenduse sundlõpetamisele, mis on ultima ratio meede

muude ühingu tegevust piiravate meetmete seas. Sundlõpetamise olukorras tuleks lähtuda

PS § 48 lg-test 3 ja 4, kui selles olukorras kõrgemat kaitset pakkuvatest erinormidest. Usulise

ühenduse sundlõpetamine peaks (väljaspool PS §-s 130 nimetatud erilist olukorda) kõne alla tulema

seega ainult siis, kui selle ühenduse eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra

vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega

(PS § 48 lg 3) ning ainult kohtu otsusel (PS § 48 lg 4).

23. KiKoS-es terminitega „seos“, „riigi julgeolek“ ja „oht“ tähistatud mõisteid tuleb tõlgendada

selliselt, et sundlõpetamine on lubatav ainult konkreetse ohu korral, st kui valmistatakse ette Eesti

põhiseadusliku korra vägivaldset muutmist või muul viisil selliste karistusnormide rikkumist, millega

kaitstavad väärtused on kaetud PS § 40 lg-s 3 nimetatud väärtustega (avalik kord, tervis või kõlblus).

Kui Riigikohus nõustub, et selline tõlgendus on KiKoS-est mõistlikult äratuntav seaduse

adressaatidele ja rakendajatele õiguskindlust ohtu panemata, on vaidlusaluste normide eesmärgid

legitiimsed ning selline tulemus ka proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas. Kui Riigikohus sellise

tõlgendusega ei nõustu, tuleb hinnata vaidlusaluste normide sobivust, vajalikkust ning mõõdukust.

24. Piirangut võib pidada sobivaks. Kuigi välismaal asuva vaimuliku sõnum võib interneti ja meedia

kaudu avaldada mõju ka mis tahes põhikirjaliste või majanduslike sidemete puududes, ei saa siiski

väita, et seotuse katkestamine ei saa kuidagi kaasa aidata usuvabadust kuritarvitava piiriülese tegevuse

tõkestamisele. Kuna kindlalt tõhusamana ei ole võimalik välja tuua ühtegi leebemat meedet, mida

seadusandja vaidlusaluste meetmete kõrval juba ei rakendaks, võib vaidlusaluseid sätteid lugeda

vajalikeks.

25. Vaidlustatud seadusega antakse usulistele ühendustele aega viia oma tegevus nõuetega vastavusse.

Kui vastuolude kõrvaldamine ei õnnestu, ähvardab ühendust sundlõpetamine. Juriidilise isiku staatuse

kaotamisega kaasnevad negatiivsed mõjud: näiteks ei ole seltsing usulise ühenduse õigusjärglane ega

saa endale varem ühendusele kuulunud vara; seltsing ei saa taotleda tulumaksusoodustusega ühingute

nimekirja kandmist. Teiselt poolt aga tähendab seltsinguga jätkamise võimalus, et meede võib osutuda

vähetõhusaks. Suuremat efektiivsust eesmärgi saavutamisel võib pigem eeldada teistest, samuti

vaidlustatud seadusega lisatud sätetest, mille kohaselt edaspidi ei saa usulise ühenduse vaimulikuks

ega juhatuse liikmeks olla inimene, kelle puhul on elamisloa- või viisamenetluse tulemusena leitud,

et ta kujutab või võib kujutada ohtu riigi julgeolekule. Ohuna saab ja tuleb vaidlusaluste sätete puhul

käsitada konkreetset ohtu. Sätete mõõdupärasuse ja põhiseaduspärasuse hindamisel on keskne see,

kas neist tuleneb siseministri kohustus pöörduda kohtusse ja kohtu kohustus keelata usulise ühenduse

5-25-49

6(22)

või usuühingu tegevus ka siis, kui tegu on abstraktse, mitte konkreetse ohuga. Konkreetse ohu

tuvastamise võimalus eeldab ohu hindajal kaalutlusruumi olemasolu. Lähtudes vaidlusaluste sätete

lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnaühendist „võib muu hulgas esineda siis“, peab õiguskantsler võimalikuks

põhiseaduspärast tõlgendust.

26. Sõltumata sellest, kuidas hinnata vaidlusaluseid sätteid, tekitab muret põhiõiguste nn

julgeolekustamise suundumus, kus õiguste sisustamisel ja rakendamisel kallutatakse kaalukauss

julgeoleku poole ja julgeolekut ning inimõigusi tunnetatakse vastandlike nähtustena. Piirangute

tulemusena aheneb paratamatult vabadusruum, kuid pole tõsikindlalt võimalik sedastada, et riigi ja

inimeste tegelik turvalisus suureneb.

Justiits- ja digiminister

27. Justiits- ja digiminister otsest vastust vaidlustatud seaduse põhiseaduspärasusele ei anna.

KiKoS-es sätestatud piirangute eesmärk on iseenesest jälgitav ja kooskõlas põhiseaduslike

väärtustega, milleks on riigi julgeolek ja avaliku korra tagamine. Kui tegemist on laiaulatusliku ja

seega intensiivse põhiõiguste piiranguga – käesolevas asjas sekkumine usu- ja ühinemisvabadusse –,

suureneb oluliselt riigi kohustus näidata, et piirang on põhjalikult kaalutud ja õigustatud, mitte ainult

eesmärgipärane. Intensiivse põhiõiguse riive korral, sealhulgas usuvabaduse piiramisel, peab norm

olema täpne, et õigussubjekt saaks oma käitumist õiguspäraselt kujundada. Ebapiisav regulatsioon

põhiõiguste ja -vabaduste piirangute kehtestamisel ei kaitse igaüht riigivõimu omavoli eest

(PS § 13 lg 2). Vaidlustatud seaduse sätted sisaldavad mitmeid määratlemata õigusmõisteid, mida

tuleb sisustada praktikas.

Vabariigi Valitsus

28. Vabariigi Valitsuse (keda esindab siseminister) arvates on vaidlustatud seadus põhiseadusega

kooskõlas.

29. Vaidlusalused normid on õigusselged. Määratlust „põhikiri või tegevuse aluseks olev muu

dokument“ kasutatakse seetõttu, et usuliste ühenduste tegevuse aluseks olevatel dokumentidel on

erinevad nimetused. Viide usutunnistuslikule ja õpetuslikule seotusele jäeti eelnõust välja ning

õpetuslik seos ise või usutunnistuslik kattuvus ei ole hõlmatud põhikirja või tegevuse aluseks oleva

muu dokumendi määratlusega. Sihtgrupi jaoks on säte selge. Majanduslik seotus võib ilmneda

finantsilise seotusena, kinnis- või vallasvara omandi- või üürisuhetena, kaupade või teenuste ostmise-

müümisena vms viisil. Majanduslikku seotust tuleb käsitada ainelise või rahalise sõltuvuse või püsiva

materiaalse ühendusena. Seega on nii põhikirjalise kui ka majandusliku seotuse keelu mõte

sõltuvussuhte keeld.

30. Oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on määratletud õigusselgelt

ja seda on täpsustatud seletuskirjas. Ühiskondlik turvalisus, avalik kord ja riigi julgeolek kattuvad

osaliselt. Ajalise määratuse puudumine ei tee normi õigusselgusetuks. On primaarne, et nimetatud

tegevus kujutaks endast tegelikku ohtu käesoleval ajal. Ohtu iseloomustab tegevuse intensiivsus,

regulaarsus, süsteemsus ja kestlikkus. Lisaks tuleb arvestada vaidlusaluste normide kõiki elemente ja

nende kumulatiivsust (seotus + välismaine element + oht). Riigil on Siseministeeriumi kaudu

usuorganisatsioonidega tihe koostöö, mistõttu saab ühendus riigiga konsulteerida. Kui on piisavalt

alust algatada haldusmenetlus, uuritakse menetluse käigus asjaolusid ja kaalutakse, kas on seotus ning

kas välisriigi ühendusest lähtub tegelik oht. Haldusmenetluse käigus on kohustus puudutatud isikud

ära kuulata. Kui asjaolud on piisavalt välja selgitatud ja sundlõpetamise eeldused on täidetud, esitab

minister kohtule taotluse ning kohus kontrollib nende eelduste täidetust. Eelnõuga antakse

5-25-49

7(22)

kuuekuuline üleminekuaeg, mille käigus saavad usulised ühendused oma seotuse ohuks oleva

välisriigi ühendusega katkestada. Lisaks on usulisel ühendusel võimalik oma seotus ohuks oleva

välismaise isikuga katkestada haldusmenetluse käigus.

31. Riivel on legitiimne eesmärk. Riivatakse üksnes välist usuvabadust (forum externum), mis on

seotud ühinemisvabadusega (PS § 40 lg 3 ja § 48 lg 1). Piirangu eesmärgiks on Eesti riigi julgeolekule

või põhiseaduslikule või avalikule korrale tuleneva ohu tõrjumine. Nii usu- kui ka ühinemisvabadust

võib lisaks neist sätetest tulenevatele piirangualustele piirata põhiseadusest enesest tulenevatel

eesmärkidel. Põhiseaduse preambulis nimetatud sisemist ja välist rahu tagatakse riigi julgeoleku,

põhiseadusliku ja avaliku korra kaudu. Välist usuvabadust ja ühinemisvabadust võib piirata ka neil

eesmärkidel. Vaidlustatud seadusega kehtestatavaid piiranguid rakendatakse tegeliku, mitte

abstraktse ohu korral.

32. Riive aitab saavutada eesmärki, st on sobiv. Seaduses nimetatud seotuse keelamise või

katkestamisega vähendatakse ohu Eestis realiseerumise tõenäosust. Vähendades hierarhiliste ja

halduslike seoste kaudu tekkivat desinformatsiooni välja, on inimene vaba(m) oma veendumusi

kujundama. Seda ei saa siiski pidada sekkumiseks forum internum’isse – isik kujundab oma

siseveendumuse jätkuvalt ise talle kättesaadava teabe ja seisukohtade järgi.

33. Riive on vajalik eesmärgi saavutamiseks. Tänapäeval peetakse (hübriid)sõda ka (sotsiaal)meedias

ning küberrünnete, sabotaažiaktide, majandusliku surve ja paljude teiste mõjutusvahendite abil.

Mõjutustegevusse kaasatakse ka usuühendusi. Nii kasutab näiteks Venemaa riigivõim Vene Õigeusu

Kirikut (VÕK) – kus kahtlemata viljeletakse ka usku usuvabaduse tähenduses – ühena Venemaa

(info)sõja relvadest. Üksnes struktuursete või hierarhiliste suhete keeld ei ole piisav. Majanduslik seos

loob eelduse, et teine pool soovib toimida vastavalt ootustele. Kui siduvad ei oleks ainult need

seisukohad, mis kujutavad ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale, ei

aitaks see piisavalt kõrvaldada ohu realiseerumise tõenäosust. Karistusõiguslik sekkumine ei ole

alternatiivne meede. Korrakaitselistel ja ennetavatel keeldudel on teine eesmärk. KiKoS-es olevad

alused sundlõpetamise algatamiseks ei kata olukordi, kus Eesti usulist ühendust kasutatakse

mõjutustegevuses, millest see ühendus ei pruugi isegi aru saada.

34. Riive on mõõdukas, kuna piiratakse üksnes välist usuvabadust ja ühinemisvabadust. Piirangu

rakendamiseks peab esinema tegelik oht, mis ei pea tulenema Eesti ühenduse tegevusest. See

tähendab, et Eesti ühenduse süüd ei ole vaja hinnata, vaid on oluline, kas Eesti ühendus on seotud

ohtu kujutava isiku või organiga. Senise suhte katkestamine ei tähenda kogu tegevuse

ümberkorraldamist, vaid katkestada tuleb üksnes senine vaimulik hierarhia, mis ulatub Eestist

väljapoole, ja anda otsuste tegemise pädevus kellelegi teisele. Ka ajalooliselt on Eestis asuvate

õigeusu koguduste ja kloostrite kuuluvus muutunud ning see ei ole välistanud senise õpetuse

jätkamist. Lävend, mille seadus rakendajale ette annab, on kõrge. Keelatud seose katkestamist

kaalutakse olukorras, kus esineb tõendatud oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule

korrale. KiKoS ei näe ette mõne kiriku või koguduse eelistamist vastuolus EIÕK art 9 kohaste

erapooletuse ja neutraalsuse tagatistega. Selleks, et keeld rakenduks, tuleb esmalt hinnata, kas

ühendusel on põhikirjaline või majanduslik seotus ehk sõltuvussuhe. Teiseks peab olema tuvastatud,

et välismaine isik, kellega ollakse seotud, on ohuks Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule ja

avalikule korrale. Mõlema eelduse puhul tuleb põhiseaduspäraselt hinnata ja arvestada tegelike

asjaoludega, mis tagab regulatsiooni proportsionaalsuse. Keeld ei ole automaatne ja allub kohtulikule

kontrollile.

5-25-49

8(22)

MUUD ASJA JUURDE VÕETUD ARVAMUSED

Eesti Kirikute Nõukogu

35. Eesti Kirikute Nõukogu (EKN) leiab, et ei ole pädev hindama vaidlustatud seaduse kooskõla

põhiseadusega. Mõistes küll hukka VÕK-i toetuse Kremli agressioonile ja sõjale Ukrainas, väljendab

ta samas muret, et riik on asunud seaduse muutmise kaudu mõjutama ühe Eestis tegutseva kiriku

enesemääratlust. See võib osutuda ohtlikuks pretsedendiks, õigustamaks riigi võimalikke edasisi

sarnaseid samme tulevikus mis tahes Eestis tegutseva usulise ühenduse suhtes.

Eesti Kristlik Õigeusu Kirik ja Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne Naisklooster

36. Eesti Kristlik Õigeusu Kirik (EKÕK) ja Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne

Naisklooster (Pühtitsa klooster) toetavad oma ühisesseisukohas Vabariigi Presidendi taotlust.

Sisuliselt on tegemist konkreetsele üksikjuhtumile – EKÕK-ile ja Pühtitsa kloostrile nende seoste

tõttu VÕK-iga – suunatud seadusega, ehkki mõlemad on end distantseerinud patriarhi Üleilmse Vene

Rahvusliku Kogu koosolekul tehtud avaldustest.

37. Seadus ei vasta õigusselguse põhimõttele (PS § 11 ja § 13 lg 2). KiKoS § 3 uued lõiked on

imperatiivsed („kirik [---] ei või olla [---] seotud“), kuid sisaldavad samas määratlemata mõisteid

(sh „põhikirjaline või majanduslik seos“, „vaimulik juht“, „vaimulik keskus“, „oht riigi julgeolekule“,

„toetab või on toetanud“). Seaduse eesmärk on seletuskirja kohaselt igasuguste halduslike ja

majanduslike seoste takistamine, ent neid ei ole lahti seletatud. Ka põhikirjalise seose sisu ja ulatus

on jäänud analüüsimata. Kui keeld saab hõlmata nii riigisiseseid kui ka välismaiseid põhikirjalisi

tasandeid, jätab norm põhjendamatult laia tõlgendusruumi ning loob meelevaldse rakendamise ohu.

Keeldu olla seotud „muude dokumentide“ alusel võib tõlgendada ka nii, et see puudutab pühakirja,

usutunnistust, kirikukogude või sinodite otsuseid, kanoonilise õiguse tekste, liturgilisi käsiraamatuid

ja muid õpetusliku sisuga akte. Selliselt saab laiendada keeldu sisuliselt kogu religioossele

normiraamistikule. Välisriigis asuva usulise ühenduse põhikiri on samuti paigutatav muude

dokumentide alla. Säte ei määra, millist käitumist tuleb käsitada toetamisena ehk kas see eeldab

konkreetset ja vahetut aktiivset tegu või piisab ka kaudsest tegevusest või isegi tegevusetusest. Samuti

ei ole selge ajaline mõõde. Ohu mõiste on määratletud ülemäära laialt ja võimaldab meelevaldset

sisustamist. Sätte rakendamise tagajärg on imperatiivne. KiKoS § 16 lg 3 p 1 kohaselt on ministril

kohustus taotleda usulise ühenduse sundlõpetamist, kui ühenduse tegevus või põhikiri rikub seadust

või põhiseadust. Seaduse jõustumisega kaasnevad praktilised tagajärjed on hindamata. Usulisele

ühendusele pannakse vastutus välismaise isiku tegevuse, sealhulgas mitteformaalsete sõnavõttude

eest, mis jäävad kohaliku ühenduse mõjusfäärist välja. Normi adressaadile langeb kohustus pidevalt

hinnata iga üksiku dokumendi, lepingu või muu seotuse lubatavust, et vältida enda sundlõpetamist.

Nii on rikutud õigusselguse ja ettenähtavuse põhimõtteid, mis ei ole kooskõlas demokraatliku

õigusriigi nõuetega.

38. Kollektiivset usuvabadust on riivatud. Riik ei või asuda teoloogilise ja kanoonilise kuuluvuse

tõlgendaja rolli ega otsustada, millised põhimõtted on konkreetses religioonis „kesksed“. Riigi

sekkumine usuorganisatsioonide kanoonilise kuuluvuse tõlgendamisse on vastuolus PS § 40 ja

EIÕK art-st 9 tuleneva usulise neutraalsuse ja erapooletuse põhimõttega. Kollektiivne usu

manifesteerimine eeldab õigust moodustada usulisi ühendusi, tegutseda organiseeritult ja olla

registreeritud juriidilise isikuna. Vaidlustatud seadus viib vältimatult juriidilise isiku

sundlõpetamiseni ka nende usukogukondade puhul, kes on seni tegutsenud õiguspäraselt ja kooskõlas

Eesti seadustega. Selline meede riivab PS § 40 lg 3 ning EIÕK art 9 kaitseala ning karistab kogukonda

ilma konkreetset õigusvastast tegu tuvastamata.

5-25-49

9(22)

39. Piirangud ei ole kehtestatud põhiseaduses lubatud eesmärkidel. Julgeolek on äärmiselt lai mõiste,

mille abil saab abstraktselt põhjendada pea iga põhiõiguse riivet, kuid usuvabadust tohib piirata

üksnes selgelt ja ammendavalt loetletud legitiimsetel eesmärkidel. Kui meede riivab korraga nii

EIÕK art 9 kui art 11 (pakti art-d 18 ja 22) kaitseala, ei või riik tugineda EIÕK art 11 laiemale „riigi

julgeoleku“ eesmärgile, et vältida art 9 kitsendavaid aluseid. Riigi julgeolek ei ole legitiimne eesmärk

usuvabaduse piiramiseks ei PS § 40 lg 3 ega EIÕK art 9 lg 2 kohaselt.

40. Meede ei soodusta seadusandja taotletud eesmärgi saavutamist ega ole sobiv. Meetmega

reguleeritakse üksnes juriidilist vormi ning juriidilisi ja majanduslikke seoseid, mitte aga väidetavat

võimalikku mõjutustegevust. Kui seaduse järgimata jätmise tagajärjeks on usulise ühenduse kui

juriidilise isiku sundlõpetamine, kuid ühendus tegutseb edasi juriidilise isiku staatuseta ning

sisutegevus püsib samal kujul, ei vähene väidetav oht, küll aga kaasneb sundlõpetamisega ulatuslik ja

intensiivne põhiõiguste riive. Meede mitte ainult ei soodusta eesmärgi saavutamist, vaid võimendab

neid ohtusid, mille eest riik soovib end kaitsta. Need tekitavad usukogukonna liikmetes ebaõigluse ja

diskrimineerituse tunnet, õõnestavad usaldust riigivõimu vastu ja soodustavad võõrandumist.

41. Abinõu ei ole vajalik, sest kehtivas õiguses on usulise ühenduse sundlõpetamise alused juba

sätestatud (KiKoS § 16 lg 3 p-d 1 ja 2). Korrakaitseseadus, julgeolekuasutuste seadus ja

karistusseadustik (sh KarS §-d 91¹, 92, 232 ja 233) annavad riigile nii ennetavad kui ka reageerivad

tööriistad usuliste ühenduste enda tegevusest lähtuvate riskide käsitlemiseks. Seadusandja jättis

kõrvale muudatusettepanekud, mis oleksid vähendanud riske sihitud moel.

42. Abinõu ei ole mõõdukas. Seadus asetab ühelt poolt kaalukausile riigi julgeoleku kaitse ja teiselt

poolt ulatusliku ning intensiivse sekkumise õiguskuulekate usuliste ühenduste põhiõigustesse.

Õigusriigi põhimõtetega ei ole kooskõlas see, kui isik pannakse vastutama teise isiku tegude eest.

EIK on korduvalt rõhutanud, et usuvabaduse piiramist ei saa põhjendada pelgalt oletatava ohuga, et

kirik võib kahjustada riigi julgeolekut. Piirang peab toetuma konkreetsetele faktidele ja ühenduse

tegelikule tegevusele. Veneetsia Komisjon on samuti öelnud, et usuvabaduse väljendamist saab piirata

ainult siis, kui sellega kaasneb konkreetne oht avalikule korrale ja julgeolekule, mitte olukorras, kus

väidetakse olevat üldine oht riiklikule julgeolekule.

ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS

43. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. veebruari 2026. a istungil jäid

menetlusosalised ja teised arvamuse andmiseks kaasatud isikud seniste põhiseisukohtade juurde ja

täpsustasid neid.

44. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil tekkisid asja arutamisel põhimõttelist laadi

erimeelsused, andis kolleegium 4. veebruaril 2026 asja üle Riigikohtu üldkogule

(RKPJKm 04.02.2026, 5-25-49/24).

45. Menetlusosalised ja teised arvamuse andmiseks kaasatud isikud vastasid seejärel kirjalikult

üldkogu lisaküsimustele usuvaldkonnas kasutatavate mõistete kohta, samuti selle kohta, milliseid

samme plaanib täitevvõim pärast vaidlustatud seaduse jõustumist astuda ning kuidas tõlgendada

koosmõjus PS § 40 lg-t 3 ning § 48 lg-id 3 ja 4.

5-25-49

10(22)

VAIDLUSTATUD SEADUS

46. Vaidlustatud seaduse p-d 3 ja 5 näevad ette, et KiKoS §-e 3 ja 4 täiendatakse järgmiste uute

lõigetega:

„§ 3. Usulise ühenduse põhitegevus ja tegevuspiirangud

[---]

(2¹) Kirik, kogudus, koguduste liit ja klooster ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu

dokumendi alusel või majanduslikult seotud välisriigis asuva vaimuliku keskuse, juhtorgani, usulise

ühenduse või vaimuliku juhiga, kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale.

(2²) Käesoleva paragrahvi lõikes 2¹ nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud vaimulik keskus,

juhtorgan, usuline ühendus või vaimulik juht õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud

Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele

muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole

või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale.

[---]

§ 4. Usuühing

[---]

(1¹) Usuühing ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel või

majanduslikult seotud välisriigis asuva juhtorgani või ühendusega, mis kujutab ohtu Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

(1²) Käesoleva paragrahvi lõikes 1¹ nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud juhtorgan või ühendus

õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse

terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist

agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele

kasutamisele või vägivallale.”

ÜLDKOGU SEISUKOHT

47. Üldkogu käsitleb esmalt Vabariigi Presidendi taotluse lubatavust (I) ning hindab seejärel

vaidlustatud seaduse õigusselgust (II). Viimasena analüüsib üldkogu vaidlustatud seaduse eesmärki

ja proportsionaalsust ning lahendab taotluse (III).

(I) Vabariigi Presidendi taotluse lubatavus

48. PS § 107 lg-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-st 5

tulenevalt võib Vabariigi President esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastu võetud,

kuid tema poolt välja kuulutamata jäetud seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on

5-25-49

11(22)

selle pärast uueks arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud.

Vabariigi President saab jätta välja kuulutamata ning esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks üksnes seaduse tervikuna. Need eeldused on täidetud.

49. PSJKS § 8 lg 1 kohaselt peab Riigikohtule esitatav taotlus olema põhistatud. Kuigi seaduse välja

kuulutamata jätmise otsuse ja Riigikohtule esitatava taotluse tekst ei pea olema identsed, ei tohi

taotluses esitatud argumendid vähemalt põhilistes küsimustes olla laiemad, kui otsuses esitatavad

(RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38, p-d 61–63). Ehkki Vabariigi Presidendi Riigikohtule esitatud taotlus

on pikem tema 3. juuli 2025. a otsusest seaduse välja kuulutamata jätmise kohta, ei ole taotluses esile

toodud uusi põhjendusi, vaid otsuses märgitud etteheiteid on üksnes põhjalikumalt sisustatud. Nii

otsuses kui ka taotluses on viidatud vaidlustatud seaduse p-dele 3 ja 5, millega täiendatakse

KiKoS §-e 3 ja 4 uute lõigetega ning kehtestatakse tegevuspiirangud usulistele ühendustele. Mõlemas

dokumendis on leitud, et seadus on vastuolus PS §-dega 11, 40 ja 48, kuna sellega kehtestatud usu- ja

ühinemisvabaduse piirangud ei ole proportsionaalsed. Vabariigi Presidendi jaoks oli problemaatiline

see, et usulistele ühendustele keelatakse välismaisest isikust tuleneva ohu korral mitte ainult

halduslikud ja majanduslikud, vaid ka õpetuslikud sidemed sellise isikuga. Samuti pidas ta ebaselgeks

sätet, mille kohaselt ei või selliseid sidemeid olla põhikirja või muu tegevuse aluseks oleva dokumendi

alusel või majandusliku seotuse kaudu. Ohu mõiste on määratletud väga laialt nii sisuliselt kui ka

ajaliselt. Seaduses on sätestatud üldine sidemete keeld, jättes arvestamata, millised on Eesti usulise

ühenduse enda seisukohad konkreetsetes küsimustes.

50. Üldkogu hinnangul on Vabariigi Presidendi taotlus lubatav.

(II) Vaidlustatud seaduse õigusselgus

51. Kõigepealt tuleb kontrollida, kas vaidlustatud seadus on formaalselt põhiseaduspärane

(vt nt RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 44). Kuna ükski menetlusosaline ei ole vaidlustanud ning

ka üldkogu ei kahtle, et see on vastu võetud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides, hinnatakse

järgnevalt eraldi vaid vaidlusaluste normide vastavust õigusselguse põhimõttele.

52. Üldkogu analüüsib Vabariigi Presidendi esile toodud norme (vaidlustatud seaduse p-d 3 ja 5,

millega kehtestatakse KiKoS § 3 uued lg-d 2¹ ja 2² ning § 4 uued lg-d 1¹ ja 1²) koosmõjus selle seaduse

teiste punktidega, eelkõige p-dega 7, 12, 15 ja 21, kuna need seostuvad otseselt p-dega 3 ja 5

kehtestatud piirangutega.

53. PS § 13 lg 2 järgi kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tulenev

õigusselguse põhimõte nõuab, et õigusnormid oleksid piisavalt selged ja arusaadavad, et kõigil oleks

võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist – kui tarvis,

siis asjakohase nõustamise abiga – reguleerida (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31; 01.02.2016,

3-2-1-146-15, p 67; vt ka EIÕK art-test 9 ja 11 tulenevad nõuded seaduse kvaliteedile: EIKo (SK)

26.10.2000, Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, 30985/96, p 84; EIKo 14.06.2007, Svyato-Mykhaylivska

Parafiya vs. Ukraina, 77703/01, p 115; EIKo (SK) 26.04.2016, İzzettin Doğan jt vs. Türgi,

62649/10, p 99). Kuigi eelistada tuleb põhiseaduspärast tõlgendamist, ei või selle saavutamiseks eirata

normi selget sõnastust ning see ei tohi tuua kaasa õigusselgusetust (vt nt RKÜKo 22.02.2005,

3-2-1-73-04, p 36; RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7, p 171; 06.11.2023, 5-23-35, p 34).

54. Siiski ei too igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus kaasa seaduse põhiseadusvastasust ning

välistatud ei ole määratlemata õigusmõistete kasutamine ega kaalutlusõiguse sätestamine pädeva

organi jaoks. Olukord on õigusselgusetu üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud kahtlusi

ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse

5-25-49

12(22)

üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste

kindakstegemist ja täitmist (viidatud 5-19-38, p-d 68 ja 71; 26.02.2025, 5-24-29, p 63). Seaduse

põhiseaduslikult nõutav täpsus sõltub ka reguleeritavast valdkonnast, põhiõiguste võimalike riivete

intensiivsusest, seaduse kohaldamise kontekstist jms (RKÜKo 24.04.2026, 2-21-12706, p 41;

vt ka viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84; EIKo 13.02.2001, Metropolitan Church

of Bessarabia jt vs. Moldova, 45701/99,p 109). Ühtlasi tuleb arvestada normi adressaatide hulka

(Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84) ja seda, kellele on norm suunatud – kas normi adressaadiks ja

rakendajaks on eelkõige tavainimesed või asjakohase ettevalmistusega oma ala asjatundjad, kes

peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused

(vt ka RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27; 18.01.2019, 5-18-4, p 63).

55. Menetlusosalised tõlgendavad erinevalt eelkõige seda, milline „põhikirjaline“, „muu dokumendi

alusel“ esinev või „majanduslik“ „seotus“ endast ohtu kujutava välismaise isikuga on vaidlustatud

seaduse tähenduses keelatud (KiKoS § 3 uus lg 2¹, § 4 uus lg 1¹); milline „oht“ peab välismaisest

isikust lähtuma, et seotus temaga muutuks keelatuks, ning millist ajaraami ja sisulist ulatustpeetakse

silmas, kui viidatakse sellele, et välismaine isik „on toetanud“ sõjalist agressiooni või kutsunud üles

sõjale (KiKoS § 3 uus lg 2², § 4 uus lg 1²). Vabariigi Presidendi hinnangul muudavad need mõisted

kogumis vaidlustatud seaduse ebaselgeks.

56. Üldkogu selgitab järgnevalt asjassepuutuvate sätete sisu, võttes seejuures arvesse, millist

valdkonda reguleeritakse ja kes on vaidlusaluste normide adressaadid, milline on nende eesmärk ja

kuidas on normid kujunenud ning millised on normide kohaldamise tagajärjed nende adressaatidele.

57. Kuigi vaidlustatud seaduse eelnõu aruteludes ja seletuskirjades, samuti kohtumenetluses on

näitena toodud EKÕK-i ja Pühtitsa kloostri seotus VÕK-iga, ei saa käesoleva abstraktse

normikontrolli menetluse raames teha konkreetset normikontrolli. Vabariigi Presidendi taotluse alusel

hindab Riigikohus seadust üldiselt.

(i) Reguleerimisvaldkond ja seaduse adressaadid

58. Kehtiva KiKoS § 1 lg 1 järgi on seaduse ülesanne sätestada põhiseadusega igaühele tagatud

usuvabaduse teostamiseks kirikute, koguduste, koguduste liitude, kloostrite ja usuühingute liikmeks

astumise kord ning reguleerida nende tegevust. Vaidlustatud seadusega kehtestatakse usulistele

ühendustele täiendavad tegevuspiirangud. Seaduse reguleerimisvaldkonnaks on seega usukogukondi

koondavate ühenduste tegevus organisatsioonina ning vaidlustatud normid riivavad põhiseadusega

kaitstud usuvabadust (PS § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48). Usu- ja ühinemisvabaduse kaitse on

ette nähtud ka EIÕK art-tes 9 ja 11, mis sätteid ja EIK praktikat nende kohta saab arvesse võtta

põhiseaduse sätete tõlgendamisel (vt RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04, p 18; RKÜKo 21.06.2019,

5-18-5, p 50). Usu- ja ühinemisvabaduse riivet ei ole menetluses kahtluse alla seatud, kuid

menetlusosaliste seisukohad erinevad selles, kas piiramine on põhiseadusega kooskõlas.

59. Seaduse peamiseks adressaadiks olevatelt usulistelt ühendustelt ehk juriidilistelt isikutelt võib

eeldada, et nad on suutelised selgeks tegema – vajaduse korral asjakohase abiga –, mida neilt

oodatakse. EIK praktika kohaselt tuleb aga usu- ja ühinemisvabadust (EIÕK art-d 9 ja 11) tõlgendada

koos, kui kõne all on usukogukonna tegevus organisatsioonina. EIK on öelnud, et kui EIÕK art 9 ei

kaitseks usukogukondade organisatsioonilist korraldust, muutuksid kõik muud üksikisiku

usuvabaduse aspektid haavatavaks (vt nt viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 62;

İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p 93; EIKo 31.07.2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas

jt vs. Austria, 40825/98, p 62). Usulisele ühendusele tegevuspiiranguid seades on seega oluline, et

5-25-49

13(22)

ühendused saaksid oma kohustustest aru, vältimaks enda suhtes sundlõpetamise algatamist, sest

sundlõpetamine mõjutab kõiki usulisse ühendusse kuuluvaid inimesi.

(ii) Eesmärk ja kujunemislugu

60. Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt on seaduse eesmärk tõkestada usulise ühenduse

haldussuhete kaudu usu praktiseerimisega mitteseotud vaenuliku mõjutustegevuse ja

desinformatsiooni jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni, pidades silmas

julgeolekuolukorda maailmas (Riigikogu XV koosseis, 570 UA, 23.01.2025 seletuskirja lk 4). Riigil

on kohustus tagada enda julgeolek, põhiseaduslik ja avalik kord (samas, lk 14). Vaenuliku

mõjutustegevuse pärssimisega soovitakse kindlustada Eesti riigi julgeolek, sealhulgas sisejulgeolek,

avalik kord ja turvalisus (570 UA, 11.06.2025 seletuskirja lk 9). Normide eesmärk kui riigi julgeoleku,

avaliku ja põhiseadusliku korra kaitse on üldkogu hinnangul piisavalt selge.

61. Vabariigi President peab usulistele ühendustele kehtestatud tegevuspiiranguid ebaselgeks esiteks

seetõttu, et ei ole arusaadav, milline sisuline seotus Eesti ühenduse ja välismaise isiku vahel on

keelatud. Seaduse sõnastusest ei ole taotluse kohaselt arusaadav, kas see hõlmab lisaks haldusliku

iseloomuga sidemetele ka seotust usulise ühenduse õpetusliku aluse kaudu ja õpetuslikke sidemeid

välismaise isikuga, kes kujutab ohtu Eesti julgeolekule või avalikule korrale.

62. Kuigi KiKoS § 3 uues lg-s 2¹ ja § 4 uues lg-s 1¹ nimetatakse üksnes „seotust“, tuleb normi

tõlgendamisel arvestada, kuidas selle sõnastus on kujunenud. Vabariigi Valitsus selgitas

kohtumenetluses, et varasemas eelnõus sisaldunud keeld viitega „usutunnistuslikule või õpetuslikule“

seotusele välismaise isikuga jäeti eelnõust välja, et norm oleks „sihtgrupi jaoks õigusselge

ja [---] piirang oleks piisavalt kitsalt määratletud“. Valitsus möönis seejuures, et usutunnistuslik või

õpetuslik seos olnuks liiga lai kriteerium, kuna kõik kirikud on sama pühakirja (piibli) ja

usutunnistustega omavahel õpetuslikult seotud (18.11.2025 arvamuse p-d 11 ja 12). Üldkogu

lisaküsimustele vastates kordas valitsus viitega seaduse eelnõu erinevatele versioonidele, et

„arvestades ajaloolist tõlgendamise meetodit, ei tohi lugeda KiKoS § 3 lg 2¹ seotusega hõlmatuks

õpetuslikku sidet. Järelikult ei ole õpetuslik side ise või usutunnistuslik kattuvus hõlmatud põhikirja

või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel seotud määratlusega“ (11.03.2026 arvamuse p 21).

63. Vabariigi Valitsuse selgitusi kinnitab eelnõu menetlemise käik. Riigikantselei edastas KiKoS-e

muutmise seaduse eelnõu Riigikogule 23. jaanuaril 2025. Algse eelnõu seletuskirja lisaks olevast

kooskõlastustabelist nähtuvad eelnõule tehtud ettepanekud ning see, kas need võeti arvesse või mitte.

Kooskõlastustabeli esimesel lehel on kajastatud EKN-i märkus selle kohta, et eelnõus sisalduv

„usutunnistuslik või õpetuslik seos“ („Kirik, kogudus, koguduste liit ja klooster ei või juhinduda oma

tegevuses välisriigi isikust, institutsioonist või ühendusest ega olla põhikirjaliselt, usutunnistuselt või

õpetuslikult temaga seotud, kui see isik, institutsioon või ühendus: [---]“) on oma olemuselt liiga lai

ja jääb ebamääraseks. EKN-i arvates jäi arusaamatuks, kuidas peaks usuline ühendus sellise seotuse

ilmnemisel usutunnistuslikud või õpetuslikud seosed katkestama või peatama. Ühegi samasse

oikumeenilisse kogusse kuuluva kiriku, koguduse, kloostri või koguduste liidu seotust või koostööd

oma asukohamaa poliitiliste võimudega ega ka nende kirikute esindajate väljendatud seisukohti ei ole

EKN-il ega selle liikmeskirikutel võimalik kontrollida ega mõjutada. Kooskõlastustabelist nähtub, et

eelnõu koostaja Siseministeerium arvestas EKN-i märkusega, kinnitades, et „usutunnistuslik ja

õpetuslik seotus on kõnealusest sättest välja jäetud“.

64. Vabariigi President jättis KiKoS-e muutmise seaduse esimest korda välja kuulutamata

24. aprillil 2025 seetõttu, et ei olnud arusaadav, mida tähendas „juhindumine“ välismaisest isikust,

mitte põhjusel, et selles peeti õpetuslike sidemete keeldu lubamatuks seotuseks. Pärast seaduse

5-25-49

14(22)

esimest korda välja kuulutamata jätmist ei lisatud eelnõusse uuesti tekstiosa, mille kohaselt hõlmaks

keeld ka „usutunnistuslikku või õpetuslikku seotust“. Kuigi KiKoS § 3 uue lg 2¹ ja § 4 uue lg 1¹

sõnastus saaks olla täpsem, nähtub seadusandja tahe seaduse eelnõu muutmise ja ümbersõnastamise

faktist. Usutunnistuslik ja õpetuslik seotus ei ole üldkogu hinnangul vaidlusaluste normide esemeks.

65. Eeltoodust tulenevalt saab vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjadest (23.01.2025 seletuskirja

lk-d 3 ja 13; 11.06.2025 seletuskirja lk-d 1, 8 ja 10) järeldada, et seaduse eesmärk on tõkestada Eesti

usulise ühenduse ja välismaise isiku vaheliste „haldussuhete“ kaudu usu praktiseerimisega mitte

seotud vaenuliku mõjutustegevuse jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni.

Seletuskirjas on seda seotust nimetatud ka „administratiivseks seotuseks“ (11.06.2025 seletuskirja

lk-d 10 ja 12) ning Riigikohtule esitatud Vabariigi Valitsuse seisukohtades „organisatsiooniliseks“

seotuseks (02.02.2026 arvamuse p-d 8 ja 27, 11.03.2026 arvamuse p 24). Sõnad „halduslik“ ja

„administratiivne“ on sünonüümid ning on seotud millegi juhtimise või korraldamisega. Terminit

„organisatsiooniline“ kasutatakse samuti tähenduses „korraldusega seotud“. Üldkogu leiab, et

vaidlustatud seaduse kohaselt ei või Eesti usuline ühendus olla välismaise isiku „ohtlikkuse“ korral

viimasega seotud osas, milles side väljendub Eesti usulise ühenduse allumises välismaise isiku

juhtimiskorraldusele. Sellisteks juhtumiteks on näiteks isikkoosseisu eelvaliku tegemine või

kindlaksmääramine välismaise isiku poolt, samuti muude välismaise isiku korralduslike otsuste

järgimine.

66. Vabariigi President peab ebaselgeks sedagi, millisest dokumendist saab keelatud seotus tuleneda

ja mida tähendab keelatud majanduslik seotus. KiKoS § 3 uues lg-s 2¹ ja § 4 uues lg-s 1¹ on nimetatud

Eesti usulise ühenduse ja välismaise isiku vahelist „põhikirjast“ või „tegevuse aluseks olevast muust

dokumendist“ tulenevat ning „majanduslikku“ seotust.

67. KiKoS § 12 järgi peab igal usulisel ühendusel olema põhikiri. Vaidlustatud seaduse mõttes saab

üldkogu arvates asjassepuutuv olla Eesti usulise ühenduse enda põhikiri, kuna juriidiline isik saab

muuta vaid enda põhikirja. Eesti juriidiline isik ei saa vastutada välismaise isiku põhikirja sisu eest,

mille muutmine ei ole tema mõjuväljas. See nähtub ka vaidlusaluse seaduse p-st 21, millega

kehtestatakse rakendussätted. KiKoS-e uue § 31² lg 1 järgi peab usuline ühendus „oma“ põhikirja,

juhatuse koosseisu ja tegevuse viima kooskõlla uute nõuetega kuue kuu jooksul nende jõustumisest

arvates.

68. Kui seotus tuleneb „tegevuse aluseks olevatest muudest dokumentidest“, saab vaidlusaluste sätete

mõttes asjassepuutuv olla dokument, mis on Eesti usulise ühenduse põhikirja järgi talle siduv või mis

muul moel reguleerib põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust ning mille sisu üle on tal endal võimalik

otsustada. KiKoS-e uue § 31² lg 1 kohaselt tuleb seadusega kooskõlla viia „oma“ tegevus.

69. Vaidlustatud seaduse sätteid „põhikirja“ ja „muu dokumendi“ kohta ei ole võimalik mõista

põhiseaduspäraselt teisiti, sest PS § 48 lg-d 3 ja 4 koosmõjus PS § 40 lg-ga 3 ei võimaldaks kohaldada

juriidilisele isikule kõige raskemat tagajärge – sundlõpetamist – millegi eest, mille üle tal endal mõju

ei ole.

70. „Majanduslikku seotust“ kirjeldatakse vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjas kui finantsilist

seotust, seotust kinnis- või vallasvara omandi- või üürisuhetena, kaupade või teenuste ostmise-

müümisena vms viisil (23.01.2025 seletuskirja lk 17). Vabariigi Valitsuse täpsustuse kohaselt tuleb

majanduslikku seotust käsitada ainelise või rahalise sõltuvuse või püsiva materiaalse ühendusena,

st et tegemist on seotuse või sõltuvussuhte keeluga (18.11.2025 arvamuse p-d 21–22; 02.02.2026

arvamuse p-d 9–10). Majanduslikku seotust tuleb üldkogu hinnangul mõista nii, et see eeldab

sõltuvussuhet.

5-25-49

15(22)

71. Vabariigi President peab vaidlustatud sätteid ebaselgeks veel seetõttu, et välismaise isikuga seotud

oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on tõlgendatav äärmiselt laialt

(KiKoS § 3 uus lg 2², § 4 uus lg 1²) ning ohu esinemise korral on eelnimetatud seotus automaatselt

keelatud (KiKoS § 3 uus lg 2¹, § 4 uus lg 1¹). Vabariigi Presidendi sõnul piisab seaduse järgi sellest,

et kui välismaine isik on üldiselt loetud ohtlikuks, on Eesti usulisel ühendusel kohustus kujundada

ümber kogu oma organisatsioon. Seadus nõuab taotluse kohaselt Eesti usuliselt ühenduselt välismaise

isiku ohtliku tegevuse hukkamõistu või tema otsustest distantseerumist ega arvesta sellega, millised

seisukohad on omistatavad Eesti usulisele ühendusele endale. Ohu määratlemise osas ei ole taotluse

järgi täpsustatud ajalist ega sisulist dimensiooni.

72. KiKoS § 3 uues lg-s 2² ja § 4 uues lg-s 1² nimetatud „ohu“ puhul eristab üldkogu järgmisi aspekte.

a) Oht võib seisneda selles, et välismaine isik „õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud

üheselt Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele

muutmisele“.

b) Oht võib esineda olukorras, kus välismaine isik „toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või

kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või

vägivallale“.

c) Sõnastus, mille kohaselt oht „võib muu hulgas esineda siis, kui“, väljendab seda, et loetelu ei ole

ammendav.

73. Ühelgi juhul ei pea oht vaidlustatud seaduse kohaselt väljenduma Eesti usulise ühenduse

tegevuses, vaid ohtlik peab olema välismaine isik. Kui Eesti ühenduse enda põhikiri või tegevus on

seadusega vastuolus, kohaldub KiKoS § 16 lg 3, kus on ette nähtud alused, mille esinemise korral

taotleb siseminister kohtult usulise ühenduse sundlõpetamist. Sellisel juhul ei ole KiKoS §-de 3 ja 4

uued lõiked asjakohased (11.06.2025 seletuskirja lk 10).

74. Samuti tuleb lähtuda KiKoS § 3 uuest lg-st 2¹ ja § 4 uuest lg-st 1¹, mille järgi on „seotus“

välismaise isikuga keelatud, kui see isik kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Seega on näidisloetelu asjakohane vaid siis, kui välismaisest isikust tuleneb

eelnimetatud oht Eesti riigile. Sätete selline tähendus nähtub näidisloetelu esimesest poolest

(otsuse p 72 alapunkt a), mille kohaselt ei või Eesti usuline ühendus olla eelkirjeldatud viisil ja

ulatuses seotud välismaise isikuga, kes õhutab, toetab või rahastab Eesti Vabariigi iseseisvuse jm

vastast tegevust.

75. Ohu mõiste kasutamisel era- ja avalikus õiguses ning ka õigusharu sees võib olla erinev tähendus

ja ulatus. Paljudel juhtudel, nagu ka vaidlustatud seaduse puhul, on oht põhiõigusi ja -vabadusi riivava

meetme rakendamise eeldus. Seetõttu on oluline saada aru, millist ohtu silmas peetakse. Eelnõu

seletuskirjas on viidatud analoogiale KorS § 5 lg-s 2 sätestatud ohuga avalikule korrale (23.01.2025

seletuskirja lk 15). Oht KorS § 5 lg 2 mõttes tähendab konkreetset, mitte abstraktset ohtu

(vt nt RKHKo 20.04.2018, 3-15-443/54, p 14). Vabariigi Valitsus kinnitas kohtumenetluses, et

seaduse eesmärk on oma olemuselt korrakaitseline, st sellega soovitakse hoida ära olukordi, mis

toovad kaasa ohu realiseerumise (18.11.2025 arvamuse p 93; 11.03.2026 arvamuse ptk 1.1 ja p 29),

samuti, et silmas ei ole peetud abstraktset ohtu (18.11.2025 arvamuse p 57). „Oht“ tähendab asjaolude

tegelikku hindamist ning määrav on see, et välismaise isiku tegevus kujutaks endast tegelikku ohtu

konkreetsel ajal. Ohtu iseloomustab tegevuse intensiivsus, regulaarsus, süsteemsus ja kestlikkus

(18.11.2025 arvamuse p 35). Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt juhul, kui

sundlõpetamise taotlemine on vältimatu, on riigil kohustus tõendada, milles seisneb usulise ühenduse

välisriigis asuva juhtorgani või vaimuliku keskuse oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale (11.06.2025 seletuskirja lk 8). Valitsus kinnitas, et lävend, mille seadus selle

5-25-49

16(22)

rakendajale ette annab, on kõrge, kuna keelatud seose katkestamine tuleb kaalumisele olukorras, kus

esineb tõendatud oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule korrale (02.02.2026

arvamuse p 42). Üldkogu leiab eelnevast lähtudes, et „oht“ vaidlustatud seaduse mõttes ei tähenda

abstraktset ohtu, vaid eeldab konkreetse juhtumi asjaoludest tulenevat tegelikku ohtu.

76. Samad kaalutlused laienevad ohu näidisloetelu n-ö teisele poolele (otsuse p 72 alapunkt b). Kuigi

„toetamine“ on ajaliselt ja ulatuselt täpsemalt kindlaks määramata, saab määrav olla vaid ohuhinnang

konkreetsetele tegudele või seisukohavõttudele, mitte üksiku või ammuse seisukohavõtu olemasolu

iseenesest.

77. KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnastus, et oht „võib muu hulgas esineda siis,

kui“, annab normi rakendajatele piisava otsustusruumi (otsuse p 72 alapunkt c). See tähendab ka seda,

et „oht“ vaidlusaluse seaduse mõttes ei pruugi tingimata ilmneda kõigil näitlikult välja toodud

juhtudel. Iga neis sätetes nimetatud tegevus ei pea tooma automaatselt kaasa piiriülese sideme

keelatuks lugemise, vaid alati tuleb konkreetsetest asjaoludest lähtudes hinnata, kas KiKoS § 3

lg-te 21 ja 22 või § 4 lg-te 11 ja 12 eeldused on täidetud (vt ka 11.06.2025 seletuskirja lk 6).

(iii) Tagajärjed adressaatidele

78. Viimasena tuleb vaidlusaluste sätete õigusselguse hindamisel võtta arvesse nende kohaldamise

tagajärgi seaduse adressaatidele, sealhulgas usu- ja ühinemisevabaduse riive intensiivsust.

79. Vaidlustatud seaduse p-ga 21 on kehtestatud KiKoS-e uus § 31², mille lg 1 näeb ette usulistele

ühendustele kuuekuulise tähtaja seaduse jõustumisest oma põhikirja ja tegevuse uute nõuetega

kooskõlla viimiseks. Sama seaduse p-ga 15 täiendatakse KiKoS § 14 lg 2 p 2 selliselt, et registrisse ei

kanta muu hulgas usulist ühendust, mille tegevus kujutab ohtu riigi julgeolekule või põhiseaduslikule

või avalikule korrale või kahjustab tervist, kõlblust või teiste inimeste õigusi ja vabadusi. Samadel

alustel peab siseminister algatama olemasoleva usulise ühenduse sundlõpetamise

(KiKoS § 16 lg 3 p 2).Nagu eespool märgitud, kaasnevad usulise ühenduse sundlõpetamisega

tegevuspiirangute täitmata jätmise tõttu lõppastmes tagajärjed igale konkreetsesse usukogukonda

kuuluvale inimesele (vt otsuse p 59). See asjaolu muudab vaidlusaluse riive intensiivsemaks.

80. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on usuliselt ühenduselt juriidilise isiku staatuse võtmine tõsine

usu- ja ühinemisvabaduse riive. EIK hinnangul ei asenda riigi poolt juriidiliselt tunnustamata usulise

ühenduse tegutseda lubamine tema juriidilist tunnustamist (viidatud Metropolitan Church

of Bessarabia jt vs. Moldova,p 129; İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p 127). OSCE 2019. a juhise kohaselt

võib usulise ühenduse jätta juriidilise isiku staatusest ilma ainult äärmisel vajadusel ja kõige viimase

abinõuna ning see peab olema väga hästi põhjendatud. Igal juhul peab olema enne kasutatud

kergemaid sanktsioone, nagu hoiatus, trahv, juriidilise isiku staatusega kaasnevate hüvede peatamine

jms (lk-d 32–34).

81. Ka Eestis saab juriidilise isiku lõpetada vaid viimase abinõuna, mida rakendatakse üksnes siis, kui

vähem piiravad lahendused ei ole võimalikud ega tõhusad. Kui siseminister esitab KiKoS § 16 lg 3

alusel kohtule usulise ühenduse sundlõpetamise avalduse, peab sundlõpetamise üle otsustav kohus

(tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 629) lähtuma tsiviilseadustiku üldosa seaduse

(TsÜS) § 40 lg-st 2. Selle üldnormi kohaselt, kui sundlõpetamise aluseks oleva puuduse või muu

asjaolu saab ilmselt kõrvaldada, peab kohus määrama juriidilisele isikule enne tähtaja puuduse või

asjaolu kõrvaldamiseks. Sundlõpetamine puuduste kõrvaldamiseks tähtaja andmiseta oleks

ebaproportsionaalne (RKTKm 11.12.2012, 3-2-1-153-12, p 10). Kuna sundlõpetamise menetlus on

5-25-49

17(22)

hagita menetlus, kehtib selles lisaks uurimisprintsiip (TsMS § 477 lg 5). Samuti peab kohus võimaluse

korral enne sundlõpetamist ära kuulama juriidilise isiku juhtorganite liikmed (TsMS § 629 lg 2).

(iv) Kokkuvõtlik tõlgendus ja hinnang õigusselgusele

82. Üldkogu leiab eelnevast tulenevalt, et vaidlustatud seadus näeb ette järgmist.

a) Selle alusel on keelatud Eesti usulise ühenduse ja vaidlustatud normides loetletud välismaise isiku

vahel olev administratiivne-organisatsiooniline seotus, mis tuleneb Eesti usulise ühenduse põhikirjast

või muust põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust reguleerivast dokumendist. Asjassepuutuv ei ole

ühegi teise isiku põhikiri või muu tegevuse aluseks olev dokument, mille üle Eesti usulisel ühendusel

mõju ei ole.

b) Keelatud on Eesti usulise ühenduse majanduslik sõltuvus välismaisest isikust.

c) Usutunnistuslik ja õpetuslik seotus ei ole vaidlusaluste normide esemeks.

d) Seotus muutub keelatuks alles ja ainult siis, kui välismaine isik kujutab endast ohtu Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

e) Vaidlusalustes normides mõeldud oht peab väljenduma välismaise isiku tegevuses. Selline oht peab

tulenema konkreetse juhtumi asjaoludest ning olema tegelik. Neid norme ei saa kohaldada abstraktse

ohu korral.

f) Kui välismaine isik on toetanud sõjalist agressiooni, kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või muul

viisil vägivallale jms, on samuti määrav see, kas sellisest toetamisest tulenev oht Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on konkreetse juhtumi asjaoludel tegelik.

83. Eeltoodust tulenevalt peab üldkogu vaidlustatud seaduse asjassepuutuvaid sätteid piisavalt

määratletuks ja õigusselgeks ega tuvasta abstraktses normikontrollis nende põhiseadusvastasust.

(I) Usu- ja ühinemisvabaduse piiramise eesmärk ning proportsionaalsus

84. Üldkogu hindab järgmisena vaidlustatud seadusega kehtestatud piirangute eesmärki, nende

legitiimsust ja proportsionaalsust ning lahendab Vabariigi Presidendi taotluse.

(i) Eesmärgi legitiimsus

85. Nagu eespool märgitud, saab vaidlustatud seaduse eesmärgiks lugeda eelkõige riigi julgeolekut

ning põhiseadusliku ja avaliku korra kaitset (otsuse p 60) ning seadusega piiratakse usuvabadust

(PS § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48) (otsuse p 58). Seaduse legitiimse eesmärgi ja

proportsionaalsuse hindamisel tuleb võtta arvesse EIK praktikat EIÕK art-te 9 ja 11 kohta.

86. Usuvabaduse alla kuuluva sisemise veendumuse (forum internum) suhtes ei saa piiranguid seada

PS § 40 lg 1 ega EIÕK art 9 lg 1 alusel. Usuvabaduse aktiivset väljendamist või kuulutamist

(forum externum) võib piirata selgetel ja kitsastel alustel. PS § 40 lg 3 lubab piirata usutalituste

täitmist, et tagada avalik kord, tervis ja kõlblus. EIÕK art 9 lg 2 järgi võib vabadust kuulutada oma

usku piirata, kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik ühiskondliku turvalisuse huvides, avaliku

korra, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Ühinemisvabadust kaitsva

PS § 48 lg 3 kohaselt on keelatud ühingud, liidud ja erakonnad, kelle eesmärgid või tegevus on

suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus

kriminaalvastutust sätestava seadusega. EIÕK art 11 lg 2 loetleb, et ühingu moodustamist võib piirata

riigi julgeoleku või ühiskondliku turvalisuse huvides, korratuste või kuritegude ärahoidmiseks, tervise

või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks.

5-25-49

18(22)

87. Kuna praegusel juhul on tegemist nii usuvabaduse kui ka ühinemisvabaduse kitsendustega, ei saa

kõiki EIÕK art 9 lg-s 2 ja art 11 lg-s 2 loetletud piirangu aluseid kasutada. Kui kõne all on

usukogukonna tegevus organisatsioonina, tuleb neid artikleid tõlgendada koos (nt viidatud Hasan ja

Chaush vs. Bulgaaria, p 62; Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p 118; İzzettin Doğan

jt vs. Türgi, p 93). See tähendab, et kuigi ühinemisvabadust eraldi võib piirata enamatel alustel kui

usuvabadust, ei saa seda teha siis, kui samal ajal on riivatud ka usuvabadust. EIK on usu- ja

ühinemisvabadust puudutavates kohtuasjades korduvalt rõhutanud, et „riigi julgeolekut“ ei jäetud

EIÕK art 9 lg-st 2 piirangu alusena välja juhuslikult (EIKo 12.02.2009, Nolan ja K. vs. Venemaa,

2512/04, p 73). Sellegipoolest on riikidel õigus kontrollida, kas usuline ühendus tegeleb näiliselt

usuliste eesmärkide saavutamiseks tegevustega, mis kahjustavad elanikkonda või avalikku korda

(viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p-d 110 ja 113; EIKo 10.06.2010,

Jehovah’s Witnesses of Moscow vs. Venemaa, 302/02, p 107). Samuti möönab EIK, et mõnel juhul

võib riik võtta ennetavaid meetmeid teiste isikute põhiõiguste kaitsmiseks ning see on kooskõlas

EIÕK art-st 1 tuleneva positiivse kohustusega, mille kohaselt peavad riigid tagama iga oma

jurisdiktsiooni all oleva isiku konventsioonis määratud õigused ja vabadused (EIKo 06.11.2008,

Leela Förderkreis E.V. jt vs. Saksamaa, 58911/00, p 99).

88. Mõistete „riigi julgeolek“, „põhiseaduslik kord“ ja „avalik kord“ sisu ning omavaheline suhe võib

varieeruda sõltuvalt sellest, kas neid kasutatakse rahvusvahelises õiguses, põhiseaduses või tavalistes

seadustes. Need mõisted võivad suuremal või vähemal määral kattuda. Üldkogu leiab, et riigi

julgeoleku hulka kuuluvad väärtused, nagu Eesti iseseisvus ja sõltumatus, territoriaalne terviklikkus,

põhiseaduslik kord ning rahva säilimine, on põhiseaduse mõttes kaitstavad ka avaliku korra osana.

Seega on vaidlustatud seaduse eesmärk legitiimne nii PS § 40 lg 3 kui ka EIÕK art 9 lg 2 kohaselt

(vrd viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p 113). Kui põhiõigusi ja -vabadusi

piiratakse riigi julgeoleku kaitse eesmärgil, tuleb selle sisustamisel olla vaoshoitud ja ettevaatlik.

Riigi julgeolek on kaalukas põhiseaduslikku järku väärtus (RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 82),

millega on võimalik põhjendada väga paljusid piiranguid. See ei tohiks aga muutuda kattevarjuks riigi

omavolile (PS § 13 lg 2).

(ii) Proportsionaalsus

89. PS § 11 kohaselt peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi

moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud

huvi või õigust rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav. Proportsionaalsust

hinnatakse kolmeastmelise testiga: kõigepealt hinnatakse abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajaduse

korral ka mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Abinõu on

vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt

poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt eesmärkide tähtsust (Riigikohtu

järjepidev praktika alates RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15; RKÜKo 15.02.2023, 3-18-477,

p 77). EIK tõlgenduse kohaselt peab sekkumine vastama tungivale sotsiaalsele vajadusele ning olema

proportsionaalne taotletava eesmärgiga, võttes arvesse õiglast tasakaalu konkureerivate huvide vahel

(usu- ja ühinemisvabaduse kontekstis nt viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova,

p 119).

a) Sobivus

90. Sobivuse nõude täitmiseks piisab sellest, et seaduse eesmärki on vaidlusaluse meetmega

põhimõtteliselt võimalik saavutada (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8, p 62).

5-25-49

19(22)

91. Vabariigi President seab vaidlustatud seaduse sobivuse küll kahtluse alla, kuna ei ole selgitatud,

kuidas toimub vaenulik mõjutustegevus lihtsalt vaimuliku hierarhia kaudu, kuid ei väida, et abinõu ei

aita üldse eesmärgi saavutamisele kaasa. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse hinnangul aitab meede

maandada julgeolekuohte, tõkestades usutegevuse kattevarju all toimuvat vaenulikku välismaist

mõjutustegevust. Õiguskantsler kahtleb, kuivõrd on soovitud eesmärk valitud vahendiga saavutatav,

arvestades, et usuorganisatsioon saab sundlõpetamise järel edasi tegutseda seltsinguna ning välismaal

asuva isiku sõnum võib interneti ja muu meedia kaudu avaldada vahetut mõju mis tahes põhikirjaliste

või majanduslike sidemete puududes. Siiski ei saa õiguskantsleri hinnangul väita, et kohustus

katkestada keelatud seotus ei aita üldse tõkestada usuvabadust kuritarvitavat piiriülest tegevust.

92. Üldkogu leiab, et keeld olla administratiivselt-organisatsiooniliselt seotud isikuga, kes kujutab

ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale, vähendab tõenäosust, et oht

Eestis realiseeruks. Kuna Vabariigi Presidendi taotluse alusel saab hinnata meetme sobivust

abstraktselt, on ennatlik öelda, et see ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Seega on

vaidlustatud seadus üldkogu hinnangul vaenuliku mõjutustegevuse vähendamise eesmärgi

saavutamiseks sobiv.

b) Vajalikkus

93. Vabariigi President leiab, et piirang ei ole tervikuna vajalik, kuna sama eesmärk oleks saavutatav

kitsama keeluga. Ohtlikku välismõju võivad taotluse järgi aidata tõkestada ka karistusseadustiku

sätted. Seadusandjal oleks presidendi arvates tõenäolisem saavutada soovitav eesmärk siis, kui Eesti

usulisi ühendusi kohustataks käsitama oma sidemeid välismaise isikuga selliselt, et siduvad ei oleks

seisukohad, mis kujutavad ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

94. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse arvates vähem piiravaid meetmeid ei ole, kuna karistusseadustiku

sätted võimaldavad reageerida usuvabaduse kattevarju all tehtavale vaenulikule mõjutustegevusele,

kuid mitte seda ennetada või ohjeldada. KiKoS-e olemasolevad sätted ei võimalda aga asuda

sundlõpetama usulist ühendust, kellele endale ei ole midagi ette heita.

95. Üldkogu leiab, et vaenuliku mõjutustegevuse ennetamiseks ja selle tagajärgedega tegelemiseks on

kohased erinevad vahendid. KarS-i asjakohased normid (mh §-d 14, 91¹, 92, 232, 233, 235 ja 235¹)

võimaldavad reageerida konkreetsele isikule süüks pandavale teole. Samamoodi saab Eestis viibimise

aluse (elamisluba, viisa) ära võtta ja Eestist vajaduse korral välja saata vaid konkreetse füüsilise isiku

(nt välismaalaste seaduse § 78 lg 2 p 6 ja § 135 lg 2 p 3). Ükshaaval füüsiliste isikute suhtes meetmete

tagantjärele kohaldamine on aga riigi seisukohast koormavam ja vähem tõhus kui vahend, mis

võimaldab vaenulikku mõjutustegevust ennetavalt vältida. Eesti kodaniku riigist väljasaatmine ei ole

ka lubatud (PS § 36). Kehtivate normide alusel saab usulise ühenduse küll sundlõpetada

(KiKoS § 16 lg 3 ja TsÜS § 40 lg 2), kuid seda mitte juhul, kui ainus etteheide Eesti usulisele

ühendusele on tema seotus välismaise isikuga, kes kujutab tegelikku ohtu Eesti riigi julgeolekule,

põhiseaduslikule või avalikule korrale. Kehtivas õiguses ei ole regulatsiooni, mis võimaldaks sellisel

moel reageerida välismaisest isikust lähtuvale ohule. Vaidlustatud seadusega kehtestatud meetmed

erinevad seega olemasolevatest. Ka ei ole soovitud eesmärki sama tõhusalt võimalik saavutada muu,

leebema meetmega.

c) Mõõdukus

96. Käesoleval juhul on kaalul põhiseaduse mõttes avalik kord (mis hõlmab riigi julgeolekut ning

põhiseaduslikku korda, otsuse p 88) ning usu- ja ühinemisvabadus.

5-25-49

20(22)

97. Vabariigi President ei pea seadust mõõdukaks ja seab kahtluse alla, kas välismaise isikuga

seostatava julgeolekuohu saab omistada Eesti ühendusele pelgalt laialt määratletud sideme alusel.

Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse hinnangul on seadus mõõdukas, kuna riik ei sea piiranguid usu

tunnistamisele ega praktiseerimisele usulistes ühendustes ja nende liikmete poolt õiguspärase ning

rahumeelse põhitegevusena. Õiguskantsleri arvates on vaidlustatud sätete proportsionaalsuse

hindamisel keskne see, kas neist tuleneb siseministri kohustus pöörduda kohtusse ja kohtu kohustus

keelata usulise ühenduse tegevus ka siis, kui tegu on abstraktse, mitte konkreetse ohuga. Kuna

KiKoS § 3 uues lg-s 2² ja § 4 uues lg-s 1² kasutatud väljend „oht [---] võib muu hulgas esineda“ annab

normi rakendajale piisava otsustusruumi, peab õiguskantsler võimalikuks põhiseaduspärast

tõlgendust.

98. Üldkogu selgitas vaidlusaluste normide õigusselguse analüüsimisel, kuidas tuleb mõista

KiKoS § 3 uusi lg-id 2¹ ja 2² ning § 4 lg-id 1¹ ja 1² (vt otsuse p 82). Need sätted on usu- ja

ühinemisvabadusega kooskõlas vaid siis, kui saada neist aru nii, et Eesti usuliselt ühenduselt saab

nõuda seaduse täitmiseks ainult tema enda mõju all olevaid toiminguid, mitte endast ohtu kujutava

välismaise isiku põhikirja või muude tegevuse aluseks olevate dokumentide muutmist, mille üle Eesti

ühendusel mõju ei ole. Kehtiva KiKoS-e kohaselt peab igal usulisel ühendusel olema põhikiri ning

KiKoS §-s 12 on loetletud andmed, mida põhikiri peab sisaldama. Loetelu hõlmab tegevuse eesmärki,

õpetuslikku alust, kohustuslikke usulisi talitusi, juhtimis- ja järelevalveorganite struktuuri,

moodustamise korda ja pädevust, vaimulike staatust, hierarhiat, teenistussuhteid ja -riietust jm. Seega

peab ühenduse põhikiri sisaldama detailset teavet ning põhikirjast nähtuvad ühenduse

administratiivsed-organisatsioonilised sidemed välismaise isikuga. Kuna vaidlustatud seaduse

tähenduses saab „muuks dokumendiks“ olla vaid dokument, mis on põhikirja järgi usulisele

ühendusele siduv või muul viisil reguleerib tema põhitegevust, ei ole „põhikirja“ ega „tegevuse

aluseks oleva muu dokumendi“ alusel sideme tuvastamine ebaproportsionaalne.

99. Üldkogu leidis eespool, et vaidlusalused sätted ei hõlma seaduse algse eelnõu sõnastuses olnud

viidet „usutunnistuslikule ja õpetuslikule seosele“ ning selles peetakse keelatud seotusena silmas

administratiivseid-organisatsioonilisi sidemeid (vt otsuse p-d 62–65) ning majanduslikku sõltuvust

ohtlikust välismaisest isikust (otsuse p 70). Kui siiski Eesti usulise ühenduse tegevus, sh usu

praktiseerimisel, on vastuolus põhiseadusega või kahjustab avalikku korda, tervist, kõlblust või teiste

inimeste õigusi ja vabadusi, on siseministril juba kehtiva regulatsiooni alusel võimalik taotleda

ühenduse sundlõpetamist (KiKoS § 16 lg 3 ja § 14 lg 2). Juriidilist isikut saab kuriteo eest karistada

kriminaalkorras (KarS § 14). Samuti vastutab iga inimene – nii vaimulik kui usukogukonna

lihtliige – enda käitumise eest ning kui tema tegu vastab kuriteo koosseisule, tuleb alustada

kriminaalmenetlust. Välismaalaselt on seaduslike aluste esinemisel võimalik ära võtta Eestis

viibimise õigus. Äärmuslikel juhtudel, kui usuline ühendus või üksikisik kuritarvitab usu- ja

ühinemisvabaduse kattevarjus oma õigusi, puudub tal ka EIÕK kaitse (EIÕK art 17). EIÕK art 17

kohaldamisel hindab EIK konkreetse tegevuse sisu ja olemust tervikuna, samuti selle vahetut ja

laiemat konteksti konkreetses riigis ning tegevuse mõju (nt EIKo (vastuvõetamatuks tunnistamine)

24.05.2018, Roj TV A/S vs. Taani, 24683/14, p-d 30–38; EIKo (vastuvõetamatuks tunnistamine)

27.06.2023, Lenis vs. Kreeka, 47833/20).

100. Üldjuhul kuulub usulise õpetuse järgimine ja usu praktiseerimine väljakujunenud rahvusvahelise

praktika kohaselt usuvabaduse tuuma hulka. EIK sõnul ei jäta usuvabadus riigile kaalutlusõigust

otsustada selle üle, kas usuliste veendumuste väljendamiseks kasutatavad vahendid on õiguspärased.

Reeglid, mida usukogukonnad järgivad, on neisse kuulujate jaoks sageli jumalikku päritolu. Samuti

on usutseremooniatel usklike jaoks püha tähendus ja väärtus, kui neid täidavad reeglite alusel

volitatud vaimulikud (vt nt viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p-d 62 ja 78; İzzettin Doğan jt vs.

Türgi, p-d 107, 111 ja 133; EIKo 05.03.2024, Föderation der Aleviten Gemeinden in Österreich

5-25-49

21(22)

vs. Austria, 64220/19, p 49). EIK on korduvalt märkinud, et kui riik keeldub uuesti registreerimast

aastaid tegutsenud usulist kogukonda, peavad selleks olema eriti kaalukad ja mõjuvad põhjused

(EIKo 05.10.2006, Moscow Branch of The Salvation Army vs. Venemaa, 72881/01, p 96; EIKo

05.04.2007, Church of Scientology Moscow vs. Venemaa, 18147/02, p 96; EIKo 24.06.2025, Sagir jt

vs. Kreeka, 34724/18, p 47). Sellest, kui üksikud usukogukonna liikmed või isegi juhid on seotud

vägivaldse ekstremismiga, st tegevustega, mis hõlmavad vägivalda või vägivallale õhutamist, ei piisa

tervele usukogukonnale juriidilise isiku staatuse andmisest keeldumiseks või ühenduse registrist

kustutamiseks (OSCE 2019. a juhis, lk 33).

101. Vaidlustatud seadusega tunnistatakse kehtetuks KiKoS § 5 lg 2, mille kohaselt võib usulise

ühenduse põhikirjas näha ette erisusi mittetulundusühingute seaduses liikmeskonna ja juhtimise kohta

sätestatust, kui need tulenevad usulise ühenduse ajalooliselt väljakujunenud õpetusest ja struktuurist.

Seni aktsepteeritud sidemete katkestamise nõudmiseks peavad olema kaalukad põhjused. EIK on

rõhutanud, et demokraatlikus riigis ei või riik seada eesmärgiks, et erinevad usukogukonnad liiguksid

ühise juhtimise alla. Riigil on kohustus olla neutraalne ja erapooletu, mitte luua meetmeid, millega

eelistatakse üht juhti teisele või mille eesmärk on sundida üht usulist kogukonda vastu tema enda

tahtmist teise ühendusega ühise juhtimise alla (viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 78;

İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p-d 108–109; EIKo 23.03.2017, Genov vs. Bulgaaria, 40524/08, p 45).

Vaidlustatud seadus võimaldab normi rakendajal arvestada EIK praktika põhimõtteid, et tagada

meetme mõõdukus.

102. Administratiivse-organisatsioonilise ja majandusliku seotuse keeld on mõõdukas siiski vaid

tingimusel, et välismaise isiku ohtlikkus Eesti riigile on kohaselt tuvastatud (otsuse p-d 72–77).

Seadus ei näe ette, et KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² nimetatud tegevus tooks automaatselt

kaasa piiriülese sideme keelatuks lugemise. Seaduse rakendaja peab igal juhul tuvastama keelatud

seotusest tuleneva ohu ning seejärel hindama, kas oht on selline, et see õigustaks keelu jõustamiseks

kasutatavaid meetmeid.

103. Usulise ühenduse kaitseks on lisaks olemas tõhus kohtulik kontroll koos edasikaebeõigusega.

Sundlõpetamise otsustab siseministri taotlusel maakohus, kes peab esmalt andma sundlõpetatavale

ühendusele tähtaja puuduste kõrvaldamiseks ning seejärel lahendama asja hagita menetluses, järgides

uurimisprintsiipi (TsMS § 629 ja § 477 lg 5; vt otsuse p 81). Kui maakohus otsustab usulise ühenduse

sundlõpetada, on viimasel õigus esitada maakohtu määruse peale määruskaebus ringkonnakohtule

(TsMS § 629 lg 5 ja § 660 lg 3 teine lause). Samamoodi on usulisele ühendusele tagatud

edasikaebeõigus Riigikohtule, kui ringkonnakohus jätab maakohtu määruse muutmata (TsMS § 696

lg 3 ja § 698). Kui konkreetse usulise ühenduse sundlõpetamise menetluses tulevad esile sellised

asjaolud, mis võivad vaidlustatud seaduse rakendamisel viia põhiseadusvastase olukorrani, on

võimalik algatada sama seaduse suhtes siiski ka konkreetne normikontroll ja jõuda teistsuguse

tulemuseni kui üldkogu (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p 143; RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 71).

Asjassepuutuva seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist saab taotleda menetlusalune isik ise, ent

igal juhul on kohtul kohustus hinnata asjassepuutuvate õigusnormide põhiseadusele vastavust (PS

§ 15 lg-d 1 ja 2, vt ka RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 40; viidatud 5-19-38, p 75), sh peavad

sundlõpetamise asja läbivaatavad kohtud kontrollima määratlemata õigusmõistete sisustamist

(RKHKo 01.10.2018, 3-17-1026, p 34).

104. Vaidlustatud seaduse puhul on ühelt poolt kaalul usu- ja ühinemisvabaduse intensiivne riive,

kuna selles sisalduvad normid võivad viia usulise ühenduse sundlõpetamiseni, mis mõjutaks kõiki

usulisse ühendusse kuuluvaid inimesi. Teiselt poolt on kaalul põhiseaduse mõttes avalik kord, mis on

üldjuhul kaalukam hüve, kuna hõlmab riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda. Põhiseaduse

preambulist tulenevad põhilised püsiva iseloomuga ülesanded, mida vabadusele, õiglusele ja õigusele

5-25-49

22(22)

rajatud Eesti riik on kohustatud täitma. Preambuli neljanda lõigu kohaselt on riigi esmane ülesanne

sisemise ja välise rahu kaitsmine. Nii on riigil kohustus võtta meetmeid ka vaenuliku mõjutustegevuse

takistamiseks, kui see võib ohustada Eesti riigi sisemist ja välist rahu. Praegusel juhul ei anna

vaidlustatud seadus abstraktselt hinnates alust leida, et see on ebaproportsionaalne. Seadus ei luba

hakata usulisi ühendusi meelevaldselt sundlõpetama ning seda on võimalik tõlgendada ja rakendada

põhiseadusega kooskõlas.

105. Arvestades eelnevat, jätab üldkogu Vabariigi Presidendi taotluse PSJKS § 15 lg 1 p 6 alusel

rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Vabariigi Presidendi Kantselei 08.06.2026 nr 5-25-49/38

Riigikogu PSJV nr 5-25-49

Õiguskantsleri Kantselei

Justiits- ja Digiministeerium

Vabariigi Valitsus

Eesti Kirikute Nõukogu

Eesti Kristlik Õigeusu Kirik

Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne Naisklooster

lepingulised esindajad

vandeadvokaat Steven-Hristo Evestus ja vandeadvokaat Artur Knjazev

Kohtuotsuse saatmine

Saadan Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2026. a otsuse ning riigikohtunike Villu Kõve, Oliver

Kase, Kai Kullerkupu, Saale Laose, Vahur-Peeter Liini ja Juhan Sarve eriarvamuse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-49.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 22 lk

- eriarvamus, 4 lk

1

Riigikohtunike Villu Kõve, Oliver Kase, Kai Kullerkupu, Saale Laose, Vahur-Peeter Liini ja

Juhan Sarve eriarvamus Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2026. a otsuse kohta asjas 5-25-49

1. Me ei nõustu üldkogu järeldusega, et kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seadus

vastab põhiseaduse (PS) § 13 lg-ga 2 kaitstud õigusselguse põhimõttele (otsuse p 83). Leiame

seetõttu, et Vabariigi Presidendi taotlus oleks tulnud rahuldada.

2. Üldkogu märgib otsuse p-s 54 õigesti, et selle üle otsustamisel, kas normi tõlgendamisel tekkinud

kahtlusi saab mõistlikult kõrvaldada, tuleb võtta arvesse, millist valdkonda reguleeritakse, kes on

normiadressaadid, milline on normide eesmärk, kuidas on need kujunenud ja milline on normide

kohaldamise tagajärg. Seejärel sisustab üldkogu vaidlustatud seadust kitsendavalt, nii et seda on

võimalik pidada põhiseadusega kooskõlas olevaks. Neid aspekte hinnates tuleb meie arvates praeguse

abstraktse ja seaduse jõustumisele eelneva normikontrolli käigus asuda seisukohale, et vaidlustatud

normid ei ole minimaalselt nõutava täpsusega. Kuigi igasugune selgusetus ei too kaasa seaduse

põhiseadusvastasust, ei või pakutav tõlgendus olla selline, mis ei ole seaduse adressaatidele seaduse

tekstist endast piisavalt äratuntav (nt RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; RKPJKo 09.12.2019,

5-18-7, p 171). Mida intensiivsem on põhiõiguste riive, seda selgem peab olema norm.

3. Abstraktse ennetava kontrolliga on võimalik selgitada välja normide põhiseaduslikkus juba enne

nende jõustumist. Riigikohus peab just abstraktse kontrolli puhul iseäranis silmas pidama, et

vaidlustatud seadus ei võimaldaks tulevikus selle konkreetsel kohaldamisel kuritarvitusi ega

põhiseadusvastast tõlgendamist. Praegusel juhul oleks Riigikohtul olnud võimalik vältida, et jõustub

ebaselge seadus, millega riivatakse põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsiooniga (EIÕK) kaitstud usuvabadust (PS § 40, EIÕK art 9) ja ühinemisvabadust (PS § 48,

EIÕK art 11).

4. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt rõhutanud, et EIÕK art 9 lg-ga 2 ja art 11 lg-ga 2

lubatud piirangud usukogukonna tegevusele organisatsioonina peavad olema ette nähtud seadusega,

mis vastab nõutud kvaliteedile. See tähendab muu hulgas, et seaduse mõjud peavad olema isikutele

ette nähtavad, samuti peab seadus pakkuma õiguslikku kaitset riigivõimu meelevaldse sekkumise eest

EIÕK-ga tagatud õigustesse (nt EIKo (SK) 26.10.2000, Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, 30985/96,

p 84; EIKo 17.07.2012, Fusu Arcadie jt vs. Moldova Vabariik, 22218/06, p-d 33 ja 34). OSCE/ODIHR

usu- ja veendumusvabaduse ning julgeoleku 2019. a juhise (OCSE juhis) kohaselt tuleb vältida

ebamääraselt sisustatud termineid, mida saab tõlgendada erinevalt ja kohaldada meelevaldselt

(lk 25, p 7 alapunkt c). Veneetsia Komisjoni 2021. a arvamuste ja aruannete kogumikus usuvabaduse

kohta sedastatakse, et usuvabadust piiravad seadused ei või olla nii ebamäärased, et ei anna piisavat

teavet selle kohta, mida nõutakse, või võimaldavad meelevaldset rakendamist (08.01.2021,

CDL-PI(2021)001, nt lk-d 12, 22, 53, 54 ja 58).

5. Vabariigi Presidendi esile toodud KiKoS § 3 uute lg-te 2¹ ja 2² ning § 4 uute lg-te 1¹ ja 1² ebaselgus

on koosmõjus KiKoS-e ja selle muutmise seaduse muude sätetega liiga suur, et seda oleks võimalik

ületada põhiseaduspärase tõlgendusega. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse kohtumenetluses esitatud

arvamustes vaidlusalustele sätetele antud kitsamast tõlgendusest ei piisa, et jätta tähelepanuta seaduse

sõnastus ja eelnõu menetlemise ajal väljendatud vastuolulised seisukohad. Üldkogu tõlgendus ei

pruugi olla kooskõlas normide tegeliku algse eesmärgi ja seadusandja teadlikult kavandatud äärmiselt

laia tõlgendusvõimalusega (vt nt RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 32). Üldkogu märgib

otsuse p-s 103, et samade sätete põhiseadusvastasus on võimalik tuvastada hiljem konkreetses

normikontrollis. Meie arvates olnuks täitevvõimule nii laia otsustusõigust andvate sätete puhul

üldkogul õige seaduse puudujääke sõnaselgelt tunnistada. Sel juhul jäänuks põhiseadusega kooskõlas

2

oleva uue seaduse, kui KiKoS-t soovitakse muuta, vastuvõtmine Riigikogule. Põhjendame oma

seisukohta järgnevalt.

6. Eelmises punktis nimetatud KiKoS-e muutmise seadusega kehtestatud uutes sätetes sisalduvat

keeldu kohaldatakse – ja siseminister peab keelu rikkumise korral taotlema kohtult ühenduse

sundlõpetamist – juhul, kui:

1) Eesti usuline ühendus või usuühing (usuline ühendus) on seotud välisriigis asuva isikuga (kelleks

on „vaimulik keskus, juhtorgan, usuline ühendus või vaimulik juht“) ning

2) see välismaine isik kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

Seotus (Eesti usulise ühenduse ja välisriigis asuva isiku vahel) võib tulla (a) põhikirjast või (b)

tegevuse aluseks olevast muust dokumendist või (c) seisneda majanduslikus seotuses.

Oht (Eestile) võib esineda siis, kui asjaomane välisriigis asuv isik „õhutab, toetab või rahastab

tegevust, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku

korra vägivaldsele muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles

sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale“.

7. Kõik nimetatud mõisted eraldi ja koos vajavad tõlgendamist, mida üldkogu oma otsuse

p-des 62–77 ka teeb. Kui kehtestatud piirangunorm on sõnastatud ähmaselt, loob see ohu, et

põhiõigust piiratakse meelevaldsel ja isikuid diskrimineerival viisil. Usuvabadus on oluline

põhiõigus, mis on kaitstud ka kõigi põhiliste rahvusvaheliste inimõigusi kaitsvate konventsioonidega.

Usulise ühenduse tegevuse lõpetamine, mis on vaidlusaluste normidega ette nähtud tagajärg, on selle

põhiõiguse intensiivne piirang, kuna puudutab kõiki sellesse usukogukonda kuuluvaid inimesi.

Seetõttu peab usulise ühenduse lõpetamise alused seadusega ette nägema täpsemalt

(nt RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 38).

8. Hinnates, millist seotust vaidlustatud seaduses on mõeldud, tugineb üldkogu sellele, et eelnõus

alguses sisaldunud keeld olla „usutunnistuslikult või õpetuslikult“ seotud välismaise isikuga jäeti

seadusest välja. Seega saab üldkogu arvates keelatud olla vaid administratiivne-organisatsiooniline

seotus (otsuse p-d 62–65). Nõustume, et tõlgendus, mis lubaks keelata ka usutunnistusliku või

õpetusliku seotuse, ei saaks olla põhiseaduspärane. Sellisel juhul sekkutaks usuvabaduse tuumaks

olevatesse küsimustesse (vt ka otsuse p-d 99 ja 100). Märgime aga, et kuigi vaidlusalustes sätetes ei

nimetata „usutunnistuslikku ega õpetuslikku“ seotust, ei sisalda need ka viidet „administratiivsele-

organisatsioonilisele“ seotusele. KiKoS § 3 uue lg 2¹ ja § 4 uue lg 1¹ kohaselt ei või Eesti usuline

ühendus olla „põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel [---] seotud“ sättes loetletud

välismaise isikuga. Kõnealustes sätetes ei ole täpsustatud, mis laadi „seotust“ silmas peetakse. Muret

tekitab asjaolu, et vaidlustatud seaduse 23. jaanuari 2025. a seletuskirjas on „põhikirjalise seotusena“

otseselt nimetatud „usu tunnistamist, selle viljelemist, usuliste talituste ja teenistuste kaudu“ (vt lk 3,

sama viide on 11. juuni 2025. a seletuskirja lk-l 1). Samuti märkis Vabariigi Valitsus

18. novembril 2025 Riigikohtule esitatud arvamuse p-s 87, et üksnes hierarhiliste sidemete või

juhtimis- või haldusliku struktuuri keeld ei ole piisav. Leiame, et nii lai tõlgendus, mida seaduse tekst

ka võimaldab, ei oleks põhiseaduslikult lubatav. Õigusselguse tagamiseks peab normist nähtuma, mis

laadi „seotus“ saab muude eelduste esinemise korral olla keelatud. Praegusel juhul see ilmne ei ole.

9. Üldkogu leiab otsuse p-des 68 ja 69, et vaidlustatud seaduse sätteid, mis räägivad põhikirjast ja

tegevuse aluseks olevast muust dokumendist, tuleb põhiseaduspäraselt tõlgendada nii, et neis on silmas

peetud üksnes dokumente, mis on Eesti usulise ühenduse põhikirja järgi talle siduvad või mis muul

3

moel reguleerivad põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust ning mille sisu üle on tal endal võimalik

otsustada. PS § 48 lg-d 3 ja 4 koosmõjus PS § 40 lg-ga 3 ei võimalda üldkogu hinnangul kohaldada

juriidilisele isikule kõige raskemat tagajärge – sundlõpetamist – millegi sellise eest, mille üle tal endal

mõju ei ole. Ehkki selline tõlgendus on põhiseaduse seisukohast ainuvõimalik, ei tulene see meie

hinnangul seaduse sõnastusest ega seadusandja tahtest (seaduse kujunemisloost). Vastupidi, Vabariigi

Valitsus tõi 18. novembril 2025 Riigikohtule esitatud arvamuse p-des 77 ja 78 konkreetsed näited,

kinnitades, et ka Vene Õigeusu Kiriku dokumendid on Eesti Kristliku Õigeusu Kiriku „tegevuse

aluseks olevateks muudeks dokumentideks KiKoS § 3 uue lg 2¹ tähenduses“. Kuigi üldkogu annab

määratlemata õigusmõistetele põhiseadusega kooskõlas oleva sisu, on küsitav, kas selline oli ka

seadusandja tahe. Veelgi enam, nii ebamääraselt sõnastatud normi rakendamine olukordades, mida ei

ole veel osatud ette näha ja mille kohta eelnõu väljatöötamise materjalidest seetõttu vastust ei leia, ei

kaitse usulisi ühendusi piisavalt avaliku võimu meelevaldsuse ja võimaliku diskrimineerimise eest.

10. Ka majandusliku seotuse puhul ei nähtu seaduse sõnastusest, et tegemist peab olema

sõltuvussuhtega (nagu leidis üldkogu enamus), kuigi Vabariigi Valitsus väitis seda Riigikohtule

esitatud arvamustes (otsuse p 70). Mööname, et õigusnorm peab olema abstraktne, ent konkreetne

viide „majanduslikule sõltuvusele“ ei oleks muutnud sätet liiga kitsaks, vaid aidanuks oluliselt kaasa

sellele, et usuvabaduse piirangud oleksid ettenähtavad ja õigustatud.

11. Üldkogu tõlgendas ka seda, milles seisneb vaidlustatud seaduses nimetatud oht ja keelatud toetus

(KiKoS § 3 lg 2² ja § 4 lg 1²), mille korral muutub Eesti usulise ühenduse seotus välismaise isikuga

keelatuks. Nõustume, et „oht“ ei tohi tähendada abstraktset ohtu, vaid peab eeldama konkreetse

juhtumi asjaoludest tulenevat tegelikku ohtu (otsuse p 75). „Toetamise“ kohta leiab üldkogu

otsuse p-s 76, et kuigi see on ajaliselt ja ulatuselt määratlemata, saab ka sel juhul määrav olla vaid

ohuhinnang konkreetsetele tegudele või seisukohavõttudele, mitte üksiku või ammuse seisukohavõtu

olemasolu iseenesest. Selline tõlgendus ei tulene sätte sõnastusest. Konkreetne säte (välismaine isik

„toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul

viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale“) ei eelda isegi mitte seda, et agressioon,

mida toetatakse jm, peaks olema seotud Eesti Vabariigiga või võiks Eestisse üle kanduda. Normi

sedavõrd avarat sõnastust ei saa õigustada ka asjaolu, et vaidlustatud seaduse koostamisel peeti ilmselt

silmas konkreetset välismaist isikut. Seadus on universaalselt rakendatav ja selle mõju ulatub

üksikjuhtumist kaugemale. Relvastatud konfliktide ja vägivalla levik maailmas on paraku sedavõrd

suur, et nii umbmäärane sõnastus annab võimaluse tõlgendada sätet ebaproportsionaalselt laialt.

12. Leiame, et KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnastus, et oht „võib muu hulgas

esineda siis, kui [---]“ annab normi rakendajatele küll otsustusruumi, nagu märkis üldkogu

otsuse p-s 77, kuid see ei pruugi tähendada üksnes kitsendavat tõlgendamist, vaid võimaldab

kohaldada seadust ka laiemalt ja usulistele ühendustele raskesti ettenähtavalt.

13. Meie arvates tulnuks vaidlustatud normide õigusselgust hinnates arvestada, et KiKoS-e uus § 31²

lg 1 annab usulistele ühendustele oma põhikirja ja tegevuse uute nõuetega kooskõlla viimiseks

kuuekuulise tähtaja alates seaduse jõustumisest. Kui usuline ühendus seda ei tee, peab siseminister

taotlema kohtult olemasoleva usulise ühenduse sundlõpetamist (kehtiva KiKoS-e § 16 lg 3, mis viitab

§ 14 lg 2 p-le 2, mida vaidlustatud seadusega samuti täiendatakse). Seega on seadusest arusaamine

usulisele ühendusele eksistentsiaalse tähendusega. Riigikogu ja Vabariigi Valitsus selgitasid

kohtumenetluses, et vaidlustatud seaduse eesmärk ei ole luua võimalust taotleda kohe usulise

ühenduse sundlõpetamist, vaid et Siseministeerium korraldab pärast seaduse jõustumist esmalt

haldusmenetluse. Seadusest Siseministeeriumile niisugust kohustust ei tulene. Vaidlustatud seadus ei

näe ette kohtusse pöördumisele eelnevat haldusmenetlust ega usulise ühenduse teavitamist sellest, et

isik, kellega tal on administratiivne-organisatsiooniline side, on muutunud sama seaduse tähenduses

4

ohtlikuks. Veelgi probleemsem on olukord juhul, kui seadust rakendatakse praegu veel mitte ette

nähtavatel juhtudel tulevikus, mil usulistele ühendustele ei ole oma tegevuse muutmiseks tähtaega

jäetud. Sellisel juhul algatatakse sundlõpetamise menetlus kohe, kui tuvastatakse keelatud seotus.

14. Enamik usulisi ühendusi on kanoonilises mõttes hierarhilised, st nad on ajalooliselt seotud õpetuse

või struktuuri kaudu emakirikuga. Kehtiv KiKoS § 5 lg 2, mida vaidlustatud seadusega samuti

muudetakse, sätestabki, et usulise ühenduse põhikirjas võib ette näha erisusi mittetulundusühingute

seaduses liikmeskonna ja juhtimise kohta sätestatust, kui need tulenevad usulise ühenduse ajalooliselt

väljakujunenud õpetusest ja struktuurist. Hierarhiliste usuliste ühenduste puhul ei saa eeldada, et mis

tahes sidemed on võimalik päeva pealt katkestada. Isegi kui usuline ühendus saaks teoreetiliselt

hierarhilised suhted katkestada, tuleb arvestada, et see ei pruugi olla pelgalt formaalsus –

jurisdiktsiooni vahetus eeldab teise kanoonilise korra ja hierarhia omaksvõttu, milleks ei või usulist

ühendust väga kaalukate põhjusteta sundida (vt ka üldkogu otsuse p-d 100 ja 101).

15. Eeltoodust tulenevalt leiame, et kuigi üldkogu antud tõlgendus piirab vaidlustatud seaduse

kohaldamisvõimalusi, ei vasta KiKoS-e muutmise seadus ise õigusselguse põhimõttele. Kuivõrd

KiKos-e muutmise seadus on sõnastatud äärmiselt laialt, jääb selle tulemusel usulise ühenduse

sundlõpetamise taotlemine suuresti täitevvõimu suvaotsuseks. Arvestades vaidlustatud seaduse

reguleerimisala, adressaate ning sundlõpetamise kui tagajärje mõju kõigile usukogukonda kuuluvatele

inimestele, leiame, et seadusandja ei ole järginud kohustust võtta vastu piisavalt selged ja arusaadavad

ning põhiseadusega kooskõlas olevad normid (PS § 3 ja § 13 lg 2). Kuna seadus on formaalselt

põhiseadusvastane, tulnuks Vabariigi Presidendi taotlus rahuldada.

16. Lõpetuseks kahtleme selles, kas KiKoS-e muutmise seadus on selle eesmärgi saavutamiseks

PS § 11 mõttes sobiv. Kui usuline ühendus katkestab kõik põhikirjalised jm sidemed endast ohtu

kujutava välismaise isikuga, ei lõpeta see siiski vaenulikku mõjutustegevust mis tahes muude kanalite

kaudu. Välismaal asuva vaimuliku sõnumeid saab igaüks jälgida interneti ja muu meedia kaudu.

Mõjutustegevus ei katke eelduslikult ka siis, kui Eesti usuline ühendus sundlõpetatakse, kuna ta võib

jätkata tegevust nt seltsinguna. OSCE juhises (lk 34) mööndakse juriidilise isiku staatuse andmata

jätmisega ja selle äravõtmisega kaasnevaid ohte: usukogukonnal võib tekkida tunne, et neid

diskrimineeritakse; nad võivad muutuda vastuvõtlikumaks vägivaldse ekstremismiga seotud

vaadetele ja see võib aidata kaasa nende radikaliseerumisele. Ka vaidlustatud seaduse rakendamisel

tuleb jälgida, et see ei tooks kaasa seaduse eesmärgile vastupidiseid tagajärgi.

(allkirjastatud digitaalselt)

R I I G I K O H U S

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-49

Otsuse kuupäev 8. juuni 2026

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Oliver Kask,

Hannes Kiris, Kai Kullerkupp, Julia Laffranque, Saale

Laos, Vahur-Peeter Liin, Heiki Loot, Kaupo Paal, Ivo

Pilving, Paavo Randma, Kalev Saare, Juhan Sarv, Heili

Sepp, Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Vabariigi Presidendi taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Vabariigi President

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus, esindaja siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

Jätta Vabariigi Presidendi taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. aprillil 2025 vastu kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seaduse

(570 UA, Riigikogu XV koosseis). Vabariigi President jättis selle 24. aprilli 2025. a otsusega nr 545

välja kuulutamata.

2. Riigikogu võttis 18. juunil 2025 KiKoS-e muutmise seaduse muudetud kujul uuesti vastu. Vabariigi

President jättis 3. juuli 2025. a otsusega nr 591 seaduse välja kuulutamata ja tegi Riigikogule

ettepaneku seadust veelkord arutada ning viia see põhiseadusega kooskõlla.

3. Riigikogu võttis KiKoS-e muutmise seaduse 17. septembril 2025 muutmata kujul uuesti vastu.

5-25-49

2(22)

4. Vabariigi President esitas 3. oktoobril 2025 Riigikohtule taotluse (taotlus) tunnistada KiKoS-e

muutmise seadus (vaidlustatud seadus) põhiseadusega vastuolus olevaks.

VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS

5. Vabariigi President leiab, et vaidlustatud seadus piirab ebaproportsionaalselt usuvabadust

(põhiseaduse (PS) § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48). Taotluses on esmajoones peetud

problemaatiliseks vaidlustatud seaduse p-e 3 ja 5, millega täiendatakse KiKoS § 3 lg-tega 2¹ ja 2² ning

§ 4 lg-tega 1¹ ja 1², millega keelatakse usulistel ühendustel ja usuühingutel (usuline ühendus) muu

hulgas õpetuslikud sidemed välisriigis asuva vaimuliku keskuse, juhtorgani, usulise ühenduse või

vaimuliku juhiga (välismaine isik), kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Selline lai ja ebaselge keeld ei ole proportsionaalne.

6. Kuigi vaidlustatud seaduse seletuskirja (Riigikogu XV koosseis, 570 UA) järgi on seaduse

peaeesmärk selliste haldussuhete tõkestamine, mille kaudu toimub usu praktiseerimisega mitteseotud

vaenulik mõjutustegevus, peab usulise ühenduse põhikiri KiKoS § 12 lg 1 järgi sisaldama mh usulise

ühenduse õpetuslikku alust. Seega keelab vaidlustatud seadus ka õpetuslikud sidemed välismaise

Eestile ohtu kujutava isikuga ja puudutab selliselt usu tunnistamist, selle viljelemist ja usulisi talitusi.

7. Usu- ja ühinemisvabadust tuleb tõlgendada koosmõjus, sest usulisi veendumusi väljendataksegi

valdavalt ühingu tegevuse raames. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt rõhutanud, et

usuliste ühenduste autonoomia kuulub usuvabaduse tuuma juurde ning riik ei saa otsustada, kas

usulise ühenduse sisemine korraldus kui usu väljendamise vorm on selleks legitiimne. Euroopa

Nõukogu komisjon „Demokraatia õiguse kaudu“ (Veneetsia Komisjon) on seadnud kahtluse alla, kas

riigi julgeolek võib olla alus usu- või veendumusvabaduse piiramiseks. Piisab ka välismaise isiku

üldiselt määratletud ohtlikkusest, et Eesti usulisel ühendusel tekiks kohustus kujundada ümber kogu

oma organisatsioon ja õpetuslik alus. Lähtutud ei ole eeldusest, et oht tuleneb Eesti ühenduse enda

tegevusest, vaid igasugused sidemed välismaise isikuga võivad olla ohtlikud. Ohtu on tõlgendatud

väga laialt, nii et see võib väljenduda isegi teise riigi vaimuliku väljaütlemistes, mis ei kajastu üheski

vormilises otsuses või juhises. Piirangu intensiivsust suurendab seaduse nõuete ebaselgus selle kohta,

millised välissidemed on keelatud. Säte, mille kohaselt ei tohi olla sidemeid välismaise isikuga

„põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel või majanduslikult“, ei ole selge. Ka

jääb ebaselgeks, millal esitatud seisukohti tuleb pidada ohuks. Selliselt ei ole järgitud Euroopa

Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni 2019. a usu- ja veendumusvabaduse ning julgeoleku juhises

(OSCE 2019. a juhis) sätestatut, et usuvabaduse piirangute kehtestamisel tuleb vältida ebaselgelt

määratletud termineid. Ebaselgust ei lahenda see, kui täitevvõimu esindajad selgitavad iga

üksikjuhtumi korral rakendatava normi sisu konkreetsele usulisele ühendusele.

8. Eesti riigi julgeoleku, põhiseadusliku ja avaliku korra kaitsmine on legitiimsed eesmärgid, kuid

seda vaid mingi piirini. Usuvabadusel on põhiseaduse mõtte järgi selline tuum, millesse ei või

sekkuda.

9. On kaheldav, kas piirangu kehtestamine usulise ühenduse õpetuslikule alusele üldse edendab

seadusandja eesmärke, st on sobiv vahend. Jääb arusaamatuks, kuidas võiks mõjutustegevus toimuda

vaimuliku hierarhia kaudu. Kui peetakse silmas, et välismaise usujuhi mõju võib suureneda, kui ta on

Eesti usulise ühenduse põhikirjas või muus dokumendis kirjas autoriteedina, siis tegelikult ei ole

välistatud, et sellise isiku autoriteet suureneb hoopis siis, kui riik nõuab õpetuslike sidemete

katkestamist. Ühtegi uuringut vaimuliku hierarhia reguleerimise kasulike tagajärgede kohta ei ole.

Kuna usuvabaduse piirangud peavad EIK praktika ja Veneetsia Komisjoni seisukohtade järgi olema

5-25-49

3(22)

rangelt vajalikud, ei saa neid põhjendada pelgalt hüpoteesiga, et kirik võib ohustada riigi julgeolekut.

Kui seadusega piirataks vaid halduslikke ja majanduslikke sidemeid, täiendaksid seda juba kehtivad

sätted, mis on mõeldud ohtliku välismõju tõkestamiseks (karistusseadustiku (KarS) §-d 91¹, 92, 232

ja 233).

10. Seadusandja eesmärkide saavutamine oleks tõenäolisem, kui Eesti usulisi ühendusi kohustataks

kaaluma oma sidemeid välismaise isikuga, nii et siduvad ei oleks seisukohad, mis kujutavad ohtu

Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale. Selline keeld oleks leebem meede.

Ei ole selgitatud, miks ei piisa piirangust, mis seataks ainult halduslikele ja majanduslikele

välissidemetele, millega kaasneb konkreetne oht. Seaduse eeldus, et vaimulik alluvussuhe on

lahutamatu tervik, mida ei saa jaotada osadeks, viib tagajärjeni, et piisab ainult mõnest välismaisele

isikule omistatavast väljaütlemisest, et tuleks katkestada kogu vaimulik hierarhia ning moodustada

Eestis täiesti uuelaadne usuline ühendus. Meede võiks ehk olla proportsionaalne siis, kui seda

rakendataks ainult selliste välismaiste isikute puhul, kelle tegevuse põhisisu on suunatud Eesti

iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või

üldisemalt õigusrikkumistele. Seaduses on oht aga määratletud nii laialt, et piisab mõnest

seisukohavõtust, mis toetab sõjalist agressiooni, kutsub üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul

viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale. Seadus ei eelda suurt ohtu, vaid poolehoidu

vastuolulistele väärtustele.

11. Isegi kui seadust saab tõlgendada põhiseaduspäraselt, ei ole piirang vajalik, kuna sama eesmärk

saavutataks selgema keeluga. Piirang ei ole ka mõõdukas. See ei ole vajalik kitsamas mõttes ega

vajalik demokraatlikus ühiskonnas EIK praktika tähenduses. Laiemalt on küsimus selles, kas

välismaise isikuga seostatava julgeolekuohu võib omistada Eestis tegutsevale ühendusele, kui sellel

on välismaise isikuga mingi majanduslik või muu side. Usulistele ühendustele tagab põhiseadus

tugevama kaitse kui paljudele teistele ühingutele, sest nende puhul kohaldub nii usuvabadus kui ka

ühinemisvabadus. Kui usuliste ühenduste tegevust võiks sel moel piirata, nagu seda praegu seadusega

tehakse, tuleks järeldada, et samalaadse keelu võib seada ka teistele ühingutele, sealhulgas

erakondadele. Sellised piirangud ei oleks põhiseadusega kooskõlas.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

12. Riigikogu õiguskomisjon leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega kooskõlas.

13. Seaduse põhieesmärk on Eesti Vabariigi julgeoleku, põhiseadusliku ja avaliku korra kaitsmiseks

tõkestada usulise ühenduse kaudu usu praktiseerimisega mitteseotud vaenuliku mõjutustegevuse ja

desinformatsiooni jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni. Eesmärgi kaalukus

suureneb ajas, võttes arvesse halvenevat julgeolekuolukorda maailmas. Eesti Vabariik ei aktsepteeri

olukorda, kus Eestis registreeritud usulist ühendust tema põhikirjaliste seoste ja sidemete kaudu

sisuliselt juhib välisriigis asuv isik, kes avalikult õigustab ja igakülgselt toetab agressiivset

vallutussõda Euroopas. Seadusega ei sekkuta usuküsimustesse ega piirata ühegi usulise ühenduse

tegevusvabadust, kui see ei kätke julgeolekuohtu.

14. Seaduses antakse ohtliku seose keelu kaudu piisavalt selge ja arusaadav käitumisjuhis: usuline

ühendus ei või olla põhikirja või tema tegevuse aluseks oleva muu dokumendiga või majanduslikult

seotud seaduses nimetatud välismaise isikuga, kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või

põhiseaduslikule või avalikule korrale.  Ohtu ei ole võimalik ammendavalt kirjeldada ega

5-25-49

4(22)

õigusmõistena defineerida, mistõttu on antud näidisloetelu. Lähtutud on OSCE 2019. a juhisest, mille

kohaselt peavad piirangud olema selgelt sõnastatud ja nende aluseks ei saa olla üldine julgeolekuoht.

15. KiKoS §-de 3 ja 4 uute lõigete kohaselt ei kujuta ohtu Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule

või avalikule korrale mitte Eestis registrisse kantud usuline ühendus, vaid selle välisriigis asuv

juhtorgan, vaimulik keskus või vaimulik juht. Sel juhul kohaldatakse KiKoS § 14 lg 2 p 2, vajaduse

korral koostoimes § 16 lg 3 p-ga 2.

16. Tegemist on sobiva abinõuga, mis võimaldab takistada usuvabaduse kattevarju all riigi julgeolekut

ohustavat usuga mitteseotud tegevust.

17. Abinõu on vajalik ning leebemaid lahendusi ei ole. Karistusseadustiku koosseisudest ei piisa, et

ohjeldada usuvabaduse kattevarju all tehtavat vaenulikku mõjutustegevust. Seadusandjal on õigus ja

kohustus näha ette erinevaid julgeolekuohte ja piirata nende realiseerumisvõimalusi, mitte tegeleda

üksnes kahjulike tagajärgede menetlemise ja süüdlaste karistamisega. Vaenulik mõjutustegevus ja

desinformatsioon ei piirdu usulise ühenduse välisriigis asuva juhtorgani või juhi haldusotsuste,

korralduste või juhistega, vaid teave võib olla edastatud kirjalikul, audiovisuaalsel, suulisel vm viisil,

samuti materiaalsel kujul. Kuna vaenulik mõjutustegevus ei pruugi korralduslikult või õiguslikult

toimuda Eesti usulise ühenduse kaudu, vaid sellega võidakse jõuda vahetult usulise ühenduse

vaimulike või üksikliikmeteni, ei ole mõjutustegevuse tõkestamine kõigi võimalike üksiksidemete

kaudu realistlik.

18. Piirang on mõõdukas. Kui usulist ühendust kasutatakse ära usuga seotud vaenulikuks

mõjutustegevuseks, ei väljendata sellega usulisi veendumusi. Niisugusele tegevusele ei anna kaitset

PS § 40 ega Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 9. EIÕK art 11

lubab ühingute moodustamise vabadust piirata. Vaidlustatud seadus on EIK praktikaga kooskõlas.

KiKoS § 3 uued lõiked vaatlevad piiriüleselt tegutsevat kirikut laiemas tähenduses tervikuna ning

käsitlevad just tervikust lähtuvat ohtu. Nii usulise ühenduse liikmete kui ka laiema avalikkuse jaoks

esindab ühenduse kõrgeim juht vaimuliku autoriteedina alati ühenduse kui terviku seisukohta.

Põhikirjalise sideme säilimisel jääb alles vaenuliku mõjutustegevuse vahetu mõju ühenduse

liikmeskonnale.

Õiguskantsler

19. Õiguskantsler leiab, et kui vaidlustatud seadusest (tuginedes KiKoS § 3 lg-s 2² ja § 4 lg-s 1²

sisalduvatele sõnadele „võib muu hulgas esineda“) tuleneb Riigikohtu hinnangul, et kohus saab

siseministri taotluse alusel teha põhiseaduspärase otsuse, st sundlõpetada usulise ühenduse vaid siis,

kui on tõendatud tegelik oht Eesti põhiseaduslikule korrale, on need sätted põhiseaduspärased. Kui

vaidlustatud sätted kohustavad tegema otsuse, mis piirab põhiseadusvastaselt usuvabadust, on sätted

põhiseadusvastased.

20. Vaidlusalused sätted piiravad kollektiivset usuvabadust ehk inimeste õigust praktiseerida oma

usku koos teistega ja usuorganisatsioonide õigust tegutseda autonoomselt (PS § 40 lg 3, ÜRO

inimõiguste ülddeklaratsiooni art 18, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti (pakt)

art 18, EIÕK art 9, Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 10 lg 1). Kollektiivse usuvabaduse puhul tuleb

PS § 40 lg-t 3 hinnata koostoimes ühinemisvabadust tagava PS §-ga 48. EIK leiab samuti, et EIÕK

art-s 9 tagatud kollektiivset usuvabadust tuleb tõlgendada konventsiooni art-ga 11 kaitstud ühingute

moodustamise vabaduse valguses, sest usulised kogukonnad tegutsevad tavaliselt organiseerunud

struktuuride vormis. Põhiseadus tagab kollektiivse usuvabaduse ka neile ühendustele, millel ei ole

juriidilise isiku staatust (mittetulundusühingute seaduse § 2 lg 2).

5-25-49

5(22)

21. Kuigi vaidlustatud seadus lisab KiKoS-esse mitmeid määratlemata õigusmõisteid, nagu

„majanduslikult“, „riigi julgeolek“, „põhiseaduslik kord“, „tegevuse aluseks olev muu dokument“,

„oht“, „seotud“, ei ole need siiski põhiseadusvastaselt õigusselgusetud. Sätete adressaadiks ei ole

üksikisik, vaid usulised ühendused, kellel on riigiga pikaajalise koostöö ja konsulteerimise kogemus.

Mitme vaidlusalustes normides sisalduva õigusmõiste kohta on olemas kohtupraktikat ja

õigusteaduslikke käsitlusi. Näiteks ohu mõiste sisustamisel võib abiks olla korrakaitseseaduse

(KorS) § 5 lg 2 ning karistusseadustik sisaldab riigivastaste süütegude koosseise. Kaasaegne

mõjutustegevus on paljuski hübriidse iseloomuga ja väga kasuistliku sõnastusega regulatsioon

osutuks tõenäoliselt mõttetuks. Erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega

kooskõlas olevat tõlgendust.

22. Vaidlustatud seaduse eesmärk on tagada riigi julgeolek, põhiseaduslik ja avalik kord, mis on

põhiseaduslikku järku väärtused. PS § 40 lg 3 kvalifitseeritud piiranguklausel näeb ette kolm

võimalikku legitiimset eesmärki – avalik kord, tervis ja kõlblus – ega nimeta riigi julgeolekut.

Vaidlusalused normid on aluseks usulise ühenduse sundlõpetamisele, mis on ultima ratio meede

muude ühingu tegevust piiravate meetmete seas. Sundlõpetamise olukorras tuleks lähtuda

PS § 48 lg-test 3 ja 4, kui selles olukorras kõrgemat kaitset pakkuvatest erinormidest. Usulise

ühenduse sundlõpetamine peaks (väljaspool PS §-s 130 nimetatud erilist olukorda) kõne alla tulema

seega ainult siis, kui selle ühenduse eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra

vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega

(PS § 48 lg 3) ning ainult kohtu otsusel (PS § 48 lg 4).

23. KiKoS-es terminitega „seos“, „riigi julgeolek“ ja „oht“ tähistatud mõisteid tuleb tõlgendada

selliselt, et sundlõpetamine on lubatav ainult konkreetse ohu korral, st kui valmistatakse ette Eesti

põhiseadusliku korra vägivaldset muutmist või muul viisil selliste karistusnormide rikkumist, millega

kaitstavad väärtused on kaetud PS § 40 lg-s 3 nimetatud väärtustega (avalik kord, tervis või kõlblus).

Kui Riigikohus nõustub, et selline tõlgendus on KiKoS-est mõistlikult äratuntav seaduse

adressaatidele ja rakendajatele õiguskindlust ohtu panemata, on vaidlusaluste normide eesmärgid

legitiimsed ning selline tulemus ka proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas. Kui Riigikohus sellise

tõlgendusega ei nõustu, tuleb hinnata vaidlusaluste normide sobivust, vajalikkust ning mõõdukust.

24. Piirangut võib pidada sobivaks. Kuigi välismaal asuva vaimuliku sõnum võib interneti ja meedia

kaudu avaldada mõju ka mis tahes põhikirjaliste või majanduslike sidemete puududes, ei saa siiski

väita, et seotuse katkestamine ei saa kuidagi kaasa aidata usuvabadust kuritarvitava piiriülese tegevuse

tõkestamisele. Kuna kindlalt tõhusamana ei ole võimalik välja tuua ühtegi leebemat meedet, mida

seadusandja vaidlusaluste meetmete kõrval juba ei rakendaks, võib vaidlusaluseid sätteid lugeda

vajalikeks.

25. Vaidlustatud seadusega antakse usulistele ühendustele aega viia oma tegevus nõuetega vastavusse.

Kui vastuolude kõrvaldamine ei õnnestu, ähvardab ühendust sundlõpetamine. Juriidilise isiku staatuse

kaotamisega kaasnevad negatiivsed mõjud: näiteks ei ole seltsing usulise ühenduse õigusjärglane ega

saa endale varem ühendusele kuulunud vara; seltsing ei saa taotleda tulumaksusoodustusega ühingute

nimekirja kandmist. Teiselt poolt aga tähendab seltsinguga jätkamise võimalus, et meede võib osutuda

vähetõhusaks. Suuremat efektiivsust eesmärgi saavutamisel võib pigem eeldada teistest, samuti

vaidlustatud seadusega lisatud sätetest, mille kohaselt edaspidi ei saa usulise ühenduse vaimulikuks

ega juhatuse liikmeks olla inimene, kelle puhul on elamisloa- või viisamenetluse tulemusena leitud,

et ta kujutab või võib kujutada ohtu riigi julgeolekule. Ohuna saab ja tuleb vaidlusaluste sätete puhul

käsitada konkreetset ohtu. Sätete mõõdupärasuse ja põhiseaduspärasuse hindamisel on keskne see,

kas neist tuleneb siseministri kohustus pöörduda kohtusse ja kohtu kohustus keelata usulise ühenduse

5-25-49

6(22)

või usuühingu tegevus ka siis, kui tegu on abstraktse, mitte konkreetse ohuga. Konkreetse ohu

tuvastamise võimalus eeldab ohu hindajal kaalutlusruumi olemasolu. Lähtudes vaidlusaluste sätete

lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnaühendist „võib muu hulgas esineda siis“, peab õiguskantsler võimalikuks

põhiseaduspärast tõlgendust.

26. Sõltumata sellest, kuidas hinnata vaidlusaluseid sätteid, tekitab muret põhiõiguste nn

julgeolekustamise suundumus, kus õiguste sisustamisel ja rakendamisel kallutatakse kaalukauss

julgeoleku poole ja julgeolekut ning inimõigusi tunnetatakse vastandlike nähtustena. Piirangute

tulemusena aheneb paratamatult vabadusruum, kuid pole tõsikindlalt võimalik sedastada, et riigi ja

inimeste tegelik turvalisus suureneb.

Justiits- ja digiminister

27. Justiits- ja digiminister otsest vastust vaidlustatud seaduse põhiseaduspärasusele ei anna.

KiKoS-es sätestatud piirangute eesmärk on iseenesest jälgitav ja kooskõlas põhiseaduslike

väärtustega, milleks on riigi julgeolek ja avaliku korra tagamine. Kui tegemist on laiaulatusliku ja

seega intensiivse põhiõiguste piiranguga – käesolevas asjas sekkumine usu- ja ühinemisvabadusse –,

suureneb oluliselt riigi kohustus näidata, et piirang on põhjalikult kaalutud ja õigustatud, mitte ainult

eesmärgipärane. Intensiivse põhiõiguse riive korral, sealhulgas usuvabaduse piiramisel, peab norm

olema täpne, et õigussubjekt saaks oma käitumist õiguspäraselt kujundada. Ebapiisav regulatsioon

põhiõiguste ja -vabaduste piirangute kehtestamisel ei kaitse igaüht riigivõimu omavoli eest

(PS § 13 lg 2). Vaidlustatud seaduse sätted sisaldavad mitmeid määratlemata õigusmõisteid, mida

tuleb sisustada praktikas.

Vabariigi Valitsus

28. Vabariigi Valitsuse (keda esindab siseminister) arvates on vaidlustatud seadus põhiseadusega

kooskõlas.

29. Vaidlusalused normid on õigusselged. Määratlust „põhikiri või tegevuse aluseks olev muu

dokument“ kasutatakse seetõttu, et usuliste ühenduste tegevuse aluseks olevatel dokumentidel on

erinevad nimetused. Viide usutunnistuslikule ja õpetuslikule seotusele jäeti eelnõust välja ning

õpetuslik seos ise või usutunnistuslik kattuvus ei ole hõlmatud põhikirja või tegevuse aluseks oleva

muu dokumendi määratlusega. Sihtgrupi jaoks on säte selge. Majanduslik seotus võib ilmneda

finantsilise seotusena, kinnis- või vallasvara omandi- või üürisuhetena, kaupade või teenuste ostmise-

müümisena vms viisil. Majanduslikku seotust tuleb käsitada ainelise või rahalise sõltuvuse või püsiva

materiaalse ühendusena. Seega on nii põhikirjalise kui ka majandusliku seotuse keelu mõte

sõltuvussuhte keeld.

30. Oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on määratletud õigusselgelt

ja seda on täpsustatud seletuskirjas. Ühiskondlik turvalisus, avalik kord ja riigi julgeolek kattuvad

osaliselt. Ajalise määratuse puudumine ei tee normi õigusselgusetuks. On primaarne, et nimetatud

tegevus kujutaks endast tegelikku ohtu käesoleval ajal. Ohtu iseloomustab tegevuse intensiivsus,

regulaarsus, süsteemsus ja kestlikkus. Lisaks tuleb arvestada vaidlusaluste normide kõiki elemente ja

nende kumulatiivsust (seotus + välismaine element + oht). Riigil on Siseministeeriumi kaudu

usuorganisatsioonidega tihe koostöö, mistõttu saab ühendus riigiga konsulteerida. Kui on piisavalt

alust algatada haldusmenetlus, uuritakse menetluse käigus asjaolusid ja kaalutakse, kas on seotus ning

kas välisriigi ühendusest lähtub tegelik oht. Haldusmenetluse käigus on kohustus puudutatud isikud

ära kuulata. Kui asjaolud on piisavalt välja selgitatud ja sundlõpetamise eeldused on täidetud, esitab

minister kohtule taotluse ning kohus kontrollib nende eelduste täidetust. Eelnõuga antakse

5-25-49

7(22)

kuuekuuline üleminekuaeg, mille käigus saavad usulised ühendused oma seotuse ohuks oleva

välisriigi ühendusega katkestada. Lisaks on usulisel ühendusel võimalik oma seotus ohuks oleva

välismaise isikuga katkestada haldusmenetluse käigus.

31. Riivel on legitiimne eesmärk. Riivatakse üksnes välist usuvabadust (forum externum), mis on

seotud ühinemisvabadusega (PS § 40 lg 3 ja § 48 lg 1). Piirangu eesmärgiks on Eesti riigi julgeolekule

või põhiseaduslikule või avalikule korrale tuleneva ohu tõrjumine. Nii usu- kui ka ühinemisvabadust

võib lisaks neist sätetest tulenevatele piirangualustele piirata põhiseadusest enesest tulenevatel

eesmärkidel. Põhiseaduse preambulis nimetatud sisemist ja välist rahu tagatakse riigi julgeoleku,

põhiseadusliku ja avaliku korra kaudu. Välist usuvabadust ja ühinemisvabadust võib piirata ka neil

eesmärkidel. Vaidlustatud seadusega kehtestatavaid piiranguid rakendatakse tegeliku, mitte

abstraktse ohu korral.

32. Riive aitab saavutada eesmärki, st on sobiv. Seaduses nimetatud seotuse keelamise või

katkestamisega vähendatakse ohu Eestis realiseerumise tõenäosust. Vähendades hierarhiliste ja

halduslike seoste kaudu tekkivat desinformatsiooni välja, on inimene vaba(m) oma veendumusi

kujundama. Seda ei saa siiski pidada sekkumiseks forum internum’isse – isik kujundab oma

siseveendumuse jätkuvalt ise talle kättesaadava teabe ja seisukohtade järgi.

33. Riive on vajalik eesmärgi saavutamiseks. Tänapäeval peetakse (hübriid)sõda ka (sotsiaal)meedias

ning küberrünnete, sabotaažiaktide, majandusliku surve ja paljude teiste mõjutusvahendite abil.

Mõjutustegevusse kaasatakse ka usuühendusi. Nii kasutab näiteks Venemaa riigivõim Vene Õigeusu

Kirikut (VÕK) – kus kahtlemata viljeletakse ka usku usuvabaduse tähenduses – ühena Venemaa

(info)sõja relvadest. Üksnes struktuursete või hierarhiliste suhete keeld ei ole piisav. Majanduslik seos

loob eelduse, et teine pool soovib toimida vastavalt ootustele. Kui siduvad ei oleks ainult need

seisukohad, mis kujutavad ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale, ei

aitaks see piisavalt kõrvaldada ohu realiseerumise tõenäosust. Karistusõiguslik sekkumine ei ole

alternatiivne meede. Korrakaitselistel ja ennetavatel keeldudel on teine eesmärk. KiKoS-es olevad

alused sundlõpetamise algatamiseks ei kata olukordi, kus Eesti usulist ühendust kasutatakse

mõjutustegevuses, millest see ühendus ei pruugi isegi aru saada.

34. Riive on mõõdukas, kuna piiratakse üksnes välist usuvabadust ja ühinemisvabadust. Piirangu

rakendamiseks peab esinema tegelik oht, mis ei pea tulenema Eesti ühenduse tegevusest. See

tähendab, et Eesti ühenduse süüd ei ole vaja hinnata, vaid on oluline, kas Eesti ühendus on seotud

ohtu kujutava isiku või organiga. Senise suhte katkestamine ei tähenda kogu tegevuse

ümberkorraldamist, vaid katkestada tuleb üksnes senine vaimulik hierarhia, mis ulatub Eestist

väljapoole, ja anda otsuste tegemise pädevus kellelegi teisele. Ka ajalooliselt on Eestis asuvate

õigeusu koguduste ja kloostrite kuuluvus muutunud ning see ei ole välistanud senise õpetuse

jätkamist. Lävend, mille seadus rakendajale ette annab, on kõrge. Keelatud seose katkestamist

kaalutakse olukorras, kus esineb tõendatud oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule

korrale. KiKoS ei näe ette mõne kiriku või koguduse eelistamist vastuolus EIÕK art 9 kohaste

erapooletuse ja neutraalsuse tagatistega. Selleks, et keeld rakenduks, tuleb esmalt hinnata, kas

ühendusel on põhikirjaline või majanduslik seotus ehk sõltuvussuhe. Teiseks peab olema tuvastatud,

et välismaine isik, kellega ollakse seotud, on ohuks Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule ja

avalikule korrale. Mõlema eelduse puhul tuleb põhiseaduspäraselt hinnata ja arvestada tegelike

asjaoludega, mis tagab regulatsiooni proportsionaalsuse. Keeld ei ole automaatne ja allub kohtulikule

kontrollile.

5-25-49

8(22)

MUUD ASJA JUURDE VÕETUD ARVAMUSED

Eesti Kirikute Nõukogu

35. Eesti Kirikute Nõukogu (EKN) leiab, et ei ole pädev hindama vaidlustatud seaduse kooskõla

põhiseadusega. Mõistes küll hukka VÕK-i toetuse Kremli agressioonile ja sõjale Ukrainas, väljendab

ta samas muret, et riik on asunud seaduse muutmise kaudu mõjutama ühe Eestis tegutseva kiriku

enesemääratlust. See võib osutuda ohtlikuks pretsedendiks, õigustamaks riigi võimalikke edasisi

sarnaseid samme tulevikus mis tahes Eestis tegutseva usulise ühenduse suhtes.

Eesti Kristlik Õigeusu Kirik ja Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne Naisklooster

36. Eesti Kristlik Õigeusu Kirik (EKÕK) ja Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne

Naisklooster (Pühtitsa klooster) toetavad oma ühisesseisukohas Vabariigi Presidendi taotlust.

Sisuliselt on tegemist konkreetsele üksikjuhtumile – EKÕK-ile ja Pühtitsa kloostrile nende seoste

tõttu VÕK-iga – suunatud seadusega, ehkki mõlemad on end distantseerinud patriarhi Üleilmse Vene

Rahvusliku Kogu koosolekul tehtud avaldustest.

37. Seadus ei vasta õigusselguse põhimõttele (PS § 11 ja § 13 lg 2). KiKoS § 3 uued lõiked on

imperatiivsed („kirik [---] ei või olla [---] seotud“), kuid sisaldavad samas määratlemata mõisteid

(sh „põhikirjaline või majanduslik seos“, „vaimulik juht“, „vaimulik keskus“, „oht riigi julgeolekule“,

„toetab või on toetanud“). Seaduse eesmärk on seletuskirja kohaselt igasuguste halduslike ja

majanduslike seoste takistamine, ent neid ei ole lahti seletatud. Ka põhikirjalise seose sisu ja ulatus

on jäänud analüüsimata. Kui keeld saab hõlmata nii riigisiseseid kui ka välismaiseid põhikirjalisi

tasandeid, jätab norm põhjendamatult laia tõlgendusruumi ning loob meelevaldse rakendamise ohu.

Keeldu olla seotud „muude dokumentide“ alusel võib tõlgendada ka nii, et see puudutab pühakirja,

usutunnistust, kirikukogude või sinodite otsuseid, kanoonilise õiguse tekste, liturgilisi käsiraamatuid

ja muid õpetusliku sisuga akte. Selliselt saab laiendada keeldu sisuliselt kogu religioossele

normiraamistikule. Välisriigis asuva usulise ühenduse põhikiri on samuti paigutatav muude

dokumentide alla. Säte ei määra, millist käitumist tuleb käsitada toetamisena ehk kas see eeldab

konkreetset ja vahetut aktiivset tegu või piisab ka kaudsest tegevusest või isegi tegevusetusest. Samuti

ei ole selge ajaline mõõde. Ohu mõiste on määratletud ülemäära laialt ja võimaldab meelevaldset

sisustamist. Sätte rakendamise tagajärg on imperatiivne. KiKoS § 16 lg 3 p 1 kohaselt on ministril

kohustus taotleda usulise ühenduse sundlõpetamist, kui ühenduse tegevus või põhikiri rikub seadust

või põhiseadust. Seaduse jõustumisega kaasnevad praktilised tagajärjed on hindamata. Usulisele

ühendusele pannakse vastutus välismaise isiku tegevuse, sealhulgas mitteformaalsete sõnavõttude

eest, mis jäävad kohaliku ühenduse mõjusfäärist välja. Normi adressaadile langeb kohustus pidevalt

hinnata iga üksiku dokumendi, lepingu või muu seotuse lubatavust, et vältida enda sundlõpetamist.

Nii on rikutud õigusselguse ja ettenähtavuse põhimõtteid, mis ei ole kooskõlas demokraatliku

õigusriigi nõuetega.

38. Kollektiivset usuvabadust on riivatud. Riik ei või asuda teoloogilise ja kanoonilise kuuluvuse

tõlgendaja rolli ega otsustada, millised põhimõtted on konkreetses religioonis „kesksed“. Riigi

sekkumine usuorganisatsioonide kanoonilise kuuluvuse tõlgendamisse on vastuolus PS § 40 ja

EIÕK art-st 9 tuleneva usulise neutraalsuse ja erapooletuse põhimõttega. Kollektiivne usu

manifesteerimine eeldab õigust moodustada usulisi ühendusi, tegutseda organiseeritult ja olla

registreeritud juriidilise isikuna. Vaidlustatud seadus viib vältimatult juriidilise isiku

sundlõpetamiseni ka nende usukogukondade puhul, kes on seni tegutsenud õiguspäraselt ja kooskõlas

Eesti seadustega. Selline meede riivab PS § 40 lg 3 ning EIÕK art 9 kaitseala ning karistab kogukonda

ilma konkreetset õigusvastast tegu tuvastamata.

5-25-49

9(22)

39. Piirangud ei ole kehtestatud põhiseaduses lubatud eesmärkidel. Julgeolek on äärmiselt lai mõiste,

mille abil saab abstraktselt põhjendada pea iga põhiõiguse riivet, kuid usuvabadust tohib piirata

üksnes selgelt ja ammendavalt loetletud legitiimsetel eesmärkidel. Kui meede riivab korraga nii

EIÕK art 9 kui art 11 (pakti art-d 18 ja 22) kaitseala, ei või riik tugineda EIÕK art 11 laiemale „riigi

julgeoleku“ eesmärgile, et vältida art 9 kitsendavaid aluseid. Riigi julgeolek ei ole legitiimne eesmärk

usuvabaduse piiramiseks ei PS § 40 lg 3 ega EIÕK art 9 lg 2 kohaselt.

40. Meede ei soodusta seadusandja taotletud eesmärgi saavutamist ega ole sobiv. Meetmega

reguleeritakse üksnes juriidilist vormi ning juriidilisi ja majanduslikke seoseid, mitte aga väidetavat

võimalikku mõjutustegevust. Kui seaduse järgimata jätmise tagajärjeks on usulise ühenduse kui

juriidilise isiku sundlõpetamine, kuid ühendus tegutseb edasi juriidilise isiku staatuseta ning

sisutegevus püsib samal kujul, ei vähene väidetav oht, küll aga kaasneb sundlõpetamisega ulatuslik ja

intensiivne põhiõiguste riive. Meede mitte ainult ei soodusta eesmärgi saavutamist, vaid võimendab

neid ohtusid, mille eest riik soovib end kaitsta. Need tekitavad usukogukonna liikmetes ebaõigluse ja

diskrimineerituse tunnet, õõnestavad usaldust riigivõimu vastu ja soodustavad võõrandumist.

41. Abinõu ei ole vajalik, sest kehtivas õiguses on usulise ühenduse sundlõpetamise alused juba

sätestatud (KiKoS § 16 lg 3 p-d 1 ja 2). Korrakaitseseadus, julgeolekuasutuste seadus ja

karistusseadustik (sh KarS §-d 91¹, 92, 232 ja 233) annavad riigile nii ennetavad kui ka reageerivad

tööriistad usuliste ühenduste enda tegevusest lähtuvate riskide käsitlemiseks. Seadusandja jättis

kõrvale muudatusettepanekud, mis oleksid vähendanud riske sihitud moel.

42. Abinõu ei ole mõõdukas. Seadus asetab ühelt poolt kaalukausile riigi julgeoleku kaitse ja teiselt

poolt ulatusliku ning intensiivse sekkumise õiguskuulekate usuliste ühenduste põhiõigustesse.

Õigusriigi põhimõtetega ei ole kooskõlas see, kui isik pannakse vastutama teise isiku tegude eest.

EIK on korduvalt rõhutanud, et usuvabaduse piiramist ei saa põhjendada pelgalt oletatava ohuga, et

kirik võib kahjustada riigi julgeolekut. Piirang peab toetuma konkreetsetele faktidele ja ühenduse

tegelikule tegevusele. Veneetsia Komisjon on samuti öelnud, et usuvabaduse väljendamist saab piirata

ainult siis, kui sellega kaasneb konkreetne oht avalikule korrale ja julgeolekule, mitte olukorras, kus

väidetakse olevat üldine oht riiklikule julgeolekule.

ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS

43. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. veebruari 2026. a istungil jäid

menetlusosalised ja teised arvamuse andmiseks kaasatud isikud seniste põhiseisukohtade juurde ja

täpsustasid neid.

44. Kuna põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil tekkisid asja arutamisel põhimõttelist laadi

erimeelsused, andis kolleegium 4. veebruaril 2026 asja üle Riigikohtu üldkogule

(RKPJKm 04.02.2026, 5-25-49/24).

45. Menetlusosalised ja teised arvamuse andmiseks kaasatud isikud vastasid seejärel kirjalikult

üldkogu lisaküsimustele usuvaldkonnas kasutatavate mõistete kohta, samuti selle kohta, milliseid

samme plaanib täitevvõim pärast vaidlustatud seaduse jõustumist astuda ning kuidas tõlgendada

koosmõjus PS § 40 lg-t 3 ning § 48 lg-id 3 ja 4.

5-25-49

10(22)

VAIDLUSTATUD SEADUS

46. Vaidlustatud seaduse p-d 3 ja 5 näevad ette, et KiKoS §-e 3 ja 4 täiendatakse järgmiste uute

lõigetega:

„§ 3. Usulise ühenduse põhitegevus ja tegevuspiirangud

[---]

(2¹) Kirik, kogudus, koguduste liit ja klooster ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu

dokumendi alusel või majanduslikult seotud välisriigis asuva vaimuliku keskuse, juhtorgani, usulise

ühenduse või vaimuliku juhiga, kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale.

(2²) Käesoleva paragrahvi lõikes 2¹ nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud vaimulik keskus,

juhtorgan, usuline ühendus või vaimulik juht õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud

Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele

muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole

või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale.

[---]

§ 4. Usuühing

[---]

(1¹) Usuühing ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel või

majanduslikult seotud välisriigis asuva juhtorgani või ühendusega, mis kujutab ohtu Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

(1²) Käesoleva paragrahvi lõikes 1¹ nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või

avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud juhtorgan või ühendus

õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse

terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist

agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele

kasutamisele või vägivallale.”

ÜLDKOGU SEISUKOHT

47. Üldkogu käsitleb esmalt Vabariigi Presidendi taotluse lubatavust (I) ning hindab seejärel

vaidlustatud seaduse õigusselgust (II). Viimasena analüüsib üldkogu vaidlustatud seaduse eesmärki

ja proportsionaalsust ning lahendab taotluse (III).

(I) Vabariigi Presidendi taotluse lubatavus

48. PS § 107 lg-st 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-st 5

tulenevalt võib Vabariigi President esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastu võetud,

kuid tema poolt välja kuulutamata jäetud seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on

5-25-49

11(22)

selle pärast uueks arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud.

Vabariigi President saab jätta välja kuulutamata ning esitada Riigikohtule taotluse tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks üksnes seaduse tervikuna. Need eeldused on täidetud.

49. PSJKS § 8 lg 1 kohaselt peab Riigikohtule esitatav taotlus olema põhistatud. Kuigi seaduse välja

kuulutamata jätmise otsuse ja Riigikohtule esitatava taotluse tekst ei pea olema identsed, ei tohi

taotluses esitatud argumendid vähemalt põhilistes küsimustes olla laiemad, kui otsuses esitatavad

(RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38, p-d 61–63). Ehkki Vabariigi Presidendi Riigikohtule esitatud taotlus

on pikem tema 3. juuli 2025. a otsusest seaduse välja kuulutamata jätmise kohta, ei ole taotluses esile

toodud uusi põhjendusi, vaid otsuses märgitud etteheiteid on üksnes põhjalikumalt sisustatud. Nii

otsuses kui ka taotluses on viidatud vaidlustatud seaduse p-dele 3 ja 5, millega täiendatakse

KiKoS §-e 3 ja 4 uute lõigetega ning kehtestatakse tegevuspiirangud usulistele ühendustele. Mõlemas

dokumendis on leitud, et seadus on vastuolus PS §-dega 11, 40 ja 48, kuna sellega kehtestatud usu- ja

ühinemisvabaduse piirangud ei ole proportsionaalsed. Vabariigi Presidendi jaoks oli problemaatiline

see, et usulistele ühendustele keelatakse välismaisest isikust tuleneva ohu korral mitte ainult

halduslikud ja majanduslikud, vaid ka õpetuslikud sidemed sellise isikuga. Samuti pidas ta ebaselgeks

sätet, mille kohaselt ei või selliseid sidemeid olla põhikirja või muu tegevuse aluseks oleva dokumendi

alusel või majandusliku seotuse kaudu. Ohu mõiste on määratletud väga laialt nii sisuliselt kui ka

ajaliselt. Seaduses on sätestatud üldine sidemete keeld, jättes arvestamata, millised on Eesti usulise

ühenduse enda seisukohad konkreetsetes küsimustes.

50. Üldkogu hinnangul on Vabariigi Presidendi taotlus lubatav.

(II) Vaidlustatud seaduse õigusselgus

51. Kõigepealt tuleb kontrollida, kas vaidlustatud seadus on formaalselt põhiseaduspärane

(vt nt RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 44). Kuna ükski menetlusosaline ei ole vaidlustanud ning

ka üldkogu ei kahtle, et see on vastu võetud pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides, hinnatakse

järgnevalt eraldi vaid vaidlusaluste normide vastavust õigusselguse põhimõttele.

52. Üldkogu analüüsib Vabariigi Presidendi esile toodud norme (vaidlustatud seaduse p-d 3 ja 5,

millega kehtestatakse KiKoS § 3 uued lg-d 2¹ ja 2² ning § 4 uued lg-d 1¹ ja 1²) koosmõjus selle seaduse

teiste punktidega, eelkõige p-dega 7, 12, 15 ja 21, kuna need seostuvad otseselt p-dega 3 ja 5

kehtestatud piirangutega.

53. PS § 13 lg 2 järgi kaitseb seadus igaühte riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tulenev

õigusselguse põhimõte nõuab, et õigusnormid oleksid piisavalt selged ja arusaadavad, et kõigil oleks

võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist – kui tarvis,

siis asjakohase nõustamise abiga – reguleerida (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31; 01.02.2016,

3-2-1-146-15, p 67; vt ka EIÕK art-test 9 ja 11 tulenevad nõuded seaduse kvaliteedile: EIKo (SK)

26.10.2000, Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, 30985/96, p 84; EIKo 14.06.2007, Svyato-Mykhaylivska

Parafiya vs. Ukraina, 77703/01, p 115; EIKo (SK) 26.04.2016, İzzettin Doğan jt vs. Türgi,

62649/10, p 99). Kuigi eelistada tuleb põhiseaduspärast tõlgendamist, ei või selle saavutamiseks eirata

normi selget sõnastust ning see ei tohi tuua kaasa õigusselgusetust (vt nt RKÜKo 22.02.2005,

3-2-1-73-04, p 36; RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7, p 171; 06.11.2023, 5-23-35, p 34).

54. Siiski ei too igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus kaasa seaduse põhiseadusvastasust ning

välistatud ei ole määratlemata õigusmõistete kasutamine ega kaalutlusõiguse sätestamine pädeva

organi jaoks. Olukord on õigusselgusetu üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud kahtlusi

ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse

5-25-49

12(22)

üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste

kindakstegemist ja täitmist (viidatud 5-19-38, p-d 68 ja 71; 26.02.2025, 5-24-29, p 63). Seaduse

põhiseaduslikult nõutav täpsus sõltub ka reguleeritavast valdkonnast, põhiõiguste võimalike riivete

intensiivsusest, seaduse kohaldamise kontekstist jms (RKÜKo 24.04.2026, 2-21-12706, p 41;

vt ka viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84; EIKo 13.02.2001, Metropolitan Church

of Bessarabia jt vs. Moldova, 45701/99,p 109). Ühtlasi tuleb arvestada normi adressaatide hulka

(Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84) ja seda, kellele on norm suunatud – kas normi adressaadiks ja

rakendajaks on eelkõige tavainimesed või asjakohase ettevalmistusega oma ala asjatundjad, kes

peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused

(vt ka RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27; 18.01.2019, 5-18-4, p 63).

55. Menetlusosalised tõlgendavad erinevalt eelkõige seda, milline „põhikirjaline“, „muu dokumendi

alusel“ esinev või „majanduslik“ „seotus“ endast ohtu kujutava välismaise isikuga on vaidlustatud

seaduse tähenduses keelatud (KiKoS § 3 uus lg 2¹, § 4 uus lg 1¹); milline „oht“ peab välismaisest

isikust lähtuma, et seotus temaga muutuks keelatuks, ning millist ajaraami ja sisulist ulatustpeetakse

silmas, kui viidatakse sellele, et välismaine isik „on toetanud“ sõjalist agressiooni või kutsunud üles

sõjale (KiKoS § 3 uus lg 2², § 4 uus lg 1²). Vabariigi Presidendi hinnangul muudavad need mõisted

kogumis vaidlustatud seaduse ebaselgeks.

56. Üldkogu selgitab järgnevalt asjassepuutuvate sätete sisu, võttes seejuures arvesse, millist

valdkonda reguleeritakse ja kes on vaidlusaluste normide adressaadid, milline on nende eesmärk ja

kuidas on normid kujunenud ning millised on normide kohaldamise tagajärjed nende adressaatidele.

57. Kuigi vaidlustatud seaduse eelnõu aruteludes ja seletuskirjades, samuti kohtumenetluses on

näitena toodud EKÕK-i ja Pühtitsa kloostri seotus VÕK-iga, ei saa käesoleva abstraktse

normikontrolli menetluse raames teha konkreetset normikontrolli. Vabariigi Presidendi taotluse alusel

hindab Riigikohus seadust üldiselt.

(i) Reguleerimisvaldkond ja seaduse adressaadid

58. Kehtiva KiKoS § 1 lg 1 järgi on seaduse ülesanne sätestada põhiseadusega igaühele tagatud

usuvabaduse teostamiseks kirikute, koguduste, koguduste liitude, kloostrite ja usuühingute liikmeks

astumise kord ning reguleerida nende tegevust. Vaidlustatud seadusega kehtestatakse usulistele

ühendustele täiendavad tegevuspiirangud. Seaduse reguleerimisvaldkonnaks on seega usukogukondi

koondavate ühenduste tegevus organisatsioonina ning vaidlustatud normid riivavad põhiseadusega

kaitstud usuvabadust (PS § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48). Usu- ja ühinemisvabaduse kaitse on

ette nähtud ka EIÕK art-tes 9 ja 11, mis sätteid ja EIK praktikat nende kohta saab arvesse võtta

põhiseaduse sätete tõlgendamisel (vt RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04, p 18; RKÜKo 21.06.2019,

5-18-5, p 50). Usu- ja ühinemisvabaduse riivet ei ole menetluses kahtluse alla seatud, kuid

menetlusosaliste seisukohad erinevad selles, kas piiramine on põhiseadusega kooskõlas.

59. Seaduse peamiseks adressaadiks olevatelt usulistelt ühendustelt ehk juriidilistelt isikutelt võib

eeldada, et nad on suutelised selgeks tegema – vajaduse korral asjakohase abiga –, mida neilt

oodatakse. EIK praktika kohaselt tuleb aga usu- ja ühinemisvabadust (EIÕK art-d 9 ja 11) tõlgendada

koos, kui kõne all on usukogukonna tegevus organisatsioonina. EIK on öelnud, et kui EIÕK art 9 ei

kaitseks usukogukondade organisatsioonilist korraldust, muutuksid kõik muud üksikisiku

usuvabaduse aspektid haavatavaks (vt nt viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 62;

İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p 93; EIKo 31.07.2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas

jt vs. Austria, 40825/98, p 62). Usulisele ühendusele tegevuspiiranguid seades on seega oluline, et

5-25-49

13(22)

ühendused saaksid oma kohustustest aru, vältimaks enda suhtes sundlõpetamise algatamist, sest

sundlõpetamine mõjutab kõiki usulisse ühendusse kuuluvaid inimesi.

(ii) Eesmärk ja kujunemislugu

60. Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt on seaduse eesmärk tõkestada usulise ühenduse

haldussuhete kaudu usu praktiseerimisega mitteseotud vaenuliku mõjutustegevuse ja

desinformatsiooni jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni, pidades silmas

julgeolekuolukorda maailmas (Riigikogu XV koosseis, 570 UA, 23.01.2025 seletuskirja lk 4). Riigil

on kohustus tagada enda julgeolek, põhiseaduslik ja avalik kord (samas, lk 14). Vaenuliku

mõjutustegevuse pärssimisega soovitakse kindlustada Eesti riigi julgeolek, sealhulgas sisejulgeolek,

avalik kord ja turvalisus (570 UA, 11.06.2025 seletuskirja lk 9). Normide eesmärk kui riigi julgeoleku,

avaliku ja põhiseadusliku korra kaitse on üldkogu hinnangul piisavalt selge.

61. Vabariigi President peab usulistele ühendustele kehtestatud tegevuspiiranguid ebaselgeks esiteks

seetõttu, et ei ole arusaadav, milline sisuline seotus Eesti ühenduse ja välismaise isiku vahel on

keelatud. Seaduse sõnastusest ei ole taotluse kohaselt arusaadav, kas see hõlmab lisaks haldusliku

iseloomuga sidemetele ka seotust usulise ühenduse õpetusliku aluse kaudu ja õpetuslikke sidemeid

välismaise isikuga, kes kujutab ohtu Eesti julgeolekule või avalikule korrale.

62. Kuigi KiKoS § 3 uues lg-s 2¹ ja § 4 uues lg-s 1¹ nimetatakse üksnes „seotust“, tuleb normi

tõlgendamisel arvestada, kuidas selle sõnastus on kujunenud. Vabariigi Valitsus selgitas

kohtumenetluses, et varasemas eelnõus sisaldunud keeld viitega „usutunnistuslikule või õpetuslikule“

seotusele välismaise isikuga jäeti eelnõust välja, et norm oleks „sihtgrupi jaoks õigusselge

ja [---] piirang oleks piisavalt kitsalt määratletud“. Valitsus möönis seejuures, et usutunnistuslik või

õpetuslik seos olnuks liiga lai kriteerium, kuna kõik kirikud on sama pühakirja (piibli) ja

usutunnistustega omavahel õpetuslikult seotud (18.11.2025 arvamuse p-d 11 ja 12). Üldkogu

lisaküsimustele vastates kordas valitsus viitega seaduse eelnõu erinevatele versioonidele, et

„arvestades ajaloolist tõlgendamise meetodit, ei tohi lugeda KiKoS § 3 lg 2¹ seotusega hõlmatuks

õpetuslikku sidet. Järelikult ei ole õpetuslik side ise või usutunnistuslik kattuvus hõlmatud põhikirja

või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel seotud määratlusega“ (11.03.2026 arvamuse p 21).

63. Vabariigi Valitsuse selgitusi kinnitab eelnõu menetlemise käik. Riigikantselei edastas KiKoS-e

muutmise seaduse eelnõu Riigikogule 23. jaanuaril 2025. Algse eelnõu seletuskirja lisaks olevast

kooskõlastustabelist nähtuvad eelnõule tehtud ettepanekud ning see, kas need võeti arvesse või mitte.

Kooskõlastustabeli esimesel lehel on kajastatud EKN-i märkus selle kohta, et eelnõus sisalduv

„usutunnistuslik või õpetuslik seos“ („Kirik, kogudus, koguduste liit ja klooster ei või juhinduda oma

tegevuses välisriigi isikust, institutsioonist või ühendusest ega olla põhikirjaliselt, usutunnistuselt või

õpetuslikult temaga seotud, kui see isik, institutsioon või ühendus: [---]“) on oma olemuselt liiga lai

ja jääb ebamääraseks. EKN-i arvates jäi arusaamatuks, kuidas peaks usuline ühendus sellise seotuse

ilmnemisel usutunnistuslikud või õpetuslikud seosed katkestama või peatama. Ühegi samasse

oikumeenilisse kogusse kuuluva kiriku, koguduse, kloostri või koguduste liidu seotust või koostööd

oma asukohamaa poliitiliste võimudega ega ka nende kirikute esindajate väljendatud seisukohti ei ole

EKN-il ega selle liikmeskirikutel võimalik kontrollida ega mõjutada. Kooskõlastustabelist nähtub, et

eelnõu koostaja Siseministeerium arvestas EKN-i märkusega, kinnitades, et „usutunnistuslik ja

õpetuslik seotus on kõnealusest sättest välja jäetud“.

64. Vabariigi President jättis KiKoS-e muutmise seaduse esimest korda välja kuulutamata

24. aprillil 2025 seetõttu, et ei olnud arusaadav, mida tähendas „juhindumine“ välismaisest isikust,

mitte põhjusel, et selles peeti õpetuslike sidemete keeldu lubamatuks seotuseks. Pärast seaduse

5-25-49

14(22)

esimest korda välja kuulutamata jätmist ei lisatud eelnõusse uuesti tekstiosa, mille kohaselt hõlmaks

keeld ka „usutunnistuslikku või õpetuslikku seotust“. Kuigi KiKoS § 3 uue lg 2¹ ja § 4 uue lg 1¹

sõnastus saaks olla täpsem, nähtub seadusandja tahe seaduse eelnõu muutmise ja ümbersõnastamise

faktist. Usutunnistuslik ja õpetuslik seotus ei ole üldkogu hinnangul vaidlusaluste normide esemeks.

65. Eeltoodust tulenevalt saab vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjadest (23.01.2025 seletuskirja

lk-d 3 ja 13; 11.06.2025 seletuskirja lk-d 1, 8 ja 10) järeldada, et seaduse eesmärk on tõkestada Eesti

usulise ühenduse ja välismaise isiku vaheliste „haldussuhete“ kaudu usu praktiseerimisega mitte

seotud vaenuliku mõjutustegevuse jõudmist koguduse liikmeteni või kloostris elavate inimesteni.

Seletuskirjas on seda seotust nimetatud ka „administratiivseks seotuseks“ (11.06.2025 seletuskirja

lk-d 10 ja 12) ning Riigikohtule esitatud Vabariigi Valitsuse seisukohtades „organisatsiooniliseks“

seotuseks (02.02.2026 arvamuse p-d 8 ja 27, 11.03.2026 arvamuse p 24). Sõnad „halduslik“ ja

„administratiivne“ on sünonüümid ning on seotud millegi juhtimise või korraldamisega. Terminit

„organisatsiooniline“ kasutatakse samuti tähenduses „korraldusega seotud“. Üldkogu leiab, et

vaidlustatud seaduse kohaselt ei või Eesti usuline ühendus olla välismaise isiku „ohtlikkuse“ korral

viimasega seotud osas, milles side väljendub Eesti usulise ühenduse allumises välismaise isiku

juhtimiskorraldusele. Sellisteks juhtumiteks on näiteks isikkoosseisu eelvaliku tegemine või

kindlaksmääramine välismaise isiku poolt, samuti muude välismaise isiku korralduslike otsuste

järgimine.

66. Vabariigi President peab ebaselgeks sedagi, millisest dokumendist saab keelatud seotus tuleneda

ja mida tähendab keelatud majanduslik seotus. KiKoS § 3 uues lg-s 2¹ ja § 4 uues lg-s 1¹ on nimetatud

Eesti usulise ühenduse ja välismaise isiku vahelist „põhikirjast“ või „tegevuse aluseks olevast muust

dokumendist“ tulenevat ning „majanduslikku“ seotust.

67. KiKoS § 12 järgi peab igal usulisel ühendusel olema põhikiri. Vaidlustatud seaduse mõttes saab

üldkogu arvates asjassepuutuv olla Eesti usulise ühenduse enda põhikiri, kuna juriidiline isik saab

muuta vaid enda põhikirja. Eesti juriidiline isik ei saa vastutada välismaise isiku põhikirja sisu eest,

mille muutmine ei ole tema mõjuväljas. See nähtub ka vaidlusaluse seaduse p-st 21, millega

kehtestatakse rakendussätted. KiKoS-e uue § 31² lg 1 järgi peab usuline ühendus „oma“ põhikirja,

juhatuse koosseisu ja tegevuse viima kooskõlla uute nõuetega kuue kuu jooksul nende jõustumisest

arvates.

68. Kui seotus tuleneb „tegevuse aluseks olevatest muudest dokumentidest“, saab vaidlusaluste sätete

mõttes asjassepuutuv olla dokument, mis on Eesti usulise ühenduse põhikirja järgi talle siduv või mis

muul moel reguleerib põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust ning mille sisu üle on tal endal võimalik

otsustada. KiKoS-e uue § 31² lg 1 kohaselt tuleb seadusega kooskõlla viia „oma“ tegevus.

69. Vaidlustatud seaduse sätteid „põhikirja“ ja „muu dokumendi“ kohta ei ole võimalik mõista

põhiseaduspäraselt teisiti, sest PS § 48 lg-d 3 ja 4 koosmõjus PS § 40 lg-ga 3 ei võimaldaks kohaldada

juriidilisele isikule kõige raskemat tagajärge – sundlõpetamist – millegi eest, mille üle tal endal mõju

ei ole.

70. „Majanduslikku seotust“ kirjeldatakse vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirjas kui finantsilist

seotust, seotust kinnis- või vallasvara omandi- või üürisuhetena, kaupade või teenuste ostmise-

müümisena vms viisil (23.01.2025 seletuskirja lk 17). Vabariigi Valitsuse täpsustuse kohaselt tuleb

majanduslikku seotust käsitada ainelise või rahalise sõltuvuse või püsiva materiaalse ühendusena,

st et tegemist on seotuse või sõltuvussuhte keeluga (18.11.2025 arvamuse p-d 21–22; 02.02.2026

arvamuse p-d 9–10). Majanduslikku seotust tuleb üldkogu hinnangul mõista nii, et see eeldab

sõltuvussuhet.

5-25-49

15(22)

71. Vabariigi President peab vaidlustatud sätteid ebaselgeks veel seetõttu, et välismaise isikuga seotud

oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on tõlgendatav äärmiselt laialt

(KiKoS § 3 uus lg 2², § 4 uus lg 1²) ning ohu esinemise korral on eelnimetatud seotus automaatselt

keelatud (KiKoS § 3 uus lg 2¹, § 4 uus lg 1¹). Vabariigi Presidendi sõnul piisab seaduse järgi sellest,

et kui välismaine isik on üldiselt loetud ohtlikuks, on Eesti usulisel ühendusel kohustus kujundada

ümber kogu oma organisatsioon. Seadus nõuab taotluse kohaselt Eesti usuliselt ühenduselt välismaise

isiku ohtliku tegevuse hukkamõistu või tema otsustest distantseerumist ega arvesta sellega, millised

seisukohad on omistatavad Eesti usulisele ühendusele endale. Ohu määratlemise osas ei ole taotluse

järgi täpsustatud ajalist ega sisulist dimensiooni.

72. KiKoS § 3 uues lg-s 2² ja § 4 uues lg-s 1² nimetatud „ohu“ puhul eristab üldkogu järgmisi aspekte.

a) Oht võib seisneda selles, et välismaine isik „õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud

üheselt Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele

muutmisele“.

b) Oht võib esineda olukorras, kus välismaine isik „toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või

kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või

vägivallale“.

c) Sõnastus, mille kohaselt oht „võib muu hulgas esineda siis, kui“, väljendab seda, et loetelu ei ole

ammendav.

73. Ühelgi juhul ei pea oht vaidlustatud seaduse kohaselt väljenduma Eesti usulise ühenduse

tegevuses, vaid ohtlik peab olema välismaine isik. Kui Eesti ühenduse enda põhikiri või tegevus on

seadusega vastuolus, kohaldub KiKoS § 16 lg 3, kus on ette nähtud alused, mille esinemise korral

taotleb siseminister kohtult usulise ühenduse sundlõpetamist. Sellisel juhul ei ole KiKoS §-de 3 ja 4

uued lõiked asjakohased (11.06.2025 seletuskirja lk 10).

74. Samuti tuleb lähtuda KiKoS § 3 uuest lg-st 2¹ ja § 4 uuest lg-st 1¹, mille järgi on „seotus“

välismaise isikuga keelatud, kui see isik kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Seega on näidisloetelu asjakohane vaid siis, kui välismaisest isikust tuleneb

eelnimetatud oht Eesti riigile. Sätete selline tähendus nähtub näidisloetelu esimesest poolest

(otsuse p 72 alapunkt a), mille kohaselt ei või Eesti usuline ühendus olla eelkirjeldatud viisil ja

ulatuses seotud välismaise isikuga, kes õhutab, toetab või rahastab Eesti Vabariigi iseseisvuse jm

vastast tegevust.

75. Ohu mõiste kasutamisel era- ja avalikus õiguses ning ka õigusharu sees võib olla erinev tähendus

ja ulatus. Paljudel juhtudel, nagu ka vaidlustatud seaduse puhul, on oht põhiõigusi ja -vabadusi riivava

meetme rakendamise eeldus. Seetõttu on oluline saada aru, millist ohtu silmas peetakse. Eelnõu

seletuskirjas on viidatud analoogiale KorS § 5 lg-s 2 sätestatud ohuga avalikule korrale (23.01.2025

seletuskirja lk 15). Oht KorS § 5 lg 2 mõttes tähendab konkreetset, mitte abstraktset ohtu

(vt nt RKHKo 20.04.2018, 3-15-443/54, p 14). Vabariigi Valitsus kinnitas kohtumenetluses, et

seaduse eesmärk on oma olemuselt korrakaitseline, st sellega soovitakse hoida ära olukordi, mis

toovad kaasa ohu realiseerumise (18.11.2025 arvamuse p 93; 11.03.2026 arvamuse ptk 1.1 ja p 29),

samuti, et silmas ei ole peetud abstraktset ohtu (18.11.2025 arvamuse p 57). „Oht“ tähendab asjaolude

tegelikku hindamist ning määrav on see, et välismaise isiku tegevus kujutaks endast tegelikku ohtu

konkreetsel ajal. Ohtu iseloomustab tegevuse intensiivsus, regulaarsus, süsteemsus ja kestlikkus

(18.11.2025 arvamuse p 35). Vaidlustatud seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt juhul, kui

sundlõpetamise taotlemine on vältimatu, on riigil kohustus tõendada, milles seisneb usulise ühenduse

välisriigis asuva juhtorgani või vaimuliku keskuse oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale (11.06.2025 seletuskirja lk 8). Valitsus kinnitas, et lävend, mille seadus selle

5-25-49

16(22)

rakendajale ette annab, on kõrge, kuna keelatud seose katkestamine tuleb kaalumisele olukorras, kus

esineb tõendatud oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule korrale (02.02.2026

arvamuse p 42). Üldkogu leiab eelnevast lähtudes, et „oht“ vaidlustatud seaduse mõttes ei tähenda

abstraktset ohtu, vaid eeldab konkreetse juhtumi asjaoludest tulenevat tegelikku ohtu.

76. Samad kaalutlused laienevad ohu näidisloetelu n-ö teisele poolele (otsuse p 72 alapunkt b). Kuigi

„toetamine“ on ajaliselt ja ulatuselt täpsemalt kindlaks määramata, saab määrav olla vaid ohuhinnang

konkreetsetele tegudele või seisukohavõttudele, mitte üksiku või ammuse seisukohavõtu olemasolu

iseenesest.

77. KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnastus, et oht „võib muu hulgas esineda siis,

kui“, annab normi rakendajatele piisava otsustusruumi (otsuse p 72 alapunkt c). See tähendab ka seda,

et „oht“ vaidlusaluse seaduse mõttes ei pruugi tingimata ilmneda kõigil näitlikult välja toodud

juhtudel. Iga neis sätetes nimetatud tegevus ei pea tooma automaatselt kaasa piiriülese sideme

keelatuks lugemise, vaid alati tuleb konkreetsetest asjaoludest lähtudes hinnata, kas KiKoS § 3

lg-te 21 ja 22 või § 4 lg-te 11 ja 12 eeldused on täidetud (vt ka 11.06.2025 seletuskirja lk 6).

(iii) Tagajärjed adressaatidele

78. Viimasena tuleb vaidlusaluste sätete õigusselguse hindamisel võtta arvesse nende kohaldamise

tagajärgi seaduse adressaatidele, sealhulgas usu- ja ühinemisevabaduse riive intensiivsust.

79. Vaidlustatud seaduse p-ga 21 on kehtestatud KiKoS-e uus § 31², mille lg 1 näeb ette usulistele

ühendustele kuuekuulise tähtaja seaduse jõustumisest oma põhikirja ja tegevuse uute nõuetega

kooskõlla viimiseks. Sama seaduse p-ga 15 täiendatakse KiKoS § 14 lg 2 p 2 selliselt, et registrisse ei

kanta muu hulgas usulist ühendust, mille tegevus kujutab ohtu riigi julgeolekule või põhiseaduslikule

või avalikule korrale või kahjustab tervist, kõlblust või teiste inimeste õigusi ja vabadusi. Samadel

alustel peab siseminister algatama olemasoleva usulise ühenduse sundlõpetamise

(KiKoS § 16 lg 3 p 2).Nagu eespool märgitud, kaasnevad usulise ühenduse sundlõpetamisega

tegevuspiirangute täitmata jätmise tõttu lõppastmes tagajärjed igale konkreetsesse usukogukonda

kuuluvale inimesele (vt otsuse p 59). See asjaolu muudab vaidlusaluse riive intensiivsemaks.

80. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on usuliselt ühenduselt juriidilise isiku staatuse võtmine tõsine

usu- ja ühinemisvabaduse riive. EIK hinnangul ei asenda riigi poolt juriidiliselt tunnustamata usulise

ühenduse tegutseda lubamine tema juriidilist tunnustamist (viidatud Metropolitan Church

of Bessarabia jt vs. Moldova,p 129; İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p 127). OSCE 2019. a juhise kohaselt

võib usulise ühenduse jätta juriidilise isiku staatusest ilma ainult äärmisel vajadusel ja kõige viimase

abinõuna ning see peab olema väga hästi põhjendatud. Igal juhul peab olema enne kasutatud

kergemaid sanktsioone, nagu hoiatus, trahv, juriidilise isiku staatusega kaasnevate hüvede peatamine

jms (lk-d 32–34).

81. Ka Eestis saab juriidilise isiku lõpetada vaid viimase abinõuna, mida rakendatakse üksnes siis, kui

vähem piiravad lahendused ei ole võimalikud ega tõhusad. Kui siseminister esitab KiKoS § 16 lg 3

alusel kohtule usulise ühenduse sundlõpetamise avalduse, peab sundlõpetamise üle otsustav kohus

(tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 629) lähtuma tsiviilseadustiku üldosa seaduse

(TsÜS) § 40 lg-st 2. Selle üldnormi kohaselt, kui sundlõpetamise aluseks oleva puuduse või muu

asjaolu saab ilmselt kõrvaldada, peab kohus määrama juriidilisele isikule enne tähtaja puuduse või

asjaolu kõrvaldamiseks. Sundlõpetamine puuduste kõrvaldamiseks tähtaja andmiseta oleks

ebaproportsionaalne (RKTKm 11.12.2012, 3-2-1-153-12, p 10). Kuna sundlõpetamise menetlus on

5-25-49

17(22)

hagita menetlus, kehtib selles lisaks uurimisprintsiip (TsMS § 477 lg 5). Samuti peab kohus võimaluse

korral enne sundlõpetamist ära kuulama juriidilise isiku juhtorganite liikmed (TsMS § 629 lg 2).

(iv) Kokkuvõtlik tõlgendus ja hinnang õigusselgusele

82. Üldkogu leiab eelnevast tulenevalt, et vaidlustatud seadus näeb ette järgmist.

a) Selle alusel on keelatud Eesti usulise ühenduse ja vaidlustatud normides loetletud välismaise isiku

vahel olev administratiivne-organisatsiooniline seotus, mis tuleneb Eesti usulise ühenduse põhikirjast

või muust põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust reguleerivast dokumendist. Asjassepuutuv ei ole

ühegi teise isiku põhikiri või muu tegevuse aluseks olev dokument, mille üle Eesti usulisel ühendusel

mõju ei ole.

b) Keelatud on Eesti usulise ühenduse majanduslik sõltuvus välismaisest isikust.

c) Usutunnistuslik ja õpetuslik seotus ei ole vaidlusaluste normide esemeks.

d) Seotus muutub keelatuks alles ja ainult siis, kui välismaine isik kujutab endast ohtu Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

e) Vaidlusalustes normides mõeldud oht peab väljenduma välismaise isiku tegevuses. Selline oht peab

tulenema konkreetse juhtumi asjaoludest ning olema tegelik. Neid norme ei saa kohaldada abstraktse

ohu korral.

f) Kui välismaine isik on toetanud sõjalist agressiooni, kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või muul

viisil vägivallale jms, on samuti määrav see, kas sellisest toetamisest tulenev oht Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale on konkreetse juhtumi asjaoludel tegelik.

83. Eeltoodust tulenevalt peab üldkogu vaidlustatud seaduse asjassepuutuvaid sätteid piisavalt

määratletuks ja õigusselgeks ega tuvasta abstraktses normikontrollis nende põhiseadusvastasust.

(I) Usu- ja ühinemisvabaduse piiramise eesmärk ning proportsionaalsus

84. Üldkogu hindab järgmisena vaidlustatud seadusega kehtestatud piirangute eesmärki, nende

legitiimsust ja proportsionaalsust ning lahendab Vabariigi Presidendi taotluse.

(i) Eesmärgi legitiimsus

85. Nagu eespool märgitud, saab vaidlustatud seaduse eesmärgiks lugeda eelkõige riigi julgeolekut

ning põhiseadusliku ja avaliku korra kaitset (otsuse p 60) ning seadusega piiratakse usuvabadust

(PS § 40) ja ühinemisvabadust (PS § 48) (otsuse p 58). Seaduse legitiimse eesmärgi ja

proportsionaalsuse hindamisel tuleb võtta arvesse EIK praktikat EIÕK art-te 9 ja 11 kohta.

86. Usuvabaduse alla kuuluva sisemise veendumuse (forum internum) suhtes ei saa piiranguid seada

PS § 40 lg 1 ega EIÕK art 9 lg 1 alusel. Usuvabaduse aktiivset väljendamist või kuulutamist

(forum externum) võib piirata selgetel ja kitsastel alustel. PS § 40 lg 3 lubab piirata usutalituste

täitmist, et tagada avalik kord, tervis ja kõlblus. EIÕK art 9 lg 2 järgi võib vabadust kuulutada oma

usku piirata, kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik ühiskondliku turvalisuse huvides, avaliku

korra, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Ühinemisvabadust kaitsva

PS § 48 lg 3 kohaselt on keelatud ühingud, liidud ja erakonnad, kelle eesmärgid või tegevus on

suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus

kriminaalvastutust sätestava seadusega. EIÕK art 11 lg 2 loetleb, et ühingu moodustamist võib piirata

riigi julgeoleku või ühiskondliku turvalisuse huvides, korratuste või kuritegude ärahoidmiseks, tervise

või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks.

5-25-49

18(22)

87. Kuna praegusel juhul on tegemist nii usuvabaduse kui ka ühinemisvabaduse kitsendustega, ei saa

kõiki EIÕK art 9 lg-s 2 ja art 11 lg-s 2 loetletud piirangu aluseid kasutada. Kui kõne all on

usukogukonna tegevus organisatsioonina, tuleb neid artikleid tõlgendada koos (nt viidatud Hasan ja

Chaush vs. Bulgaaria, p 62; Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p 118; İzzettin Doğan

jt vs. Türgi, p 93). See tähendab, et kuigi ühinemisvabadust eraldi võib piirata enamatel alustel kui

usuvabadust, ei saa seda teha siis, kui samal ajal on riivatud ka usuvabadust. EIK on usu- ja

ühinemisvabadust puudutavates kohtuasjades korduvalt rõhutanud, et „riigi julgeolekut“ ei jäetud

EIÕK art 9 lg-st 2 piirangu alusena välja juhuslikult (EIKo 12.02.2009, Nolan ja K. vs. Venemaa,

2512/04, p 73). Sellegipoolest on riikidel õigus kontrollida, kas usuline ühendus tegeleb näiliselt

usuliste eesmärkide saavutamiseks tegevustega, mis kahjustavad elanikkonda või avalikku korda

(viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p-d 110 ja 113; EIKo 10.06.2010,

Jehovah’s Witnesses of Moscow vs. Venemaa, 302/02, p 107). Samuti möönab EIK, et mõnel juhul

võib riik võtta ennetavaid meetmeid teiste isikute põhiõiguste kaitsmiseks ning see on kooskõlas

EIÕK art-st 1 tuleneva positiivse kohustusega, mille kohaselt peavad riigid tagama iga oma

jurisdiktsiooni all oleva isiku konventsioonis määratud õigused ja vabadused (EIKo 06.11.2008,

Leela Förderkreis E.V. jt vs. Saksamaa, 58911/00, p 99).

88. Mõistete „riigi julgeolek“, „põhiseaduslik kord“ ja „avalik kord“ sisu ning omavaheline suhe võib

varieeruda sõltuvalt sellest, kas neid kasutatakse rahvusvahelises õiguses, põhiseaduses või tavalistes

seadustes. Need mõisted võivad suuremal või vähemal määral kattuda. Üldkogu leiab, et riigi

julgeoleku hulka kuuluvad väärtused, nagu Eesti iseseisvus ja sõltumatus, territoriaalne terviklikkus,

põhiseaduslik kord ning rahva säilimine, on põhiseaduse mõttes kaitstavad ka avaliku korra osana.

Seega on vaidlustatud seaduse eesmärk legitiimne nii PS § 40 lg 3 kui ka EIÕK art 9 lg 2 kohaselt

(vrd viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, p 113). Kui põhiõigusi ja -vabadusi

piiratakse riigi julgeoleku kaitse eesmärgil, tuleb selle sisustamisel olla vaoshoitud ja ettevaatlik.

Riigi julgeolek on kaalukas põhiseaduslikku järku väärtus (RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 82),

millega on võimalik põhjendada väga paljusid piiranguid. See ei tohiks aga muutuda kattevarjuks riigi

omavolile (PS § 13 lg 2).

(ii) Proportsionaalsus

89. PS § 11 kohaselt peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi

moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud

huvi või õigust rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav. Proportsionaalsust

hinnatakse kolmeastmelise testiga: kõigepealt hinnatakse abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajaduse

korral ka mõõdukust. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. Abinõu on

vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on

vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt

poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt eesmärkide tähtsust (Riigikohtu

järjepidev praktika alates RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15; RKÜKo 15.02.2023, 3-18-477,

p 77). EIK tõlgenduse kohaselt peab sekkumine vastama tungivale sotsiaalsele vajadusele ning olema

proportsionaalne taotletava eesmärgiga, võttes arvesse õiglast tasakaalu konkureerivate huvide vahel

(usu- ja ühinemisvabaduse kontekstis nt viidatud Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova,

p 119).

a) Sobivus

90. Sobivuse nõude täitmiseks piisab sellest, et seaduse eesmärki on vaidlusaluse meetmega

põhimõtteliselt võimalik saavutada (RKÜKo 11.06.2019, 5-18-8, p 62).

5-25-49

19(22)

91. Vabariigi President seab vaidlustatud seaduse sobivuse küll kahtluse alla, kuna ei ole selgitatud,

kuidas toimub vaenulik mõjutustegevus lihtsalt vaimuliku hierarhia kaudu, kuid ei väida, et abinõu ei

aita üldse eesmärgi saavutamisele kaasa. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse hinnangul aitab meede

maandada julgeolekuohte, tõkestades usutegevuse kattevarju all toimuvat vaenulikku välismaist

mõjutustegevust. Õiguskantsler kahtleb, kuivõrd on soovitud eesmärk valitud vahendiga saavutatav,

arvestades, et usuorganisatsioon saab sundlõpetamise järel edasi tegutseda seltsinguna ning välismaal

asuva isiku sõnum võib interneti ja muu meedia kaudu avaldada vahetut mõju mis tahes põhikirjaliste

või majanduslike sidemete puududes. Siiski ei saa õiguskantsleri hinnangul väita, et kohustus

katkestada keelatud seotus ei aita üldse tõkestada usuvabadust kuritarvitavat piiriülest tegevust.

92. Üldkogu leiab, et keeld olla administratiivselt-organisatsiooniliselt seotud isikuga, kes kujutab

ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale, vähendab tõenäosust, et oht

Eestis realiseeruks. Kuna Vabariigi Presidendi taotluse alusel saab hinnata meetme sobivust

abstraktselt, on ennatlik öelda, et see ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Seega on

vaidlustatud seadus üldkogu hinnangul vaenuliku mõjutustegevuse vähendamise eesmärgi

saavutamiseks sobiv.

b) Vajalikkus

93. Vabariigi President leiab, et piirang ei ole tervikuna vajalik, kuna sama eesmärk oleks saavutatav

kitsama keeluga. Ohtlikku välismõju võivad taotluse järgi aidata tõkestada ka karistusseadustiku

sätted. Seadusandjal oleks presidendi arvates tõenäolisem saavutada soovitav eesmärk siis, kui Eesti

usulisi ühendusi kohustataks käsitama oma sidemeid välismaise isikuga selliselt, et siduvad ei oleks

seisukohad, mis kujutavad ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

94. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse arvates vähem piiravaid meetmeid ei ole, kuna karistusseadustiku

sätted võimaldavad reageerida usuvabaduse kattevarju all tehtavale vaenulikule mõjutustegevusele,

kuid mitte seda ennetada või ohjeldada. KiKoS-e olemasolevad sätted ei võimalda aga asuda

sundlõpetama usulist ühendust, kellele endale ei ole midagi ette heita.

95. Üldkogu leiab, et vaenuliku mõjutustegevuse ennetamiseks ja selle tagajärgedega tegelemiseks on

kohased erinevad vahendid. KarS-i asjakohased normid (mh §-d 14, 91¹, 92, 232, 233, 235 ja 235¹)

võimaldavad reageerida konkreetsele isikule süüks pandavale teole. Samamoodi saab Eestis viibimise

aluse (elamisluba, viisa) ära võtta ja Eestist vajaduse korral välja saata vaid konkreetse füüsilise isiku

(nt välismaalaste seaduse § 78 lg 2 p 6 ja § 135 lg 2 p 3). Ükshaaval füüsiliste isikute suhtes meetmete

tagantjärele kohaldamine on aga riigi seisukohast koormavam ja vähem tõhus kui vahend, mis

võimaldab vaenulikku mõjutustegevust ennetavalt vältida. Eesti kodaniku riigist väljasaatmine ei ole

ka lubatud (PS § 36). Kehtivate normide alusel saab usulise ühenduse küll sundlõpetada

(KiKoS § 16 lg 3 ja TsÜS § 40 lg 2), kuid seda mitte juhul, kui ainus etteheide Eesti usulisele

ühendusele on tema seotus välismaise isikuga, kes kujutab tegelikku ohtu Eesti riigi julgeolekule,

põhiseaduslikule või avalikule korrale. Kehtivas õiguses ei ole regulatsiooni, mis võimaldaks sellisel

moel reageerida välismaisest isikust lähtuvale ohule. Vaidlustatud seadusega kehtestatud meetmed

erinevad seega olemasolevatest. Ka ei ole soovitud eesmärki sama tõhusalt võimalik saavutada muu,

leebema meetmega.

c) Mõõdukus

96. Käesoleval juhul on kaalul põhiseaduse mõttes avalik kord (mis hõlmab riigi julgeolekut ning

põhiseaduslikku korda, otsuse p 88) ning usu- ja ühinemisvabadus.

5-25-49

20(22)

97. Vabariigi President ei pea seadust mõõdukaks ja seab kahtluse alla, kas välismaise isikuga

seostatava julgeolekuohu saab omistada Eesti ühendusele pelgalt laialt määratletud sideme alusel.

Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse hinnangul on seadus mõõdukas, kuna riik ei sea piiranguid usu

tunnistamisele ega praktiseerimisele usulistes ühendustes ja nende liikmete poolt õiguspärase ning

rahumeelse põhitegevusena. Õiguskantsleri arvates on vaidlustatud sätete proportsionaalsuse

hindamisel keskne see, kas neist tuleneb siseministri kohustus pöörduda kohtusse ja kohtu kohustus

keelata usulise ühenduse tegevus ka siis, kui tegu on abstraktse, mitte konkreetse ohuga. Kuna

KiKoS § 3 uues lg-s 2² ja § 4 uues lg-s 1² kasutatud väljend „oht [---] võib muu hulgas esineda“ annab

normi rakendajale piisava otsustusruumi, peab õiguskantsler võimalikuks põhiseaduspärast

tõlgendust.

98. Üldkogu selgitas vaidlusaluste normide õigusselguse analüüsimisel, kuidas tuleb mõista

KiKoS § 3 uusi lg-id 2¹ ja 2² ning § 4 lg-id 1¹ ja 1² (vt otsuse p 82). Need sätted on usu- ja

ühinemisvabadusega kooskõlas vaid siis, kui saada neist aru nii, et Eesti usuliselt ühenduselt saab

nõuda seaduse täitmiseks ainult tema enda mõju all olevaid toiminguid, mitte endast ohtu kujutava

välismaise isiku põhikirja või muude tegevuse aluseks olevate dokumentide muutmist, mille üle Eesti

ühendusel mõju ei ole. Kehtiva KiKoS-e kohaselt peab igal usulisel ühendusel olema põhikiri ning

KiKoS §-s 12 on loetletud andmed, mida põhikiri peab sisaldama. Loetelu hõlmab tegevuse eesmärki,

õpetuslikku alust, kohustuslikke usulisi talitusi, juhtimis- ja järelevalveorganite struktuuri,

moodustamise korda ja pädevust, vaimulike staatust, hierarhiat, teenistussuhteid ja -riietust jm. Seega

peab ühenduse põhikiri sisaldama detailset teavet ning põhikirjast nähtuvad ühenduse

administratiivsed-organisatsioonilised sidemed välismaise isikuga. Kuna vaidlustatud seaduse

tähenduses saab „muuks dokumendiks“ olla vaid dokument, mis on põhikirja järgi usulisele

ühendusele siduv või muul viisil reguleerib tema põhitegevust, ei ole „põhikirja“ ega „tegevuse

aluseks oleva muu dokumendi“ alusel sideme tuvastamine ebaproportsionaalne.

99. Üldkogu leidis eespool, et vaidlusalused sätted ei hõlma seaduse algse eelnõu sõnastuses olnud

viidet „usutunnistuslikule ja õpetuslikule seosele“ ning selles peetakse keelatud seotusena silmas

administratiivseid-organisatsioonilisi sidemeid (vt otsuse p-d 62–65) ning majanduslikku sõltuvust

ohtlikust välismaisest isikust (otsuse p 70). Kui siiski Eesti usulise ühenduse tegevus, sh usu

praktiseerimisel, on vastuolus põhiseadusega või kahjustab avalikku korda, tervist, kõlblust või teiste

inimeste õigusi ja vabadusi, on siseministril juba kehtiva regulatsiooni alusel võimalik taotleda

ühenduse sundlõpetamist (KiKoS § 16 lg 3 ja § 14 lg 2). Juriidilist isikut saab kuriteo eest karistada

kriminaalkorras (KarS § 14). Samuti vastutab iga inimene – nii vaimulik kui usukogukonna

lihtliige – enda käitumise eest ning kui tema tegu vastab kuriteo koosseisule, tuleb alustada

kriminaalmenetlust. Välismaalaselt on seaduslike aluste esinemisel võimalik ära võtta Eestis

viibimise õigus. Äärmuslikel juhtudel, kui usuline ühendus või üksikisik kuritarvitab usu- ja

ühinemisvabaduse kattevarjus oma õigusi, puudub tal ka EIÕK kaitse (EIÕK art 17). EIÕK art 17

kohaldamisel hindab EIK konkreetse tegevuse sisu ja olemust tervikuna, samuti selle vahetut ja

laiemat konteksti konkreetses riigis ning tegevuse mõju (nt EIKo (vastuvõetamatuks tunnistamine)

24.05.2018, Roj TV A/S vs. Taani, 24683/14, p-d 30–38; EIKo (vastuvõetamatuks tunnistamine)

27.06.2023, Lenis vs. Kreeka, 47833/20).

100. Üldjuhul kuulub usulise õpetuse järgimine ja usu praktiseerimine väljakujunenud rahvusvahelise

praktika kohaselt usuvabaduse tuuma hulka. EIK sõnul ei jäta usuvabadus riigile kaalutlusõigust

otsustada selle üle, kas usuliste veendumuste väljendamiseks kasutatavad vahendid on õiguspärased.

Reeglid, mida usukogukonnad järgivad, on neisse kuulujate jaoks sageli jumalikku päritolu. Samuti

on usutseremooniatel usklike jaoks püha tähendus ja väärtus, kui neid täidavad reeglite alusel

volitatud vaimulikud (vt nt viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p-d 62 ja 78; İzzettin Doğan jt vs.

Türgi, p-d 107, 111 ja 133; EIKo 05.03.2024, Föderation der Aleviten Gemeinden in Österreich

5-25-49

21(22)

vs. Austria, 64220/19, p 49). EIK on korduvalt märkinud, et kui riik keeldub uuesti registreerimast

aastaid tegutsenud usulist kogukonda, peavad selleks olema eriti kaalukad ja mõjuvad põhjused

(EIKo 05.10.2006, Moscow Branch of The Salvation Army vs. Venemaa, 72881/01, p 96; EIKo

05.04.2007, Church of Scientology Moscow vs. Venemaa, 18147/02, p 96; EIKo 24.06.2025, Sagir jt

vs. Kreeka, 34724/18, p 47). Sellest, kui üksikud usukogukonna liikmed või isegi juhid on seotud

vägivaldse ekstremismiga, st tegevustega, mis hõlmavad vägivalda või vägivallale õhutamist, ei piisa

tervele usukogukonnale juriidilise isiku staatuse andmisest keeldumiseks või ühenduse registrist

kustutamiseks (OSCE 2019. a juhis, lk 33).

101. Vaidlustatud seadusega tunnistatakse kehtetuks KiKoS § 5 lg 2, mille kohaselt võib usulise

ühenduse põhikirjas näha ette erisusi mittetulundusühingute seaduses liikmeskonna ja juhtimise kohta

sätestatust, kui need tulenevad usulise ühenduse ajalooliselt väljakujunenud õpetusest ja struktuurist.

Seni aktsepteeritud sidemete katkestamise nõudmiseks peavad olema kaalukad põhjused. EIK on

rõhutanud, et demokraatlikus riigis ei või riik seada eesmärgiks, et erinevad usukogukonnad liiguksid

ühise juhtimise alla. Riigil on kohustus olla neutraalne ja erapooletu, mitte luua meetmeid, millega

eelistatakse üht juhti teisele või mille eesmärk on sundida üht usulist kogukonda vastu tema enda

tahtmist teise ühendusega ühise juhtimise alla (viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 78;

İzzettin Doğan jt vs. Türgi, p-d 108–109; EIKo 23.03.2017, Genov vs. Bulgaaria, 40524/08, p 45).

Vaidlustatud seadus võimaldab normi rakendajal arvestada EIK praktika põhimõtteid, et tagada

meetme mõõdukus.

102. Administratiivse-organisatsioonilise ja majandusliku seotuse keeld on mõõdukas siiski vaid

tingimusel, et välismaise isiku ohtlikkus Eesti riigile on kohaselt tuvastatud (otsuse p-d 72–77).

Seadus ei näe ette, et KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² nimetatud tegevus tooks automaatselt

kaasa piiriülese sideme keelatuks lugemise. Seaduse rakendaja peab igal juhul tuvastama keelatud

seotusest tuleneva ohu ning seejärel hindama, kas oht on selline, et see õigustaks keelu jõustamiseks

kasutatavaid meetmeid.

103. Usulise ühenduse kaitseks on lisaks olemas tõhus kohtulik kontroll koos edasikaebeõigusega.

Sundlõpetamise otsustab siseministri taotlusel maakohus, kes peab esmalt andma sundlõpetatavale

ühendusele tähtaja puuduste kõrvaldamiseks ning seejärel lahendama asja hagita menetluses, järgides

uurimisprintsiipi (TsMS § 629 ja § 477 lg 5; vt otsuse p 81). Kui maakohus otsustab usulise ühenduse

sundlõpetada, on viimasel õigus esitada maakohtu määruse peale määruskaebus ringkonnakohtule

(TsMS § 629 lg 5 ja § 660 lg 3 teine lause). Samamoodi on usulisele ühendusele tagatud

edasikaebeõigus Riigikohtule, kui ringkonnakohus jätab maakohtu määruse muutmata (TsMS § 696

lg 3 ja § 698). Kui konkreetse usulise ühenduse sundlõpetamise menetluses tulevad esile sellised

asjaolud, mis võivad vaidlustatud seaduse rakendamisel viia põhiseadusvastase olukorrani, on

võimalik algatada sama seaduse suhtes siiski ka konkreetne normikontroll ja jõuda teistsuguse

tulemuseni kui üldkogu (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3, p 143; RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 71).

Asjassepuutuva seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamist saab taotleda menetlusalune isik ise, ent

igal juhul on kohtul kohustus hinnata asjassepuutuvate õigusnormide põhiseadusele vastavust (PS

§ 15 lg-d 1 ja 2, vt ka RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 40; viidatud 5-19-38, p 75), sh peavad

sundlõpetamise asja läbivaatavad kohtud kontrollima määratlemata õigusmõistete sisustamist

(RKHKo 01.10.2018, 3-17-1026, p 34).

104. Vaidlustatud seaduse puhul on ühelt poolt kaalul usu- ja ühinemisvabaduse intensiivne riive,

kuna selles sisalduvad normid võivad viia usulise ühenduse sundlõpetamiseni, mis mõjutaks kõiki

usulisse ühendusse kuuluvaid inimesi. Teiselt poolt on kaalul põhiseaduse mõttes avalik kord, mis on

üldjuhul kaalukam hüve, kuna hõlmab riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda. Põhiseaduse

preambulist tulenevad põhilised püsiva iseloomuga ülesanded, mida vabadusele, õiglusele ja õigusele

5-25-49

22(22)

rajatud Eesti riik on kohustatud täitma. Preambuli neljanda lõigu kohaselt on riigi esmane ülesanne

sisemise ja välise rahu kaitsmine. Nii on riigil kohustus võtta meetmeid ka vaenuliku mõjutustegevuse

takistamiseks, kui see võib ohustada Eesti riigi sisemist ja välist rahu. Praegusel juhul ei anna

vaidlustatud seadus abstraktselt hinnates alust leida, et see on ebaproportsionaalne. Seadus ei luba

hakata usulisi ühendusi meelevaldselt sundlõpetama ning seda on võimalik tõlgendada ja rakendada

põhiseadusega kooskõlas.

105. Arvestades eelnevat, jätab üldkogu Vabariigi Presidendi taotluse PSJKS § 15 lg 1 p 6 alusel

rahuldamata.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Vabariigi Presidendi Kantselei 08.06.2026 nr 5-25-49/38

Riigikogu PSJV nr 5-25-49

Õiguskantsleri Kantselei

Justiits- ja Digiministeerium

Vabariigi Valitsus

Eesti Kirikute Nõukogu

Eesti Kristlik Õigeusu Kirik

Pühtitsa Jumalaema Uinumise Stavropigiaalne Naisklooster

lepingulised esindajad

vandeadvokaat Steven-Hristo Evestus ja vandeadvokaat Artur Knjazev

Kohtuotsuse saatmine

Saadan Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2026. a otsuse ning riigikohtunike Villu Kõve, Oliver

Kase, Kai Kullerkupu, Saale Laose, Vahur-Peeter Liini ja Juhan Sarve eriarvamuse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-49.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 22 lk

- eriarvamus, 4 lk

1

Riigikohtunike Villu Kõve, Oliver Kase, Kai Kullerkupu, Saale Laose, Vahur-Peeter Liini ja

Juhan Sarve eriarvamus Riigikohtu üldkogu 8. juuni 2026. a otsuse kohta asjas 5-25-49

1. Me ei nõustu üldkogu järeldusega, et kirikute ja koguduste seaduse (KiKoS) muutmise seadus

vastab põhiseaduse (PS) § 13 lg-ga 2 kaitstud õigusselguse põhimõttele (otsuse p 83). Leiame

seetõttu, et Vabariigi Presidendi taotlus oleks tulnud rahuldada.

2. Üldkogu märgib otsuse p-s 54 õigesti, et selle üle otsustamisel, kas normi tõlgendamisel tekkinud

kahtlusi saab mõistlikult kõrvaldada, tuleb võtta arvesse, millist valdkonda reguleeritakse, kes on

normiadressaadid, milline on normide eesmärk, kuidas on need kujunenud ja milline on normide

kohaldamise tagajärg. Seejärel sisustab üldkogu vaidlustatud seadust kitsendavalt, nii et seda on

võimalik pidada põhiseadusega kooskõlas olevaks. Neid aspekte hinnates tuleb meie arvates praeguse

abstraktse ja seaduse jõustumisele eelneva normikontrolli käigus asuda seisukohale, et vaidlustatud

normid ei ole minimaalselt nõutava täpsusega. Kuigi igasugune selgusetus ei too kaasa seaduse

põhiseadusvastasust, ei või pakutav tõlgendus olla selline, mis ei ole seaduse adressaatidele seaduse

tekstist endast piisavalt äratuntav (nt RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; RKPJKo 09.12.2019,

5-18-7, p 171). Mida intensiivsem on põhiõiguste riive, seda selgem peab olema norm.

3. Abstraktse ennetava kontrolliga on võimalik selgitada välja normide põhiseaduslikkus juba enne

nende jõustumist. Riigikohus peab just abstraktse kontrolli puhul iseäranis silmas pidama, et

vaidlustatud seadus ei võimaldaks tulevikus selle konkreetsel kohaldamisel kuritarvitusi ega

põhiseadusvastast tõlgendamist. Praegusel juhul oleks Riigikohtul olnud võimalik vältida, et jõustub

ebaselge seadus, millega riivatakse põhiseaduse ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsiooniga (EIÕK) kaitstud usuvabadust (PS § 40, EIÕK art 9) ja ühinemisvabadust (PS § 48,

EIÕK art 11).

4. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt rõhutanud, et EIÕK art 9 lg-ga 2 ja art 11 lg-ga 2

lubatud piirangud usukogukonna tegevusele organisatsioonina peavad olema ette nähtud seadusega,

mis vastab nõutud kvaliteedile. See tähendab muu hulgas, et seaduse mõjud peavad olema isikutele

ette nähtavad, samuti peab seadus pakkuma õiguslikku kaitset riigivõimu meelevaldse sekkumise eest

EIÕK-ga tagatud õigustesse (nt EIKo (SK) 26.10.2000, Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, 30985/96,

p 84; EIKo 17.07.2012, Fusu Arcadie jt vs. Moldova Vabariik, 22218/06, p-d 33 ja 34). OSCE/ODIHR

usu- ja veendumusvabaduse ning julgeoleku 2019. a juhise (OCSE juhis) kohaselt tuleb vältida

ebamääraselt sisustatud termineid, mida saab tõlgendada erinevalt ja kohaldada meelevaldselt

(lk 25, p 7 alapunkt c). Veneetsia Komisjoni 2021. a arvamuste ja aruannete kogumikus usuvabaduse

kohta sedastatakse, et usuvabadust piiravad seadused ei või olla nii ebamäärased, et ei anna piisavat

teavet selle kohta, mida nõutakse, või võimaldavad meelevaldset rakendamist (08.01.2021,

CDL-PI(2021)001, nt lk-d 12, 22, 53, 54 ja 58).

5. Vabariigi Presidendi esile toodud KiKoS § 3 uute lg-te 2¹ ja 2² ning § 4 uute lg-te 1¹ ja 1² ebaselgus

on koosmõjus KiKoS-e ja selle muutmise seaduse muude sätetega liiga suur, et seda oleks võimalik

ületada põhiseaduspärase tõlgendusega. Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse kohtumenetluses esitatud

arvamustes vaidlusalustele sätetele antud kitsamast tõlgendusest ei piisa, et jätta tähelepanuta seaduse

sõnastus ja eelnõu menetlemise ajal väljendatud vastuolulised seisukohad. Üldkogu tõlgendus ei

pruugi olla kooskõlas normide tegeliku algse eesmärgi ja seadusandja teadlikult kavandatud äärmiselt

laia tõlgendusvõimalusega (vt nt RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 32). Üldkogu märgib

otsuse p-s 103, et samade sätete põhiseadusvastasus on võimalik tuvastada hiljem konkreetses

normikontrollis. Meie arvates olnuks täitevvõimule nii laia otsustusõigust andvate sätete puhul

üldkogul õige seaduse puudujääke sõnaselgelt tunnistada. Sel juhul jäänuks põhiseadusega kooskõlas

2

oleva uue seaduse, kui KiKoS-t soovitakse muuta, vastuvõtmine Riigikogule. Põhjendame oma

seisukohta järgnevalt.

6. Eelmises punktis nimetatud KiKoS-e muutmise seadusega kehtestatud uutes sätetes sisalduvat

keeldu kohaldatakse – ja siseminister peab keelu rikkumise korral taotlema kohtult ühenduse

sundlõpetamist – juhul, kui:

1) Eesti usuline ühendus või usuühing (usuline ühendus) on seotud välisriigis asuva isikuga (kelleks

on „vaimulik keskus, juhtorgan, usuline ühendus või vaimulik juht“) ning

2) see välismaine isik kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

Seotus (Eesti usulise ühenduse ja välisriigis asuva isiku vahel) võib tulla (a) põhikirjast või (b)

tegevuse aluseks olevast muust dokumendist või (c) seisneda majanduslikus seotuses.

Oht (Eestile) võib esineda siis, kui asjaomane välisriigis asuv isik „õhutab, toetab või rahastab

tegevust, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku

korra vägivaldsele muutmisele, või toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles

sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale“.

7. Kõik nimetatud mõisted eraldi ja koos vajavad tõlgendamist, mida üldkogu oma otsuse

p-des 62–77 ka teeb. Kui kehtestatud piirangunorm on sõnastatud ähmaselt, loob see ohu, et

põhiõigust piiratakse meelevaldsel ja isikuid diskrimineerival viisil. Usuvabadus on oluline

põhiõigus, mis on kaitstud ka kõigi põhiliste rahvusvaheliste inimõigusi kaitsvate konventsioonidega.

Usulise ühenduse tegevuse lõpetamine, mis on vaidlusaluste normidega ette nähtud tagajärg, on selle

põhiõiguse intensiivne piirang, kuna puudutab kõiki sellesse usukogukonda kuuluvaid inimesi.

Seetõttu peab usulise ühenduse lõpetamise alused seadusega ette nägema täpsemalt

(nt RKÜKo 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 38).

8. Hinnates, millist seotust vaidlustatud seaduses on mõeldud, tugineb üldkogu sellele, et eelnõus

alguses sisaldunud keeld olla „usutunnistuslikult või õpetuslikult“ seotud välismaise isikuga jäeti

seadusest välja. Seega saab üldkogu arvates keelatud olla vaid administratiivne-organisatsiooniline

seotus (otsuse p-d 62–65). Nõustume, et tõlgendus, mis lubaks keelata ka usutunnistusliku või

õpetusliku seotuse, ei saaks olla põhiseaduspärane. Sellisel juhul sekkutaks usuvabaduse tuumaks

olevatesse küsimustesse (vt ka otsuse p-d 99 ja 100). Märgime aga, et kuigi vaidlusalustes sätetes ei

nimetata „usutunnistuslikku ega õpetuslikku“ seotust, ei sisalda need ka viidet „administratiivsele-

organisatsioonilisele“ seotusele. KiKoS § 3 uue lg 2¹ ja § 4 uue lg 1¹ kohaselt ei või Eesti usuline

ühendus olla „põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel [---] seotud“ sättes loetletud

välismaise isikuga. Kõnealustes sätetes ei ole täpsustatud, mis laadi „seotust“ silmas peetakse. Muret

tekitab asjaolu, et vaidlustatud seaduse 23. jaanuari 2025. a seletuskirjas on „põhikirjalise seotusena“

otseselt nimetatud „usu tunnistamist, selle viljelemist, usuliste talituste ja teenistuste kaudu“ (vt lk 3,

sama viide on 11. juuni 2025. a seletuskirja lk-l 1). Samuti märkis Vabariigi Valitsus

18. novembril 2025 Riigikohtule esitatud arvamuse p-s 87, et üksnes hierarhiliste sidemete või

juhtimis- või haldusliku struktuuri keeld ei ole piisav. Leiame, et nii lai tõlgendus, mida seaduse tekst

ka võimaldab, ei oleks põhiseaduslikult lubatav. Õigusselguse tagamiseks peab normist nähtuma, mis

laadi „seotus“ saab muude eelduste esinemise korral olla keelatud. Praegusel juhul see ilmne ei ole.

9. Üldkogu leiab otsuse p-des 68 ja 69, et vaidlustatud seaduse sätteid, mis räägivad põhikirjast ja

tegevuse aluseks olevast muust dokumendist, tuleb põhiseaduspäraselt tõlgendada nii, et neis on silmas

peetud üksnes dokumente, mis on Eesti usulise ühenduse põhikirja järgi talle siduvad või mis muul

3

moel reguleerivad põhikirjaga võrdselt tema põhitegevust ning mille sisu üle on tal endal võimalik

otsustada. PS § 48 lg-d 3 ja 4 koosmõjus PS § 40 lg-ga 3 ei võimalda üldkogu hinnangul kohaldada

juriidilisele isikule kõige raskemat tagajärge – sundlõpetamist – millegi sellise eest, mille üle tal endal

mõju ei ole. Ehkki selline tõlgendus on põhiseaduse seisukohast ainuvõimalik, ei tulene see meie

hinnangul seaduse sõnastusest ega seadusandja tahtest (seaduse kujunemisloost). Vastupidi, Vabariigi

Valitsus tõi 18. novembril 2025 Riigikohtule esitatud arvamuse p-des 77 ja 78 konkreetsed näited,

kinnitades, et ka Vene Õigeusu Kiriku dokumendid on Eesti Kristliku Õigeusu Kiriku „tegevuse

aluseks olevateks muudeks dokumentideks KiKoS § 3 uue lg 2¹ tähenduses“. Kuigi üldkogu annab

määratlemata õigusmõistetele põhiseadusega kooskõlas oleva sisu, on küsitav, kas selline oli ka

seadusandja tahe. Veelgi enam, nii ebamääraselt sõnastatud normi rakendamine olukordades, mida ei

ole veel osatud ette näha ja mille kohta eelnõu väljatöötamise materjalidest seetõttu vastust ei leia, ei

kaitse usulisi ühendusi piisavalt avaliku võimu meelevaldsuse ja võimaliku diskrimineerimise eest.

10. Ka majandusliku seotuse puhul ei nähtu seaduse sõnastusest, et tegemist peab olema

sõltuvussuhtega (nagu leidis üldkogu enamus), kuigi Vabariigi Valitsus väitis seda Riigikohtule

esitatud arvamustes (otsuse p 70). Mööname, et õigusnorm peab olema abstraktne, ent konkreetne

viide „majanduslikule sõltuvusele“ ei oleks muutnud sätet liiga kitsaks, vaid aidanuks oluliselt kaasa

sellele, et usuvabaduse piirangud oleksid ettenähtavad ja õigustatud.

11. Üldkogu tõlgendas ka seda, milles seisneb vaidlustatud seaduses nimetatud oht ja keelatud toetus

(KiKoS § 3 lg 2² ja § 4 lg 1²), mille korral muutub Eesti usulise ühenduse seotus välismaise isikuga

keelatuks. Nõustume, et „oht“ ei tohi tähendada abstraktset ohtu, vaid peab eeldama konkreetse

juhtumi asjaoludest tulenevat tegelikku ohtu (otsuse p 75). „Toetamise“ kohta leiab üldkogu

otsuse p-s 76, et kuigi see on ajaliselt ja ulatuselt määratlemata, saab ka sel juhul määrav olla vaid

ohuhinnang konkreetsetele tegudele või seisukohavõttudele, mitte üksiku või ammuse seisukohavõtu

olemasolu iseenesest. Selline tõlgendus ei tulene sätte sõnastusest. Konkreetne säte (välismaine isik

„toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul

viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale“) ei eelda isegi mitte seda, et agressioon,

mida toetatakse jm, peaks olema seotud Eesti Vabariigiga või võiks Eestisse üle kanduda. Normi

sedavõrd avarat sõnastust ei saa õigustada ka asjaolu, et vaidlustatud seaduse koostamisel peeti ilmselt

silmas konkreetset välismaist isikut. Seadus on universaalselt rakendatav ja selle mõju ulatub

üksikjuhtumist kaugemale. Relvastatud konfliktide ja vägivalla levik maailmas on paraku sedavõrd

suur, et nii umbmäärane sõnastus annab võimaluse tõlgendada sätet ebaproportsionaalselt laialt.

12. Leiame, et KiKoS §-de 3 ja 4 uutes lg-tes 2² ja 1² kasutatud sõnastus, et oht „võib muu hulgas

esineda siis, kui [---]“ annab normi rakendajatele küll otsustusruumi, nagu märkis üldkogu

otsuse p-s 77, kuid see ei pruugi tähendada üksnes kitsendavat tõlgendamist, vaid võimaldab

kohaldada seadust ka laiemalt ja usulistele ühendustele raskesti ettenähtavalt.

13. Meie arvates tulnuks vaidlustatud normide õigusselgust hinnates arvestada, et KiKoS-e uus § 31²

lg 1 annab usulistele ühendustele oma põhikirja ja tegevuse uute nõuetega kooskõlla viimiseks

kuuekuulise tähtaja alates seaduse jõustumisest. Kui usuline ühendus seda ei tee, peab siseminister

taotlema kohtult olemasoleva usulise ühenduse sundlõpetamist (kehtiva KiKoS-e § 16 lg 3, mis viitab

§ 14 lg 2 p-le 2, mida vaidlustatud seadusega samuti täiendatakse). Seega on seadusest arusaamine

usulisele ühendusele eksistentsiaalse tähendusega. Riigikogu ja Vabariigi Valitsus selgitasid

kohtumenetluses, et vaidlustatud seaduse eesmärk ei ole luua võimalust taotleda kohe usulise

ühenduse sundlõpetamist, vaid et Siseministeerium korraldab pärast seaduse jõustumist esmalt

haldusmenetluse. Seadusest Siseministeeriumile niisugust kohustust ei tulene. Vaidlustatud seadus ei

näe ette kohtusse pöördumisele eelnevat haldusmenetlust ega usulise ühenduse teavitamist sellest, et

isik, kellega tal on administratiivne-organisatsiooniline side, on muutunud sama seaduse tähenduses

4

ohtlikuks. Veelgi probleemsem on olukord juhul, kui seadust rakendatakse praegu veel mitte ette

nähtavatel juhtudel tulevikus, mil usulistele ühendustele ei ole oma tegevuse muutmiseks tähtaega

jäetud. Sellisel juhul algatatakse sundlõpetamise menetlus kohe, kui tuvastatakse keelatud seotus.

14. Enamik usulisi ühendusi on kanoonilises mõttes hierarhilised, st nad on ajalooliselt seotud õpetuse

või struktuuri kaudu emakirikuga. Kehtiv KiKoS § 5 lg 2, mida vaidlustatud seadusega samuti

muudetakse, sätestabki, et usulise ühenduse põhikirjas võib ette näha erisusi mittetulundusühingute

seaduses liikmeskonna ja juhtimise kohta sätestatust, kui need tulenevad usulise ühenduse ajalooliselt

väljakujunenud õpetusest ja struktuurist. Hierarhiliste usuliste ühenduste puhul ei saa eeldada, et mis

tahes sidemed on võimalik päeva pealt katkestada. Isegi kui usuline ühendus saaks teoreetiliselt

hierarhilised suhted katkestada, tuleb arvestada, et see ei pruugi olla pelgalt formaalsus –

jurisdiktsiooni vahetus eeldab teise kanoonilise korra ja hierarhia omaksvõttu, milleks ei või usulist

ühendust väga kaalukate põhjusteta sundida (vt ka üldkogu otsuse p-d 100 ja 101).

15. Eeltoodust tulenevalt leiame, et kuigi üldkogu antud tõlgendus piirab vaidlustatud seaduse

kohaldamisvõimalusi, ei vasta KiKoS-e muutmise seadus ise õigusselguse põhimõttele. Kuivõrd

KiKos-e muutmise seadus on sõnastatud äärmiselt laialt, jääb selle tulemusel usulise ühenduse

sundlõpetamise taotlemine suuresti täitevvõimu suvaotsuseks. Arvestades vaidlustatud seaduse

reguleerimisala, adressaate ning sundlõpetamise kui tagajärje mõju kõigile usukogukonda kuuluvatele

inimestele, leiame, et seadusandja ei ole järginud kohustust võtta vastu piisavalt selged ja arusaadavad

ning põhiseadusega kooskõlas olevad normid (PS § 3 ja § 13 lg 2). Kuna seadus on formaalselt

põhiseadusvastane, tulnuks Vabariigi Presidendi taotlus rahuldada.

16. Lõpetuseks kahtleme selles, kas KiKoS-e muutmise seadus on selle eesmärgi saavutamiseks

PS § 11 mõttes sobiv. Kui usuline ühendus katkestab kõik põhikirjalised jm sidemed endast ohtu

kujutava välismaise isikuga, ei lõpeta see siiski vaenulikku mõjutustegevust mis tahes muude kanalite

kaudu. Välismaal asuva vaimuliku sõnumeid saab igaüks jälgida interneti ja muu meedia kaudu.

Mõjutustegevus ei katke eelduslikult ka siis, kui Eesti usuline ühendus sundlõpetatakse, kuna ta võib

jätkata tegevust nt seltsinguna. OSCE juhises (lk 34) mööndakse juriidilise isiku staatuse andmata

jätmisega ja selle äravõtmisega kaasnevaid ohte: usukogukonnal võib tekkida tunne, et neid

diskrimineeritakse; nad võivad muutuda vastuvõtlikumaks vägivaldse ekstremismiga seotud

vaadetele ja see võib aidata kaasa nende radikaliseerumisele. Ka vaidlustatud seaduse rakendamisel

tuleb jälgida, et see ei tooks kaasa seaduse eesmärgile vastupidiseid tagajärgi.

(allkirjastatud digitaalselt)