Keeleseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Eelnõus tehakse muudatusettepanekud keelevaldkonna õigusraamistiku ajakohastamiseks, et tugevdada eesti keele staatust riigikeelena ning eesti keele positsiooni ja nähtavust teeninduses. Muudatuste eesmärk on tagada, et eesti keel oleks ühiskonnas peamine teabe- ja suhtluskeel.
Olulisemad muudatused puudutavad platvormitööd tegevatele isikutele keelenõuete kehtestamist. Ühistranspordiseaduse muudatuse sisuks on taksojuhile nõutaval tasemel riigikeele oskuse nõude sätestamine teenindajakaardi saamise eeldusena. Huvikooli seaduse muudatusega sätestatakse, et õppetöö huvikoolis toimub eesti koolis.
2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Esimene paragrahv sätestab keeleseaduse muudatused ja teine paragrahv sätestab ühistranspordiseaduse muudatused. Kolmas paragrahv sätestab huvikooli seaduse muudatuse.
Eelnõu paragrahviga 1 muudetakse keeleseaduse sätteid.
Punktis 1 muudetakse keeleseaduse paragrahvi 4 lõike 1 viimast lauset ja sõnastatakse sellest regulatsioon, et ametliku informatsiooni jagatakse eesti keeles. See puudutab siis ametliku informatsiooni jagamist riigi ametiasutuse ja valitsusasutuse hallatava riigiasutuse (edaspidi riigiasutus) ning kohaliku omavalitsuse ametiasutuse ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse (edaspidi kohaliku omavalitsuse asutus), notari, kohtutäituri ja vandetõlgi ning nende büroo või muu avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutuse poolt.
Punktis 2 täiendatakse keeleseaduse paragrahvi 4 lõikega 11 ja sätestatakse selles, et
murdekeele põlisel kasutusalal võib kirjakeele normi kohasele tekstile lisada samasisulise teksti vastavas murdekeeles. Tegemist on normitehnilise muudatusega, sest seni keeleseaduse paragrahvi 4 viimases lauses olev regulatsioon sätestatakse eraldi lõikena.
Punktis 3 lisatakse keeleseaduse avaliku teabe keelt reguleerivasse paragrahvi (ehk paragrahvi 16) audioreklaami keelt reguleeriv säte, mis ütleb, et avalikus kohas edastatav audioreklaam on eestikeelne. Eestikeelsele audioreklaamile võib järgneda audioreklaam võõrkeeles, kusjuures võõrkeelse audioreklaami osakaal ei tohi ületada 20 protsenti audioreklaami esitamise kogumahust.
Avalikus kohas edastatava audioreklaami defineerimisel tuleb lähtuda ennekõike reklaamiseadusest. Reklaamiseaduse § 2 lg 1 p 3 sätestab, et reklaam on teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. Avalik koht on reklaamiseaduse mõttes territoorium, ehitis või selle osa, mis on avatud üldiseks kasutamiseks või mis on tegelikult üldkasutatav, või ühistranspordivahend. Nii on audioreklaam avalikus kohas, näiteks kaubanduskeskuses, bussi- või raudteejaamas, aga ka linnaväljakul (näiteks jõululaadal) kõlav kuuldav reklaam.
Sõna „audio“ tähendab, et tegemist on kuuldelise ehk helireklaamiga. See erineb audiovisuaalsest, mis on ühtaegu kuuldav ja nähtav.
Kehtivat keeleseadust hakati välja töötama 2009. aastal, see jõustus 1. juulil 2011. aastal. Võrreldes enam kui kümne aasta taguse ajaga, on kaubanduse ja teeninduse vallas toimunud olulised muudatused ning üha enam on kauplused ja teenindusasutused koondunud suurtesse kaubanduskeskustesse, kus viibib pidevalt suur hulk inimesi. Seetõttu kasutatakse klientideni jõudmiseks varasemast tunduvalt enam audioreklaami, mille keelekasutust aga keeleseadus ei reguleeri.
Reklaamikeele regulatsioon on keeleseaduse §-s 16, mille lõige 1 sätestab: avalikku kohta paigaldatud viidad, sildid, ettevõtte liiginimetus ja välireklaam, sealhulgas poliitilise agitatsiooni eesmärgil paigaldatud välireklaam, ning juriidilise isiku teadaanded peavad olema eestikeelsed.
Ükski neist ei reguleeri avalikkusele suunatud audio- ehk helireklaami. Keeleseaduse §-s 18 on säte, mis reguleerib võõrkeelse audiovisuaalse teose tõlkimist, kuid audioreklaam ei ole võõrkeelne audiovisuaalne (ehk kujutised koos helidega) teos. Viimaste all peetakse silmas ennekõike televisioonis näidatavaid ja kinos linastuvaid saateid ja filme, millele on võimalik lisada eestikeelsed subtiitrid, pealeloetud tekst või viipekeelne tõlge. Audioreklaami puhul ei tule ükski neist kõne alla.
Seni on keeleamet järelevalves lähtunud § 16 lõikes 1 sätestatud reklaami keele üldpõhimõtetest: kui audioreklaam on eestikeelne ja sellele järgneb võõrkeelne reklaam, on eestikeelsuse nõue täidetud. Ametile laekunud kaebustest võib järeldada, et kaubanduskeskuses viibides jääb tihti mulje, et eestikeelset reklaami polegi. Seda näiteks juhul, kui inimene viibib keskuses lühikest aega, mille jooksul kuuleb ta ainult võõrkeelset reklaami, sest võõrkeelse reklaami plokid on pikad, järjest kõlavad võõrkeelsed reklaamid, mille eestikeelset tõlget klient keskuses viibides ei kuule. Tallinna suuremate kaubanduskeskuste allahindluskampaaniate ajal võib eestikeelsele reklaamile lisaks kõlada nii venekeelne kui ka ingliskeelne reklaam ning nii jääb eestikeelse audioreklaami osakaaluks vaid kolmandik kogu reklaamist.
Laekunud kaebused annavad tunnistust, et audioreklaamiga seonduv vajab keeleseaduses täpsemat reguleerimist.
Nii lisatakse avaliku teabe keelt reguleerivasse paragrahvi 16 lõige 6, mille kohaselt on avalikus kohas edastatav audioreklaam eestikeelne. Kuna Eestis elavatest ja viibivatest isikutest hinnanguliselt 20 protsenti ei pruugi eesti keelest aru saada, on mõistlik isikute teavitamise huvides võimaldada esitada osa audioreklaamist võõrkeeles. Eestikeelsele audioreklaamile võib järgneda audioreklaam võõrkeeles, kusjuures võõrkeelse audioreklaami avaldamise osakaal ei tohi ületada 20 protsenti avaldatava audioreklaami kogumahust. Võõrkeelse audioreklaami avaldamise osakaal on tuletatud proportsionaalselt eesti keelt mitteoskavate isikute osakaalust.
Muudatusettepaneku mõte ei ole, et võõrkeelne teavitus peab olema lühem või vähem üksikasjalik kui eestikeelne. Selle eesmärk on, et eestikeelset reklaami kõlaks rohkem kui võõrkeelset. Muudatuse kohaselt võib audioreklaami edastada selliselt, et nelja eestikeelse reklaamiploki kohta kõlab üks võõrkeelne reklaamiplokk, mis on eestikeelse reklaami tõlge.
Venekeelses meedias (raadio, venekeelsed ajakirjandusväljaanded, sotsiaalmeedia), ei ole reklaamikeele piiranguid ja seal saab sihtgruppe teavitada nende keeles ja ilma kohustuseta neid eesti keelde tõlkida.
Punktis 4 muudetakse keeleseaduse § 23 lõiget 2 ning lisatakse loetellu, kellele kehtestatakse avalikes huvides eesti keele oskuse nõue, ka platvormitööd tegev isik, kes vahetult suhtleb tarbijaga.
Eelnõu sätestab mõiste „platvormitööd tegev isik“, mida Eesti õigusaktides ei ole varem kasutatud. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2022/2065, mis käsitleb digiteenuste ühtset turgu ja millega muudetakse direktiivi 2000/31/EÜ (digiteenuste määrus) hõlmab ELis platvormitöö tegijaid ning esitab platvormitööga seotud mõisted:
- Digitaalne tööplatvorm (edaspidi ka platvorm) on direktiivi eelnõu kohaselt füüsiline või juriidiline isik, kes osutab äriteenust, mis vastab kõigile järgmistele nõuetele:
(a) seda pakutakse vähemalt osaliselt kaugteenusena elektrooniliste vahendite, näiteks veebisaidi või mobiilirakenduse kaudu;
(b) seda pakutakse teenusesaaja taotlusel;
(c) see hõlmab vajaliku ja olulise komponendina üksikisikute tehtava töö korraldamist, olenemata sellest, kas seda tööd tehakse internetis või konkreetses asukohas.
Digitaalsete tööplatvormide määratlus ei hõlma selliste teenuste osutajaid, mille peamine eesmärk on vara kasutamine või jagamine. Samuti piirdub see määratlus selliste teenuste osutajatega, mille puhul üksikisiku tehtava töö (nt inimeste või kaupade veo) korraldamine ei ole üksnes vähemtähtis ja toetav komponent, vaid vajalik ja oluline osa. Näiteks ei lähe Airbnb platvormid, mis tegelevad majutuse rentimise korraldamisega, tööplatvormide alla, vaatamata sellele, et nendes võib esineda ka töö tegemise korraldamise komponente (nt ruumide koristamine).
◦ Platvormitöö on töö, mida korraldatakse digitaalse tööplatvormi kaudu ja mida teeb liidus üksikisik digitaalse tööplatvormi ja üksikisiku vahelise lepingulise suhte alusel, olenemata sellest, kas on olemas lepinguline suhe üksikisiku ja teenusesaaja vahel.
◦ Platvormitööd tegev isik (edaspidi ka platvormitöö tegija) on üksikisik, kes teeb platvormitööd, olenemata sellest, millisena on asjaomased pooled kindlaks määranud selle isiku ja digitaalse tööplatvormi lepingulise suhte. Nii hõlmab platvormitöö tegija mõiste ka platvormitöötajat kui töölepingu alusel tööd tegevat isikut.
◦ Platvormitöötaja on platvormitöö tegija, kellel on tööleping või töösuhe liikmesriigis kehtivate õigusaktide, kollektiivlepingute või tavade tähenduses, võttes arvesse Euroopa Kohtu praktikat.
Eesti on 17.02.2022. a esitanud direktiivi eelnõu kohta oma seisukoha dokumendis „Eesti seisukohad platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta - COM(2021) 762“.Vabariigi Valitsus oma seisukohas platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta on öelnud, et Eestis ega ELis laiemalt ei ole varasemalt reguleeritud platvormitöö tegijate töötingimusi, samuti ei ole varasemalt defineeritud eeltoodud mõisteid. Küll aga on platvormitöötaja mõiste puhul lähtutud varasemates ELi direktiivides toodud töötaja mõiste sisustamise põhimõtetest, millega riigid peavad juba arvestama ning uut kontseptsiooni siinkohal ei looda.
Kehtiva ELi õiguse järgi on töötaja mõiste küll liikmesriikide määratleda, kuid riikide kaalutlusõigus ei ole kohtupraktika tõttu piiramatu. Nii ei saa ELi õigusaktide ülevõtmisel jätta kohaldamisalast välja töötavaid isikuid ainuüksi põhjusel, et riigisiseses õiguses ei loeta neid töötajateks, kuigi töötamise tingimused on sarnased töötaja tingimustele. 1
Tulenevalt eelnevast kasutab ka eelnõu koostaja platvormitöö direktiivi eelnõus esitatud mõistet „platvormitööd tegev isik“, kuna Vabariigi Valitsus on asunud seisukohale, et uut kontseptsiooni ei hakata looma. ELi aktide ülevõtmisel tuleb vajadusel keeleseaduses vastavaid mõisteid korrigeerida, kui Eesti võtab kasutusele uued mõisted või otsustab sisustada erinevalt.
Keeleseaduse jõustumisel 2011. aastal ei olnud digitaalsete tööplatvormide kaudu osutatavad teenused Eestis veel aktuaalsed, kuid viimastel aastatel on nende osutamine plahvatuslikult kasvanud. Teenuste turul tegutsevad tuhanded platvormi vahenduse tööd tegevaid isikuid, kelle hulgas on arvukalt eesti keelt mitteoskajaid.
Digitaalsete platvormide vahendatav töö võib olla füüsilises keskkonnas tehtav, näiteks sõidujagamine, koristustöö ja isikuhooldus kui ka veebipõhine, näiteks tarkvara arendus, raamatupidamine jne. Töö sisu poolest võib eristada väheseid või spetsialiseerunud oskuseid eeldavaid töid. Enim tuntud platvormitöö tüübid on sõidujagamine, kullerteenus, aga ka IT-töö ja graafiline disain veebiplatvormidel.
Tarbijaga vahetut suhtlust nõuab pigem kohapõhine platvormitöö, ennekõike sõidujagamisteenus, kullerteenus, isikuhooldusteenus ning teenused isikute kodudes.
Platvormitöö uuringu kohaselt teeb iganädalaselt platvormitööd 7,0% (esindusliku valimiga küsitlusele vastanutest), mis tööealise elanikkonna (vanuses 18–64) arvule laiendades on ligikaudu 56 000 inimest.2
Uuringu tulemused näitasid, et platvormitöö mustritest nähtub süvenev segregatsioon tööturul. Keskmine regulaarne (igal nädalal vähemalt korra) platvormitöötaja on pigem mees, pigem nooremaealine, elab pigem Põhja- või Kirde-Eestis ning pigem vene keelt kõnelev. Venekeelsete vastajate seas on just füüsiliste platvormide kaudu vahendatavate teenuste osutamise tase kõrgem (venekeelsele ankeedile vastanutest 9,5% osutab vähemalt kord aastas sõidujagamisteenust ja 11,7% osutab vähemalt kord aastas kulleriteenust. Eestikeelsele ankeedile vastanute vastav osakaal oli 4,1% ja 6,5%).3
Uuringu tulemustest on selgunud, et kui 2018. aastal pakkus sõidujagamisteenust iganädalaselt 11,4% platvormitöötajatest, siis 2021. aasta kevadel juba 19%. On võimalik, et enne koroonakriisi algust oli sõidujagamise osakaal veelgi suurem.
Kulleriteenust osutas 2021. aastal ligikaudu veerand ehk 26,5% platvormitöötajatest. Kulleriteenuse osutamise näitajat ei saa 2018. aasta tulemusega muutunud küsitlusmeetodi tõttu võrrelda. Küsitluse valimisse sattusid vaid eesti ja vene keelt kõnelevad inimesed – on
1 Eesti seisukohad platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta; Seletuskiri Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse „Seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta“ juurde - COM(2021) 762, lk 3, kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregister/dokument/7121b07e-b843-4921-b306-072f9a5c4fce.
2 Vallistu, J., Piirits, M., (2021) Platvormitöö Eestis 2021. Küsitlusuuringu tulemused. Arenguseire Keskus. https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2021/06/2021_platvormitoo_uuring.pdf
3 Samas; lk 6.
tõenäoline, et ajutiselt Eestis viibivate kulleritööd tegevate inimeste tõttu on kulleritöö osakaal kogu platvormitöös oluliselt suurem.4
Keeleametile laekunud kaebused annavad tunnistust sellest, et digiplatvorm, mis vahendab teavet kauba või teenuse tellija ning pakkuja vahel (ehk individuaalne transporditeenus või kullerteenus), ei aita alati leida lahendust teenuse tellija ning eesti keelt mitteoskava kulleri või taksojuhi vahel teenusega seotud arusaamatustele, olgu siis tegemist õige sihtkoha leidmise, aadressi või kellaaja täpsustamise või mõne muu teenusega seotud asjaoluga.
Keeleamet saab 40-50 teadet eesti keelt mitteoskavate kullerite kohta aastas. Ettevõtetest on nimetatud Bolt, Wolt, Supersa, DPD ning Vip Shop. Kaebusi ei esitata ainult vene keelt kõnelevate isikute kohta, vaid tihti on probleem laiem, sest kullerid ei oska peale oma emakeele ühtegi levinumat võõrkeelt. Keeleametil ei ole alust menetlusi algatada, sest keeleoskusnõudeid ei ole kulleritele kehtestatud.Taksofirmadest on keeleoskamatu taksojuhi kohta tulnud teateid Forus Takso OÜ, Bolt Services EE OÜ, Manejar OÜ, Krooni Takso OÜ, BAMY Eesti OÜ, OÜ Freya Investment, MultiTaxi OÜ, Sõprade Takso OÜ, Ida Takso OÜ, Narva Takso OÜ, Seti Takso OÜ, Soodne Takso OÜ, Amigo Takso OÜ, Reval Takso OÜ kohta, samuti Yandex Takso OÜ, kes Eestis enam selle nime all ei tegutse.
Ka keeleoskamatute taksojuhtide kohta esitatud teadete hulk on praegu sarnane kulleritele, kuid siis, kui ühistranspordiseaduse nõue kaotati, oli neid märksa rohkem, nt 2016. aastal tehti ettekirjutus 211 taksojuhile.
Menetlusse on võetud kaebused juhul, kui klient suudab esitada kontrollimiseks vajalikud andmed: taksojuhi nimi ja sõiduki number. Tihti ei ole kliendil neid andmeid ning menetlust ei ole võimalik alustada.
Tulenevalt eelnevast, on keeleoskuse nõude kehtestamine platvormitöö tegijale keeleseaduse
§-s 23 lg 2 avalikes huvides põhjendatud, et olenemata isiku lepingulisest suhtest oleks võimalik kaitsta tarbijate huve. Keelenõude taseme kehtestamiseks on vajalik lähtuda konkreetse töökoha tööülesannetest.
Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ § 3 sätestab A-tasemel keelekasutaja keelekasutusolukordade iseloomustuse. Sättes on öeldud, et vähemalt A-tasemel keeleoskust nõutakse isikutelt, kelle teenistuskohustused või tööülesanded on konkreetset laadi ning täpselt piiritletud, keelekasutusolukorrad on rutiinsed ja kirjalik töö piirdub tüüpdokumentide koostamise või plankide täitmisega. Määruse § 6 p 3 järgi nõutakse vähemalt A2-tasemel eesti keele oskust järgmistelt isikutelt: valvetöötajad, piletikontrolörid, riidehoidjad, uksehoidjad, käskjalad. Nimetatud tase, mis on kõige madalam keeleoskuse tase, vastab ka kullerite tööülesannete kirjeldusele.
Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ § 7 p 10 ütleb, et vähemalt B1-tasemel eesti keele oskust nõutakse järgmistelt isikutelt: ühissõidukite juhid (v.a laevade ja õhusõidukite ning veduri- ja rongijuhid).
Platvormi tööd tegevad isikud, kes osutavad teenust digitaalse tööplatvormi vahendusel taksoteenust ehk individuaalset transporditeenust, on ühissõidukite juhid ühistranspordiseaduse
4 Samas; lk 11.
§ 7 tähenduses ning ilma teenindajakaarti omamata ei ole ka platvormitöö tegijal õigust taksoteenust osutada, olenemata tema töölepingulisest või võlaõiguslikust suhtest platvormiga.
Järgnevalt analüüsitakse, kas platvormitöö tegija osutab infoühiskonna teenust ning kas lasub kohustus teavitada Euroopa Komisjoni. Infoühiskonna teenuse seaduse § 31 lõike 1 kohaselt tuleb Euroopa Komisjoni teavitada ettevalmistatavast õigusaktist, mis sisaldab infoühiskonna teenusele kehtestatavat nõuet.
Infoühiskonna teenuse seaduse § 2 punkti 1 kohaselt on infoühiskonna teenus, mida osutatakse majandus- või kutsetegevuse raames teenuse kasutaja otsesel taotlusel ja mille puhul andmeid töödeldakse, säilitatakse ja edastatakse digitaalkujul andmete töötlemiseks ja säilitamiseks mõeldud elektrooniliste vahendite abil, kusjuures osapooled ei viibi üheaegselt samas kohas. Infoühiskonna teenus peab olema täielikult üle kantud, edastatud ja vastu võetud elektrooniliste sidevahendite abil.
Eelnõu esitaja soovib kehtestada eesti keele oskuse nõude platvormitöö tegijale, kes suhtleb vahetult tarbijaga. Eelnevast tulenevalt peab hindama, kas takso- või kullerteenus on täielikult üle kantud, edastatud ja vastu võetud elektroonilise sidevahendi abil. Platvormitöö tegija osutab teenust füüsiliselt, pärast seda, kui on sidevahendite abil tellimuse saanud. Digiplatvormi abil osutatud vahendusteenus erineb transpordi- või kullerteenusest, mis on füüsiline toiming, millega viiakse kas siis isik või kaup ühest kohast teise.
Eelnõu esitaja on seisukohal, et platvormitöö tegija ei ole infoühiskonna teenuse osutaja ning viitab Euroopa Kohtu otsusele C-434/15; Asociación Profesional Elite Taxi versus Uber Systems SpainSL.
Hispaania kohus pöördus Euroopa Kohtu poole eelotsuse saamiseks muu hulgas järgmises küsimuses:
◦ Kuidas kvalifitseerida Uberi teenuseid, kas „transporditeenus“, „elektrooniline vahendus“ või „infoühiskonnateenus“?
Euroopa kohus jõudis otsuse punktides 35 ja 36 järeldusele, et:
◦ vahendusteenus, mis võimaldab edastada nutitelefoni rakenduse abil transporditeenuse broneerimise andmeid reisija ja oma autot kasutades transporditeenust osutava mittekutselise juhi vahel, vastab põhimõtteliselt kriteeriumidele, mille põhjal saaks selle kvalifitseerida „infoühiskonna teenuseks“ direktiivi 98/34 artikli 1 punkti 2 – millele viitab direktiivi 2000/31 artikli 2 punkt a – tähenduses. Selline vahendusteenus vastab direktiivi 98/34 kõnealuses sättes toodud määratlusele „kõik vahemaa tagant elektroonilisel teel ja teenusesaaja isikliku taotluse alusel ning tavaliselt tasu eest osutatavad teenused”.
◦ individuaalne linnatransporditeenus nagu taksoteenus tuleb seevastu kvalifitseerida
„transpordi valdkonna teenuseks“ direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti d – koostoimes direktiivi põhjendusega 21.
Seega platvormitöö tegija ei osuta infoühiskonna teenust, vaid individuaalset transporditeenust või kullerteenust. Eelnõu puhul ei ole tegemist õigusaktiga, mis sisaldab infoühiskonna teenusele kehtestatavat nõuet ning teavitamiskohustus puudub.
Kutseala reguleeriva õigusnormi vastuvõtmisele eelnev proportsionaalsuse kontroll
Individuaalse transporditeenuse osutaja (taksoteenuse osutaja)
Euroopa Parlament ja nõukogu direktiivi 2018/958 alusel tuleb enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate uute õigusnormide kehtestamist hinnata nende proportsionaalsust.
Ühistranspordiseaduse § 2 sätestab, et ühistransport on tasuline sõitjatevedu, mida teostatakse eelkõige liiniveo, juhuveo või taksoveo korras, ning tasuline sõiduki ja selle haagise vedu laeva-
,väikelaeva- ja parvlaevaliinidel. Seega taksoveoga osutatakse ühistransporditeenust. Eesti keele oskuse nõuded on taksojuhile, kui ühissõiduki juhile, kehtinud aastaid ning tegemist ei ole uue kutsealase nõudega. Keeleseaduse alusel on Vabariigi Valitsus 20. juuni 2011. a määruses nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ kehtestanud ühissõiduki juhtidele B1 taseme keeleoskuse nõue.
Ühistranspordiseaduse § 3 lõige 2 sätestab, et taksovedu on teeliikluses sõitjate vedu tellija soovitud sihtkohta või sõitjale tellitud kohta järele sõitmine, samuti taksopeatuses või sõitjaga kokkulepitud kohas sõitja ootamine. Taksoveoks ei loeta sõitjate vedu sõiduautoga, kui veo teostaja teeb seda isiklikul otstarbel planeeritud marsruudil ja kui selle eesmärk ei ole tulu saamine. Sõidujagamisplatvormi kaudu teenust osutav isik peab samuti taksoveo teenuse osutamiseks taotlema teenindajakaardi ning kuna tegemist on ühissõiduki juhiga, kehtib nimetatud keeleoskuse nõue ka isikule, kes osutab teenust sõidujagamise platvormi kaudu (ehk äpitakso juht).
Hoolimata kehtivatest eesti keele nõuetest ja ühiskondlikust ootusest, et ühistransporditeenust osutavad isikud valdavad riigikeelt, tegutseb taksojuhtidena hulgaliselt inimesi, kelle eesti keele oskus ei vasta kehtestatud nõuetele.
Keelesoksuse nõude kehtestamisega seaduse tasandil on võimalik lubada ühistransporditeenust osutama vaid need isikud, kes oskavad nõuete kohaselt riigikeelt.
Kvalifikatsiooninõuete kehtestamine mingi kutseala osas kujutab endast Eesti Vabariigi põhiseaduse § 29 riivet. Riigikohus on asunud seisukohale, et seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise5, sealhulgas peavad seaduses sisalduma põhiõiguste riive raamid.
Põhiseaduse § 29 lõikes 1 on sätestatud oluline majanduslik põhiõigus: inimese õigus valida endale vabalt tegevusala, elukutse ja töökoht. Õigus olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist enda valitud valdkonnas ja viisil on täiskasvanud inimese ja tema perekonna inimväärse äraelamise eeldus. Nimetatud säte hõlmab isiku õigust, et riik ei sekkuks põhjendamatult tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valiku õigusesse. Samas ei ole inimese õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töö siiski absoluutne. Tegemist on lihtsa seadusereservatsiooniga
5 RKPJKo 24.12.2002, nr 3-4-1-10-02, p 24.
põhiõigusega. Seega võib seadusandja põhjendatud juhtudel piirata inimese valikuõigust. Vahel on seadusandja teiste isikute õiguste ning vabaduste, aga ka isiku enda kaitsmise argumendil kohustatud põhiseaduse § 29 lõikes 1 toodud õigust piirama, kuid need kitsendused peavad olema proportsionaalsed6. Ühe suure piirangute grupi moodustavad kitsendused, mis sätestavad haridus- ja kogemusnõuded teatud elukutsetele või töökohtadele, tagamaks nende valdkondade esindajatega kokku puutuvate tarbijate, patsientide või klientide ohutuse ja heaolu7.
Põhiõiguste riive on põhiseaduspärane üksnes siis, kui see on põhjendatud. Selleks, et riive oleks põhjendatud, peab riive aluseks olev meede olema proportsionaalne. Proportsionaalne on meede siis, kui ta a) järgib legitiimset eesmärki, on b) kohane ehk sobiv, c) vajalik ja d) proportsionaalne kitsamas tähenduses.
a. Keelenõude sätestamise eesmärk on tarbija keeleõiguste kaitsmine, teenuse kvaliteedi tagamine ning riigikeele kaitse.. Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 31 sätestab, et Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja - liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Ettevõtluse ulatuslikum reguleerimine ja piirangute kehtestamine lubatav juhul, kui see kaitseb tarbijat. Riigikeelt mittevaldaval taksoteenuse osutajal on piiratud suhtlemine tarbijaga ning suhtlemine moodustab olulise osa teenuse osutamisest. Selle eesmärgi tagamiseks on keelenõude sätestamine vajalik meede riigikeele ning tarbija kaitseks.
b. Taksojuhi poolt osutatava teenuse kvaliteet sõltub suurel määral eesti keele oskusest. Tarbijal on õigus nõuda ja saada teenust, mis vastab nõuetele, mis on ohutu tarbija elule, tervisele ja varale; saada pakutavate teenuste kohta vajalikku ja tõest teavet teadliku valiku tegemiseks ning õigeaegset teavet teenusega seotud riskide kohta. Tarbijakaitseseaduse 4 lg 3 sätestab, et tarbijale antav teave peab olema eesti keeles, kui tarbija ei ole nõustunud selle esitamisega mõnes muus keeles. Meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks.
c. Riigikeele oskus tuleneb otseselt tööülesannetest, milleks on igapäevane tarbijatega suhtlemine. Seega on kvalifikatsiooninõuded vajalik meede, et tarbija õigused oleks kaitstud.
Eelnevale analüüsile tuginedes on käesoleva eelnõu koostajad seisukohal, et taksojuhtidele esitatav eesti keele oskuse nõue on proportsionaalne, kuna on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.
Kullerteenuse osutaja
Põhiõiguste riive on põhiseaduspärane üksnes siis, kui see on põhjendatud. Selleks, et riive oleks põhjendatud, peab riive aluseks olev meede olema proportsionaalne. Proportsionaalne on meede siis, kui ta a) järgib legitiimset eesmärki, on b) kohane ehk sobiv, c) vajalik ja d) proportsionaalne kitsamas tähenduses.
6 PS § 11; RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12.
7 Põhiseaduse kommentaarid, § 29 p-d 1, 2 ja 9.
a. Keelenõude sätestamise eesmärk on tarbija keeleõiguste kaitsmine, teenuse kvaliteedi tagamine ning riigikeele kaitse.. Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 31 sätestab, et Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja - liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Ettevõtluse ulatuslikum reguleerimine ja piirangute kehtestamine lubatav juhul, kui see kaitseb tarbijat. Riigikeelt mittevaldav kullerteenuse osutajal on piiratud suhtlemine tarbijaga ning suhtlemine moodustab osa tema teenuse osutamisest. Selle eesmärgi tagamiseks on keelenõude sätestamine vajalik meede riigikeele ning tarbija kaitseks.
b. Kullerteenuse poolt osutatava teenuse kvaliteet sõltub eesti keele oskusest. Tarbijal on õigus nõuda ja saada teenust, mis vastab nõuetele, mis on ohutu tarbija elule, tervisele ja varale; saada pakutavate teenuste kohta vajalikku ja tõest teavet teadliku valiku tegemiseks ning õigeaegset teavet teenusega seotud riskide kohta. Tarbijakaitseseaduse 4 lg 3 sätestab, et tarbijale antav teave peab olema eesti keeles, kui tarbija ei ole nõustunud selle esitamisega mõnes muus keeles. Meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks.
c. Riigikeele oskus tuleneb otseselt tööülesannetest, milleks on igapäevane tarbijatega suhtlemine. Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määruse nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ § 3 sätestab A- tasemel keelekasutaja keelekasutusolukordade iseloomustuse. Sättes on öeldud, et vähemalt A-tasemel keeleoskust nõutakse isikutelt, kelle teenistuskohustused või tööülesanded on konkreetset laadi ning täpselt piiritletud, keelekasutusolukorrad on rutiinsed ja kirjalik töö piirdub tüüpdokumentide koostamise või plankide täitmisega. Määruse § 6 p 3 järgi nõutakse vähemalt A2-tasemel eesti keele oskust järgmistelt isikutelt: valvetöötajad, piletikontrolörid, riidehoidjad, uksehoidjad, käskjalad. Nimetatud tase, mis on kõige madalam keeleoskuse tase, vastab ka kullerite tööülesannete kirjeldusele. Seega on kvalifikatsiooninõuded vajalik meede, et tarbija õigused oleks kaitstud.
Eelnevale analüüsile tuginedes on käesoleva eelnõu koostajad seisukohal, et kullerteenuse osutajale esitatavad eesti keele oskuse nõuded vähemalt madalamal tasemel on proportsionaalsed, kuna on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.
Riigi poolt on loodud vajalikud meetmed, abistamaks erineva keeleoskuse tasemega isikutel omandada riigikeelt. Nii kullerite kui ka taksojuhtidena töötavad isikud saavad tasuta eesti keele õpingutega alustada juba täna riigi poolt loodud algtaseme ja edasijõudnute e-kursustel Keeleklikk ja Keeletee (www.keeletee.ee). Samuti on Haridus- ja Teadusministeeriumülikoolidega halduslepingute raames kokku leppinud välisüliõpilastele eesti keele õppe pakkumise mahu suurendamise (6EAP), et toetada nende seas eesti keele omandamist. Samuti pakub tasuta eesti keele õpet Integratsiooni Sihtasutus, kes koos selle koosseisus tegutsevate eesti keele majadega pakub aastas keskmiselt 5000 õppekohta tasuta eesti keele kursustel ning mitmekesiseid võimalusi suhtluskeele harjutamiseks ja Eesti kultuuriga tutvumiseks iganädalaste haaravate tegevuste kaudu.
Eraturul tegutseb üle 100 keelefirma. Lisaks on riik Ukrainast saabunud sõjapõgenike eesti keele õppeks tellinud 10 000 õppekohta. Just sotsiaalseid riske arvestades ongi riik keeleõppe võimalusi sellest lähtuvalt laiendanud, et õpe saaks olla paindlik, arvestaks võimalikult paljude õppijate vajadusi ning toetaks hakkamasaamist tööturul ning ühiskonnas laiemalt.
Punktis 5 nähakse paragrahvi 23 lõike 4 muudatusega ette, et ametniku, töötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja ning vahetult tarbijaga suhtleva platvormitöö tegija (edaspidi platvormitöö tegija) keele oskuse ja kasutamise nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.
Vabariigi Valitsus kehtestab keele oskuse ja kasutamise nõude platvormitöö tegijale, kelle töökohustuste hulka kuulub tarbijatega vahetu suhtlemine. Keele oskuse ja kasutamise nõue kehtestatakse avalikke huve kaaludes.
Punktis 6 täiendatakse keeleseaduse paragrahvi 23 lõikega 41 ning sätestatakse vastav volitusnorm. Kehtivas seaduses on volitusnorm sätestatud paragrahvi 23 lõike 4 teises lauses. Tulenevalt HÕNTE nõudest esitada volitusnorm ühelauselises lõikes, nähakse volitusnormi täpsustav sätte ette järgnevas lõikes.
Keeleseaduse § 23 lõikega 41 delegeeritakse Vabariigi Valitsusele paragrahvis 23 lõikes 1 ja 2 nimetatud isikute keeleoskuse nõutava taseme ja kasutamise nõuete kehtestamine.
Keeletaseme ja kasutamise nõuete kehtestamine kujutab endast isiku põhiõiguste (õigus vabale eneseteostusele, õigus valida endale tegevusala) riivet. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt võib riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigivõimu teostamisena tuleb mõista ka keeleoskustasemete ja kasutamise nõuete kehtestamist. See tähendab, et põhiseadusest tulenevalt, tuleb nõuded kehtestada seaduses. Riigikohtu senist praktikat arvestades ei saa välistada keeleoskusnõuete kehtestamist ka madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 3-4-1-1-98 p V)
Põhiseaduse preambula kohaselt on riigi üheks eesmärgiks eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade. Eesti keel on rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent.
Põhiseaduse §-ga 52 lg 1 on määratud kindlaks, et riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asjaajamiskeel on eesti keel. Põhiseaduse § 51 lg 1 alusel on igaühel õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid.
Keeleseaduse § 23 lõike 1 kohaselt peavad ametnik, riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse asutuse töötaja, samuti avalik-õigusliku juriidilise isiku ja selle asutuse töötaja, avalik-õigusliku juriidilise isiku liikme, notari, kohtutäituri, vandetõlgi ja nende büroo töötaja oskama ja kasutama eesti keelt tasemel, mis on vajalik teenistuskohustuste või tööülesannete täitmiseks.
Põhiseaduse § 14 sätestab põhiõiguste adressaadid, ehk need, kes on kohustatud tagama põhiõigusi. Põhiõiguste adressaadina on loetletud riigiasutused ja kohalikud omavalitsused kuid põhiõiguste adressaatideks loetakse ka kõik teised asutused ja organid, kelle kohustus on tagada põhiõigusi. Seega seadusandja on kehtestanud asutuste ja organite (põhiõiguste adressaatide) teenistujatele eesti keele valdamise üldise nõude ning volitab Vabariigi Valitsust täpsustama nõutavat taset, lähtudes töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast.
Keeleseaduse paragrahvi 23 lõike 2 kohaselt kehtestatakse eesti keele oskuse nõuded äriühingu, mittetulundusühingu ja sihtasutuse töötajale ning füüsilisest isikust ettevõtjale ja tema töötajale, vahetult tarbijaga suhtleva platvormitöö tegijale ning seadusest tuleneva kohustusliku liikmesusega mittetulundusühingu juhatuse liikmele kui see on õigustatud avalikes huvides ning lähtudes töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast.
Nimetatud paragrahvi osas ei ole seadusandja ette näinud eesti keele valdamise üldist nõuet nagu seda on paragrahvi 23 lõike 1 puhul kuid Üldkogu on asunud seisukohale, et vähem intensiivseid piiranguid võib täitevvõim kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel ka määrusega (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 4-4-1-8- 09, p 160). Keeleseaduse delegatsiooninormi sisu „Vabariigi Valitsus täpsustab nõutavat taset, lähtudes töö iseloomust ja töö- või ametikoha keelekasutusolukorrast“ on korrektne, sest selle formuleeringuga seotakse Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavad keeleoskuse nõuded tasemega, mis on tööalaseks suhtlemiseks vajalik.
Vabariigi Valitsusele antud delegatsiooninormis on antud määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus.
Volitusnormi, sisulisi täiendusi ei tehta, kuid paragrahvi 23 lõike 2 muudatusega reguleerib Vabariigi Valitsus nende platvormitöö tegijate keelenõudeid, kelle tööülesannete hulka kuulub vahetu suhtlemine tarbijatega.
Punktis 7 täpsustatakse asutuste ja isikute loetelu, kellele on keeleametil õigus teha ettepanek lõpetada tööleping või vabastada avalik teenistuja ametikohalt, kui isik ei oska eesti keelt nõutaval tasemel, või kellele on ametil õigus teha ettekirjutusi keeleseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete rikkumise lõpetamiseks ja edasiste rikkumiste ärahoidmiseks.
Seni keeleseaduse § 31 lõikes 2 kasutusel olnud mõiste tööandja asendatakse õigusselguse huvides seni keeleseaduse § 31 lõikes 4 kasutatud mõistetega riigiasutus, kohaliku omavalitsuse asutus, riigiasutuse või kohaliku omavalitsuse asutuse hallatav asutus, äriühing, mittetulundusühing ja sihtasutus. Lisaks avalikule teenistujale ning töölepingu alusel töötavale töötajale on keeleametil õigus teha keeleoskusnõude rikkumise puhul ettepanek lepingu lõpetamiseks, kui isik teeb tööd võlaõigusliku lepingu alusel.
Lepingu lõpetamise ettepanek ei ole ettekirjutus, see ei pane kohustust lepingu lõpetamiseks. Tööandja või lepingu teine pool võib seda teha, kuid soovi korral on võimalik olukord lahendada selliselt, et näiteks seni isikutele saadetisi otse kätte toimetanud kulleri töö korraldatakse ümber ja ta toimetab edaspidi saadetisi kontaktivabalt, näiteks pakiautomaadist pakiautomaati, ega pea kliendiga otse suhtlema.
Sarnast praktikat on kasutatud paljudes teenindusettevõtetes, kus eesti keele oskuseta teenindaja töö korraldatakse ümber nii, et isikutega suhtlemine ei kuulu enam tema tööülesannete hulka ning ta tegeleb kas kauba paigutamise või muude ülesannetega, mis ei eelda isikutega suhtlemist.
Keeleseaduse § 31 punkti 3 lisatakse nõuetele mittevastavale töötajale ja avalikule teenistujale, keda ametil on võimalik saata tasemeeksamile, ka platvormitöö tegija.
Keeleseaduse § 31 punktis 4 lisatakse isikute hulka, kellele keeleametil on õigus teha ettekirjutusi keeleseaduses ja selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud nõuete rikkumise lõpetamiseks ja edasiste rikkumiste ärahoidmiseks, ka platvormitöö tegija.
Muudatuste eesmärk on tagada, et ka platvormitöö tegija, kes peab tööülesannete täitmiseks isikutega suhtlema, oskaks eesti keelt tööülesannete täitmiseks vajalikul tasemel. Nii ei piira keeleoskusnõude rakendamist lepingu tüüp, mille alusel isik teenuseid pakub, vaid tema konkreetsed tööülesandes ning see, kas ta suhtleb isikutega tööalaselt või ei suhtle.
Eelnõu paragrahviga § 2 täiendatakse ühistranspordiseaduse sätteid.
Punktis 1 täiendatakse § 57 lõiget 1 punktiga 11 ning sätestatakse, et taksoveo teenindajakaardi taotleja ja omaja peab oskama eesti keelt vähemalt B1-tasemel. Muudatusega esitatakse seadusesse enne 2016. a märtsi kehtinud sätte sõnastus. 2015. aastal jõustunud ühistranspordiseadus sätestas, et taksojuhi teenindajakaardi taotleja peab oskama eesti keelt vähemalt tasemel B1. See tähendas, et teenindajakaardi väljastaja ehk kohalik omavalitsus või muu volitatud asutus pidi veenduma, et teenindajakaardi taotleja oskab eesti keelt, taotleja aga pidi esitama keeletunnistuse. 2016. aastal tühistati see nõue põhjendusega, et tegemist on topeltregulatsiooniga, kuna taksojuhtide keelenõue on juba kehtestatud keeleseaduse alusel valitsuse määrusega. Seadusemuudatusest on möödunud viis aastat ning kahjuks tuleb tõdeda, et muudatus ei ole ennast õigustanud, kuna taksoteenust osutavad üle tuhande ebapiisava keeleoskusega juhi. Pelgalt järelevalve raames teostatav kontroll ei ole osutunud tõhusaks meetmeks taksojuhtide keelenõude tagamisel. Taksojuhtide keelenõude tühistamine ühistranspordiseaduses on kahjuks viinud olukorrani, et teenindajakaardi väljastajal ei ole enam võimalik teenindajakaardi väljastamisel taksojuhikandidaatide keeleoskuses veenduda. Nii saavad teenindajakaardi kõik soovijad sõltumata sellest, kas nad oskavad eesti keelt või ei.
Eesti suurimas omavalitsuses Tallinnas vastutab taksoteenusega seonduva eest Tallinna Munitsipaalpolitsei Amet, kes saab sarnaselt Keeleametiga pidevalt kaebusi taksojuhtide kohta, kes ei oska sõnagi eesti keelt. Mitmel korral on kaebajad märkinud, et taksojuht ei ole suutnud suhelda ka muudes meie piirkonnas levinud rahvusvahelise suhtlemise keeltes nagu inglise või vene keel.
Nii ei ole taksoteenuse eest vastutaval asutusel võimalik juhtide keeleoskuses veenduda, Keeleamet saab aga sekkuda alles siis, kui laekub kaebus keeleoskamatu taksojuhi kohta.
Amet alustab kaebuse alusel järelevalvemenetlust ja teeb keeleoskamatule juhile ettekirjutuse, kuid keeleseaduse kohaselt tuleb isikule anda piisavalt aega eesti keele õppimiseks. Motiveeritud õppija jõuab B1-tasemeni umbes ühe aastaga, kuid senikaua pakub ta teenust, ja siin sõltub juba kliendi võõrkeelteoskusest, kas tal õnnestub jõuda soovitud sihtkohta. See on vastuolus põhiseaduse aluspõhimõtete ning keeleseadusega.
Ametile laekunud kaebustest nähtub, et paljud infoühiskonna teenuse vahendusel individuaalset transporditeenust pakkuvad taksod (nn äpitaksod) ei suuda tagada tarbija keeleõigusi. On võimalik, et taksojuhi keelenõude tühistamisel ühistranspordiseaduses eeldati, et taksoteenuse pakkumisel infoühiskonnateenuse vahendusel asendavad teenindajat kliendiga suhtlemisel tehisintellekti võimalusi kasutavad digiseadmed. Kahjuks ei ole infoühiskonna teenuse seaduse
§ 2 lg 1 nimetatud elektroonilised sidevahendid arenenud sellisele tasemele, et teenuse kvaliteet oleks võrreldav inimese poolt pakutud teenuse kvaliteediga.
Tutvumisel eri riikides taksojuhtide suhtes kehtestatud nõuetega ilmneb, et keeleseaduse alusel antud õigusaktiga (valitsuse määrusega) on riigikeele oskuse nõue kehtestatud Eestis, Lätis ja Leedus. Mitmes teises riigis on keeleoskusnõue esitatud taksoveolubade väljaandmist reguleerivas õigusaktis, nt Inglismaal (B1-taseme nõue), Taanis, Soomes (Soomes tuleb sooritada taksojuhi eksam, mis toimub soome või rootsi keeles, teenuse pakkumiseks vajaliku keeleoskuse peab tagama taksoettevõtja), Tšehhi Vabariigis, Hispaanias, Prantsusmaal, Hollandis, Luksemburgis (vähemalt ühe ametliku keele oskuse nõue), Maltal (inglise või malta keele oskuse nõue). Mitmes riigis nõutakse peale riigikeele ka ühe võõrkeele (üldjuhul inglise) oskust vähemalt algtasemel (Kreeka, Bulgaaria). Brüsselis nõutakse taksojuhilt peale prantsuse keele ka hollandi ja inglise keele oskust algtasemel. Euroopa Majanduspiirkonda kuuluvas Norras nõutakse taksojuhtidelt norra keele oskust tasemel B1 või B2, viimast peavad paljud taksojuhid liiga kõrgeks, on võimalik, et sellest loobutakse ning keelenõudeks jääb B1, nagu see on ka Eestis.
Kutseala reguleeriva õigusnormi vastuvõtmisele eelnev proportsionaalsuse kontroll
Ülalkirjeldatud eelnõu paragrahv on seotud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (edaspidi direktiiv 2005/36/EÜ), mis reguleerib liidu õigust kutsealade valdkonnas. Euroopa Parlament ja nõukogu võttis 28. juunil 2018 vastu direktiivi – (EL) 2018/958, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, mida liikmesriikidel on kohustus rakendada enne kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmist või muutmist.
Euroopa Parlament ja nõukogu direktiivi 2018/958 alusel tuleb enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate uute õigusnormide kehtestamist hinnata nende proportsionaalsust.
Ühistranspordiseaduse § 2 sätestab, et ühistransport on tasuline sõitjatevedu, mida teostatakse eelkõige liiniveo, juhuveo või taksoveo korras, ning tasuline sõiduki ja selle haagise vedu laeva-
, väikelaeva- ja parvlaevaliinidel. Seega taksoveoga osutatakse ühistransporditeenust. Eesti keele oskuse nõuded on taksojuhile, kui ühissõiduki juhile, kehtinud aastaid ning tegemist ei ole uue kutsealase nõudega. Keeleseaduse alusel on Vabariigi Valitsus 20. juuni 2011. a määruses nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ kehtestanud ühissõiduki juhtidele B1 taseme keeleoskuse nõue.
Ühistranspordiseaduse § 3 lõige 2 sätestab, et taksovedu on teeliikluses sõitjate vedu tellija soovitud sihtkohta või sõitjale tellitud kohta järele sõitmine, samuti taksopeatuses või sõitjaga kokkulepitud kohas sõitja ootamine. Taksoveoks ei loeta sõitjate vedu sõiduautoga, kui veo
teostaja teeb seda isiklikul otstarbel planeeritud marsruudil ja kui selle eesmärk ei ole tulu saamine. Sõidujagamisplatvormi kaudu teenust osutav isik peab samuti taksoveo teenuse osutamiseks taotlema teenindajakaardi ning kuna tegemist on ühissõiduki juhiga, kehtib nimetatud keeleoskuse nõue ka isikule, kes osutab teenust sõidujagamise platvormi kaudu (ehk äpitakso juht).
Hoolimata kehtivatest eesti keele nõuetest ja ühiskondlikust ootusest, et ühistransporditeenust osutavad isikud valdavad riigikeelt, töötab taksojuhtidena hulgaliselt inimesi, kelle eesti keele oskus ei vasta kehtestatud nõuetele.
Keelesoksuse nõude kehtestamisega seaduse tasandil, on võimalik lubada ühistransporditeenust osutama vaid need isikud, kes oskavad nõuete kohaselt riigikeelt.
Kvalifikatsiooninõuete kehtestamine mingi kutseala osas kujutab endast Eesti Vabariigi põhiseaduse § 29 riivet. Riigikohus on asunud seisukohale, et seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise8, sealhulgas peavad seaduses sisalduma põhiõiguste riive raamid.
Põhiseaduse § 29 lõikes 1 on sätestatud oluline majanduslik põhiõigus: inimese õigus valida endale vabalt tegevusala, elukutse ja töökoht. Õigus olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist enda valitud valdkonnas ja viisil on täiskasvanud inimese ja tema perekonna inimväärse äraelamise eeldus. Nimetatud säte hõlmab isiku õigust, et riik ei sekkuks põhjendamatult tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valiku õigusesse. Samas ei ole inimese õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töö siiski absoluutne. Tegemist on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega. Seega võib seadusandja põhjendatud juhtudel piirata inimese valikuõigust. Vahel on seadusandja teiste isikute õiguste ning vabaduste, aga ka isiku enda kaitsmise argumendil kohustatud põhiseaduse § 29 lõikes 1 toodud õigust piirama, kuid need kitsendused peavad olema proportsionaalsed9. Ühe suure piirangute grupi moodustavad kitsendused, mis sätestavad haridus- ja kogemusnõuded teatud elukutsetele või töökohtadele tagamaks nende valdkondade esindajatega kokku puutuvate tarbijate, patsientide või klientide ohutuse ja heaolu10.
Põhiõiguste riive on põhiseaduspärane üksnes siis, kui see on põhjendatud. Selleks, et riive oleks põhjendatud, peab riive aluseks olev meede olema proportsionaalne. Proportsionaalne on meede siis, kui ta a) järgib legitiimset eesmärki, on b) kohane ehk sobiv, c) vajalik ja d) proportsionaalne kitsamas tähenduses.
. Keelenõude sätestamise eesmärk on tarbija keeleõiguste kaitsmine, teenuse kvaliteedi tagamine ning riigikeele kaitse.. Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 31 sätestab, et Eesti kodanikel on õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja - liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Ettevõtluse ulatuslikum reguleerimine ja piirangute kehtestamine lubatav juhul, kui see kaitseb tarbijat. Riigikeelt mittevaldav taksoteenuse osutajal on piiratud suhtlemine tarbijaga ning suhtlemine moodustab olulise osa teenuse osutamisest. Selle eesmärgi tagamiseks on keelenõude sätestamine vajalik meede riigikeele ning tarbija kaitseks.
8 RKPJKo 24.12.2002, nr 3-4-1-10-02, p 24.
9 PS § 11; RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12.
10 Põhiseaduse kommentaarid, § 29 p-d 1, 2 ja 9.
. Taksojuhi poolt osutatava teenuse kvaliteet sõltub suurel määral eesti keele oskusest. Tarbijal on õigus nõuda ja saada teenust, mis vastab nõuetele, mis on ohutu tarbija elule, tervisele ja varale; saada pakutavate teenuste kohta vajalikku ja tõest teavet teadliku valiku tegemiseks ning õigeaegset teavet teenusega seotud riskide kohta. Tarbijakaitseseaduse 4 lg 3 sätestab, et tarbijale antav teave peab olema eesti keeles, kui tarbija ei ole nõustunud selle esitamisega mõnes muus keeles. Meede on sobiv eesmärgi saavutamiseks.
. Riigikeele oskus tuleneb otseselt tööülesannetest, milleks on igapäevane tarbijatega suhtlemine. Seega on kvalifikatsiooninõuded vajalik meede, et tarbija õigused oleks kaitstud.
Eelnevale analüüsile tuginedes on käesoleva eelnõu koostajad seisukohal, et taksojuhtidele esitatav eesti keele oskuse nõue on proportsionaalne, kuna on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.
Punktis 2 täiendatakse paragrahvi 58 lõiget 3 punktiga 21, mis sätestab, et teenindajakaardi taotleja esitab teenindajakaardi andjale dokumendi, mis tõendab vähemalt B1 tasemel eesti keele oskust.
Ühistranspordiseaduse muudatusega taastatakse olukord, kus taksojuht peab tõendama oma eesti keele oskust enne teenindajakaardi väljastamist ning esitama vastava dokumendi. Selliseks dokumendiks võib olla eesti keele tasemeeksami sooritamisega saadud tasemetunnistus või dokument selle kohta, et taotleja on omandanud eesti keeles kas põhihariduse, üldkeskhariduse, põhihariduse baasil kutsehariduse, põhihariduse baasil keskerihariduse või kõrghariduse. Sellega tagatakse kliendi õigus eestikeelsele teabele ja teenindamisele.
Punktis 3 täiendatakse paragrahvi 96 lõike 19 ning nähakse ette, et teenindajakaardi omaja, kellele on teenindajakaart väljastatud enne käesoleva seaduse § 58 lõike 1 punkt 21 jõustumist, esitab loa andjale hiljemalt 2024. aasta 31. detsembriks vähemalt B1-tasemel eesti keele oskust tõendava dokumendi. Kuna õiguslik olukord ei ole teenindajakaardi omaja jaoks muutunud (taksojuhile ei ole kehtestatud täiendavat keelenõuet vaid dokumendi esitamise kohustus), ei ole vajalik ette näha pikemat üleminekuaega.
Kui eesti keele oskust tõendavat dokumenti ei ole tähtajaks esitatud, ei vasta teenindajakaardi omaja käesoleva seaduse §-s 57 sätestatud nõuetele. See tähendab, et vastavalt § 63 lõike 2 punkti 1 järgi võib teenindajakaardi ja sõidukikaardi andja omajale teha puuduste kõrvaldamiseks ettekirjutuse või teenindajakaardi ja sõidukikaardi kehtivuse kindlaksmääratud ajaks peatada või selle kehtetuks tunnistada, kui teenindajakaardi omaja ei vasta käesoleva seaduse §-s 57 sätestatud nõuetele.
Teenindajakaardi taotleja ja omaja peavad esitama keelenõude täitmist tõendava dokumendi, mille vastavust õigsusele peab hindama loa andja. Keeleseaduse § 26 sätestab eesti keele oskuse tõendamise erisused. Eesti keele tasemeeksamit ei pea sooritama isik, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse. Seoses vene õppekeelega koolide üleminekuga osalisele eestikeelsele õppele kerkis vajadus täpsustada ka eestikeelse hariduse mõistet, mistõttu uue keeleseaduse § 26 lõikes 4 esitati täpsustus: haridus loetakse omandatuks eesti keeles, kui vähemalt 60% õppetööst toimus eesti keeles. Sama paragrahvi lõike 5 kohaselt on keeleeksamist vabastatud ka need isikud, kes on sooritanud eestikeelse kutseeksami ning kes
töötavad kutsetunnistusel märgitud kutsealal. Eelnevast tulenevalt on tõendamise aluseks olevaid dokumente mitmeid.
Selleks, et loa andja ja ka loa taotleja saaks esitatud tõendi põhjal olla kindel, et tegemist on keelenõude täitmist tõendava dokumendiga, on otstarbekas välja töötada vastav juhend kompetentse asutuse, nt Keeleameti poolt.
Isikutel, kellel on vajadus keeleoskuse taset tõsta, saavad tasuta eesti keele õpingutega alustada juba täna riigi poolt loodud algtaseme ja edasijõudnute e-kursustel Keeleklikk ja Keeletee (www.keeletee.ee), mis viivad õppija B1-tasemeni. Võrreldes 2022 aasta algusega on kursustele lisandunud üle 16 000 uue õppija, mis näitab, et muu emakeelega inimesed peavad eesti keele oskust vajalikuks. Samuti pakub tasuta eesti keele õpet Integratsiooni Sihtasutus ning eraturul tegutseb üle 100 keelefirma. Lisaks on riik Ukrainast saabunud sõjapõgenike eesti keele õppeks tellinud 10 000 õppekohta. Arvestades sotsiaalseid riske, on riik keeleõppe võimalusi sellest lähtuvalt laiendanud, et õpe saaks olla paindlik, arvestaks võimalikult paljude õppijate vajadusi ning toetaks hakkamasaamist tööturul ning ühiskonnas laiemalt. Haridus- ja Noorteamet korraldatavad eesti keele tasemeeksamid toimuvad neli korda aastas ka edaspidi ning kõik eksamit sooritada soovivad isikud seavad seal osaleda – ülempiir puudub ning Haridus- ja Teadusministeerium tagab vajalikud vahendid eksamite korraldamiseks ja hindamiseks.
Eelnõu paragrahviga § 3 täiendatakse huvikooli seaduse sätteid.
Huvikooli seaduse paragrahvi 9 täiendatakse lõikega 7 ja sätestatakse õpe huvikoolis on eestikeelne.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõu sätestab termini „platvormitööd tegev isik“, mida Eesti õigusaktides ei ole varem kasutatud. Eesti on esitanud direktiivi eelnõu kohta 17.02.2022 oma seisukoha dokumendis
„Eesti seisukohad platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta - COM(2021) 762“. Vabariigi Valitsus oma seisukohas platvormitöö tingimuste parandamise direktiivi eelnõu kohta on öelnud, et Eestis ega ELis laiemalt ei ole varasemalt reguleeritud platvormitöö tegijate töötingimusi, samuti ei ole varasemalt defineeritud eeltoodud mõisteid.
Küll aga on platvormitöötaja mõiste puhul lähtutud varasemates ELi direktiivides toodud töötaja mõiste sisustamise põhimõtetest, millega riigid peavad juba arvestama ning uut kontseptsiooni siinkohal ei looda.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõul ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega.
6. Seaduse mõjud
Käesolev seaduse mõjul tagatakse eestikeelne teenindus. Samuti laienevad keelenõuded neile nn platvormitööd tegevatele isikutele, kes teenusesaajatega vahetult suhtlevad.
7. Seaduse rakendamisega seotud eeldatavad kulud
Käesoleva seaduse rakendamine ei too üldjuhul kaasa täiendavaid kulusid.
8. Rakendusaktid
Eelnõu esitatud kujul vastuvõtmisel muudetakse Vabariigi Valitsuse 20.06.2011. a määrust nr 84 „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“
9. Seaduse jõustumine
Käesolev seadus jõustub üldises korras.
________________________________________________________________________
Algatab Isamaa fraktsioon 17.06.2026. a.
Helir-Valdor Seeder
Isamaa fraktsiooni esimees