Tagasiside eelnõule


Justiits- ja Digiministeerium
[email protected]
[email protected]

Eestimaa Loomakaitse Liidu ettepanekud karistusseadustiku, loomakaitseseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse (KarS omnibus 2026) eelnõule
Lp minister
Eestimaa Loomakaitse Liit esitab järgmised seisukohad ja ettepanekud eelnõule, sh punktis 3.1.3 kirjeldatud KarS § 52² muutmiseks:
Kohaliku omavalitsuse eeskirja rikkumisele tuginev loomapidamise keeld tekitab põhiseaduspärasuse ja õigusselguse probleeme ning viib piirkonniti erineva karistatavuseni. Kavandatav norm praegusel kujul on põhiseadusega vastuolus.
Kuivõrd kavandatav säte võimaldab kohaldada lisakaristust igasuguse loomade pidamisega seotud nõuete rikkumise eest, siis laieneb antud norm ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel kehtestatud kasside ja koerte pidamise eeskirjade rikkumisele.
Kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirjad reguleerivad loomade pidamise nõudeid suhetes avaliku korra ja inimeste õigustega ning piiravad isikute tegevust koerte või kasside pidamisel. Praktikas on eeskirjad oma sisult probleemsed – need kordavad seaduste norme, sh nii laiendavad kui kitsendavad neid ning kehtestavad nõudeid, milleks volitust pole antud. Ka on need omavalitsuste lõikes erineva sisu ja ulatusega. Õiguskantsler on korduvalt eeskirjade vastavust seadustele ja põhiseadusele kontrollinud ja tuvastanud hulganisti rikkumisi.
Looma omamine on PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse kaitsealas. Õigus looma pidada on hõlmatud üldise vabadusõigusega, mis tuleneb põhiseaduse (edaspidi: PS) § 19 lõikest 1. Üldise vabadusõiguse esemelise kaitseala moodustab õiguslik vabadus. Õiguslik vabadus seisneb loas teha ja tegemata jätta seda, mida isik soovib. Kaitstud on isiku otsustamisvabadus sellest sõltumata, milline kaal on valitud tegevusel eneseteostuse jaoks.
PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 11 kohaselt võib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Neis sätetes väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja. Seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine kohalikule omavalitsusele ja kohaliku omavalitsuse sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. Üldise seadusereservatsiooni väljenduseks on ka PS § 154 , mis piirab kohalike omavalitsustele enesekorraldusõiguse kohustusega tegutseda üksnes seaduse alusel. Volikogul ja valitsusel on õigus üldaktidena vastu võtta määrusi (KOKS § 7 lg 1); üksikaktidena otsuseid (volikogu) ja korraldusi (valitsus) (KOKS § 7 lg 2). PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt on määrus põhiseadusega vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseaduse vastase volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas.
Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega. Seejuures peab seadusandja kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida kohalikule omavalitsusele. Reeglina tähendab see, et määruseandja võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid.
Õiguskantsler on korduvalt sh 20061, 20102 kui ka 20123 kontrollinud, kas KOKS § 22 lg 1 punkti 362 kui norm, mis annab valla- või linnavolikogule pädevuse koerte ja kasside pidamise eeskirja kehtestamiseks, on kooskõlas põhiseadusega. Õiguskantsleri menetlus puudutas ka KOKS §-i 663 , mille järgi on koerte ja kasside pidamise eeskirja rikkumine väärtegu. Seda põhjusel, et KOKS § 22 lg 1 p 362 ja § 663 on olemuslikult seotud sätted.
Õiguskantsler järeldas, et talle saabunud avalduste põhjal alustatud menetluste tulemused annavad alust arvata, et eeskirjadega kehtestatud õigusvastane regulatsioon on muu hulgas tingitud KOKS § 22 lg 1 p 362 ebamäärusest. Nimelt ei pruugi kohalikele omavalitsustele olla arusaadav, milliseid kohustusi võib eeskirjadega loomapidajatele panna. Menetluses osundati, et seadusandja ei ole ammendavalt reguleerinud koerte ja kasside pidamise piiranguid inimeste elu ja tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil, mis jäävad väljapoole loomatauditõrjeseaduse (nüüd veterinaarseaduse). Kuna volitusnorm nimetab üksnes valdkonna, mida kohaliku omavalitsuse volikogu eeskirjadega reguleerida võib, ei pruugi sellise ebamäärasuse tõttu olla kohalikele omavalitsustele arusaadav milliseid kohustusi võib eeskirjadega loomapidajatele panna. Ühe näitena KOKS § 22 lg 1 p 362 ebamäärusest tingitud probleemidest võib tuua põllumajandusministri mainitud asjaolu, et tihti reguleeritakse eeskirjadega küsimusi, mis on juba teiste õigusaktidega reguleeritud (nt loomatauditõrjega seonduvat, aga ka loomade heaolu nõudeid).
Õiguskantsler märkis, et sellised piirangud võivad seonduda ennekõike looma käitumisest lähtuva ohu ennetamisega või loomaga avalikus kohas viibimisega (nt küsimused sellest, kuhu on keelatud loomaga minna, millal peab koeral olema jalutusrihm ja suukorv jne). Samuti rõhutati, et tegemist on koerte ja kasside pidajate üldise vabadusõiguse (PS § 19 lg 1) realiseerimise seisukohalt oluliste küsimustega (lisaks sellele on tegemist ka teiste isikute põhiõiguste kaitse seisukohalt oluliste küsimustega). Seetõttu peab seadus vähemalt üldistatult sätestama, millised koerte ja kasside pidamise piirangud on vajalikud inimeste elu ja tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil. Kui see on otstarbekas, võib seadusandja anda täitevvõimule või kohalikule omavalitsusele volituse seaduses sätestatud piirangute täpsustamiseks. Õiguskantsler järeldas, et KOKS § 22 lg 1 p-ga 36² on seadusandja andnud kohalikele omavalitsustele ulatusliku volituse kehtestada koerte ja kasside pidamise piiranguid inimeste elu, tervise ja avaliku korra kaitseks, kuid jätnud seaduse tasandil piisavalt määratlemata piirangute olulised alused, ulatuse ja piirid. Seetõttu on KOKS § 22 lg 1 p 362 ning sellega olemuslikult seotud KOKS § 663 vastuolus põhiseadusega.
Õiguskantsler pidas eriti probleemseks ka olukorda, kus karistus sisaldub seaduses, kuid karistatava teo kirjeldus seadusest madalamalseisvas õigusaktis: „Karistusõiguse ühe aluspõhimõtte (nulla poena sine lege scripta, stricta, previa, sama tuleneb PS § 23 lõikest 1 ja lg 2 esimesest lausest) kohaselt peab karistusnormi koosseis olema väga konkreetne ja täpselt piiritletud. Kõigile peab olema selge, millise teo toimepanemise eest millist karistust kohaldatakse. Juhul, kui norm ei ole piisavalt selgelt sätestatud, on nii süüteo menetlejal raske tegu hinnata ja selle vastavat karistust määrata kui ka isikul talle määratud karistust vaidlustada. KOKS § 663 on blanketne ehk viiteline karistusnorm, mille puhul määratlevad täpsema süüteokoosseisu koerte ja kasside pidamise eeskirjad. Järelikult on eeskirjade volitusnormi sisu, ulatuse ja eesmärgi täpne määratlemine seadusandja poolt eriti tähtis.“.
KOKS § 22 lg 1 p 362 ja § 663 kehtivad tänaseni muutmata kujul, st vaidlusaluseid õigusnorme ei ole õiguskantsleri menetlusest saati muudetud ega täiendatud. ELL rõhutab, et volitusnormi ebamäärasusest tingitud eeskirjade vastuolu seadusega on õiguskantsler kontrollinud korduvalt ka hiljem, sh nt 2020 aastal4, kus KOV nii laiendas kui kitsendas nt loomakaitseseaduse reguleerimisala ning kehtestas seadusest laiemaid kohustusi. Seega on probleem püsiv ja aktuaalne.
Eelnevast aga järeldub, et kavandatav muudatus sellisel kujul on vastuolus põhiseadusega, võttes arvesse, et muudatus loob sisulise seose KOKS § 22 lg 1 p 36² alusel kehtestatud kohaliku omavalitsuse eeskirjade ning KarS § 52² alusel kohaldatava loomapidamise keelu vahel. Seejuures kaasneb kõne all oleva eelnõuga aga veelgi raskem põhiõiguste ja -vabaduste riive.
• Esiteks laiendatakse loomapidamiskeelu kohaldamise alust olukordadele, kus loomapidaja on rikkunud avalikku korda puudutavaid loomapidamise reegleid ehk ohustanud või kahjustanud inimesi või nende vara või rikkunud loomaga avalikus kohas viibimise nõudeid. KarS § 52² esmane eesmärk on seni lähtunud loomakaitseseaduse eesmärgist kaitsta looma inimese sellise tegevuse või tegevusetuse eest, mis ohustab või võib ohustada looma tervist või heaolu. Eelnõuga nihutatakse loomapidamise keelu regulatsiooni raskuskese aga osaliselt loomade heaolu kaitselt avaliku korra, inimese tervise ja vara kaitse suunas.

• ELL hinnangul on selline laiendus põhiseaduslikult problemaatiline. Loomapidamise keeld on intensiivne lisakaristus, mis riivab isiku üldist vabadusõigust PS § 19 tähenduses ning võib riivata ka omandipõhiõigust PS § 32 tähenduses. Seetõttu ei saa selle kohaldamise alus tuleneda sisuliselt kohaliku omavalitsuse koerte ja kasside pidamise eeskirjade rikkumisest, mille sisu ja ulatus on omavalitsuseti erinevad. Kui iga omavalitsus saab ise otsustada, millised kohustused koerte ja kasside pidamise eeskirjaga kehtestatakse, võib eelnõu kaasa tuua olukorra, kus Eesti eri paigus on loomapidamise keelu kohaldamise aluseks erinevad teod. See ei ole kooskõlas õigusselguse, võrdse kohtlemise ega karistusõiguse määratletuse põhimõttega.

• ELL leiab, et eelnõu tuleb ümber kujundada. Esmaseks lahenduseks peaks olema KarS § 52² jätmine loomade heaolu kaitse keskseks lisakaristuseks, mitte selle laiendamine kohaliku omavalitsuse avaliku korra eeskirjade rikkumisele. Kui seadusandja peab siiski vajalikuks hõlmata ka inimese tervise või vara kahjustamise juhtumeid, tuleb seaduse tasandil kehtestada esmalt asjakohased nõuded (mis asendavad omavalitsuste eeskirju) ning keelu kohaldamise alused seejärel selgelt ja kitsalt piiritleda, välistada pelgalt ohu põhjustamine ning siduda tervise- ja varakahju juhtumid raskusastmete ja olulise kahju kriteeriumidega. ELL hinnangul peab KarS § 52² jääma eeskätt loomade heaolu kaitseks mõeldud lisakaristuseks, mida kohaldatakse olukorras, kus isik on looma suhtes toime pannud lubamatu teo või muul viisil näidanud, et tema edasine õigus loomi pidada ohustab looma elu, tervist või heaolu. Avaliku korra või kohaliku omavalitsuse eeskirjade rikkumise sidumine loomapidamise keeluga ei ole praegusel kujul piisavalt põhjendatud ega põhiseaduspärane. Nagu selgitatud, siis sellisel juhul tuleb vastavad avalikus kohas käitumise ning loomade ja teoiste inimeste ohutust puudutavad normid ja nõuded kehtestada seadusega või täpsustada eeskirja kehtestamise volitusnormi.

• Teiseks on eelnõu sõnastus liiga lai ka seetõttu, et loomapidamise keelu kohaldamise aluseks võib olla mitte ainult kahju tekitamine, vaid ka pelgalt ohu põhjustamine inimese elule, tervisele või varale. ELL hinnangul ei tohi ohu põhjustamine iseseisvalt olla loomapidamise keelu kohaldamise alus. Loomapidamine on oma olemuselt seotud teatud tavapärase riskiga: loom võib liikuda ettearvamatult, ehmuda, pääseda hetkeks omaniku kontrolli alt välja või põhjustada olukorra, mida saab tagantjärele käsitada riskina. Kui selline tavapärane või abstraktne risk on piisav loomapidamise keelu kohaldamiseks, muutub lisakaristuse kohaldamisala ebaproportsionaalselt laiaks.

• Kolmandaks ei tohi loomapidamise keelu kohaldamise aluseks olla igasugune tervisekahjustus või varaline kahju. Eelnõu sõnastus võib hõlmata ka väheolulisi juhtumeid, näiteks olukorda, kus koer pääseb aiast välja, jookseb inimesele otsa ja inimene komistab või saab väikese kriimustuse, või kus loom kahjustab vähesel määral vara (kriimustab nt sõidukit). Sellistel juhtudel ei pruugi loomapidamise keeld olla PS § 11 tähenduses proportsionaalne, kui puuduvad asjaolud, mis näitaksid loomapidaja püsivat ohtlikkust või sobimatust loomi pidada.

Kui eelnõu edasises menetluses peetakse vajalikuks jätta KarS § 52² kohaldamisalasse ka inimese tervise või vara kahjustamise juhtumid ning tänane eeskirjade regulatsioon, tuleb need nõuded kehtestada seaduse tasandil ning siduda kahju ja tervisekahjustus seejuures selgete raskuse lävenditega. Tervisekahjustuse puhul peaks loomapidamise keelu kohaldamine olema seotud vähemalt raske tervisekahjustuse või korduva ja süstemaatilise rikkumisega. Varalise kahju puhul peaks aluseks olema vähemalt oluline varaline kahju. Samuti tuleb välistada loomapidamise keelu kohaldamine üksnes pelgalt ohu põhjustamise tõttu.

• Neljandaks toetab ELL seda, et loomapidamiskeeldu saaks kohaldada ka kohtuväline menetleja, kuivõrd see võib väärteo- ja kriminaalasjades muuta loomade kaitseks vajaliku meetme tõhusamaks. Samas on eelnõu praegusel kujul probleemne, sest loomapidamise keelu kohaldamise alused on väga laiad ja õiguslikult ebamäärased: keeld on kohaldatav ka pelgalt ohu põhjustamise, mistahes tervisekahjustuse või mistahes varalise kahju korral. Sellise sisuga norm eeldab menetlejalt keerulist proportsionaalsuse hindamist ning loob põhjendamatu ja meelevaldse kohaldamise riski. ELL hinnangul on sellise ulatusega pädevuse andmine Põllumajandus- ja Toiduametile (PTA) ja kohaliku omavalitsuse ametnikele probleemne, arvestades nende senist olematut süüteomenetluse kogemust ja praktikat, erinevalt politsei ja Keskkonnaameti menetluskogemusest ja oskustest. Kohaliku omavalitsuse puhul on probleem veelgi põhimõttelisem, kuivõrd loomapidamise keelu kohaldamine kohaliku koerte ja kasside pidamise eeskirja rikkumise alusel tugineks põhiseadusevastasele normistikule ning igas omavalitsuses viimase suva järgi kehtestatud nõuetele. Seetõttu ei tohiks KOV ametnikul olla õigust sellise eeskirja rikkumise alusel loomapidamiskeeldu kohaldada ning kui eeskirja rikkumise osa jääb lisakaristusega kaetuks, siis see õigus peaks sel juhul andma vaid kohtule. Põllumajandus- ja Toiduameti puhul on lisakaristuse rakendamise õigus iseenesest kaalutav ent juhul, kui tehakse ka kindlaks, kas ja milline on ameti tegelik võimekus ja oskused ning milliste meetmetega ning millal see muutub, võttes arvesse PTA süüteomenetluspraktika puudumist. Kuivõrd PTA ei algata praktikas loomakaitseseaduse rikkumiste puhul üldse väärteomenetlusi või teeb seda äärmiselt harva, ei lahenda pelgalt lisakaristuse kohaldamise õiguse andmine ka seotud põhimõttelist probleemi. ELL palub lahendada ka selle praktilise rakendamise küsimuse, sh kuidas tagatakse, et loomakaitsenõuete rikkumiste korral viiakse läbi väärteomenetlus ning loomapidamiskeelu kohaldamist tegelikult kaalutakse. ELL juhib siinkohal tähelepanu, et ametnike tegevusetuse tõttu on aga eriti vajalik tagada loomakaitseorganisatsioonide või loomade ombudsmani institutsiooni loomise kaudu ja menetlusseaduste muutmise kaudu tegelik juurdepääs õigusemõistmisele loomade väärkohtlemise asjades.

• ELL juhib tähelepanu, et kehtiva VTMS § 83 kohaselt arutab väärteoasja maakohtunik, kui väärteoasja arutades on vaja otsustada loomapidamise keelamine. Eelnõust ei nähtu, et VTMS § 83 muudetaks, mistõttu tekib eelnõu ja kehtiva väärteomenetluse regulatsiooni vahel ka normitehniline vastuolu. Ühtlasi vajab muutmist ka LoKS § 65, mis käsitleb loomapidamise keelu kohtuotsuse esitamist loomade registrisse. Kui keeldu saab rakendada kohtuväline menetleja, siis tuleb olemuslikult muuta ka antud seotud säte, sh korrigeerida nimetatud sätte sõnastust, et see kohalduks ka lemmikloomadele (vt järgmine lõik).

• Viiendaks ei ole eelnõus piisavalt käsitletud loomapidamise keelu tegelikku kontrollitavust. Hetkel reguleerib LoKS § 65 üksnes põllumajandusloomade pidamise keelu kandmist registrisse. Efektiivse järelevalve tagamiseks on vajalik sarnane mehhanism ka lemmikloomade puhul. Kui lemmiklooma pidamise keelu olemasolu ei ole võimalik kontrollida looma võõrandamisel, registreerimisel, varjupaigast loovutamisel või järelevalvemenetluses, võib keeld jääda sisuliselt deklaratiivseks. Seetõttu tuleb koos KarS § 52² muutmisega ette näha ka lemmikloomade pidamise keelu registripõhine kontrollitavus sarnaselt põllumajandusloomade puhul kehtivale lahendusele. Juhime tähelepanu, et Riigikogu menetluses on veterinaarseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu5 (918 SE), millega täpsustatakse lemmikloomade, sealhulgas kaubanduslikul ja erieesmärgil peetavate lemmikloomade jälgitavuse nõudeid, muutes Eestis peetavate koerte, kasside ja valgetuhkrute identifitseerimine süstitava elektroonse identifitseerimisvahendiga (mikrokiip) ning looma ja loomapidaja kohta asjakohaste andmete registrisse kandmine riiklikus registris kohustuslikuks. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) põllumajandusloomade registri juurde luuakse selleks tarbeks lemmikloomade ja lemmikloomapidajate andmeid koondav uus registriosa lemmikloomaregister ning põllumajandusloomade register nimetatakse ümber loomade registriks. Selle tulemusel laheneb praegune olukord, kus lemmikloomade registreerimine on killustunud erinevate kohalike omavalitsuste andmekogude vahel. Küll aga tuleb seetõttu kehtestada LoKS §-ile 65 analoogne kohustus ka lemmikloomadega seoses. ELL hinnangul on mõistlik muuta LoKS § 65 sisu ning laiendada see kõigile loomadele ja asendada „põllumajandusloomade registri“ termin „loomade registri“ terminiga, võttes arvesse, et põllumajandusloomade register nimetatakse eelnõu nr 918 SE alusel ümber loomade registriks.

• Samuti teeb ELL ettepaneku pikendada loomapidamise keelu tähtaegu selliselt, et väärteo korral oleks keelu ülempiir kuni viis aastat ning kuriteo korral kuni viisteist aastat. Korduva väärkohtlemise korral peab olema võimalik rakendada eluaegset loomapidamiskeeldu. Karistuste karmistamine on üks võimalik ja vajalik meede, mis aitab koosmõjus tõhusa järelevalve ja selge regulatsiooniga vähendada loomade väärkohtlemist, ennetada veelgi tõsisemaid kuritegusid ning tugevdada ühiskonna turvalisust.

• Kuuendaks jääb ELL jätkuvalt varasemalt esitatud seisukohtade juurde, et lisaks loomapidamiskeelu regulatsiooni muutmisele tuleb terviklikult üle vaadata ka KarS § 264 sanktsioonimäär, koosseisu paiknemine ja sõnastus ning loomade väärkohtlemisega seotud menetlusõiguslikud tagatised. ELL juhib tähelepanu, et Riigikogu menetluses oleva loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seaduse eelnõuga (899 SE)6 muudetakse mh kehtivad väärtegude sanktsioonimäärad ka loomakaitseseaduses ja veterinaarseaduses. Seetõttu on asjakohane muuta proportsionaalselt ka kuriteo sanktsioonimäärad. ELL hinnangul ei ole kehtiv kuriteo sanktsioonimäär proportsioonis looma julma kohtlemise tegude tegeliku ohtlikkusega ning KarS §-is 264 sätestatud süüteo eest peaks proportsionaalne karistusmäär olema kuni viis aastat vangistust, minimaalselt kuni kolm aastat vangistust. Samuti tuleks looma julm kohtlemine muuta karistatavaks ka ettevaatamatusest, arvestades, et praktikas jäävad karistuseta juhtumid, kus looma pikemaajalist söögi, joogi, ravi või muu vajaliku hooleta jätmist käsitatakse ettevaatamatu teona. Korduva looma väärkohtlemise korral peab karistusõiguslik hukkamõist olema tavapärasest rangem, kuivõrd korduvus ehk retsidiiv näitab isiku püsivat kalduvust sama laadi rikkumiste toimepanemiseks ning iga uus looma väärkohtlemine kätkeb esimesega võrreldes suuremat ebaõigust. PTA ja ELL praktika kinnitab, et sageli väärkohtleb rikkuja loomi korduvalt ka pärast seda, kui loomad on temalt ära võetud; karistamatuse tagajärjel võtab isik uued loomad ning väärkohtlemine jätkub. Lisaks tuleb õigusselguse huvides täpsustada KarS § 264 lg 1 p-s 3 kasutatud „julmal viisil“ kohtlemise mõistet ning sätestada sõnaselgelt, et koosseisu täidab ka looma suhtes lubamatu teo toimepanemine piinaval viisil. Kuigi Riigikohus on asjas nr 3-23-6360 tõlgendanud KarS § 264 koosseisu kuuluvana ka piinavad teod, ei ole see toonud kaasa piisavat praktika muutumist. Arvestades, et looma julm kohtlemine on reguleeritud kui avaliku korra vastane süütegu, kuid kaitstav õigushüve ei tohiks olla sel juhul üksnes avalik kord ja sotsiaalsed väärtused, vaid ka loom ise (sh tema elu ja tervis), peab ELL hinnangul kaaluma KarS’i eraldi, nt eluslooduse/loomade vastaste süütegude peatüki loomist.

• Seitsmendaks rõhutab ELL rõhutab, et looma julma kohtlemise sanktsioonimäärade muutmine ning looma elu ja tervise kui kaitstava õigushüve esikohale seadmine suurendaksid õiguskaitse usaldusväärsust, ühiskondlikku turvatunnet ja Eesti riigi mainet. Samal ajal tuleb tagada ka tegelik juurdepääs õigusemõistmisele loomade väärkohtlemise asjades. ELL jääb seisukohale, et looma kui tegeliku kannatanu kaitseõiguse teostamine tuleb tagada nii kriminaalmenetluses kui ka väärteomenetluses, andes selleks menetluslikud õigused loomakaitseorganisatsioonile, määratud loomakaitseadvokaadile või muule seaduses nimetatud isikule. Samuti tuleb tagada kaebeõigus halduskohtumenetluses PTA järelevalve tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks. Menetlusseadustike praegune regulatsioon sellist õiguskaitset ei taga: halduskohtumenetluses saab isik üldjuhul pöörduda kohtusse üksnes oma õiguste kaitseks, väärteomenetluses on kaebeõigus piiratud menetlusosalise või isikuga, kelle õigusi on menetlustoiminguga piiratud, ning kriminaalmenetluses on kannatanu isik, kelle õigushüve on kuriteoga vahetult kahjustatud. Loom ei saa ise oma õigusi maksma panna ning juhtudel, kus väärkohtlejaks on looma omanik või ohvriks on omanikuta loom, puudub praktikas isik, kes saaks menetluse algatamata jätmist või lõpetamist tõhusalt vaidlustada. Kuna HKMS, VTMS ja KrMS süsteemne muutmine ning kohtukorraldusega seotud õigusloome kuuluvad Vabariigi Valitsuse seaduse § 59 lg 1 kohaselt Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse, palub ELL käsitleda ka neid varasemalt esitatud ettepanekuid käesoleva eelnõu menetluses või sellega seotud jätkutegevustes.

• Kaheksandaks jääb ELL jätkuvalt varasemalt esitatud ettepaneku juurde laiendada korrakaitseseaduses sätestatud avaliku koha mõiste sõnaselgelt ka internetikeskkonnale, sh sotsiaalmeedia platvormidele. KarS § 264 järgi on looma julma kohtlemisena käsitatav muu hulgas looma suhtes lubamatu teo toimepanemine avalikus kohas. Loomakaitseseaduse § 4 kohaselt on looma suhtes lubamatu tegu igasugune loomale valu või kannatusi põhjustav tegu, mida seadus erandina ei luba. Praktikas on aga kujunenud probleemiks olukorrad, kus loomade väärkohtlemist filmitakse ja eksponeeritakse internetis, näiteks TikTokis, Facebookis, Snapchatis või muudel sotsiaalmeedia platvormidel, kuid uurimisasutused ei käsita sellist keskkonda avaliku kohana KarS § 264 tähenduses ega algata kriminaalmenetlust. ELL hinnangul ei ole põhjendatud olukord, kus looma peksmine tänaval on käsitatav avalikus kohas toime pandud looma julma kohtlemisena, kuid sama teo teadlik eksponeerimine internetis määratlemata isikute ringile jääb avaliku koha mõiste alt välja.
ELL praktika näitab, et loomade vastase vägivalla eksponeerimine internetis ja sotsiaalmeedias on kasvav probleem. Internetikeskkonnas võib väärkohtlemise avalik mõju olla füüsilisest avalikust kohast isegi ulatuslikum, kuivõrd vägivaldne sisu võib jõuda kiiresti suure määratlemata isikute ringini, normaliseerida loomadevastast vägivalda ning riivata avalikku turvatunnet ja ühiskonna õiglustunnet. Seetõttu tuleb KorS § 54 avaliku koha mõistet täpsustada selliselt, et see hõlmaks ka internetikeskkonda või muud elektroonilist keskkonda, mis on määratlemata isikute ringile kättesaadav. Selline muudatus tagaks, et loomade väärkohtlemise avalik eksponeerimine internetis oleks karistusõiguslikult käsitatav samaväärselt füüsilises avalikus ruumis toime pandud või avalikkusele nähtavaks tehtud teoga.

• Üheksandaks jääb ELL varasemalt esitatud ettepaneku juurde kehtestada üldine kohustus teavitada abivajavast või hädaohus olevast loomast. ELL-i praktikas on ilmnenud, et muu hulgas tervishoiu- ja sotsiaalvaldkonnas võib isikutele tööülesannete täitmise käigus saada teatavaks teave abivajavast või ohus olevast loomast, kuid kehtiv õigus ei sätesta selget üldist teavitamiskohustust ega anna alati piisavat alust sellise teabe edastamiseks pädevatele asutustele või loomakaitseorganisatsioonidele. Eriti probleemne on olukord tervishoiutöötajate puhul, kellel võib patsiendisaladuse hoidmise kohustuse tõttu jääda teavitamata olukordadest, kus patsiendi ütlustest või ravisuhte käigus teatavaks saanud asjaoludest nähtub, et loom on väärkoheldud, abita või hädaohus. Kehtivas õiguses on seadusandja teatud juhtudel näinud ette selge teavitamiskohustuse, näiteks abivajava lapse, sotsiaalhoolekannet vajava isiku või teatud nakkushaigustega seotud ohu korral, kuid abivajavast loomast teavitamist samaväärselt reguleeritud ei ole. ELL hinnangul tuleb loomakaitseseaduses sätestada üldine kohustus teavitada abivajavast või hädaohus olevast loomast ning defineerida need mõisted sarnaselt lastekaitseseaduses sätestatud abivajava ja hädaohus oleva lapse regulatsiooniga. Samuti tuleb selgelt sätestada, millistel juhtudel ja ulatuses on teavitamine lubatud või kohustuslik ka juhul, kui teave on saadud ameti- või kutsesaladusega kaitstud suhtes.

• Kümnendaks jääb ELL varasemalt esitatud ettepaneku juurde reguleerida piiratud teovõimega täisealiste isikute loomapidamise lubatavust. ELL-i praktikas on korduvalt ilmnenud juhtumeid, kus täisealised piiratud teovõimega isikud peavad loomi, kuigi nad ei pruugi olla võimelised mõistma loomapidamisega kaasnevaid kohustusi ega tagama loomale vajalikku toitu, joogivett, ravi, sotsialiseerimist, liikumisvõimalust ja muid heaoluks vajalikke tingimusi. Probleem on eriti terav juhtudel, kus isikule on küll seatud eestkoste, kuid talle on jäetud piiratud ulatuses tehingute tegemise õigus ning ta omandab looma tasu eest või tasuta, ilma et oleks hinnatud tema tegelikku võimet looma pidada. Sellistes olukordades võib loom jääda sisuliselt abita, samas kui eestkostja või kohalik omavalitsus ei pruugi looma heaolu tagamiseks vajalikult sekkuda. ELL hinnangul tuleb loomakaitseseadust täiendada selliselt, et piiratud teovõimega täisealine isik võib looma pidada üksnes juhul, kui ta saab piisavalt aru looma pidamisega kaasnevatest kohustustest, tagajärgedest ja vastutusest ning tal on looma pidamiseks vajalikud teadmised ja võimalused. Kui isikule on määratud eestkostja, peaks eeldus olema, et isik ei saa aru loomapidamisega kaasnevatest kohustustest, välja arvatud juhul, kui eestkostemäärusest või eksperdihinnangust tuleneb teisiti. Samuti tuleb kaaluda LoKS § 33 täiendamist selliselt, et looma müük või muul viisil tasu eest või tasuta üleandmine piiratud teovõimega täisealisele isikule oleks lubatud üksnes seaduses sätestatud tingimustel või oleks üldjuhul välistatud.
/allkirjastatud digitaalselt/
Pille Tees
Eestimaa Loomakaitse Liit


Justiits- ja Digiministeerium
[email protected]
[email protected]

Eestimaa Loomakaitse Liidu ettepanekud karistusseadustiku, loomakaitseseaduse ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seaduse (KarS omnibus 2026) eelnõule
Lp minister
Eestimaa Loomakaitse Liit esitab järgmised seisukohad ja ettepanekud eelnõule, sh punktis 3.1.3 kirjeldatud KarS § 52² muutmiseks:
Kohaliku omavalitsuse eeskirja rikkumisele tuginev loomapidamise keeld tekitab põhiseaduspärasuse ja õigusselguse probleeme ning viib piirkonniti erineva karistatavuseni. Kavandatav norm praegusel kujul on põhiseadusega vastuolus.
Kuivõrd kavandatav säte võimaldab kohaldada lisakaristust igasuguse loomade pidamisega seotud nõuete rikkumise eest, siis laieneb antud norm ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel kehtestatud kasside ja koerte pidamise eeskirjade rikkumisele.
Kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirjad reguleerivad loomade pidamise nõudeid suhetes avaliku korra ja inimeste õigustega ning piiravad isikute tegevust koerte või kasside pidamisel. Praktikas on eeskirjad oma sisult probleemsed – need kordavad seaduste norme, sh nii laiendavad kui kitsendavad neid ning kehtestavad nõudeid, milleks volitust pole antud. Ka on need omavalitsuste lõikes erineva sisu ja ulatusega. Õiguskantsler on korduvalt eeskirjade vastavust seadustele ja põhiseadusele kontrollinud ja tuvastanud hulganisti rikkumisi.
Looma omamine on PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse kaitsealas. Õigus looma pidada on hõlmatud üldise vabadusõigusega, mis tuleneb põhiseaduse (edaspidi: PS) § 19 lõikest 1. Üldise vabadusõiguse esemelise kaitseala moodustab õiguslik vabadus. Õiguslik vabadus seisneb loas teha ja tegemata jätta seda, mida isik soovib. Kaitstud on isiku otsustamisvabadus sellest sõltumata, milline kaal on valitud tegevusel eneseteostuse jaoks.
PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 11 kohaselt võib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Neis sätetes väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tulenevalt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja. Seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine kohalikule omavalitsusele ja kohaliku omavalitsuse sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. Üldise seadusereservatsiooni väljenduseks on ka PS § 154 , mis piirab kohalike omavalitsustele enesekorraldusõiguse kohustusega tegutseda üksnes seaduse alusel. Volikogul ja valitsusel on õigus üldaktidena vastu võtta määrusi (KOKS § 7 lg 1); üksikaktidena otsuseid (volikogu) ja korraldusi (valitsus) (KOKS § 7 lg 2). PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tulenevalt on määrus põhiseadusega vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseaduse vastase volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas.
Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega. Seejuures peab seadusandja kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida kohalikule omavalitsusele. Reeglina tähendab see, et määruseandja võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid.
Õiguskantsler on korduvalt sh 20061, 20102 kui ka 20123 kontrollinud, kas KOKS § 22 lg 1 punkti 362 kui norm, mis annab valla- või linnavolikogule pädevuse koerte ja kasside pidamise eeskirja kehtestamiseks, on kooskõlas põhiseadusega. Õiguskantsleri menetlus puudutas ka KOKS §-i 663 , mille järgi on koerte ja kasside pidamise eeskirja rikkumine väärtegu. Seda põhjusel, et KOKS § 22 lg 1 p 362 ja § 663 on olemuslikult seotud sätted.
Õiguskantsler järeldas, et talle saabunud avalduste põhjal alustatud menetluste tulemused annavad alust arvata, et eeskirjadega kehtestatud õigusvastane regulatsioon on muu hulgas tingitud KOKS § 22 lg 1 p 362 ebamäärusest. Nimelt ei pruugi kohalikele omavalitsustele olla arusaadav, milliseid kohustusi võib eeskirjadega loomapidajatele panna. Menetluses osundati, et seadusandja ei ole ammendavalt reguleerinud koerte ja kasside pidamise piiranguid inimeste elu ja tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil, mis jäävad väljapoole loomatauditõrjeseaduse (nüüd veterinaarseaduse). Kuna volitusnorm nimetab üksnes valdkonna, mida kohaliku omavalitsuse volikogu eeskirjadega reguleerida võib, ei pruugi sellise ebamäärasuse tõttu olla kohalikele omavalitsustele arusaadav milliseid kohustusi võib eeskirjadega loomapidajatele panna. Ühe näitena KOKS § 22 lg 1 p 362 ebamäärusest tingitud probleemidest võib tuua põllumajandusministri mainitud asjaolu, et tihti reguleeritakse eeskirjadega küsimusi, mis on juba teiste õigusaktidega reguleeritud (nt loomatauditõrjega seonduvat, aga ka loomade heaolu nõudeid).
Õiguskantsler märkis, et sellised piirangud võivad seonduda ennekõike looma käitumisest lähtuva ohu ennetamisega või loomaga avalikus kohas viibimisega (nt küsimused sellest, kuhu on keelatud loomaga minna, millal peab koeral olema jalutusrihm ja suukorv jne). Samuti rõhutati, et tegemist on koerte ja kasside pidajate üldise vabadusõiguse (PS § 19 lg 1) realiseerimise seisukohalt oluliste küsimustega (lisaks sellele on tegemist ka teiste isikute põhiõiguste kaitse seisukohalt oluliste küsimustega). Seetõttu peab seadus vähemalt üldistatult sätestama, millised koerte ja kasside pidamise piirangud on vajalikud inimeste elu ja tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil. Kui see on otstarbekas, võib seadusandja anda täitevvõimule või kohalikule omavalitsusele volituse seaduses sätestatud piirangute täpsustamiseks. Õiguskantsler järeldas, et KOKS § 22 lg 1 p-ga 36² on seadusandja andnud kohalikele omavalitsustele ulatusliku volituse kehtestada koerte ja kasside pidamise piiranguid inimeste elu, tervise ja avaliku korra kaitseks, kuid jätnud seaduse tasandil piisavalt määratlemata piirangute olulised alused, ulatuse ja piirid. Seetõttu on KOKS § 22 lg 1 p 362 ning sellega olemuslikult seotud KOKS § 663 vastuolus põhiseadusega.
Õiguskantsler pidas eriti probleemseks ka olukorda, kus karistus sisaldub seaduses, kuid karistatava teo kirjeldus seadusest madalamalseisvas õigusaktis: „Karistusõiguse ühe aluspõhimõtte (nulla poena sine lege scripta, stricta, previa, sama tuleneb PS § 23 lõikest 1 ja lg 2 esimesest lausest) kohaselt peab karistusnormi koosseis olema väga konkreetne ja täpselt piiritletud. Kõigile peab olema selge, millise teo toimepanemise eest millist karistust kohaldatakse. Juhul, kui norm ei ole piisavalt selgelt sätestatud, on nii süüteo menetlejal raske tegu hinnata ja selle vastavat karistust määrata kui ka isikul talle määratud karistust vaidlustada. KOKS § 663 on blanketne ehk viiteline karistusnorm, mille puhul määratlevad täpsema süüteokoosseisu koerte ja kasside pidamise eeskirjad. Järelikult on eeskirjade volitusnormi sisu, ulatuse ja eesmärgi täpne määratlemine seadusandja poolt eriti tähtis.“.
KOKS § 22 lg 1 p 362 ja § 663 kehtivad tänaseni muutmata kujul, st vaidlusaluseid õigusnorme ei ole õiguskantsleri menetlusest saati muudetud ega täiendatud. ELL rõhutab, et volitusnormi ebamäärasusest tingitud eeskirjade vastuolu seadusega on õiguskantsler kontrollinud korduvalt ka hiljem, sh nt 2020 aastal4, kus KOV nii laiendas kui kitsendas nt loomakaitseseaduse reguleerimisala ning kehtestas seadusest laiemaid kohustusi. Seega on probleem püsiv ja aktuaalne.
Eelnevast aga järeldub, et kavandatav muudatus sellisel kujul on vastuolus põhiseadusega, võttes arvesse, et muudatus loob sisulise seose KOKS § 22 lg 1 p 36² alusel kehtestatud kohaliku omavalitsuse eeskirjade ning KarS § 52² alusel kohaldatava loomapidamise keelu vahel. Seejuures kaasneb kõne all oleva eelnõuga aga veelgi raskem põhiõiguste ja -vabaduste riive.
• Esiteks laiendatakse loomapidamiskeelu kohaldamise alust olukordadele, kus loomapidaja on rikkunud avalikku korda puudutavaid loomapidamise reegleid ehk ohustanud või kahjustanud inimesi või nende vara või rikkunud loomaga avalikus kohas viibimise nõudeid. KarS § 52² esmane eesmärk on seni lähtunud loomakaitseseaduse eesmärgist kaitsta looma inimese sellise tegevuse või tegevusetuse eest, mis ohustab või võib ohustada looma tervist või heaolu. Eelnõuga nihutatakse loomapidamise keelu regulatsiooni raskuskese aga osaliselt loomade heaolu kaitselt avaliku korra, inimese tervise ja vara kaitse suunas.

• ELL hinnangul on selline laiendus põhiseaduslikult problemaatiline. Loomapidamise keeld on intensiivne lisakaristus, mis riivab isiku üldist vabadusõigust PS § 19 tähenduses ning võib riivata ka omandipõhiõigust PS § 32 tähenduses. Seetõttu ei saa selle kohaldamise alus tuleneda sisuliselt kohaliku omavalitsuse koerte ja kasside pidamise eeskirjade rikkumisest, mille sisu ja ulatus on omavalitsuseti erinevad. Kui iga omavalitsus saab ise otsustada, millised kohustused koerte ja kasside pidamise eeskirjaga kehtestatakse, võib eelnõu kaasa tuua olukorra, kus Eesti eri paigus on loomapidamise keelu kohaldamise aluseks erinevad teod. See ei ole kooskõlas õigusselguse, võrdse kohtlemise ega karistusõiguse määratletuse põhimõttega.

• ELL leiab, et eelnõu tuleb ümber kujundada. Esmaseks lahenduseks peaks olema KarS § 52² jätmine loomade heaolu kaitse keskseks lisakaristuseks, mitte selle laiendamine kohaliku omavalitsuse avaliku korra eeskirjade rikkumisele. Kui seadusandja peab siiski vajalikuks hõlmata ka inimese tervise või vara kahjustamise juhtumeid, tuleb seaduse tasandil kehtestada esmalt asjakohased nõuded (mis asendavad omavalitsuste eeskirju) ning keelu kohaldamise alused seejärel selgelt ja kitsalt piiritleda, välistada pelgalt ohu põhjustamine ning siduda tervise- ja varakahju juhtumid raskusastmete ja olulise kahju kriteeriumidega. ELL hinnangul peab KarS § 52² jääma eeskätt loomade heaolu kaitseks mõeldud lisakaristuseks, mida kohaldatakse olukorras, kus isik on looma suhtes toime pannud lubamatu teo või muul viisil näidanud, et tema edasine õigus loomi pidada ohustab looma elu, tervist või heaolu. Avaliku korra või kohaliku omavalitsuse eeskirjade rikkumise sidumine loomapidamise keeluga ei ole praegusel kujul piisavalt põhjendatud ega põhiseaduspärane. Nagu selgitatud, siis sellisel juhul tuleb vastavad avalikus kohas käitumise ning loomade ja teoiste inimeste ohutust puudutavad normid ja nõuded kehtestada seadusega või täpsustada eeskirja kehtestamise volitusnormi.

• Teiseks on eelnõu sõnastus liiga lai ka seetõttu, et loomapidamise keelu kohaldamise aluseks võib olla mitte ainult kahju tekitamine, vaid ka pelgalt ohu põhjustamine inimese elule, tervisele või varale. ELL hinnangul ei tohi ohu põhjustamine iseseisvalt olla loomapidamise keelu kohaldamise alus. Loomapidamine on oma olemuselt seotud teatud tavapärase riskiga: loom võib liikuda ettearvamatult, ehmuda, pääseda hetkeks omaniku kontrolli alt välja või põhjustada olukorra, mida saab tagantjärele käsitada riskina. Kui selline tavapärane või abstraktne risk on piisav loomapidamise keelu kohaldamiseks, muutub lisakaristuse kohaldamisala ebaproportsionaalselt laiaks.

• Kolmandaks ei tohi loomapidamise keelu kohaldamise aluseks olla igasugune tervisekahjustus või varaline kahju. Eelnõu sõnastus võib hõlmata ka väheolulisi juhtumeid, näiteks olukorda, kus koer pääseb aiast välja, jookseb inimesele otsa ja inimene komistab või saab väikese kriimustuse, või kus loom kahjustab vähesel määral vara (kriimustab nt sõidukit). Sellistel juhtudel ei pruugi loomapidamise keeld olla PS § 11 tähenduses proportsionaalne, kui puuduvad asjaolud, mis näitaksid loomapidaja püsivat ohtlikkust või sobimatust loomi pidada.

Kui eelnõu edasises menetluses peetakse vajalikuks jätta KarS § 52² kohaldamisalasse ka inimese tervise või vara kahjustamise juhtumid ning tänane eeskirjade regulatsioon, tuleb need nõuded kehtestada seaduse tasandil ning siduda kahju ja tervisekahjustus seejuures selgete raskuse lävenditega. Tervisekahjustuse puhul peaks loomapidamise keelu kohaldamine olema seotud vähemalt raske tervisekahjustuse või korduva ja süstemaatilise rikkumisega. Varalise kahju puhul peaks aluseks olema vähemalt oluline varaline kahju. Samuti tuleb välistada loomapidamise keelu kohaldamine üksnes pelgalt ohu põhjustamise tõttu.

• Neljandaks toetab ELL seda, et loomapidamiskeeldu saaks kohaldada ka kohtuväline menetleja, kuivõrd see võib väärteo- ja kriminaalasjades muuta loomade kaitseks vajaliku meetme tõhusamaks. Samas on eelnõu praegusel kujul probleemne, sest loomapidamise keelu kohaldamise alused on väga laiad ja õiguslikult ebamäärased: keeld on kohaldatav ka pelgalt ohu põhjustamise, mistahes tervisekahjustuse või mistahes varalise kahju korral. Sellise sisuga norm eeldab menetlejalt keerulist proportsionaalsuse hindamist ning loob põhjendamatu ja meelevaldse kohaldamise riski. ELL hinnangul on sellise ulatusega pädevuse andmine Põllumajandus- ja Toiduametile (PTA) ja kohaliku omavalitsuse ametnikele probleemne, arvestades nende senist olematut süüteomenetluse kogemust ja praktikat, erinevalt politsei ja Keskkonnaameti menetluskogemusest ja oskustest. Kohaliku omavalitsuse puhul on probleem veelgi põhimõttelisem, kuivõrd loomapidamise keelu kohaldamine kohaliku koerte ja kasside pidamise eeskirja rikkumise alusel tugineks põhiseadusevastasele normistikule ning igas omavalitsuses viimase suva järgi kehtestatud nõuetele. Seetõttu ei tohiks KOV ametnikul olla õigust sellise eeskirja rikkumise alusel loomapidamiskeeldu kohaldada ning kui eeskirja rikkumise osa jääb lisakaristusega kaetuks, siis see õigus peaks sel juhul andma vaid kohtule. Põllumajandus- ja Toiduameti puhul on lisakaristuse rakendamise õigus iseenesest kaalutav ent juhul, kui tehakse ka kindlaks, kas ja milline on ameti tegelik võimekus ja oskused ning milliste meetmetega ning millal see muutub, võttes arvesse PTA süüteomenetluspraktika puudumist. Kuivõrd PTA ei algata praktikas loomakaitseseaduse rikkumiste puhul üldse väärteomenetlusi või teeb seda äärmiselt harva, ei lahenda pelgalt lisakaristuse kohaldamise õiguse andmine ka seotud põhimõttelist probleemi. ELL palub lahendada ka selle praktilise rakendamise küsimuse, sh kuidas tagatakse, et loomakaitsenõuete rikkumiste korral viiakse läbi väärteomenetlus ning loomapidamiskeelu kohaldamist tegelikult kaalutakse. ELL juhib siinkohal tähelepanu, et ametnike tegevusetuse tõttu on aga eriti vajalik tagada loomakaitseorganisatsioonide või loomade ombudsmani institutsiooni loomise kaudu ja menetlusseaduste muutmise kaudu tegelik juurdepääs õigusemõistmisele loomade väärkohtlemise asjades.

• ELL juhib tähelepanu, et kehtiva VTMS § 83 kohaselt arutab väärteoasja maakohtunik, kui väärteoasja arutades on vaja otsustada loomapidamise keelamine. Eelnõust ei nähtu, et VTMS § 83 muudetaks, mistõttu tekib eelnõu ja kehtiva väärteomenetluse regulatsiooni vahel ka normitehniline vastuolu. Ühtlasi vajab muutmist ka LoKS § 65, mis käsitleb loomapidamise keelu kohtuotsuse esitamist loomade registrisse. Kui keeldu saab rakendada kohtuväline menetleja, siis tuleb olemuslikult muuta ka antud seotud säte, sh korrigeerida nimetatud sätte sõnastust, et see kohalduks ka lemmikloomadele (vt järgmine lõik).

• Viiendaks ei ole eelnõus piisavalt käsitletud loomapidamise keelu tegelikku kontrollitavust. Hetkel reguleerib LoKS § 65 üksnes põllumajandusloomade pidamise keelu kandmist registrisse. Efektiivse järelevalve tagamiseks on vajalik sarnane mehhanism ka lemmikloomade puhul. Kui lemmiklooma pidamise keelu olemasolu ei ole võimalik kontrollida looma võõrandamisel, registreerimisel, varjupaigast loovutamisel või järelevalvemenetluses, võib keeld jääda sisuliselt deklaratiivseks. Seetõttu tuleb koos KarS § 52² muutmisega ette näha ka lemmikloomade pidamise keelu registripõhine kontrollitavus sarnaselt põllumajandusloomade puhul kehtivale lahendusele. Juhime tähelepanu, et Riigikogu menetluses on veterinaarseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu5 (918 SE), millega täpsustatakse lemmikloomade, sealhulgas kaubanduslikul ja erieesmärgil peetavate lemmikloomade jälgitavuse nõudeid, muutes Eestis peetavate koerte, kasside ja valgetuhkrute identifitseerimine süstitava elektroonse identifitseerimisvahendiga (mikrokiip) ning looma ja loomapidaja kohta asjakohaste andmete registrisse kandmine riiklikus registris kohustuslikuks. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) põllumajandusloomade registri juurde luuakse selleks tarbeks lemmikloomade ja lemmikloomapidajate andmeid koondav uus registriosa lemmikloomaregister ning põllumajandusloomade register nimetatakse ümber loomade registriks. Selle tulemusel laheneb praegune olukord, kus lemmikloomade registreerimine on killustunud erinevate kohalike omavalitsuste andmekogude vahel. Küll aga tuleb seetõttu kehtestada LoKS §-ile 65 analoogne kohustus ka lemmikloomadega seoses. ELL hinnangul on mõistlik muuta LoKS § 65 sisu ning laiendada see kõigile loomadele ja asendada „põllumajandusloomade registri“ termin „loomade registri“ terminiga, võttes arvesse, et põllumajandusloomade register nimetatakse eelnõu nr 918 SE alusel ümber loomade registriks.

• Samuti teeb ELL ettepaneku pikendada loomapidamise keelu tähtaegu selliselt, et väärteo korral oleks keelu ülempiir kuni viis aastat ning kuriteo korral kuni viisteist aastat. Korduva väärkohtlemise korral peab olema võimalik rakendada eluaegset loomapidamiskeeldu. Karistuste karmistamine on üks võimalik ja vajalik meede, mis aitab koosmõjus tõhusa järelevalve ja selge regulatsiooniga vähendada loomade väärkohtlemist, ennetada veelgi tõsisemaid kuritegusid ning tugevdada ühiskonna turvalisust.

• Kuuendaks jääb ELL jätkuvalt varasemalt esitatud seisukohtade juurde, et lisaks loomapidamiskeelu regulatsiooni muutmisele tuleb terviklikult üle vaadata ka KarS § 264 sanktsioonimäär, koosseisu paiknemine ja sõnastus ning loomade väärkohtlemisega seotud menetlusõiguslikud tagatised. ELL juhib tähelepanu, et Riigikogu menetluses oleva loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seaduse eelnõuga (899 SE)6 muudetakse mh kehtivad väärtegude sanktsioonimäärad ka loomakaitseseaduses ja veterinaarseaduses. Seetõttu on asjakohane muuta proportsionaalselt ka kuriteo sanktsioonimäärad. ELL hinnangul ei ole kehtiv kuriteo sanktsioonimäär proportsioonis looma julma kohtlemise tegude tegeliku ohtlikkusega ning KarS §-is 264 sätestatud süüteo eest peaks proportsionaalne karistusmäär olema kuni viis aastat vangistust, minimaalselt kuni kolm aastat vangistust. Samuti tuleks looma julm kohtlemine muuta karistatavaks ka ettevaatamatusest, arvestades, et praktikas jäävad karistuseta juhtumid, kus looma pikemaajalist söögi, joogi, ravi või muu vajaliku hooleta jätmist käsitatakse ettevaatamatu teona. Korduva looma väärkohtlemise korral peab karistusõiguslik hukkamõist olema tavapärasest rangem, kuivõrd korduvus ehk retsidiiv näitab isiku püsivat kalduvust sama laadi rikkumiste toimepanemiseks ning iga uus looma väärkohtlemine kätkeb esimesega võrreldes suuremat ebaõigust. PTA ja ELL praktika kinnitab, et sageli väärkohtleb rikkuja loomi korduvalt ka pärast seda, kui loomad on temalt ära võetud; karistamatuse tagajärjel võtab isik uued loomad ning väärkohtlemine jätkub. Lisaks tuleb õigusselguse huvides täpsustada KarS § 264 lg 1 p-s 3 kasutatud „julmal viisil“ kohtlemise mõistet ning sätestada sõnaselgelt, et koosseisu täidab ka looma suhtes lubamatu teo toimepanemine piinaval viisil. Kuigi Riigikohus on asjas nr 3-23-6360 tõlgendanud KarS § 264 koosseisu kuuluvana ka piinavad teod, ei ole see toonud kaasa piisavat praktika muutumist. Arvestades, et looma julm kohtlemine on reguleeritud kui avaliku korra vastane süütegu, kuid kaitstav õigushüve ei tohiks olla sel juhul üksnes avalik kord ja sotsiaalsed väärtused, vaid ka loom ise (sh tema elu ja tervis), peab ELL hinnangul kaaluma KarS’i eraldi, nt eluslooduse/loomade vastaste süütegude peatüki loomist.

• Seitsmendaks rõhutab ELL rõhutab, et looma julma kohtlemise sanktsioonimäärade muutmine ning looma elu ja tervise kui kaitstava õigushüve esikohale seadmine suurendaksid õiguskaitse usaldusväärsust, ühiskondlikku turvatunnet ja Eesti riigi mainet. Samal ajal tuleb tagada ka tegelik juurdepääs õigusemõistmisele loomade väärkohtlemise asjades. ELL jääb seisukohale, et looma kui tegeliku kannatanu kaitseõiguse teostamine tuleb tagada nii kriminaalmenetluses kui ka väärteomenetluses, andes selleks menetluslikud õigused loomakaitseorganisatsioonile, määratud loomakaitseadvokaadile või muule seaduses nimetatud isikule. Samuti tuleb tagada kaebeõigus halduskohtumenetluses PTA järelevalve tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks. Menetlusseadustike praegune regulatsioon sellist õiguskaitset ei taga: halduskohtumenetluses saab isik üldjuhul pöörduda kohtusse üksnes oma õiguste kaitseks, väärteomenetluses on kaebeõigus piiratud menetlusosalise või isikuga, kelle õigusi on menetlustoiminguga piiratud, ning kriminaalmenetluses on kannatanu isik, kelle õigushüve on kuriteoga vahetult kahjustatud. Loom ei saa ise oma õigusi maksma panna ning juhtudel, kus väärkohtlejaks on looma omanik või ohvriks on omanikuta loom, puudub praktikas isik, kes saaks menetluse algatamata jätmist või lõpetamist tõhusalt vaidlustada. Kuna HKMS, VTMS ja KrMS süsteemne muutmine ning kohtukorraldusega seotud õigusloome kuuluvad Vabariigi Valitsuse seaduse § 59 lg 1 kohaselt Justiits- ja Digiministeeriumi valitsemisalasse, palub ELL käsitleda ka neid varasemalt esitatud ettepanekuid käesoleva eelnõu menetluses või sellega seotud jätkutegevustes.

• Kaheksandaks jääb ELL jätkuvalt varasemalt esitatud ettepaneku juurde laiendada korrakaitseseaduses sätestatud avaliku koha mõiste sõnaselgelt ka internetikeskkonnale, sh sotsiaalmeedia platvormidele. KarS § 264 järgi on looma julma kohtlemisena käsitatav muu hulgas looma suhtes lubamatu teo toimepanemine avalikus kohas. Loomakaitseseaduse § 4 kohaselt on looma suhtes lubamatu tegu igasugune loomale valu või kannatusi põhjustav tegu, mida seadus erandina ei luba. Praktikas on aga kujunenud probleemiks olukorrad, kus loomade väärkohtlemist filmitakse ja eksponeeritakse internetis, näiteks TikTokis, Facebookis, Snapchatis või muudel sotsiaalmeedia platvormidel, kuid uurimisasutused ei käsita sellist keskkonda avaliku kohana KarS § 264 tähenduses ega algata kriminaalmenetlust. ELL hinnangul ei ole põhjendatud olukord, kus looma peksmine tänaval on käsitatav avalikus kohas toime pandud looma julma kohtlemisena, kuid sama teo teadlik eksponeerimine internetis määratlemata isikute ringile jääb avaliku koha mõiste alt välja.
ELL praktika näitab, et loomade vastase vägivalla eksponeerimine internetis ja sotsiaalmeedias on kasvav probleem. Internetikeskkonnas võib väärkohtlemise avalik mõju olla füüsilisest avalikust kohast isegi ulatuslikum, kuivõrd vägivaldne sisu võib jõuda kiiresti suure määratlemata isikute ringini, normaliseerida loomadevastast vägivalda ning riivata avalikku turvatunnet ja ühiskonna õiglustunnet. Seetõttu tuleb KorS § 54 avaliku koha mõistet täpsustada selliselt, et see hõlmaks ka internetikeskkonda või muud elektroonilist keskkonda, mis on määratlemata isikute ringile kättesaadav. Selline muudatus tagaks, et loomade väärkohtlemise avalik eksponeerimine internetis oleks karistusõiguslikult käsitatav samaväärselt füüsilises avalikus ruumis toime pandud või avalikkusele nähtavaks tehtud teoga.

• Üheksandaks jääb ELL varasemalt esitatud ettepaneku juurde kehtestada üldine kohustus teavitada abivajavast või hädaohus olevast loomast. ELL-i praktikas on ilmnenud, et muu hulgas tervishoiu- ja sotsiaalvaldkonnas võib isikutele tööülesannete täitmise käigus saada teatavaks teave abivajavast või ohus olevast loomast, kuid kehtiv õigus ei sätesta selget üldist teavitamiskohustust ega anna alati piisavat alust sellise teabe edastamiseks pädevatele asutustele või loomakaitseorganisatsioonidele. Eriti probleemne on olukord tervishoiutöötajate puhul, kellel võib patsiendisaladuse hoidmise kohustuse tõttu jääda teavitamata olukordadest, kus patsiendi ütlustest või ravisuhte käigus teatavaks saanud asjaoludest nähtub, et loom on väärkoheldud, abita või hädaohus. Kehtivas õiguses on seadusandja teatud juhtudel näinud ette selge teavitamiskohustuse, näiteks abivajava lapse, sotsiaalhoolekannet vajava isiku või teatud nakkushaigustega seotud ohu korral, kuid abivajavast loomast teavitamist samaväärselt reguleeritud ei ole. ELL hinnangul tuleb loomakaitseseaduses sätestada üldine kohustus teavitada abivajavast või hädaohus olevast loomast ning defineerida need mõisted sarnaselt lastekaitseseaduses sätestatud abivajava ja hädaohus oleva lapse regulatsiooniga. Samuti tuleb selgelt sätestada, millistel juhtudel ja ulatuses on teavitamine lubatud või kohustuslik ka juhul, kui teave on saadud ameti- või kutsesaladusega kaitstud suhtes.

• Kümnendaks jääb ELL varasemalt esitatud ettepaneku juurde reguleerida piiratud teovõimega täisealiste isikute loomapidamise lubatavust. ELL-i praktikas on korduvalt ilmnenud juhtumeid, kus täisealised piiratud teovõimega isikud peavad loomi, kuigi nad ei pruugi olla võimelised mõistma loomapidamisega kaasnevaid kohustusi ega tagama loomale vajalikku toitu, joogivett, ravi, sotsialiseerimist, liikumisvõimalust ja muid heaoluks vajalikke tingimusi. Probleem on eriti terav juhtudel, kus isikule on küll seatud eestkoste, kuid talle on jäetud piiratud ulatuses tehingute tegemise õigus ning ta omandab looma tasu eest või tasuta, ilma et oleks hinnatud tema tegelikku võimet looma pidada. Sellistes olukordades võib loom jääda sisuliselt abita, samas kui eestkostja või kohalik omavalitsus ei pruugi looma heaolu tagamiseks vajalikult sekkuda. ELL hinnangul tuleb loomakaitseseadust täiendada selliselt, et piiratud teovõimega täisealine isik võib looma pidada üksnes juhul, kui ta saab piisavalt aru looma pidamisega kaasnevatest kohustustest, tagajärgedest ja vastutusest ning tal on looma pidamiseks vajalikud teadmised ja võimalused. Kui isikule on määratud eestkostja, peaks eeldus olema, et isik ei saa aru loomapidamisega kaasnevatest kohustustest, välja arvatud juhul, kui eestkostemäärusest või eksperdihinnangust tuleneb teisiti. Samuti tuleb kaaluda LoKS § 33 täiendamist selliselt, et looma müük või muul viisil tasu eest või tasuta üleandmine piiratud teovõimega täisealisele isikule oleks lubatud üksnes seaduses sätestatud tingimustel või oleks üldjuhul välistatud.
/allkirjastatud digitaalselt/
Pille Tees
Eestimaa Loomakaitse Liit