EHLÜL_vastus

Uno Silberg

EHLÜL

[email protected]

09.06.2026 nr 6-1/260592/2604907

Hoiu-laenuühistute tegevuse ümberkujundamise põhiseaduspärasus

Austatud avaldaja

Palusite kontrollida, kas 21. jaanuaril 2026 Riigikogus vastu võetud hoiu-laenuühistu

seaduse (HLÜS) muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus vastab Eesti

Vabariigi põhiseadusele (PS). Selle seadusega keelatakse hoiu-laenuühistutel alates 1. juulist 2026

uute hoiuselepingute sõlmimine. Pärast üleminekuaja lõppemist saab hoiuseid kaasata üksnes

krediidiasutuse tegevusloa alusel. Alates 1. märtsist 2029 tunnistatakse HLÜS kehtetuks.

Leiate, et need seadusemuudatused piiravad hoiu-laenuühistute ettevõtlusvabadust (PS § 31)

ülemäära. Teie hinnangul võivad need kaasa tuua hoiuste massilise väljavõtmise hoiu-

laenuühistust ja ühistu maksejõuetuse, sest uute hoiuste vastuvõtmine keelatakse ajal, mil ühistud

peavad täitma väljamaksetaotlusi ning ka rangemaid likviidsusnõudeid.

Riigikogul on õigus kehtivaid reegleid ümber kujundada, lähtudes avalikust huvist ning vajadusest

kaitsta teiste isikute õigusi või olulisi ühiskondlikke hüvesid. Muudatustega kaasnev põhiõiguste

piiramine on lubatud, kui selle eesmärk on põhiseadusega kooskõlas ning kui piirang on selle

eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (PS § 11).

Mainitud seadusemuudatused mõjutavad hoiu-laenuühistute tegevust märkimisväärselt. Nendega

lõpetatakse senine hoiu-laenuühistu tegevusvorm, aga need võivad kaasa tuua ka paljude praegu

tegutsevate ühistute tegevuse lõppemise, kui ühistud ei suuda või ei soovi oma tegevust uute

nõuetega kooskõlla viia. Siiski ei anna Teie avalduses kirjeldatud asjaolud abstraktse

normikontrolli raames alust järeldada, et seadusemuudatused on põhiseadusega vastuolus.

Praegusel juhul on muudatuste eesmärk põhiseadusega kooskõlas. Nii kaitstakse

hoiustajate huve ning viiakse samalaadset finantsteenust osutavate äriühingute tegevus

ühesugustele alustele. Selle eesmärgi saavutamiseks valitud abinõud jäävad abstraktselt hinnates

põhiseadusega lubatud Riigikogu otsustusruumi piiresse ning neid ei ole põhjust pidada

meelevaldseteks (vt ka Riigikohtu 20. detsembri 2016 otsus asjas nr 3-4-1-3-16).

Kui hoiuste kaasamine hoiu-laenuühistus sarnaneb üha enam pangateenusega, kuid toimub ilma

panganduses vajaliku järelevalve ja garantiideta, ei saa pidada ülemääraseks nõuet, et ühistud

saavad edaspidi hoiuseid kaasata ainult pangana või ühistupangana tegutsedes. Uute

hoiuselepingute sõlmimise keeluga piirab Riigikogu üleminekuajal hoiu-laenuühistusse uute

hoiustajate lisandumist, sest nende inimeste hoiused ei ole veel samamoodi kaitstud, nagu on

kaitstud pangas avatud hoiused. Põhiseadus ei välista Riigikogul varem lubatud tegevuse piiramist

ega keelamist (vt ka 27. septembri 2021 seisukohta karusloomakasvatuse keelu

põhiseaduspärasuse kohta).

2

Riigikogu on need seadusemuudatused vastu võtnud selleks ette nähtud korras ja need on

avaldatud Riigi Teatajas. Seega on need seadusemuudatused ka formaalselt põhiseadusega

kooskõlas.

I. Hoiu-laenuühistute tegevuse ümberkujundamisega kaasnevad muudatused

1. Käesoleva aasta 21. jaanuaril vastu võetud hoiu-laenuühistu seaduse muutmise ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega kehtestatud muudatused jõustuvad järk-järgult.

2. Alates käesoleva aasta 1. märtsist ei või enam uusi hoiu-laenuühistuid moodustada (HLÜS §

471 lg 1).

3. Alates 1. juulist ei või hoiu-laenuühistud sõlmida uusi hoiuselepinguid, anda laenu füüsilisest

isikust liikmetele ega pikendada olemasolevate hoiuselepingute ja füüsiliste isikutega sõlmitud

laenulepingute kehtivust (HLÜS § 471 lg 2). See muudatus tähendab sisuliselt senise tegevuse

lõpetamist.

4. HLÜS § 47² kohustab enne käesoleva aasta 1. märtsi asutatud hoiu-laenuühistuid hiljemalt 1.

oktoobriks viima oma tegevuse ja dokumendid kooskõlla uute nõuetega. Näiteks peavad hoiu-

laenuühistud suurendama oma osakapitali (HLÜS § 22 lg 3) ja täitma

rangemaid likviidsusnõudeid (HLÜS § 27 lg 1 p 1; § 271). Need nõuded

peaksid juba üleminekuajal tagama hoiustajate huvide tõhusama kaitse.

5. Alates 2029. aasta 1. jaanuarist võib hoiu-laenuühistu edasi tegutseda üksnes krediidiasutuse,

sealhulgas ühistupanga vormis, juhul kui ta soovib jätkata hoiuste kaasamisega. Muul juhul võib

hoiu-laenuühistu oma tegevust alates sellest kuupäevast jätkata tulundusühistuna, sealhulgas

makseasutuse või krediidiandja tegevusloa alusel, ilma et teda käsitataks hoiu-laenuühistuna ja

tingimusel, et ta on lõpetanud hoiuste kaasamise (HLÜS § 473 lg 1).

6. Kui hoiu-laenuühistu ei esita hiljemalt 2027. aasta 1. jaanuariks taotlust jätkata tegevust

krediidiasutusena, makseasutusena või krediidiandjana või kui Finantsinspektsioon on hiljemalt

sama aasta 31. detsembriks keeldunud sellise tegevusloa andmisest, siis tuleb ühistul

olemasolevate liikmetega hoiustamistehingute tegemine, neile makseteenuste osutamine ja

tarbijakrediidi väljastamine vastavalt lepingutes sätestatud tähtaegadel lõpetada. Kui ühistul ei ole

piisavalt likviidseid vahendeid hoiuste väljamaksmiseks, võib enne käesoleva aasta 1. märtsi

sõlmitud hoiuselepingute tähtaega erandkorras pikendada kuni viie aasta võrra ( HLÜS § 473 lg 2),

kuid selleks peab olema hoiustaja kirjalik nõusolek.

7. Finantsinspektsioon peab hiljemalt 2029. aasta 1. märtsil taotlema kohtult nende hoiu-

laenuühistute sundlõpetamist, kes pole selleks ajaks taotlenud tegevusluba või kellele tegevusluba

pole antud ning kes pole teatanud Finantsinspektsioonile, et jätkavad tegevust tavalise

tulundusühistuna (HLÜS § 47³ lg 5). Alates 2029. aasta 1. märtsist tunnistatakse HLÜS kehtetuks.

II. Muudatuste sisuline põhiseaduspärasus

8. Kirjeldatud seadusemuudatused piiravad mitut põhiõigust, kuid ennekõike piiravad need hoiu-

laenuühistute ettevõtlusvabadust (PS § 31). Piirang väljendub selles, et juba üleminekuajal

kehtestatakse hoiu-laenuühistute tegevusele senisega võrreldes rangemad nõuded ja piirangud

ning pärast üleminekuaja lõppu ei saa nad senisel kujul enam tegutseda. Hoiuste kaasamise

jätkamiseks tuleb hoiu-laenuühistul edaspidi taotleda krediidiasutuse (panga või ühistupanga)

tegevusluba.

3

9. Põhiseaduse § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need

piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate

õiguste ja vabaduste olemust.

Legitiimne eesmärk

10. Põhiseaduse § 31 teine lause, mis näeb ette, et seadus võib sätestada ettevõtlusvabaduse

kasutamise tingimused ja korra, annab Riigikogule suure vabaduse reguleerida ettevõtlusvabaduse

kasutamise tingimusi ja seada sellele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast

mõistlikust põhjusest. See põhjus peab johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja

vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane (Riigikohtu 10.

mai 2002 otsus asjas nr 3-4-1-3-02, p 14).

11. Hoiu-laenuühistute tegevuse reeglite muutmist on kaalutud juba aastaid.

Rahandusministeerium tõdes 2017. aasta väljatöötamiskavatsuses, et senine kord ei vasta enam

turu tegelikule arengule: osa hoiu-laenuühistuid on eemaldunud algsest ühistulisest mudelist ning

muutunud finantsteenuse pakkujaks, kelle liikmed sarnanevad pigem pangaklientidega kui ühistu

tegevuses aktiivselt osalevate liikmetega (väljatöötamiskavatsus, lk 5–6). Samas on hoiu-

laenuühistu ainsana selline juriidiline isik, kes võib kaasata hoiuseid ilma krediidiasutuse

tegevusloata (krediidiasutuste seaduse (KAS) § 4 lg 1; hoiu-laenuühistu seaduse muutmise ja

sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (671 SE) seletuskiri, lk 34).

12. Seaduseelnõu 671 SE seletuskirjas on öeldud, et paljud inimesed ei pruugi mõista, et hoiu-

laenuühistu ei ole pank, selle tegevus ei allu finantsjärelevalvele ning hoiustele ei laiene

Tagatisfondi kaitse. Ühistule omane sotsiaalne kontroll ei täida alati oma eesmärki, sest liikmed ei

osale valdavalt aktiivselt ühistu tegevuses ega saa piisavalt teavet ühistu juhtimise ja selle kohta,

kellele ühistu nende raha edasi laenab. Liikme hääleõigus antakse tihti üle juba ühistuga liitumisel,

mis võib koondada tegeliku kontrolli ühistu juhtide või nendega seotud

isikute kätte (seaduseelnõu 671 SE seletuskiri, lk 11).

13. Sellises olukorras võib hoiustaja võtta endale riske, mille ulatust ta ei mõista, ning ühistu

makseraskuste tekkimisel võib hoiustatud raha tagasisaamise võimalus olla oluliselt väiksem kui

pangahoiuse puhul (vt nt ERR-i artiklit „Hoiustajad on hoiu-laenuühistutes kaotanud üle 30

miljoni euro“).

14. Hoiu-laenuühistute tegevuse ümberkujundamise eesmärkideks ongi kaitsta senisest tõhusamalt

hoiustajate varalisi õigusi ning tagada avalikkuselt hoiuseid kaasavate äriühingute tegevuse üle

efektiivsem finantsjärelevalve. Sellega soovib Riigikogu seada piiri arengule, mis sai hoo sisse

pärast 2010. aasta seadusemuudatusi, mille järel kasvas sektor märgatavalt1, sest hoiu-

laenuühistutel avanes võimalus kaasata hoiuseid senisest märksa laiemalt liikmeskonnalt.

15. Need eesmärgid on põhiseadusega kooskõlas ning teenivad avalikku huvi kaitsta hoiustajaid

ja tugevdada finantsteenuste usaldusväärsust. Muudatused lähtuvad hoiu-laenuühistute tegevuses

ilmnenud probleemidest ja tõdemusest, et hoiu-laenuühistu senine mudel ei toimi enam nii, nagu

HLÜS ette näeb.

1 Kui 2010. aasta lõpus oli hoiu-laenuühistutel 3144 liiget ja varade maht 11 miljonit eurot, siis 2025.

aasta esimeses kvartalis oli liikmeid 12 172 ning varade maht 137 miljonit eurot (vt Evelyn Liivamägi: Hoiu-

laenuühistutega seonduvad müüdid ja vajadus seadust muuta | Rahandusministeerium).

4

III. Piirangu proportsionaalsus

16. Kuigi mõne hoiu-laenuühistute tegevuse ümberkujundamist õigustava eesmärgi saavutamiseks

võiks rakendada ka leebemaid abinõusid, näiteks rangemaid kontrolli- ja likviidsusnõudeid, on

Riigikogul finantsteenuste korraldamisel avar otsustusruum. Põhiseadus ei nõua, et hoiuseid

peaksid saama kaasata hoiu-laenuühistud, kelle tegutsemist on vähe reguleeritud. Seetõttu võib

Riigikogu otsustada, et hoiuste kaasamine on edaspidi lubatud üksnes krediidiasutuse tegevusloa

ja finantsjärelevalve all.

Sobivus

17. Probleem on selles, et hoiu-laenuühistutes hoiuste kaasamine on hakanud üha enam sarnanema

avalikkuselt hoiuste kaasamisega (vt 671 SE seletuskiri, lk 11), mida KAS § 4 lõike 1 kohaselt

võivad teha üksnes tegevusloa alusel tegutsevad krediidiasutused. Seega on sobiv kehtestada

tingimus, et sellist tegevust võib jätkata ainult krediidiasutuse tegevusloa alusel.

18. Niisiis peab hoiu-laenuühistu, kes soovib hoiuseid kaasata, läbima enne tegevuse jätkamist

loamenetluse, mille käigus hinnatakse, kas ühistu on hoiuste kaasamiseks piisavalt usaldusväärne

ja valmis (vajalik kapital, sobivad juhid jms). Edaspidi peab ühistu täitma krediidiasutusele

kehtivaid rangemaid nõudeid ning tema tegevus allub Finantsinspektsiooni järelevalvele.

19. Lisaks tähendab krediidiasutusena tegutsemine seda, et hoiustele laieneb seadusjärgne

Tagatisfondi kaitse. Kui hoiu-laenuühistu osutub maksejõuetuks, ei taga riik selle hoiustaja sääste

kuni 100 000 euro ulatuses, nii nagu seda tehakse Eestis tegutsevate pankade hoiuste puhul

(Tagatisfondi seaduse § 25). Eesti Hoiu-laenuühistute Liidu liikmed on küll loonud eraõigusliku

SA Hoiuste Tagamise Fondi, mis tagab ühistute liikmete hoiused kuni 20 000 euro ulatuses, kuid

selle fondiga liitumine on vabatahtlik (vt Eesti Hoiu-laenuühistute Liit, „SA Hoiuste Tagamise

Fond“; seaduseelnõu 671 SE seletuskiri, lk 8).

20. Ka üleminekuajaks kehtestatud piirangud ja nõuded on piisavalt seotud muudatuste

eesmärgiga. Uute hoiuselepingute sõlmimise keeld piirab senise mudeli edasist laienemist (HLÜS

§ 47³ lg 2; seletuskiri, lk 59). Rangemad likviidsusnõuded ja suurem osakapitali nõue aitavad

parandada ühistute valmisolekut hoiustajate nõuete täitmiseks ning toetavad võimalikku

ümberkujundamist ühistupangaks (HLÜS § 22 lg 3, § 27 lg 1 p 1 ja § 27¹; seaduseelnõu 671 SE

seletuskiri, lk 32). Abstraktse normikontrolli seisukohalt on see piisav, et pidada neid abinõusid

eesmärgi saavutamiseks sobivateks.

Vajalikkus

21. Seletuskirjast ja eelnõu varasematest versioonidest nähtub, et enne lõpliku lahenduse valimist

kaaluti mitut võimalust2.

2 Varasemates eelnõudes kaaluti künnisepõhist lahendust, mille järgi oleks krediidiasutuse tegevusloa kohustus

tekkinud üksnes suurematel hoiu-laenuühistutel, kelle kaasatud hoiuste maht ületab 5 miljonit eurot või kellel on

vähemalt 3000 liiget (seaduseelnõu 671 SE seletuskiri, lk 82; vt ka 2020. a eelnõu § 1 p 5; 2022. a eelnõu seletuskiri,

lk 4). Samuti analüüsiti keskühistu mudelit, mille järgi oleks ühistud koondunud ühe keskühistu kontrolli alla ning

keskühistu juurde oleks loodud stabiliseerimisfond maksejõuetuse puhuks (2024. a eelnõu seletuskiri, lk 3–4; 671 SE

seletuskiri, lk 12). Lisaks käsitleti võimalust eristada traditsioonilisi hoiu-laenuühistuid ühistutest, kes on algsest

ühistegevuse mõttest irdunud (2024. a eelnõu seletuskiri, lk 8).

5

22. Riigikogu ei pidanud neid alternatiive aga sama tõhusateks. Seda järeldust ei saa pidada

meelevaldseks. Kaalutud alternatiivid oleksid suures osas jätnud alles probleemi tuuma:

pangahoiusega sarnast teenust pakutaks endiselt mudeli järgi, millele ei laiene pangahoiusega

samaväärne kaitse ja sõltumatu järelevalve. Samuti võis Riigikogu pidada oluliseks ka seda, et

sarnast teenust osutavaid isikuid koheldakse võrdselt.

23. Seaduseelnõu 671 SE menetlusmaterjalidest (vt 671 SE seletuskiri, lk 13-16) on näha, et ka

menetluses osalenud asutused ja turuosalised olid arutatud alternatiivide suhtes vastandlikel

seisukohtadel. Seetõttu ei saa öelda, et Riigikogu oleks saanud valida veel ühe vähemalt sama

tõhusa ja vähem koormava lahenduse, mis jäeti põhjendamatult kõrvale.

24. Seega tegi Riigikogu põhimõttelise väärtusvaliku viia hoiuste kaasamine tervikuna samadele

alustele. Selline lahendus on nõuetekohaselt tegutsevatele ühistutele kahtlemata koormavam, kuid

see ei muuda valitud abinõu põhiseadusvastaseks, kui leebemad meetmed ei tagaks eesmärki sama

tõhusalt. Põhiseadus ei keela varem lubatud tegevuse ulatuslikku ümberkujundamist. Vastasel

juhul oleks Riigikogu püsivalt seotud varem tehtud valikutega ka siis, kui nende valikute tegelik

mõju või riskid on aja jooksul muutunud (vt ka seisukohta „Apteegireformi põhiseaduspärasus“,

lk 4).

Mõõdukus

25. Seadusemuudatuste mõju hoiu-laenuühistutele on kahtlemata suur, kuid see ei ole siiski kõigile

ühistutele ühesugune. Kõige intensiivsemalt puudutavad muudatused neid hoiu-laenuühistuid, kes

on seni hoiuseid kaasanud ja soovivad seda tegevust jätkata, eriti aga suurema liikmeskonna ja

suurema hoiuste mahuga ühistuid.

26. Hoiuseid edaspidi kaasata soovivatele ühistutele on seaduses ette nähtud mitu meedet, mis

leevendavad nii tegevusloa nõude koormust kui ka üleminekuajal rakenduvate piirangute ja nõuete

mõju.

27. Tegevusloa nõuet leevendab esmalt see, et ühistu ei pea jätkama tegevust tingimata

aktsiaseltsina tegutseva pangana. Tegutseda on võimalik ka ühistupangana, kus säilib hoiu-

laenuühistuga sarnane liikmesusel põhinev omanikusüsteem ja ühistuline tegevus (KAS § 3 lg 1).

Seadusemuudatustega leevendati ka ühistupangana tegutsemise algkapitalinõuet. Kui ühistupank

ei osuta investeerimisteenuseid ega piiriüleseid teenuseid, peab tema osakapital olema vähemalt

üks miljon eurot, samal ajal kui kommertspanga algkapitali üldnõue on vähemalt viis miljonit eurot

(KAS § 35 lg-d 1 ja 2, § 44 lg 2; seaduseelnõu 671 SE seletuskiri, lk 68).

28.Tegevusloa nõude koormust leevendab ka see, et

ühistud võivad ühineda ja moodustada ühistupanga ühiselt (KAS § 41). Sellisel juhul ei pea iga

praegune hoiu-laenuühistu eraldi panga või ühistupanga nõudeid täitma, vaid tegevuse saab

koondada ühe paremini kapitaliseeritud ühistu alla. Sellisel juhul ei pea ka hoiuseid vahepeal välja

maksma, sest ühinemisel lähevad ühinevate hoiu-laenuühistute vara, õigused ja kohustused üle

asutatavale ühistupangale (HLÜS § 44 lg 2; KAS § 41).

29. Piirangu mõju leevendab ka üleminekuaeg. Seaduse jõustumisest 1. märtsist 2026 kuni senise

tegevuse lõpuni 31. detsembrini 2028 jääb ligi kolm aastat (HLÜS § 473 lg 1). Samas tuleb

arvestada, et hoiuseid kaasata sooviv ühistu peab tegevusloa taotluse esitama hiljemalt 2027. aasta

1. jaanuariks, mistõttu tuleb põhimõtteline valik tegevuse jätkamise viisi kohta teha märksa varem

(HLÜS § 47³ lg 2). See on koormav, kuid annab siiski piisava aja, et hinnata tegevusloa taotlemise

võimalust, kaaluda ühinemist või otsustada jätkata tegevust tulundusühistuna ilma hoiuseid

kaasamata.

6

30. Need leevendused ei taga, et iga ühistu saab tegevust jätkata või et ümberkujundamine

õnnestub kõigil juhtudel. Samas ei saa abstraktselt hinnates öelda, et tegevusloa nõude täitmine on

hoiu-laenuühistutele sisuliselt võimatu. Ümberkujundamise tegelik mõju selgub lõplikult alles

seaduse rakendamisel. Ebakindlus selle tulemuse suhtes ei muuda tegevusloa nõuet iseenesest

ebamõõdukaks.

31. Peale tegevusloa nõude piirab ühistu õigusi intensiivselt ka käesoleva aasta 1. juulil jõustuv

uute hoiuselepingute sõlmimise keeld, sest hoiuste kaasamine liikmetelt on olnud hoiu-

laenuühistute senise tegevusmudeli keskne osa.

32. Uute hoiuste vastuvõtmise keeld võib hoiu-laenuühistute rahavoogu oluliselt mõjutada.

Seletuskirjas viidatud Eesti Panga andmete järgi oli 2025. aasta märtsi lõpus hoiu-laenuühistute

varade maht kokku 137 miljonit eurot, seejuures eraisikutelt ja ettevõtjatelt kaasatud hoiuseid oli

kokku ligikaudu 101 miljonit eurot (vt seaduseelnõu 671 SE seletuskiri, lk 9). See tähendab, et

hoiused moodustasid 74 protsenti varade mahust. Samal ajal oli äriühingutele ja eraisikutele antud

laenude jääk kokku ligikaudu 105 miljonit eurot.

33. Nende arvude põhjal saab teha järelduse, et hoiu-laenuühistute tegevus on suurel määral üles

ehitatud hoiuste kaasamisele ja nende arvelt laenude andmisele. Kui uusi hoiuseid enam vastu

võtta ei saa, võib see piirata ka ühistute võimalust täita väljamaksetaotlusi. Pinget võib suurendada

ka see, et samal ajal tuleb täita suurema osakapitali (HLÜS § 22 lg 3) ja likviidsuse (HLÜS § 271)

nõudeid.

34. Need asjaolud kinnitavad, et uute hoiuselepingute sõlmimise keeld on hoiu-laenuühistutele

intensiivne piirang. Samas ei saa abstraktselt hinnates öelda, et see piirang on ebamõõdukas.

35. Mõõdukuse hindamisel tuleb arvestada ka kaitstava eesmärgi kaalu. Kui ühistu rahavoog

sõltub suurel määral uute hoiuste pidevast lisandumisest, samal ajal kui varem kaasatud raha on

seotud pikemaajaliste laenudega, on see oluline risk ka hoiustajatele. Sellises olukorras ei pruugi

ühistul olla piisavalt vabu vahendeid hoiuste kiireks tagasimaksmiseks. Uute hoiuste abil saab

ühistu küll ajutiselt rahavoogu hoida, kuid samal ajal suureneb nende hoiustajate hulk, kelle raha

ei ole kaitstud samamoodi nagu pangahoius. Kui ühistul tekivad hiljem makseraskused, võib kahju

kannatada juba suurem hulk hoiustajaid. Seetõttu võis Riigikogu pidada põhjendatuks peatada uute

hoiuste vastuvõtmine juba üleminekuajal, mitte lubada senise tegevuse edasist laiendamist kuni

tegevusloa kohustuse tekkimiseni (vt 671 SE seletuskiri, lk 59). Sellises olukorras kaalub uute

hoiustajate huvide kaitse üles ühistu huvi jätkata üleminekuajal hoiuste kaasamist senisel viisil.

36. Avalikkuse ette on jõudnud mitmeid juhtumeid, kus hoiu-laenuühistu liikmetel on tekkinud

raskusi hoiustatud raha tagasisaamisega (nt ERIAL-i, Eesti Arengu HLÜ ja Tartu Hoiu-

laenuühistu juhtumid). Need juhtumid ei tähenda, et kõigi hoiu-laenuühistute tegevuses on olnud

rikkumisi. Küll aga kinnitavad need, et senise tegevusmudeli puudujäägid ei olnud üksnes

oletuslikud. Asjaolu, et muudatus mõjutab ka neid ühistuid, kelle tegevuses rikkumisi ei ole

tuvastatud, ei muuda piirangut iseenesest ebamõõdukaks, kui eesmärk on ennetada samalaadsete

riskide kordumist ja kaitsta hoiustajaid tulevikus tõhusamalt.

37. Seadus näeb ette ka võimalusi, mis aitavad üleminekuajal hoiu-laenuühistutel tegevust jätkata

ja rahavoogu hoida. Näiteks võib hoiu-laenuühistu jätkuvalt anda laenu juriidilisest isikust

liikmetele ning teenida intressitulu juba sõlmitud laenulepingutelt. Samuti võib ühistu võtta vastu

uusi liikmeid. Seadusemuudatustega tõsteti uute liikmete sisseastumismaksu miinimummäär 6

eurolt 40 eurole ja osamaksu miinimummäär 30 eurolt 50 eurole (HLÜS § 16 lg 1, § 23 lg 1). Uute

liikmete vastuvõtmine võib aidata ühistu kapitali suurendada, sest osakapital moodustatakse

liikmete osamaksudest (HLÜS § 22 lg 2).

7

38. Piirangu mõju leevendab ka see, et seadus ei kohusta kõiki olemasolevaid hoiuseid korraga

välja maksma. Kehtivaid hoiuselepinguid tuleb täita lepingutes kokkulepitud tingimustel ning

teatud juhtudel võib enne käesoleva aasta 1. märtsi sõlmitud hoiuselepingute tähtaega hoiustaja

kirjalikul nõusolekul pikendada kuni viie aasta võrra (HLÜS § 47³ lg 2). See ei asenda uute hoiuste

kaasamist, kuid aitab vältida väljamaksekohustuste koondumist lühikesele ajale. Kui hoiustaja

nõusolekul saab hoiuse tähtaega pikendada, võib ühistu täita kohustusi järk-järgult, kasutades

selleks muu hulgas olemasolevatelt laenudelt laekuvaid tagasimakseid ja intressitulu.

39. Kokkuvõttes on nii tegevusloa nõue kui üleminekuajal rakenduvad piirangud hoiu-

laenuühistutele intensiivsed. See võib tähendada, et osa praegu tegutsevad ühistuid lõpetab oma

tegevuse. Seda riski on Riigikogu teadvustanud. Arvestades aga hoiustajate kaitse kaalukust ja

Riigikogu avarat otsustusruumi finantsteenuste korraldamisel, ei ole piisavat alust järeldada, et

need abinõud oleksid eesmärgiga võrreldes ilmselgelt ülemäärased.

IV. Seaduseelnõu menetlemine

40. Seaduse menetluses ei ilmnenud sellist rikkumist, mis annaks alust pidada seadust vormiliselt

põhiseadusvastaseks. Eelnõu algatas Vabariigi Valitsus ja juhtivkomisjon oli rahanduskomisjon.

Eelnõu läbis Riigikogus lugemised, seadus võeti vastu 21. jaanuaril 2026, kuulutati välja 6.

veebruaril 2026 ning avaldati Riigi Teatajas 13. veebruaril 2026. Seletuskirja järgi saadeti eelnõu

kooskõlastamiseks muu hulgas kõigile hoiu-laenuühistutele ja mitmele seotud organisatsioonile,

sealhulgas Eesti Hoiu-Laenuühistute Liidule. Ettepanekuid ja märkusi esitasid muu hulgas hoiu-

laenuühistud ja nende liit. See näitab, et huvirühmadele anti võimalus seisukohti esitada.

41. See, et kõiki huvirühmade ettepanekuid ei arvestatud, ei muuda seadust iseenesest

põhiseadusvastaseks. Määrav on see, kas seadus vastab põhiseadusest tulenevatele pädevus-,

menetlus-, vormi- ja materiaalsetele nõuetele.

Kokkuvõttes ei selgu Teie avaldusest asjaolusid, mis annaksid alust pidada analüüsitud piiranguid

ilmselgelt põhiseadusvastasteks. Piirangud on hoiu-laenuühistutele kahtlemata koormavad ja

võivad tähendada, et osa ühistuid ei saa tegevust jätkata. Samas on Riigikogul kaalukas põhjus

kaitsta hoiustajate huve olukorras, kus neile pakutakse pangahoiusega sarnast teenust, kuid ilma

pangahoiusele vajaliku järelevalve ja tagatisteta. Seda vajadust kinnitavad ka avalikkuse ette

jõudnud juhtumid, kus hoiu-laenuühistu liikmetel on olnud raskusi hoiustatud raha

tagasisaamisega.

See hinnang ei välista, et nende seadusemuudatuste rakendamisel võib konkreetses kohtuvaidluses

kerkida küsimus piirangute põhiseaduspärasusest. Sellisel juhul ei ole kohus seotud õiguskantsleri

abstraktse hinnanguga ning saab algatada konkreetse normikontrolli, kui peab asjassepuutuvat

normi konkreetsetel asjaoludel põhiseadusega vastuolus olevaks. Kõiki elulisi olukordi ei pruugi

olla võimalik abstraktselt ette näha, sellisteks juhtudeks ongi ette nähtud võimalus pöörduda

kohtusse ja näidata, kuidas konkreetses olukorras on normide toime siiski põhiseadusevastane.

Kohus algatab sel juhul põhiseaduslikkuse järelevalve ja lõpliku otsuse langetab Riigikohus.

Austusega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Mariann Salomets 6938410 [email protected]