MEMORANDUM
VALITSUSKABINETI NÕUPIDAMISELE
ESITATUD valitsuskabineti nõupidamisele
ESITAJA: välisminister Margus Tsahkna
ESITAMISE AEG: kuupäev digiallkirjas
TEEMA: Eesti seisukohad sanktsioonipoliitikas
SISUKOKKUVÕTE: Vastavalt Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammile esitab Välisministeerium Eesti seisukohad sanktsioonipoliitikas. Vabariigi Valitsus arutas viimati Venemaa vastase sanktsioonipoliitika põhimõtteid ja tegevuskava 21.11.2024 kabinetinõupidamisel.
Eesti Venemaa vastase sanktsioonipoliitika eesmärk on maksimeerida sanktsioonide negatiivset mõju Venemaa majandusele ja tõsta sõjapidamise hind Venemaa jaoks võimalikult kõrgeks, et sundida Venemaad agressiooni lõpetama.
I. OLUKORD
Alates Venemaa täiemahulisest sissetungist Ukrainasse 24. veebruaril 2022 on Euroopa Liit kehtestanud Venemaale ulatuslikud ja enneolematud sanktsioonid. 2026. aasta kevadeks on vastu võetud 20 sanktsioonipaketti, mis näitab Euroopa Liidu liikmesriikide jätkuvat ühtsust ja kindlameelsust tõsta sanktsioonisurvet Venemaale. Ettevalmistamisel on täiendavad sanktsioonid.
Sanktsioonidel on olnud tegelik ja süvenev mõju Venemaa majandusele ja sõjalisele võimekusele. Venemaa makromajanduslik pilt muutus põhjalikult 2025. aastal, kui eelnevate aastate sõjast tingitud majandusbuum lõppes ning ilmnesid selged märgid Venemaa majanduse tõsistest raskustest. Kui 2023. ja 2024. aastal kasvas Venemaa majandus kõrgetest sõjalistest kulutustest tingituna üle 4%, siis 2025. aastal aeglustus kasv umbes 1 protsendini ning lähiaastateks prognoositakse jätkuvalt väga tagasihoidlikku kasvu1. Kasvu näitavad vaid sõjaga seotud sektorid, samal ajal on kogu tsiviilsektor languses. Venemaa majandust koormavad lisaks kasvav eelarvepuudujääk, püsiv inflatsioon, kõrged intressimäärad ja tõsine tööjõupuudus, mida süvendavad mobilisatsioon ja spetsialistide väljaränne. Rahvusvahelistest finantsturgudest eraldatuna peab Venemaa laenama siseturult kõrge hinnaga, mis pidurdab ettevõtlust ja majanduse arengut tervikuna. Venemaa ressursid sõja rahastamiseks vähenevad – üle poole Riikliku Heaolufondi likviidsetest varadest on kulutanud ning peamine tuluallikas, fossiilkütuste eksport, oli 2025. aastal tugeva surve all. Kuigi lähiajal ei peeta ulatuslikku majanduskriisi Venemaal tõenäoliseks, on selle risk märgatavalt kasvanud.
Sanktsioonid on vähendanud Venemaa tulusid, tööstuslikku suutlikkust ning ligipääsu tehnoloogiale, kaupadele ja finantsturgudele. Venemaa on alates 2022. aastast kaotanud vähemalt 450 miljardit dollarit – see hõlmab Venemaa külmutatud riigivarasid ja vähenenud fossiilkütuste eksporditulu. Nafta- ja gaasitulu langes 2025. aasta esimese üheksa kuuga umbes 20% võrreldes aasta varasemaga, mis on sundinud Venemaad kasutama kallist ja riskantset varilaevastikku. Sanktsioonid on aidanud vähendada ka Euroopa Liidu sõltuvust Venemaa energiast. Venemaa osa Euroopa Liidu gaasiimpordist on alates 2021. aastast langenud 45%-lt 19%-le ja naftaimpordis 26%-lt 3%-le. Majandussanktsioonide tõttu on Venemaa osakaal maailma majanduses ja Euroopa Liidu väliskaubanduses langenud. Euroopa Liidu kogueksport Venemaale on aastatel 2022–2025 vähenenud 61% ja import 89%. Finantssanktsioonid on piiranud Venemaa juurdepääsu kapitalile, suurendanud sõltuvust Hiinast ning viinud välisinvesteeringute ja Lääne ettevõtete lahkumiseni. Kaubanduspiirangud on raskendanud Venemaa ligipääsu olulistele tehnoloogiatele ja komponentidele, mistõttu sõltub Venemaa üha enam Hiinast, Iraanist ja paralleelimpordist. See on muutnud sõjatööstuse kallimaks ja vähem tõhusaks – kaitsesektoris on komponentide hinnad tõusnud umbes 30% ning osa kaupu ostetakse maailmaturu hindadest kuni kuus korda kõrgema hinnaga.
2025. aastal tõstis Euroopa Liit koos Ühendkuningriigi ja Kanadaga oluliselt sanktsioonisurvet Venemaa suhtes. Euroopa Liit võttis aasta jooksul vastu neli tugevat sanktsioonipaketti, mis keskendusid peamiselt Venemaa energiatulude vähendamisele. Lisaks kiideti detsembris sanktsioonipakettide väliselt heaks varilaevastiku laevade ja nendega seotud isikute kandmine sanktsioonide loetellu. Eesti on teinud mitmeid kaalukaid ettepanekuid, mis jõudsid 2025. aastal ka sanktsioonipakettidesse, sealhulgas impordikeeld rafineeritud naftatoodetele, mis on valmistatud Venemaa toornaftast kolmandates riikides, nafta hinnalae langetamine 60-lt dollarilt barreli kohta 47,6-le, Venemaa veeldatud maagaasi impordikeeld, mis jõustub 1. jaanuaril 2027 ja täielik impordikeeld veeldatud naftagaasile. Samal ajal toimus USA tagasitõmbumine oma senisest sanktsioonipoliitikast ja varasemast suhteliselt ühtsest G7 ja Euroopa Liidu sanktsioonikoalitsioonist. USA uus administratsioon ei kehtestanud 2025. aasta esimese üheksa kuu jooksul Venemaale uusi sanktsioone ega liitunud Euroopa Liidu, Ühendkuningriigi ega teiste liitlaste ja partnerite Venemaa vastaste sanktsioonidega. 2025. aastal Trumpi administratsioon aga ka ei leevendanud ühtegi peamist Venemaa vastast sanktsiooni. Aasta jooksul toonitas USA president mitmel korral, et kui Venemaa ei suuda Ukrainaga heas usus rahuläbirääkimisi pidada ega rahulepingut sõlmida, kehtestab USA vastuseks Venemaale täiendavaid sanktsioone. USA president nõudis ka teiseseid sanktsioone riikide vastu, kes on jätkanud Venemaaga kaubavahetust, eriti nende vastu, kes ostavad Vene naftat. Oktoobris 2025 kehtestas USA esimest korda Trumpi ametiajal Venemaale täiendavad, mõjusad sanktsioonid Venemaa energiahiidude Lukoili ja Rosnefti suhtes.
Kogu 2025. aasta jooksul toimis hästi Põhja-Balti riikide koostöö täiendavate Venemaa-vastaste sanktsioonide koordineerimisel. Märgata oli suuremat poliitilist ühtsust riikidega, kes varem on uute sanktsioonide kehtestamisel rõhutanud oma majanduslikke ja tööstushuve, sealhulgas Saksamaa ja Prantsusmaaga. Euroopa Liit kehtestas 2025. aastal küll rohkem sanktsioone, kui varasemal kahel aastal, kuid sanktsioonide kehtestamiseks kokkulepeteni jõudmine ei kulgenud raskusteta. Kahetsusväärselt kasutas Slovakkia nii 18. kui ka 19. sanktsioonipaketi läbirääkimistel taktikat siduda sanktsioonipaketi heakskiitmise paketiga mitteseotud Euroopa Liidu teemadega. Selle tulemusena venis pakettide heakskiitmine. Lisaks blokeeris Ungari 20. sanktsioonipaketi vastuvõtmist tuues ettekäändeks naftatarnete peatumise Družba torujuhtme kaudu. Paketi heakskiitmine toimus alles pärast Ungari valimisi aprillis 2026.
Euroopa Liit on 2026. aastal kehtestanud sanktsioone Venemaa suhtes ka sanktsioonipakettide väliselt. Jaanuaris kehtestas Euroopa Liit sanktsioonid vastusena Venemaalt lähtuvatele hübriidohtudele, veebruaris vastuseks inimõiguste rikkumistele Venemaal, märtsis Butša veresauna eest vastutavate isikute suhtes ja infomanipulatsioonide eest, aprillis infomanipulatsioonide eest ja mais sanktsioonid vastusena Ukraina laste küüditamisele.
Sanktsioonide ja madalate energiahindade mõjul oli 2026. aasta alguseks saavutatud olukord, kus Venemaa fossiilkütuste eksporditulu oli langenud madalaimale tasemele alates täiemahulisest sissetungist Ukrainasse. Samal ajal seisis merel rekordkogus naftaga täidetud tankereid, millele ei leidunud ostjaid. Venemaa nafta- ja gaasitulud vähenesid 2025. aastal võrreldes eelneva aastaga 24%. Venemaa eelarve sõltub aga endiselt suuresti energiaekspordist ja Euroopa Liidul on Venemaa nafta transpordis jätkuvalt arvestatav turuosa (aprillis 2026 vedasid G7+ tankerid 23% Venemaa toornafta ekspordist ja 67% Venemaa naftatoodetest2), sest nafta hinnalagi võimaldab Euroopa Liidu teenusepakkujatel osutada Venemaa naftaeksportimisel teenuseid hinnalae piires. Kui 2021. aastal moodustasid nafta- ja gaasitulud umbes 45% föderaaleelarvest, siis praegu on hinnanguliselt kolmandik riigituludest ja kaks kolmandikku ekspordituludest seotud energiakandjate müügiga. Tulenevalt sellest on Venemaa majandus ning tema sõjaline võimekus haavatav eeskätt energiakandjate ekspordivõimekuse piiramise läbi. Madalate energiahindade ja soodsa naftaturu olukorra tingimustes hakati 2025. aasta lõpus Euroopa Liidus üha enam rääkima võimalusest kehtestada Venemaale täielik energiaembargo, mis hõlmaks mereteenuste keeldu Venemaa naftaekspordile ja ka muid toetavaid meetmeid, sealhulgas sanktsioone Venemaa energiaettevõtetele ja üksustele kolmandates riikides, kes võimaldavad Venemaa energiatulusid teenida, samuti varilaevastikule ja tugevamad kontrollimeetmed naftatankerite müügile. Mereteenuste keelu kehtestamist toetas tugevalt ka Ühendkuningriik.
Eesti peamine eesmärk 20. sanktsioonipaketi läbirääkimistel oli kehtestada täielik mereteenuste keeld Venemaa naftaekspordile. Keeld tähendaks, et Euroopa Liidus registreeritud või selle jurisdiktsiooni all tegutsevad ettevõtted ei tohi osutada teenuseid Venemaa toornafta ja naftatoodete veoks kolmandatesse riikidesse, hõlmates näiteks meretranspordi pakkumist ja vahendamist, laevade kindlustamist, rahastamist, tehnilist ja logistilist abi. Ehkki täieliku mereteenuste keelu kehtestamist, toetasid lisaks Eestile veel Läti, Leedu, Soome, Rootsi, Taani, Holland, Tšehhi, Prantsusmaa ja Saksamaa, ei saavutanud keelu kehtestamiseks konsensust peamiselt Kreeka aga ka teiste Vahemere riikide vastuseisu tõttu. Kreeka soovib, et mereteenuste keeld kehtestatakse G7 ühise otsusega, mis on USA vastuseisu tõttu ebatõenäoline. Kreeka ettevõtted veavad enam kui poole Venemaa nafta mahust, mida transpordivad G7+ laevad. Kompromissina lepiti 20. sanktsioonipaketis kokku, et Euroopa Liidul on valmisolek kehtestada mereveoteenuste täielik keeld tulevikus, koordineerides seda G7 riikidega. Valmisolekut mereteenuste keelu kehtestamiseks on näidanud ka Ühendkuningriik.
II. ETTEVAADE
Veebruaris 2026 Lähis-Idas alanud sõda on muutnud aasta algusega võrreldes oluliselt naftaturu olukorda. Sõjast ja Hormuzi väina sulgemisest põhjustatud kõrgetest energiahindadest ning võimalusest oma naftat müüa teenib Venemaa miljardeid. 2026. aasta märtsis kasvasid Venemaa igakuised fossiilkütuste eksporditulud 50% võrreldes eelmise kuuga – see on kahe aasta kõrgeim tase. Kui veebruaris teenis Venemaa kütuseekspordilt 10 miljardit dollarit, siis märtsis juba poole rohkem – 19 miljardit. 2026. aasta aprillis kasvasid Venemaa fossiilkütuste eksporditulud kuuga võrreldes 4%, ulatudes 733 miljoni euroni päevas – see on kahe ja poole aasta kõrgeim tulu.3 Märtsi alguses andis USA loa eksportida Venemaa naftat mistahes riiki, kui see oli tankerite laaditud enne erandi andmise kuupäeva. See on suurendanud nõudlust Venemaa nafta järele ja võimaldanud Venemaal oma varilaevastikku kasutades naftat müüa. Pingelises naftaturu olukorras, kus nõudlus muuhulgas Venemaa nafta järele on kasvanud, on keeruline saavutada kompromissi energiaembargo kehtestamiseks Venemaa suhtes. Mereteenuste keelu kehtestamine peab aga jääma Euroopa Liidu pikaajaliseks eesmärgiks Venemaa energiatulude märkimisväärseks kärpimiseks. G7+ tankerid veavad arvestatava osa Venemaa toornaftast ja naftatoodetest. Mereteenuste keeld puudutaks selle turuosa kõrvaldamist Venemaa jaoks.
Kui mereteenuste keeld ei jõustu enne 2026. aasta juulit, tuleb Eesti hinnangul Euroopa Liidul tagada, et kõrgetest naftahindadest tulenevalt ei tõstaks Euroopa Liit nafta hinnalage, mille praegune väärtus on 44,1 dollarit barreli kohta. Kehtivate Euroopa Liidu sanktsioonide kohaselt jälgib Euroopa Komisjon Venemaa toornafta hindu ja arvutab poole aasta tagant keskmise turuhinna ja kehtestab selle alusel uue hinnalae. Hinnalagi peab olema keskmisest turuhinnast 15% madalam. Komisjon muudab hinnalage 15. juuliks 2026 ja uus hinnalagi hakkab kehtima alates 1. augustist 2026. Maailma naftahinnad on ebanormaalselt tõusnud Lähis-Ida olukorra ja Hormuzi väina sulgemise tõttu. Praeguste naftahindade juures tähendaks juuli nafta hinnalae muutmine selle tõstmist pea 90-le dollarile barreli kohta. See läheb vastuollu Euroopa Liidu eesmärgiga vähendada Venemaa naftatulusid. Eesti hinnangul tuleks nafta hinnalagi külmutada praegusel tasemel, võttes arvesse, et naftaturu olukord põhineb anomaalsel turbulentsil.
Lisaks energiasanktsioonidele tuleb Euroopa Liidul jätkuvalt takistada Venemaal agressiooni jätkamiseks vajaminevate kaupade ja tehnoloogia kättesaadavust. Euroopa Komisjoni andmetel kuulub võrreldes 2021. aasta ekspordi- ja impordimahuga praegu sanktsioonide alla 54% ekspordist ja 58% impordist. Kõige mõjusam oleks Euroopa Liidu täieliku kaubandusembargo kehtestamine Venemaale. Konsensuse saavutamine liikmesriikide vahel täieliku kaubandusembargo kehtestamiseks on aga ebatõenäoline, mistõttu tuleb jätkata kaubandusembargo poole liikumist kaubagruppide ja üksikute kaupade suhtes impordi- ja ekspordikeeldude kehtestamisega.
Lisaks tuleb laiendada Venemaa sanktsioonide all olevate kaupade transiidikeeldu läbi Venemaa kolmandatesse riikidesse. Venemaa kaudu kolmandatesse riikidesse saab liikuda märkimisväärne osa sanktsioonide all olevatest kaupadest, sealhulgas raua- ja terasetooted, kaup ja tehnoloogia, mida saab kasutada nafta rafineerimiseks või maagaasi veeldamiseks, merenavigatsioonikaup ja -tehnoloogia ning kaup, mis võib aidata suurendada Venemaa tööstussuutlikkust. Transiidil läbi Venemaa on suur risk, et kaup jääb Venemaale ega jõua kolmandatesse riiki. Samuti tuleb Euroopa Liidul tõhustada ka olemasolevate sanktsioonide jõustamist ning tõkestada sanktsioonidest kõrvalehoidumist.
Ehkki Eesti peamine eesmärk on sanktsioonide karmistamine, tuleb sellele lisaks senisest enam tagada, et juba jõus olevad sanktsioonid jääksid kehtima ja neid ei leevendataks. Sanktsioonid omavad välispoliitiliselt strateegilist tähtsust, sest need saavad oluliseks komponendiks Euroopa Liidu tulevikusuhete määratlemisel Venemaaga – kas, millal ja millistel tingimustel hakatakse neid leevendama või maha võtma. Kui Venemaa agressioonis peaksid toimuma olulised positiivsed muudatused, võib tekkida olukord, kus täiendavate sanktsioonide kehtestamine ei ole enam otstarbekas. Seda eelkõige juhul, kui Venemaa lõpetab aktiivse sõjategevuse. Mis tahes muudatuste korral agressioonis võib Euroopa Liidu liikmesriikidel tekkida soov sanktsioone leevendada. Peame tagama, et sanktsioonid kehtivad Venemaa suhtes seni, kuni Ukraina suveräänsus ja territoriaalne terviklikkus on taastatud ning Venemaa on hüvitanud Ukrainale agressiooniga tekitatud kahjud.
III. PÕHIMÕTTED
Eesti lähtub Venemaa vastases sanktsioonipoliitikas järgmistest põhimõtetest:
1. Venemaa suhtes tuleb jätkuvalt kehtestada täiendavaid ja võimalikult suure mõjuga sanktsioone seni, kuni Venemaa jätkab agressioonisõda Ukraina vastu. Selleks tuleb eelkõige kärpida Venemaa energiatulusid, kehtestades Venemaa energiaekspordile mereteenuste keelu.
2. Eesti taotleb Euroopa Liidu üleseid sanktsioone, mis on võimaluse korral koordineeritud G7 riikidega nende laiaulatusliku kohaldatavuse tõttu. Eesti julgeoleku või huvide kaitseks võib Eesti kehtestada ka riiklikke sanktsioone.
3. Eesti on sanktsioonide väljatöötamisel ja ühetaolisel rakendamisel Euroopa Liidus eestvedaja.
4. Eesti võib Euroopa Liidus blokeerida sanktsioonide ettepanekuid või otsuseid, mis toovad kaasa sanktsioonide leevendamise või mis takistavad sanktsioonide eesmärkide saavutamist.
5. Eesti rakendab sanktsioone täielikult ja on sallimatu sanktsioonidest möödahiilimise suhtes.
6. Sanktsioonid peavad kehtima kuni Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse taastamiseni tema rahvusvaheliselt tunnustatud piirides ja sõjakahjude hüvitamiseni Venemaa poolt.
ETTEPANEK VALITSUSE OTSUSEKS:
1. Võtta teadmiseks välisministri esitatud informatsioon.
2. Kiita heaks memorandumis esitatud põhimõtted.
KOOSTAJA: Kadri Elias-Hindoalla, Välisministeeriumi sanktsioonide ja strateegilise kauba kontrolli osakonna peadirektor (
[email protected])