Parandus - Ettepanek: NÕUKOGU OTSUS terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni muutmise protokolli Euroopa Liidu nimel allkirjastamise kohta - COM(2026) 136

EN EN

EUROPEAN COMMISSION

Brussels, 23.6.2026

COM(2026) 136 final/2

2026/0176 (NLE)

CORRIGENDUM

This document replaces document COM(2026) 136 final of 19.3.2026.

Concerns all language versions.

Replacing 'Recommendation' with 'Proposal' in the title of the document.

The text shall read as follows:

Proposal for a

COUNCIL DECISION

on the signing, on behalf of the European Union, of the Protocol amending the Council

of Europe Convention on the prevention of terrorism

EN 1 EN

EXPLANATORY MEMORANDUM

1. CONTEXT OF THE PROPOSAL

• Reasons for and objectives of the proposal

Objectives of the proposal

The present proposal aims to obtain from the Council of the European Union (‘the Council’)

the authorisation for the European Commission (‘the Commission’) to sign the Protocol

amending the Council of Europe Convention on the prevention of terrorism (‘the Protocol’)

on behalf of the European Union1.

The Commission will also submit a proposal for a Council Decision authorising the

Commission to conclude the Protocol on behalf of the European Union. Together, these

proposals follow up on the Commission’s commitment in the ProtectEU: Agenda to prevent

and counter terrorism2.

Terrorism is a global phenomenon and represents a growing threat to fundamental rights,

democracy and the rule of law in Europe and all over the world. The terrorist attacks

perpetrated in the last years in the European Union and elsewhere in the world were

unacceptable infringements of the values and principles which underpin democratic societies.

While the EU has seen fewer large-scale coordinated attacks, the threat has not gone away - it

has evolved. Between 2019 and 2023, the number of terrorist incidents more than doubled

(from 57 to 120), before dropping to 58 in 20243. Lone actors and small cells have

been predominantly responsible for recent attacks. The overall threat level remains high, and

it is shaped by multiplying threat drivers.

In the face of such an enduring and evolving threat, decisive action against terrorism is

necessary, not only at national level, but also at European, pan-European level and beyond.

The often cross-border nature of terrorism requires strong international cooperation based on

a common understanding of terrorist offences.

The purpose of the Protocol is to modify the definition of ‘terrorist offences’ in the Council of

Europe Convention on the prevention of terrorism in order to reflect the fact that

contemporary terrorists have moved beyond the more traditional targets and the modus

operandi which are the subjects of the UN counter-terrorism treaties currently referred to in

Article 1 of the Convention. These UN counter-terrorism treaties cover specific offences such

as unlawful seizure of aircraft, terrorist bombings or hostake taking. However, the scope of

offences covered therein are exhaustive and unable to reflect the reality of the modern

terrorism landscape.

The Protocol will modernise the Council of Europe legal framework on counter-terrorism and

ensure that the definition of terrorist offences reflect the extensive modus operandi deployed

by contemporary terrorists. Moreover, the definition which will be introduced by the Protocol

will ensure legal certainty by introducing legal conditions which have to be met in order for a

criminal act to amount to a terrorist offence, such as intent, gravity threshold and commission

of the act with terrorist aims (‘specific intent’).

1 The text of the Protocol will be annexed to this proposal. 2 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European

Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ProtectEU: Agenda to prevent and

counter terrorism COM(2026) 101 final 3 TE-SAT 2025: Europol, European Union Terrorism Situation and Trend Report 2025 (TE-SAT), June

2025.

EN 2 EN

Once entered into force, the Protocol will also establish a pan-European definition of terrorist

offences which is compatible with the EU definition found in Article 3 of the Directive (EU)

2017/541 on combating terrorism. The new pan-European definition of terrorist offences will

offer substantive added value for judicial cooperation, mutual legal assistance and extradition

requests in the area of counter-terrorism among Council of Europe States who sign and ratify

the Protocol.

Background

The European Union signed the Council of Europe Convention on the prevention of terrorism

(‘Convention No. 196’) and the Additional Protocol to the Council of Europe Convention on

the prevention of terrorism (‘Convention No. 217’) on 22 October 2015 and ratified them on

26 June 2018. Both the Convention and its Additional Protocol entered into force in the

European Union on 1 October 2018. As of 21 January 2026, 25 EU Member States4 have

ratified the Convention No. 196.

Convention No. 196 relates to the criminalisation of terrorist and terrorism–related activities,

as well as international cooperation regarding such offences and the protection, compensation

and support for victims of terrorism. Article 1 of the Convention No. 196 defines "terrorist

offences" by referring to acts listed in the Appendix I to Convention No. 196. The Appendix I

lists a number of UN counter-terrorism treaties, namely:

• Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft, signed at The

Hague on 16 December 1970;

• Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil

Aviation, concluded at Montreal on 23 September 1971;

• Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally

Protected Persons, Including Diplomatic Agents, adopted in New York on 14

December 1973;

• International Convention Against the Taking of Hostages, adopted in New York on

17 December 1979;

• Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, adopted in Vienna on 3

March 1980;

• Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving

International Civil Aviation, done at Montreal on 24 February 1988;

• Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime

Navigation, done at Rome on 10 March 1988;

• Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms

Located on the Continental Shelf, done at Rome on 10 March 1988;

• International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings, adopted in New

York on 15 December 1997;

• International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, adopted

in New York on 9 December 1999;

• International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism, adopted

in New York on 13 April 2005.

4 All EU Member States except Greece and Ireland have ratified the Convention No. 196.

EN 3 EN

In the EU, the Directive (EU) 2017/541 establishes minimum rules concerning the definition

of criminal offences and sanctions in the area of terrorist offences; offences related to a

terrorist group and offences related to terrorist activities in the European Union. Article 3 of

Directive (EU) 2017/541 lists the intentional criminal acts that may seriously damage a

country or an international organisation which qualify as “terrorist offences” when committed

with one of the terrorist aims specified in the Article. In comparison, the definition in Article

1 of Convention No. 196 does not provide an explicit list of criminal acts considered “terrorist

offences” and makes a general reference to the acts found in the UN counter-terrorism treaties

listed in the Appendix to the Convention, which is not a comprehensive or clear legal

definition. Moreover, the definition in Convention No. 196 does not include the terrorist aims.

Thus, there are considerable differences between the definition of “terrorist offences” in

Article 1 of Convention No. 196 and the definition in Article 3 of Directive (EU) 2017/541.

In 2017, in order to reflect the evolving terrorist threat moving beyond traditional targets and

the modi-operandi, which are the subjects of the UN counter-terrorism treaties referred to in

Article 1 of the Convention No. 196, the Council of Europe Committee on Counter-Terrorism

(‘CDCT’) formed a working group tasked with assessing the need and feasibility of

elaborating a legal definition of “terrorist offences” to be applied among the Parties to the

Convention No. 196. The working group developed a series of alternative formulations of the

definition and presented its final report5 to the CDCT Plenary, composed of Parties to

Convention No. 196, in November 2019. In its final report, the working group recommended

the CDCT Plenary to decide that it is feasible and necessary to elaborate a legal definition of

“terrorist offences” in the Convention No. 196, and proposed textual elements for a potential

future legal definition.

During 2020 and 2021, experts from Parties to the Convention submitted written comments

on the final report. The European Union did not submit written comments. However, in their

written comments, a number of EU Member States pointed out the need for aligning the

elements of a potential future legal definition of “terrorist offences” at Council of Europe

level with the definition of “terrorist offences” laid down in the Directive (EU) 2017/541 on

combating terrorism6.

In 2022, the Council of Europe Committee of Ministers mandated the CDCT to reach a

decision on the feasibility of elaborating a legal definition of “terrorist offences” and to

launch the negotiations on the text of the new legal definition. On 2 December 2022, at the 9th

CDCT Plenary meeting, the Plenary agreed that a new legal definition is feasible and

unanimously decided to open formal negotiations at the 10th CDCT Plenary meeting on 23-25

May 20237.

On 15 May 2023, the Council authorised the Commission to participate, on behalf of the

European Union, in negotiations on the revision or amendment of the Council of Europe

Convention on the prevention of terrorism, with a view to modifying the definition of terrorist

offences included in that Convention. The Commission participated in line with the Council

Decision and was guided by negotiating directives set out therein. The Commission

5 Final Report of the CDCT Sub-group for the purpose of examining the feasibility of elaborating a

definition of terrorism 26 September 2019 CDCT-DEF (2019)03rev 6 Directive (EU) 2017/541 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision

2002/475/JHA and amending Council Decision 2005/671/JHA, (OJ L 88, 31 March 2017, p. 6). 7 CDCT 9th Plenary Meeting Abridged Report and List of Decisions 2 December 2022, p.4

CDCT(2022)16

EN 4 EN

consistently consulted the Council’s special committee for the negotiations on the Union

position and ensured the Protocol's compatibility with relevant EU acquis.

The negotiating sessions took place in the context of biannual CDCT Plenary meetings. There

were four negotiating sessions in total between 23 May 2023 and 14 November 2024. On 14

November 2024, the CDCT Plenary approved the draft Protocol amending the Council of

Europe Convention on the prevention of terrorism and the accompanying draft Explanatory

Report. On 25 June 2025, the Council of Europe Parliamentary Assembly adopted its opinion

on the draft Protocol8. On 9 July 2025, at their 1534th meeting, the Council of Europe

Committee of Ministers adopted the Protocol and took note of its Explanatory Report9. On 10

December 2025, at their 1546th meeting, the Committee of Ministers agreed to open the

Protocol for signature on 26 May 2026 in Strasbourg (France).

The Protocol will enter into force on the first day of the month following the expiration of a

period of three months after the date on which all Parties to Convention No. 196 have

expressed their consent to be bound by the Protocol. If this does not take place, following the

expiry of a period of three years after the date on which the Protocol has been opened for

signature, the Protocol will enter into force for those States which have expressed their

consent to be bound, provided that the Protocol has been ratified by at least two thirds of the

Parties to Convention No. 196.

The European Union can sign and ratify the Protocol as an international organisation that is

party to Convention No. 196.

Reasons for the proposal

The Protocol is in line with EU’s goal of enhancing international cooperation taking into

account the EU’s security interests, as set out in the ProtectEU European Internal Security

Strategy10. As highlighted in the ProtectEU: Agenda to prevent and counter terrorism11, the

Protocol will contribute to the pan-European fight against terrorism and facilitate international

cooperation on counter-terrorism, by virtue of harmonising the definition of terrorist offences

among Council of Europe States that will sign and ratify the Protocol.

First, the Protocol, by introducing a legal definition of terrorist offences, will offer substantive

added value for judicial cooperation, mutual legal assistance and extradition requests among

States Parties to the Protocol and to the Convention No. 196.

Second, by adopting a wider and comprehensive legal definition of terrorist offences, the

Protocol will ensure that the Council of Europe legal framework on counter-terrorism, to

which the Union is a Party to, alongside its Member States, is adapted to address the

contemporary and future counter-terrorism challenges. This modernisation will allow to close

the gaps in terms of the terrorist offences committed using modus operandi and based on

criminal acts which are not covered by the UN counter-terrorism treaties found in Appendix I

of Convention No. 196.

8 Council of Europe Parliamentary Assembly Opinion 307 (2025) 9 Council of Europe Committee of Ministers CM/Del/Dec (2025)1534/10.3 10 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European

Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on ProtectEU: a European Internal

Security Strategy; COM/2025/148 final. 11 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European

Economic and Social Committee and the Committee of the Regions ProtectEU: Agenda to prevent and

counter terrorism COM(2026) 101 final

EN 5 EN

Third, the legal definition in the Protocol respects legal certainty and brings considerable

improvement compared to the old definition which referenced a number of UN counter-

terrorism treaties defining criminal acts as terrorist offences in an unharmonised way. The

new legal definition is drafted in a clear and precise manner, which is formulated in general

terms and is clearly understandable by those who are subject to the law. The new definition

more clearly identifies the conditions that need to be met for an act to qualify as a terrorist

offence.

Fourth, the definition of terrorist offences in the Protocol is aligned and compatible with the

EU definition of terrorist offences found in the Directive (EU) 2017/541 on combating

terrorism. This will allow the EU to preserve its legal framework and ensure the continued

application of Union law amongst EU Member States. Moreover, once entered into force, the

Protocol will ensure legal convergence and a common understanding of terrorism among

Council of Europe States at pan-European level. The acceptance of a pan-European definition

could also contribute to the furtherance of ongoing discussions on a definition of “terrorist

offences” in the context of negotiations on the Draft Comprehensive Convention on

International Terrorism at UN level12.

Fifth, the Preamble of the Protocol reaffirms that all measures taken to prevent or suppress

terrorist offences should be in accordance with human rights and fundamental freedoms, as

well as other obligations under international law, including where applicable, international

humanitarian law. This is in line with the high level of safeguards for protection and respect

of human rights, fundamental rights and international law in counter-terrorism policies under

EU law.

• Consistency with existing policy provisions in the policy area

The subject-matter of the Protocol directly relates to common EU rules to combat terrorism.

The Protocol has only one substantive provision which establishes a legal definition of

terrorist offences by intending to modify the definition found in Article 1 of the Council of

Europe Convention on the prevention of terrorism.

On 15 March 2017, the Union adopted Directive (EU) 2017/541 on combating terrorism. The

Directive sets harmonised definitions for terrorist offences and offences related to terrorist

activities which serve as a benchmark for cooperation and information exchange between

national authorities. EU Member States applying the Directive13 need to ensure that the

offences set out in the Directive are criminalised under their national laws. The definition of

terrorist offences is laid down in Article 3 of the EU Directive on combating terrorism. In line

with the negotiating directives, the Commission, alongside EU Member States, aimed to

achieve consistency and coherence between the Protocol and the EU definition.

The legal definition found in the Protocol is of a “hybrid” nature, where the first part of the

definition refers to the offences within the scope of and as defined in one of the UN counter-

terrorism treaties listed in the Appendix of Convention No.196 and the second part provides

an exhaustive list of acts which qualify as terrorist offences where they meet cumulative

conditions. The treaties listed in the Appendix of Convention No. 196 are well established and

long-standing global instruments in the fight against terrorism. The State Parties to these

treaties have accordingly criminalised the acts specified therein as offences in their national

legal frameworks. It is important to preserve their continued application by the parties to

Convention No. 196 in the future, therefore it is justified to pursue a hybrid definition.

12 Ad Hoc Committee established by General Assembly resolution 51/210 of 17 December 1996 –

Product of the Ad Hoc Committee’s work Last updated: 22 May 2025 13 The Directive (EU) 2017/541 does not apply to Denmark and Ireland.

EN 6 EN

The second part of the definition largely mirrors the EU definition of terrorist offences with

the exception that criminal acts already covered by the treaties in the Appendix of Convention

No. 196 have been excluded from the exhaustive list of acts. Notably these criminal acts are:

hostage-taking; causing extensive destruction to a fixed platform located on the continental

shelf likely to endanger human life of result in major economic loss; seizure of aircraft and

ships; manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of explosives.

The exhaustive list of criminal acts qualify as terrorist offences where (i) the act is intentional;

(ii) the act is defined as an offence under national law; (iii) the act, given its nature or context,

may seriously damage a country or an international organisation; (iv) the act is committed

with a terrorist aim. The terrorist aims are ‘seriously intimidating a population’, ‘unduly

compelling a government or an international organisation to perform or abstain from

performing any act’ and ‘seriously destabilising or destroying the fundamental political,

constitutional, economic or social structures of a country or an international organisation’. In

regards these cumulative conditions, the second part is fully compatible with Article 3 of the

EU Directive on combating terrorism.

In conclusion, the Protocol is consistent with EU rules and policies, notably EU criminal law

measures to combat terrorism.

• Consistency with other Union policies

The Protocol is consistent with relevant European Union rules and policies in the areas which

will be covered by it (as described under Section ‘Consistency with existing policy provisions

in the policy area’). In the wider context, the Protocol is consistent with EU legal instruments

and policies adopted in the area of freedom, security and justice, under Title V of Part Three

of the TFEU which contribute to EU’s fight against terrorism, as well as the Union’s

commitments under other relevant multilateral agreements. Other Union policy areas remain

unaffected.

2. LEGAL BASIS, SUBSIDIARITY AND PROPORTIONALITY

• Procedural Legal basis

Article 218(5) TFEU provides that, where the agreement envisaged does not relate

exclusively or principally to the common foreign and security policy, the Commission shall

submit a proposal to the Council. The Council shall adopt a decision authorising the signing

of the agreement.

The Commission proposes to authorise the signing of the Protocol, subject to its conclusion at

a later date.

The procedural legal basis for the proposed decision to authorise the signing of the Protocol is

Article 218(5).

• Substantive legal basis

The substantive legal basis for a decision under Article 218(5) TFEU depends primarily on

the objective and content of an international agreement to be signed. If an international

agreement pursues two aims or has two components and if one of those aims or components is

identifiable as the main one, whereas the other is merely incidental, the decision under Article

218(5) TFEU must be founded on a single substantive legal basis, namely that required by the

main or predominant aim or component.

EN 7 EN

Given that the main objective and component of the Protocol is establishing the definition of

criminal offences in the area of terrorism, notably the definition of terrorist offences, the

substantive legal basis is Article 83(1) TFEU.

Given the subject matter of the Protocol, it is appropriate for the Commission to submit the

proposal to the Council.

• Union competence

Article 3(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) provides that the

Union has exclusive competence ‘for the conclusion of an international agreement (...) in so

far as its conclusion may affect common rules or alter their scope.’ An international

agreement may affect common rules or alter their scope where the area covered by the

agreement overlaps with Union legislation or is covered to a large extent by Union law. The

European Union has exercised its competence in this area through the adoption of the

Directive (EU) 2017/541 on combating terrorism. The substance of the Protocol, the

definition of terrorist offences, is covered by Union law in the field of combating terrorism,

notably by Article 3 of the Directive (EU) 2017/541. Since there is an almost identity of

definitions of terrorist offences between the Protocol and Directive (EU) 2017/541, the

Protocol may affect the Directive (EU) 2017/541 due to the overlap between the the Protocol

and Directive (EU) 2017/541. Additionally, the Amending Protocol expands the scope of

terrorist offences under the Convention, to which the Union is a party, to new situations

(which are already recognised under EU law as terrorist offences). In such a way, the EU’s

commitments under the Convention would be extended to cover those new activities.

Therefore, the Union has exclusive competence to sign the Protocol.

• Subsidiarity (for non-exclusive competence)

Not applicable.

• Proportionality

This initiative does not go beyond what is necessary to achieve the policy objectives at stake.

The Union is best placed to sign the Protocol as the Union has already exercised internal

competence in this area through the adoption of Directive (EU) 2017/541 on combatting

terrorism. The Directive provides for an EU definition of terrorist offences constituting

minimum rules to be uniformly applied by EU Member States. As the Protocol amends the

definition of terrorist offences at the level of Council of Europe and the definition of terrorist

offences is covered by EU law, the Union should sign the Protocol.

• Choice of the instrument

This proposal for a Council decision is submitted in accordance with Article 218(5) TFEU,

which envisages the adoption by the Council of a decision authorising the signing and the

provisional application of the agreement. There exists no other legal instrument that could be

used in order to achieve the objective expressed in this proposal.

3. RESULTS OF EX-POST EVALUATIONS, STAKEHOLDER

CONSULTATIONS AND IMPACT ASSESSMENTS

• Ex-post evaluations/fitness checks of existing legislation

Not applicable.

• Stakeholder consultations

Not applicable.

EN 8 EN

• Collection and use of expertise

During the negotiations, the Commission, as the Union representative, consulted the

Council’s special committee for the negotiations in line with the Decision of the Council of 15

May 2023 authorising the Commission to participate in the negotiations on behalf of the

Union. As Council of Europe members, EU Member States were able to attend all negotiation

sessions. The Commission consulted their representatives on its formulation of the Union’s

position throughout the negotiations.

• Impact assessment

Not applicable.

• Regulatory fitness and simplification

Not applicable.

• Fundamental rights

In line with the negotiating directives set by the Council, the Commission ensured that the

negotiations ensured respect for the fundamental rights, freedoms and general principles of

Union law as enshrined in the European Union Treaties and the Charter of Fundamental

Rights.

The Preamble to the Protocol (paragraph 5) reaffirms that all measures taken to prevent or

suppress terrorist offences in this Protocol shall be in accordance with relevant human rights

and fundamental freedoms, particularly those enshrined in the Convention for the Protection

of Human Rights and Fundamental Freedoms (ETS No. 5), as well as other obligations under

international law, including, where applicable, international humanitarian law.

Moreover, the Protocol amends the Convention No. 196. When entered into force, it will

amend Article 1 of Convention No. 196 and be integrated within the Convention for States

Parties who sign and ratify the Protocol. Thus, the Protocol must be read within the context of

the Convention. Convention No. 196 provides for strong human rights and international

humanitarian law safeguards, notably in Article 12 and Article 26 paragraphs 4 of that

Convention. Article 12 paragraph 1 of the Convention sets that implementation and

application of criminalisation provisions should respect human rights and other obligations

under international law. Article 26 paragraph 4 states that nothing in the Convention shall

affect other rights, obligations and responsibilities of a Party and individuals under

international law, including international humanitarian law. These safeguards are compatible

with and match the high level of fundamental rights, human rights and international law

safeguards provided for in EU law, in particular the Directive (EU) 2017/541 on combating

terrorism (Recital 35, 37).

4. BUDGETARY IMPLICATIONS

There are no budgetary implications for the Union budget.

5. OTHER ELEMENTS

• Implementation plans and monitoring, evaluation and reporting arrangements

There is no implementation plan, as no action is needed by the European Union to implement

the Protocol. The EU definition of terrorist offences is compatible with the definition of

terrorist offences introduced by the Protocol.

EN 9 EN

With regard monitoring, the Commission will take part in the meetings of the Conference of

the States Parties to Convention No.196 that will also monitor the implementation of the

Protocol once it enters into force and amends Article 1 of Convention No. 196.

• Detailed explanation of the specific provisions of the proposal

The aim of the Protocol is to modify the definition of terrorist offences in Article 1 of

Convention No.196 in order to adopt a wider and more suitable legal definition of terrorist

offences in the Council of Europe level to address contemporary and future counter-terrorism

challenges. This Protocol will offer substantive added value for judicial cooperation, mutual

legal assistance and extradition requests among States Parties to the Protocol and the

Convention No. 196.

Article 1 is the principal and only substantive provision of the Protocol. It aims to replace

Article 1 of Convention No. 196 with a new legal definition of terrorist offences. Article 1 of

Convention No. 196 is the ‘terminology’ provision, it is not a criminalisation provision. It sets

the definition of ‘terrorist offences’ for the purposes of the Convention. This definition is

consistent with Article 3 of Directive (EU) 2017/541 on combating terrorism. The legal

definition found in the Protocol is of a “hybrid” nature, where the first part of the definition

refers to the offences within the scope of and as defined in one of the UN counter-terrorism

treaties listed in the Appendix of Convention No.196 and the second part provides an

exhaustive list of acts which qualify as terrorist offences where they meet cumulative

conditions. The second part of the definition provides an exhaustive list of criminal acts that

qualify as terrorist offences where (i) the act is intentional; (ii) the act is defined as an offence

under national law; (iii) the act, given its nature or context, may seriously damage a country

or an international organisation; (iv) the act is committed with a terrorist aim. (for detailed

comparison with the EU definition please see above section ‘Consistency with existing policy

provisions in the policy area’)

Article 2 governs signature and ratification. It clarifies that the Protocol shall be open for

signature by Parties to Convention No. 196 which the Protocol amends. It shall be subject to

ratification, acceptance or approval, and the instruments for these actions shall be deposited

with the Secretary-General of the Council of Europe.

Article 3 sets out how and when the Protocol will enter into force. There are two ways in

which the Protocol shall enter into force: (i) on the first day of the month following the

expiration of three months after the date on which all Parties to the Convention have

expressed their consent to be bound by the Protocol or (ii) following the expiration of three

years after the date on which it has been opened for signature, the Protocol shall enter into

force in respect of those States which have expressed their consent to be bound by it, provided

that the Protocol has been ratified by at least two thirds of the Parties to the Convention. This

Article also lays down rules as to provisional application of the Protocol. Prior to entry into

force of the Protocol, any Party may declare (either at the signature or at any later moment)

that it will apply the Protocol on a provisional basis. In such cases, the provisions of the

Protocol shall apply only with respect to the other Parties to the Convention which have made

a declaration to the same effect.

Article 4 lays down that from the date of entry into force of the Protocol, the declarations

made by Parties pursuant to Article 1 of Convention No.196 will lapse. Article 1 paragraph 2

of the Convention allows a State Party or the European Union which is not a party to a treaty

listed in the Appendix I to Convention No. 196 to declare that treaty is deemed not included

in the Appendix for the purposes of application of the Convention to concerned Party. The

EN 10 EN

European Union has not issued a declaration pursuant to Article 1 of Convention No. 196,

therefore this provision has limited relevance for the Union.

Article 5 clarifies that no reservations are allowed with respect to the provisions of the

Protocol.

Article 6 requires the Secretary-General of the Council of Europe to notify the member States

of the Council of Europe and any other Party to Convention No.196 of (i) any signature, (ii)

the deposit of any instrument of ratification, acceptance or approval, (iii) the date of entry into

force of the Protocol and (iv) any other act, notification or communication relating to the

Protocol.

The Protocol is accompanied by an Explanatory Report which the Council of Europe

Committee of Ministers took note of when they adopted the Protocol on 9 July 2025. The

Explanatory Report does not constitute an instrument providing an authoritative interpretation

of the Protocol, however it is intended to facilitate the application of the provisions contained

in the Protocol by Parties.

• Signing and the text of the Agreement

The text of the Protocol is submitted to the Council together with this proposal.

In accordance with the Treaties, it is for the Commission to ensure the signing of the Protocol,

subject to its conclusion at a later date.

EN 11 EN

2026/0176 (NLE)

Proposal for a

COUNCIL DECISION

on the signing, on behalf of the European Union, of the Protocol amending the Council

of Europe Convention on the prevention of terrorism

THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION,

Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular

Article 83(1), in conjunction with Article 218(5) thereof,

Having regard to the proposal from the European Commission,

Whereas:

(1) On 15 May 2023, the Council authorised the Commission to participate, on behalf of

the European Union, in negotiations on the revision or amendment of the Council of

Europe Convention on the prevention of terrorism, with a view to modifying the

definition of terrorist offences included in that Convention. The negotiations were

successfully concluded by the initialling of the Agreement.

(2) On 9 July 2025, the Council of Europe Committee of Ministers adopted the Protocol

amending the Council of Europe Convention on the prevention of terrorism (‘the

Protocol’) and took note of its Explanatory Report. On 10 December 2025, the

Council of Europe Committee of Ministers agreed to open the Protocol for signature

on 26 May 2026 in Strasbourg, France.

(3) The Protocol is in conformity with the security objectives of the European Union as

referred to in Article 67(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union,

namely through approximation of criminal laws to ensure a high level of security to

prevent and combat crime, including terrorism.

(4) The Protocol amends the Council of Europe Convention on the prevention of

terrorism by replacing the definition of ‘terrorist offences’ in Article 1 therein, with a

modified definition introduced by the Protocol.

(5) The modified definition of terrorist offences in the Protocol addresses the need to

adopt a wider and more suitable legal definition of terrorist offences at the level of

Council of Europe in order to address contemporary and future counter-terrorism

challenges.

(6) The Protocol, by introducing a legal definition of terrorist offences, will offer

substantive added value for judicial cooperation, mutual legal assistance and

extradition requests among States Parties to the Protocol and the Council of Europe

Convention on the prevention of terrorism.

(7) With its participation in the negotiations, on behalf of the Union, the Commission

ensured the compability of the Protocol with relevant European Union rules.

Notably, the legal definition of terrorist offences introduced by the Protocol is

compatible and consistent with the EU definition of terrorist offences laid down in

Article 3 of Directive (EU) 2017/541 on combating terrorism.

EN 12 EN

(8) The Preamble of the Protocol reaffirms that all measures taken to prevent or suppress

terrorist offences in this Protocol shall be in accordance with relevant human rights

and fundamental freedoms, particularly those enshrined in the Convention for the

Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, as well as other obligations

under international law, including, where applicable, international humanitarian law.

This is in line with human rights, fundamental freedoms and international law

safeguards and protection measures under EU law.

(9) As the European Union is a Party to the Council of Europe Convention on the

prevention of terrorism, the Protocol is open for signature by the Union.

(10) The swift signature of the Protocol by the European Union will highlight the

European Union’s support for a common pan-European common definition of

‘terrorist offences’ which will enhance regional and international counter-terrorism

efforts. The swift signature of the Protocol will also facilitate the timely entry into

force of the Protocol.

(11) During the first three years following the signing of the Protocol, all parties to the

Convention need to express their consent to be bound. After those three years, the

Protocol shall enter into force for those parties having expressed their consent to be

bound, provided that the number of those parties is at least equal to 2/3 of the parties

to the Convention. Given that the Member States are also parties to the Convention,

it means that the Protocol would never enter into force should they not express their

consent to be bound by it. Since the Protocol falls within the exclusive competence

of the Union, Member States would not be able act without being empowered by the

Union. It is therefore appropriate that the Member States should also be authorised to

become parties to, alongside the Union, the Protocol in the interest of the Union.

(12) [In accordance with Article 3 of Protocol No 21 on the position of the United

Kingdom and Ireland in respect of the area of freedom, security and justice, annexed

to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the

European Union, Ireland has notificed [, by letter of …] its wish to take part in the

adoption and application of this Decision.”]

(13) OR

(14) [In accordance with Articles 1 and 2 of Protocol No 21 on the position of the United

Kingdom and Ireland in respect of the area of freedom, security and justice, annexed

to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the

European Union, Ireland is not taking part in the adoption of this Decision and is not

bound by it or subject to its application.”]

(15) In accordance with Articles 1 and 2 of Protocol No 22 on the position of Denmark,

annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty on the Functioning of the

European Union, Denmark is not taking part in the adoption of this Decision and is

not bound by it or subject to its application

(16) Therefore, the Protocol should be signed on behalf of the Union.

HAS ADOPTED THIS DECISION:

Article 1

The signing of the Protocol amending the Council of Europe Convention on the prevention of

terrorism (‘the Protocol’) is hereby authorised on behalf of the European Union, subject to the

conclusion of that Protocol.

EN 13 EN

Article 2

Member States are hereby authorised to sign, alongside the Union, the Protocol in the interest

of the Union and in full respect of its exclusive competence.

Article 3

The Decision shall enter into force on the date following that of its adoption.

Done at Brussels,

For the Council

The President

EN EN

EUROPEAN COMMISSION

Brussels, 23.6.2026

COM(2026) 136 final/2

ANNEX

CORRIGENDUM

This document replaces document COM(2026) 136 final of 19.3.2026.

Concerns all language versions.

Replacing 'Recommendation' with 'Proposal' in the title of the document.

The text shall read as follows:

ANNEXES

to the

Proposal for a Council Decision

on the signing, on behalf of the European Union, of the Protocol amending the Council

of Europe Convention on the prevention of terrorism

EN 1 EN

ANNEX

Final text of the Protocol

Protocol amending the Council of Europe

Convention on the Prevention of Terrorism

Provisional Edition

Preamble

The member States of the Council of Europe and the other Parties to the Council of Europe

Convention on the Prevention of Terrorism (CETS No. 196, hereinafter referred to as “the

Convention”), signatories to this Protocol,

Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its

members;

Recalling the need to strengthen the fight against terrorism in all its forms, in Europe and

globally, and recognising the importance of reinforcing co-operation in the field of counter-

terrorism with the other Parties to the Convention;

Recognising that terrorist offences and the offences set forth in the Convention and this

Protocol, regardless of the perpetrators, are under no circumstances justifiable by

considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or other

similar nature;

Reaffirming that all measures taken to prevent or suppress terrorist offences in this Protocol

shall be in accordance with relevant human rights and fundamental freedoms, particularly

those enshrined in the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental

Freedoms (ETS No. 5), as well as other obligations under international law, including, where

applicable, international humanitarian law;

Considering that new challenges in the fight against terrorism have emerged since the

Convention and its Additional Protocol (CETS No. 217) were adopted, particularly related to

the fact that many terrorists have changed their modus operandi by committing criminal acts

with a terrorist aim beyond those included in the anti-terrorism treaties contained in the

appendix to the Convention;

Considering the need to adopt a wider and more suitable legal definition of terrorist offences

in order to address contemporary and future counter-terrorism challenges,

Have agreed as follows:

EN 2 EN

Article 1 – Definitions

The text of Article 1 of the Convention shall be replaced by the following:

“1 For the purposes of this Convention, ‘terrorist offence’ means:

– any of the offences within the scope of and as defined in one of the treaties listed in the

appendix; or

– any of the following acts, which are defined as an offence under national law and which,

given their nature or context, may seriously damage a country or an international organisation,

when committed intentionally and with one of the aims listed in paragraph 2 of this article:

a attacks upon a person’s life which may cause death;

b attacks upon the physical integrity of a person;

c kidnapping;

d causing extensive destruction to a government or public facility, a transport system, an

infrastructure facility, a public place or private property likely to endanger human life or

result in major economic loss;

e seizure of means of public or goods transport, other than aircraft and ships;

f manufacture, possession, acquisition, transport, supply or use of weapons, including

chemical, biological, radiological or nuclear weapons, as well as research into, and

development of, chemical, biological, radiological or nuclear weapons;

g release of dangerous substances, or causing fires or floods, the effect of which is to

endanger human life;

h interfering with or disrupting the supply of water, power or any other fundamental natural

resource, the effect of which is to endanger human life;

i system or data interference that causes extensive damage to an information or computer

system;

j threatening to commit any of the acts listed in points a to i.

2 The aims referred to in paragraph 1 of this article are:

a seriously intimidating a population;

b unduly compelling a government or an international organisation to perform or abstain from

performing any act;

c seriously destabilising or destroying the fundamental political, constitutional, economic or

social structures of a country or an international organisation.”

Article 2 – Signature and ratification

This Protocol shall be open for signature by Parties to the Convention. It shall be subject to

ratification, acceptance or approval. Instruments of ratification, acceptance or approval shall

be deposited with the Secretary General of the Council of Europe.

Article 3 – Entry into force

1 This Protocol shall enter into force on the first day of the month following the expiration of

a period of three months after the date on which all Parties to the Convention have expressed

their consent to be bound by the Protocol, in accordance with the provisions of Article 2 of

this Protocol.

EN 3 EN

2 In the event this Protocol has not entered into force in accordance with paragraph 1 of this

article, following the expiry of a period of three years after the date on which it has been

opened for signature, the Protocol shall enter into force in respect of those States which have

expressed their consent to be bound by it in accordance with paragraph 1, provided that the

amending Protocol has been ratified by at least two thirds of the Parties to the Convention. As

between the Parties to the Protocol, all provisions of the amended Convention shall have

effect immediately upon entry into force.

3 Pending the entry into force of this Protocol and without prejudice to the provisions

regarding the entry into force and the accession by non-member States, a Party to the

Convention may, at the time of signature of this Protocol or at any later moment, declare that

it will apply the provisions of this Protocol on a provisional basis. In such cases, the

provisions of this Protocol shall apply only with respect to the other Parties to the Convention

which have made a declaration to the same effect. Such a declaration shall take effect on the

first day of the third month following the date of its receipt by the Secretary General of the

Council of Europe.

Article 4 – Declarations related to the Convention

From the date of entry into force of this Protocol, with respect to the Parties having entered

one or more declarations in pursuance of Article 1 of the Convention, such declarations will

lapse.

Article 5 – Reservations

No reservation may be made with respect to the provisions of this Protocol.

Article 6 – Notifications

The Secretary General of the Council of Europe shall notify the member States of the Council

of Europe and any other Party to the Convention of:

a any signature;

b the deposit of any instrument of ratification, acceptance or approval;

c the date of entry into force of this Protocol in accordance with Article 3;

d any other act, notification or communication relating to this Protocol.

In witness whereof the undersigned, being duly authorised thereto, have signed this Protocol.

Done at […….], this […] day of [… …..], in English and in French, both texts being equally

authentic, in a single copy which shall be deposited in the archives of the Council of Europe.

The Secretary General of the Council of Europe shall transmit certified copies to each

member State of the Council of Europe, to the other Parties to the Convention and to any

State invited to accede to the Convention.

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 23.6.2026

COM(2026) 136 final/2

2026/0176 (NLE)

CORRIGENDUM

This document replaces document COM(2026) 136 final of 19.3.2026.

Concerns all language versions.

Replacing 'Recommendation' with 'Proposal' in the title of the document.

The text shall read as follows:

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS

terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni muutmise protokolli Euroopa

Liidu nimel allkirjastamise kohta

ET 1 ET

SELETUSKIRI

1. ETTEPANEKU TAUST

• Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Ettepaneku eesmärgid

Käesoleva ettepaneku eesmärk on saada Euroopa Liidu Nõukogult (edaspidi „nõukogu“)

Euroopa Komisjonile (edaspidi „komisjon“) luba allkirjastada Euroopa Liidu nimel protokoll,

millega muudetakse terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni (edaspidi

„protokoll“)1.

Komisjon esitab ka ettepaneku nõukogu otsuse kohta, millega antakse komisjonile luba

protokoll Euroopa Liidu nimel sõlmida. Neis ettepanekutes lähtutakse kohustustest, mille

komisjon on võtnud dokumendis „ProtectEU: terrorismi ennetamise ja selle vastu võitlemise

tegevuskava“2.

Terrorism on üleilmne nähtus ja kujutab endast järjest suuremat ohtu põhiõigustele,

demokraatiale ja õigusriigi põhimõttele nii Euroopas kui ka mujal maailmas. Viimastel

aastatel Euroopa Liidus ja mujal maailmas toime pandud terrorirünnakud kujutavad endast

demokraatlike ühiskondade aluseks olevate väärtuste ja põhimõtete lubamatut rikkumist.

Kuigi ELis ei ole toimunud nii palju ulatuslikke koordineeritud rünnakuid, ei ole oht kuhugi

kadunud, vaid see on muutunud. Aastatel 2019–2023 terroriaktide arv enam kui kahekordistus

(57-lt 120-le) ning seejärel vähenes 2024. aastal 58-le3. Hiljutiste rünnakute eest on peamiselt

vastutanud üksiktegutsejad ja väikesed rühmitused. Üldine ohutase on endiselt kõrge ja

ohutegurid on mitmekordistunud.

Sellise püsiva ja muutuva ohu tingimustes on vaja otsustavaid terrorismi tõkestavaid

meetmeid mitte üksnes riiklikul, vaid ka Euroopa, üleeuroopalisel ja veelgi laiemal tasandil.

Kuna terrorism on olemuselt sageli piiriülene, on vaja tugevat rahvusvahelist koostööd, mis

põhineb ühisel arusaamal terrorikuritegudest.

Protokolli eesmärk on muuta terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsioonis esitatud

terrorikuriteo määratlust, et kajastada asjaolu, et tänapäeva terroristid on liikunud praegu

artiklis 1 osutatud ÜRO terrorismivastase võitluse lepingute esemeks olevatest

traditsioonilisematest sihtmärkidest ja tegutsemisviisidest kaugemale. Need ÜRO

terrorismivastase võitluse lepingud hõlmavad konkreetseid kuritegusid, nt õhusõiduki

ebaseaduslik hõivamine, pommiterrorism või pantvangi võtmine. Neis lepingutes osutatud

kuritegude määratlus on aga ammendav ega võimalda võtta arvesse tänapäeva terrorismi

tegutsemiskeskkonda.

Protokolliga ajakohastatakse Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse õigusraamistikku ja

tagatakse, et terrorikuritegude määratluses võetaks arvesse tänapäeva terroristide kasutavaid

erinevaid tegutsemisviise. Lisaks tagab protokolliga kehtestatav määratlus õiguskindluse,

kehtestades õiguslikud tingimused, mis peavad olema täidetud, et kuritegu kvalifitseeruks

terrorikuriteoks. Nende tingimuste hulka kuuluvad näiteks tahtlus, raskuskünnis ja

terrorikuriteo toimepanemine terroristlikel eesmärkidel („konkreetne tahtlus“).

1 Protokolli tekst on lisatud käesolevale ettepanekule. 2 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning

Regioonide Komiteele „ProtectEU: terrorismi ennetamise ja selle vastu võitlemise tegevuskava“

(COM(2026) 101 final). 3 TE-SAT 2025: Europol, 2025. aasta aruanne terrorismi olukorra ja suundumuste kohta Euroopa Liidus

(TE-SAT), juuni 2025.

ET 2 ET

Pärast protokolli jõustumist kehtestatakse sellega ka terrorikuriteo üleeuroopaline määratlus,

mis on kooskõlas terrorismivastast võitlust käsitleva direktiivi (EL) 2017/541 artiklis 3

esitatud ELi määratlusega. Terrorikuritegude uus üleeuroopaline määratlus loob olulist

lisaväärtust, mis puudutab õigusalast koostööd, vastastikust õigusabi ja väljaandmistaotlusi

terrorismivastase võitluse valdkonnas Euroopa Nõukogu riikides, kes protokollile alla

kirjutavad ja selle ratifitseerivad.

Taust

Euroopa Liit kirjutas 22. oktoobril 2015 alla terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu

konventsioonile (edaspidi „konventsioon nr 196“) ja terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu

konventsiooni lisaprotokollile (edaspidi „konventsioon nr 217“) ning ratifitseeris need

26. juunil 2018. Nii konventsioon kui ka lisaprotokoll jõustusid Euroopa Liidus 1. oktoobril

2018. 21. jaanuari 2026. aasta seisuga on konventsiooni nr 196 ratifitseerinud 25 ELi

liikmesriiki4.

Konventsioon nr 196 käsitleb terrorismi ja sellega seotud tegevuse kriminaliseerimist, samuti

selliste kuritegudega seotud rahvusvahelist koostööd ning terrorismiohvrite kaitset, nendele

hüvitise maksmist ja nende toetamist. Konventsiooni nr 196 artiklis 1 on määratletud

terrorikuritegu, viidates konventsiooni nr 196 I lisas loetletud aktidele. I lisas on loetletud

mitu ÜRO terrorismivastase võitluse lepingut, täpsemalt järgmised:

• õhusõiduki ebaseadusliku hõivamise vastu võitlemise konventsioon, alla kirjutatud

16. detsembril 1970 Haagis;

• tsiviillennunduse ohutuse vastu suunatud ebaseaduslike tegude tõkestamise

konventsioon, sõlmitud 23. septembril 1971 Montrealis;

• rahvusvaheliselt kaitstud isikute, kaasa arvatud diplomaatiliste agentide vastu

suunatud kuritegude tõkestamise ja karistamise konventsioon, vastu võetud

14. detsembril 1973 New Yorgis;

• pantvangivõtmise vastane rahvusvaheline konventsioon, vastu võetud 17. detsembril

1979 New Yorgis;

• tuumamaterjali füüsilise kaitse konventsioon, vastu võetud 3. märtsil 1980 Viinis;

• tsiviillennunduse ohutuse vastu suunatud ebaseaduslike tegude tõkestamise

konventsiooni lisaprotokoll ebaseaduslike vägivallaaktide vastu võitlemise kohta

rahvusvahelist lennuliiklust teenindavates lennujaamades, koostatud 24. veebruaril

1988 Montrealis;

• meresõitu ohustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamise konventsioon, koostatud

10. märtsil 1988 Roomas;

• mandrilava püsiplatvorme ohustava ebaseadusliku tegevuse tõkestamise protokoll,

koostatud 10. märtsil 1988 Roomas;

• pommiterrorismi vastane konventsioon, vastu võetud 15. detsembril 1997 New

Yorgis;

• terrorismi rahastamise tõkestamise rahvusvaheline konventsioon, vastu võetud

9. detsembril 1999 New Yorgis;

4 Konventsiooni nr 196 on ratifitseerinud kõik ELi liikmesriigid peale Kreeka ja Iirimaa.

ET 3 ET

• tuumaterrorismi tõkestamise rahvusvaheline konventsioon, vastu võetud 13. aprillil

2005 New Yorgis.

ELis on direktiiviga (EL) 2017/541 ette nähtud miinimumnormid, mis käsitlevad kuritegude

määratlemist ja karistusi terroriaktide, terrorirühmituste ja terroristliku tegevuse vallas

Euroopa Liidus. Direktiivi (EL) 2017/541 artiklis 3 on loetletud tahtlikud teod, mis võivad

tõsiselt kahjustada mõnd riiki või rahvusvahelist organisatsiooni ja mis kvalifitseeruvad

terroriaktiks, kui need pannakse toime ühel artiklis nimetatud terroristlikest eesmärkidest.

Konventsiooni nr 196 artiklis 1 esitatud praegune määratlus ei sisalda aga selget loetelu

kuritegudest, mida loetakse terrorikuriteoks, vaid selles viidatakse üldiselt konventsiooni lisas

loetletud ÜRO terrorismivastase võitluse lepingutes osutatud tegudele. See ei kujuta endast

terviklikku ega selget legaaldefinitsiooni. Pealegi ei hõlma konventsiooni nr 196 määratlus

terroristlikke eesmärke. Seega on konventsiooni nr 196 artiklis 1 esitatud terrorikuriteo

määratluses ja direktiivi (EL) 2017/541 artiklis 3 esitatud määratluses olulisi erinevusi.

Selleks et võtta arvesse asjaolu, et pidevalt muutuv terrorismioht hõlmab nüüd laiemat

valdkonda kui konventsiooni nr 196 artiklis 1 osutatud ÜRO terrorismivastase võitluse

lepingute kohaldamisalasse kuuluvad traditsioonilised sihtmärgid ja tegutsemisviisid,

moodustas Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee 2017. aastal töörühma, et

hinnata, kas on vaja töötada välja konventsiooni nr 196 osaliste poolt kohaldatava

terrorikuriteo legaaldefinitsioon ja kas selle väljatöötamine on teostatav. Töörühm töötas välja

mitu alternatiivset sõnastust ja esitas oma lõpparuande5 konventsiooni nr 196 osalistest

koosnevale Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee täiskogule 2019. aasta

novembris. Töörühm soovitas oma lõpparuandes Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse

komitee täiskogul otsustada, et konventsiooni nr 196 kohase terrorikuriteo legaaldefinitsiooni

väljatöötamine on teostatav ja vajalik, ning pakkus välja tekstielemendid võimaliku tulevase

õigusliku määratluse jaoks.

2020. ja 2021. aastal esitasid konventsiooniosaliste eksperdid lõpparuande kohta kirjalikud

märkused. Euroopa Liit kirjalikke märkusi ei esitanud. Siiski juhtisid mitmed ELi

liikmesriigid oma kirjalikes märkustes tähelepanu vajadusele ühtlustada Euroopa Nõukogus

võimaliku tulevase terrorikuriteo legaaldefinitsiooni elemendid terrorismivastast võitlust

käsitlevas direktiivis (EL) 2017/5416 sätestatud terroriakti määratlusega.

2022. aastal volitas Euroopa Nõukogu ministrite komitee Euroopa Nõukogu terrorismivastase

võitluse komiteed tegema otsuse terrorikuriteo legaaldefinitsiooni väljatöötamise teostatavuse

kohta ja alustama läbirääkimisi uue määratluse teksti üle. Euroopa Nõukogu terrorismivastase

võitluse komitee üheksandal täiskoguistungil 2. detsembril 2022 lepiti kokku, et terrorikuriteo

uus legaaldefinitsioon on teostatav, ning otsustati ühehäälselt alustada ametlikke läbirääkimisi

Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee kümnendal täiskoguistungil 23.–

25. mail 20237.

Nõukogu andis 15. mail 2023 komisjonile loa osaleda Euroopa Liidu nimel läbirääkimistel

terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni läbivaatamise või muutmise üle, et

5 Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee terrorismi määratluse väljatöötamise teostatavuse

uurimise allrühma lõpparuanne, 26. september 2019, CDCT-DEF (2019)03rev. 6 Direktiiv (EL) 2017/541 terrorismivastase võitluse kohta, millega asendatakse nõukogu raamotsus

2002/475/JSK ning muudetakse nõukogu otsust 2005/671/JSK (ELT L 88, 31.3.2017, lk 6). 7 Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee üheksas täiskoguistung, „Lühendatud aruanne ja

otsuste loetelu“, 2. detsember 2022, lk 4, CDCT(2022)16.

ET 4 ET

muuta konventsioonis sisalduvat terrorikuriteo määratlust. Komisjon osales kooskõlas

nõukogu otsusega ja juhindus selles sätestatud läbirääkimisjuhistest. Komisjon konsulteeris

pidevalt liidu seisukoha üle nõukogu läbirääkimiste erikomiteega ja tagas protokolli vastavuse

asjakohasele liidu acquis’le.

Läbirääkimisvoorud toimusid kaks korda aastas toimuvate Euroopa Nõukogu

terrorismivastase võitluse komitee täiskoguistungite raames. Ajavahemikul 23. mai 2023 kuni

14. november 2024 toimus kokku neli läbirääkimisvooru. 14. novembril 2024 kiitis Euroopa

Nõukogu terrorismivastase võitluse komitee täiskogu terrorismi ennetamise Euroopa

Nõukogu konventsiooni muutmise protokolli eelnõu ja sellele lisatud seletuskirja kavandi

heaks. Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee võttis 25. juunil 2025 protokolli eelnõu

kohta vastu arvamuse8. 9. juulil 2025 võttis Euroopa Nõukogu ministrite komitee oma

1534. kohtumisel protokolli vastu ja võttis teadmiseks selle seletuskirja9. 10. detsembril 2025

nõustus Euroopa Nõukogu ministrite komitee oma 1546. kohtumisel avama protokolli

allakirjutamiseks 26. mail 2026 Strasbourgis (Prantsusmaa).

Protokoll jõustub selle kuu esimesel päeval, mis järgneb kolme kuu möödumisele kuupäevast,

mil kõik konventsiooni nr 196 osalised on väljendanud nõusolekut end protokolliga siduda.

Kui seda ei juhtu, jõustub protokoll nende riikide suhtes, kes on väljendanud oma nõusolekut

end protokolliga siduda, kolme aasta möödumisel kuupäevast, mil protokoll allakirjutamiseks

avati, tingimusel et protokolli on ratifitseerinud vähemalt kaks kolmandikku konventsiooni nr

196 osalistest.

Euroopa Liit võib protokollile alla kirjutada ja selle ratifitseerida rahvusvahelise

organisatsioonina, kes on konventsiooni nr 196 osaline.

Ettepaneku põhjused

Protokoll on kooskõlas ELi eesmärgiga tõhustada rahvusvahelist koostööd, võttes arvesse ELi

julgeolekuhuve, nagu on sätestatud Euroopa sisejulgeoleku strateegias ProtectEU10.

Dokumendis „ProtectEU: terrorismi ennetamise ja selle vastu võitlemise tegevuskava“11 on

rõhutatud, et protokoll aitab kaasa üleeuroopalisele võitlusele terrorismiga ja hõlbustab

rahvusvahelist terrorismivastast koostööd tänu sellele, et ühtlustab terrorikuritegude

määratluse nende Euroopa Nõukogu riikide vahel, kes protokolli alla kirjutavad ja

ratifitseerivad.

Esiteks pakub protokoll terrorikuriteo legaaldefinitsiooni kehtestamisega sisulist lisaväärtust

valdkondades, mis puudutavad protokolli ja konventsiooni nr 196 osalisriikide vahelist

õigusalast koostööd, vastastikust õigusabi ja väljaandmistaotlusi.

Teiseks tagab protokoll terrorikuriteo laiema ja terviklikuma legaaldefinitsiooni

vastuvõtmisega, et Euroopa Nõukogu terrorismivastase võitluse õigusraamistikku, mille

osaline liit koos oma liikmesriikidega on, kohandatakse, et olla valmis lahendama praeguseid

ja tulevasi terrorismivastase võitluse probleeme. Selline ajakohastamine võimaldab täita

8 Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee arvamus 307 (2025). 9 Euroopa Nõukogu ministrite komitee, CM/Del/Dec (2025)1534/10.3. 10 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule,

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Euroopa sisejulgeoleku strateegia

ProtectEU“ (COM(2025) 148 final). 11 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning

Regioonide Komiteele „ProtectEU: terrorismi ennetamise ja selle vastu võitlemise tegevuskava“

(COM(2026) 101 final).

ET 5 ET

lüngad, mis puudutavad terrorikuritegusid, mis pannakse toime selliseid tegutsemisviise

kasutades ja selliste kuritegudena, mida konventsiooni nr 196 I lisas esitatud ÜRO

terrorismivastased lepingud ei hõlma.

Kolmandaks vastab protokolli legaaldefinitsioon õiguskindluse nõudele ja parandab oluliselt

olukorda võrreldes vana määratlusega, milles viidati mitmele ÜRO terrorismivastasele

lepingule, milles on kuriteod määratletud terrorikuritegudena ühtlustamata viisil. Uus

legaaldefinitsioon on sõnastatud selgelt ja täpselt, esitatud üldises sõnastuses ja on

õigussubjektidele selgelt arusaadav. Uues määratluses esitatakse täpsemalt tingimused, mis

peavad olema täidetud, et tegu kvalifitseeruks terrorikuriteoks.

Neljandaks on protokollis esitatud terrorikuriteo määratlus kooskõlas ELi terroriakti

määratlusega, mis on esitatud terrorismivastast võitlust käsitlevas direktiivis (EL) 2017/541.

See võimaldab ELil säilitada oma õigusraamistiku ja tagada liidu õiguse jätkuv kohaldamine

ELi liikmesriikide seas. Lisaks tagab protokoll pärast jõustumist Euroopa Nõukogu riikide

õigusliku lähenemise ja ühise arusaama terrorismist üleeuroopalisel tasandil. Üleeuroopalise

määratluse vastuvõtmine võiks aidata edasi viia ka terrorikuriteo määratlust puudutavaid

arutelusid, mis toimuvad rahvusvahelise terrorismivastase võitluse laiaulatusliku

konventsiooni eelnõu läbirääkimiste raames ÜROs12.

Viiendaks kinnitatakse protokolli preambulis veel kord, et kõik terrorikuritegude

ennetamiseks või tõkestamiseks võetavad meetmed peaksid olema kooskõlas inimõiguste ja

põhivabadustega ning muude rahvusvahelisest õigusest, sealhulgas asjakohasel juhul

rahvusvahelisest humanitaarõigusest tulenevate kohustustega. See on kooskõlas ELi õiguse

kohaste kõrgetasemeliste kaitsemeetmetega, mis puudutavad inimõiguste, põhiõiguste ja

rahvusvahelise õiguse kaitset ja austamist terrorismivastast võitlust puudutavas poliitikas.

• Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

Protokolli sisu on otseselt seotud terrorismivastast võitlust käsitlevate ELi ühisnormidega.

Protokollis on ainult üks sisuline säte, millega kehtestatakse terrorikuriteo legaaldefinitsioon

ja mille eesmärk on muuta terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni artiklis 1

esitatud määratlust.

15. märtsil 2017 võttis liit vastu direktiivi (EL) 2017/541 terrorismivastase võitluse kohta.

Direktiivis on sätestatud terroriaktide ja terroristliku tegevusega seotud kuritegude ühtlustatud

määratlused, mille alusel toimub koostöö ja teabevahetus riiklike ametiasutuste vahel.

Direktiivi kohaldavad ELi liikmesriigid13 peavad tagama, et direktiivis sätestatud süüteod

oleksid nende riigisiseste õigusaktide alusel kriminaliseeritud. Terroriakti määratlus on

sätestatud terrorismivastast võitlust käsitleva ELi direktiivi artiklis 3. Kooskõlas

läbirääkimisjuhistega oli komisjoni ja ELi liikmesriikide eesmärk saavutada protokolli ja ELi

määratluse järjepidevus ja sidusus.

Protokollis esitatud legaaldefinitsioon on olemuselt hübriidne. Määratluse esimene osa viitab

kuritegudele, mis kuuluvad mõne konventsiooni nr 196 lisas loetletud ÜRO terrorismivastase

võitluse lepingu kohaldamisalasse ja on neis lepingutes sellisena määratletud, ning teises osas

on esitatud ammendav loetelu tegudest, mis kvalifitseeruvad terrorikuritegudeks, kui täidetud

on kumulatiivsed tingimused. Konventsiooni nr 196 lisas loetletud lepingud on hästi

juurdunud ja pikaajalised üleilmsed vahendid, mida kasutatakse terrorismivastases võitluses.

Nende lepingute osalisriigid on neis nimetatud teod oma riigisisestes õigusraamistikes

12 Ajutine komisjon, mis loodi peaassamblee 17. detsembri 1996. aasta resolutsiooniga 51/210 – Ajutise

komisjoni töö tulemused, viimati ajakohastatud: 22. mai 2025. 13 Direktiivi (EL) 2017/541 ei kohaldata Taani ega Iirimaa suhtes.

ET 6 ET

kriminaliseerinud. On oluline, et konventsiooni nr 196 osalised jätkaksid nende lepingute

kohaldamist ka tulevikus. Seetõttu on hübriidmääratluse kasutamine põhjendatud.

Määratluse teine osa vastab suures osas ELi terroriakti määratlusele, välja arvatud see, et

kuriteod, mida on juba käsitletud konventsiooni nr 196 lisas loetletud lepingutes, on tegude

ammendavast loetelust välja jäetud. Sellised kuriteod on eelkõige järgmised: pantvangi

võtmine; mandrilava püsiplatvormi kahjustamine, mis võib ohustada inimelu või põhjustada

suurt majanduslikku kahju; õhusõidukite ja laevade hõivamine; lõhkeainete valmistamine,

valduses hoidmine, omandamine, vedu, tarnimine või kasutamine.

Kuritegude ammendavas loetelus nimetatud teod kvalifitseeruvad terrorikuriteoks, kui i) tegu

on tahtlik; ii) tegu on riigisisese õiguses määratletud kuriteona; iii) tegu võib oma laadi või

seose tõttu tõsiselt kahjustada mõnda riiki või rahvusvahelist organisatsiooni; iv) tegu on

toime pandud terroristlikul eesmärgil. Eesmärk on terroristlik, kui teoga on kavas „tõsiselt

hirmutada elanikkonda“, „õigusvastaselt sundida valitsust või rahvusvahelist organisatsiooni

mõnda tegu toime panema või sellest hoiduma“ ning „märkimisväärselt destabiliseerida või

hävitada mõne riigi või rahvusvahelise organisatsiooni poliitilisi, põhiseaduslikke,

majanduslikke või ühiskondlikke põhistruktuure“. Mis puudutab neid kumulatiivseid

tingimusi, siis on teine osa täielikult kooskõlas ELi terrorismivastase võitluse direktiivi

artikliga 3.

Kokkuvõttes on protokoll kooskõlas ELi normide ja poliitikaga, eelkõige ELi kriminaalõiguse

meetmetega, mille abil võidelda terrorismi vastu.

• Kooskõla muude liidu tegevuspõhimõtetega

Protokoll on kooskõlas asjakohaste Euroopa Liidu normide ja poliitikaga protokolliga

hõlmatavates valdkondades (nagu on kirjeldatud punktis „Kooskõla poliitikavaldkonnas

praegu kehtivate õigusnormidega“). Laiemas kontekstis on protokoll kooskõlas Euroopa Liidu

toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) kolmanda osa V jaotise alusel

vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas vastu võetud ELi õigusaktide ja

poliitikaga, mis aitavad kaasa ELi terrorismivastasele võitlusele, ning liidu kohustustega, mis

tulenevad muudest asjakohastest mitmepoolsetest lepingutest. See ei mõjuta muid liidu

poliitikavaldkondi.

2. ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS

• Menetlusõiguslik alus

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 5 on sätestatud, et kui kavandatav leping ei ole

seotud eranditult või peamiselt ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, esitab komisjon

nõukogule ettepaneku. Nõukogu võtab vastu otsuse, millega antakse luba lepingule alla

kirjutada.

Komisjon teeb ettepaneku anda luba protokoll alla kirjutada, eeldusel et see hiljem

sõlmitakse.

Protokolli allakirjutamise lubamist käsitleva kavandatava otsuse menetlusõiguslik alus on ELi

toimimise lepingu artikli 218 lõige 5.

• Materiaalõiguslik alus

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 5 kohase otsuse materiaalõiguslik alus sõltub eelkõige

allakirjutatava rahvusvahelise lepingu eesmärgist ja sisust. Kui rahvusvahelise lepinguga

ET 7 ET

taotletakse kahte eesmärki või reguleeritakse kahte valdkonda ning üht neist võib pidada

peamiseks või ülekaalukaks ja teine on kõrvalise tähtsusega, peab ELi toimimise lepingu

artikli 218 lõike 5 kohasel otsusel olema üksainus, peamisest või ülekaalukast eesmärgist või

valdkonnast tulenev materiaalõiguslik alus.

Arvestades, et protokolli peamine eesmärk ja valdkond on seotud terrorismi valdkonnaga ja

puudutab kuriteo määratluse, eelkõige terrorikuriteo määratluse kehtestamist, on otsuse

materiaalõiguslik alus ELi toimimise lepingu artikli 83 lõige 1.

Arvestades protokolli eset, on asjakohane, et komisjon esitaks nõukogule ettepaneku.

• Liidu pädevus

ELi toimimise lepingu artikli 3 lõikes 2 on sätestatud, et liidu ainupädevusse kuulub

„rahvusvahelise lepingu sõlmimine, [...] kui selle sõlmimine võib mõjutada ühiseeskirju või

muuta nende reguleerimisala.“ Rahvusvaheline leping võib mõjutada ühiseeskirju või muuta

nende kohaldamisala, kui lepinguga hõlmatud valdkond kattub liidu õigusaktidega või on

suures osas hõlmatud liidu õigusega. Euroopa Liit on teostanud selles valdkonnas oma

pädevust terrorismivastast võitlust käsitleva direktiivi (EL) 2017/541 vastuvõtmise näol.

Protokolli sisu – terrorikuriteo määratlus – on hõlmatud terrorismivastast võitlust käsitleva

liidu õigusega, eelkõige direktiivi (EL) 2017/541 artikliga 3. Protokoll ja direktiiv (EL)

2017/541 sisaldavad peaaegu identseid terrorikuriteo/terroriakti määratlusi ja selle kattuvuse

tõttu võib protokoll mõjutada direktiivi (EL) 2017/541. Lisaks laiendatakse

muutmisprotokolliga konventsioonis (mille osaline liit on) määratletud terrorikuritegude

kohaldamisala uutele olukordadele (mis on ELi õiguses juba tunnistatud terroriaktideks). See

laiendaks konventsioonist tulenevaid ELi kohustusi ka neile uutele olukordadele. Seepärast on

liidul ainupädevus protokollile alla kirjutada.

• Subsidiaarsus (ainupädevusse mittekuuluva valdkonna puhul)

Ei kohaldata.

• Proportsionaalsus

Käesolev algatus ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik seatud poliitiliste eesmärkide

saavutamiseks. Liit sobib kõige paremini protokollile alla kirjutama, sest ta on juba teostanud

selles valdkonnas sisemist pädevust terrorismivastast võitlust käsitleva direktiivi (EL)

2017/541 vastuvõtmise näol. Direktiiviga on ette nähtud miinimumnormid, mis puudutavad

terroriaktide määratlust ELis ja mida ELi liikmesriigid peavad ühetaoliselt kohaldama. Kuna

protokolliga muudetakse terrorikuriteo määratlust Euroopa Nõukogu tasandil ja terroriakti

määratlus on hõlmatud ELi õigusega, peaks liit protokollile alla kirjutama.

• Vahendi valik

Käesolev nõukogu otsuse ettepanek esitatakse kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 218

lõikega 5, milles on sätestatud, et nõukogu võtab vastu otsuse, millega antakse luba lepingule

alla kirjutada ja seda ajutiselt kohaldada. Käesolevas ettepanekus esitatud eesmärgi

saavutamiseks ei ole võimalik kasutada muud õiguslikku vahendit.

3. JÄRELHINDAMISE, SIDUSRÜHMADEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU

HINDAMISE TULEMUSED

• Praegu kehtivate õigusaktide järelhindamine või toimivuse kontroll

Ei kohaldata.

ET 8 ET

• Konsulteerimine sidusrühmadega

Ei kohaldata.

• Eksperdiarvamuste kogumine ja kasutamine

Kooskõlas nõukogu 15. mai 2023. aasta otsusega, millega volitati komisjoni liidu nimel

läbirääkimistel osalema, konsulteeris komisjon liidu esindajana läbirääkimiste käigus

nõukogu läbirääkimiste erikomiteega. Euroopa Nõukogu liikmetena said ELi liikmesriigid

osaleda kõigis läbirääkimisvoorudes. Komisjon konsulteeris läbirääkimiste käigus nende

esindajatega liidu seisukoha sõnastamise üle.

• Mõjuhinnang

Ei kohaldata.

• Õigusnormide toimivus ja lihtsustamine

Ei kohaldata.

• Põhiõigused

Kooskõlas nõukogu antud läbirääkimisjuhistega jälgis komisjon, et läbirääkimistega tagatakse

Euroopa Liidu aluslepingutes ja põhiõiguste hartas sätestatud põhiõiguste, -vabaduste ja liidu

õiguse üldpõhimõtete austamine.

Protokolli preambulis (põhjendus 5) kinnitatakse veel kord, et kõik protokollis sätestatud

terrorikuritegude ennetamiseks või tõkestamiseks võetavad meetmed on kooskõlas

asjakohaste inimõiguste ja põhivabadustega, eelkõige nendega, mis on sätestatud inimõiguste

ja põhivabaduste kaitse konventsioonis (ETS nr 5), ning muude rahvusvahelisest õigusest,

sealhulgas asjakohasel juhul rahvusvahelisest humanitaarõigusest tulenevate kohustustega.

Lisaks muudetakse protokolliga konventsiooni nr 196. Pärast jõustumist muudab see

konventsiooni nr 196 artiklit 1 ja see integreeritakse konventsiooni nende osalisriikide jaoks,

kes protokollile alla kirjutavad ja selle ratifitseerivad. Seega tuleb protokolli tõlgendada

konventsiooni kontekstis. Konventsioonis nr 196 ja eelkõige selle artiklis 12 ja artikli 26

lõikes 4 on sätestatud tugevad inimõiguste ja rahvusvahelise humanitaarõiguse

kaitsemeetmed. Konventsiooni artikli 12 lõikes 1 on sätestatud, et kriminaliseerimist

käsitlevate sätete rakendamisel ja kohaldamisel tuleks austada inimõigusi ja muid

rahvusvahelisest õigusest tulenevaid kohustusi. Artikli 26 lõikes 4 on sätestatud, et ükski

konventsiooni säte ei piira konventsiooniosalise ega üksikisiku muid rahvusvahelisel õigusel,

sealhulgas rahvusvahelisel humanitaarõigusel põhinevaid õigusi, kohustusi ega vastutust.

Need kaitsemeetmed on kooskõlas ELi õiguses, eelkõige terrorismivastast võitlust käsitlevas

direktiivis (EL) 2017/541 (põhjendused 35 ja 37) sätestatud põhiõiguste, inimõiguste ja

rahvusvahelise õiguse kõrgetasemeliste kaitsemeetmetega ning vastavad neile.

4. MÕJU EELARVELE

Mõju liidu eelarvele puudub.

5. MUU TEAVE

• Rakenduskavad ning järelevalve, hindamise ja aruandluse kord

Rakenduskava puudub, kuna Euroopa Liit ei pea protokolli rakendamiseks meetmeid võtma.

ELi terroriakti määratlus on kooskõlas protokollis esitatud terrorikuriteo määratlusega.

ET 9 ET

Mis puutub järelevalvesse, siis osaleb komisjon konventsiooni nr 196 osalisriikide

konverentsi koosolekutel, kus jälgitakse ka protokolli rakendamist pärast seda, kui sellega on

muudetud konventsiooni nr 196 artiklit 1.

• Ettepaneku sätete üksikasjalik selgitus

Protokolli eesmärk on muuta konventsiooni nr 196 artiklis 1 esitatud terrorikuriteo määratlust,

et võtta Euroopa Nõukogu tasandil vastu laiem ja sobivam terrorikuriteo legaaldefinitsioon,

mis aitaks lahendada praeguseid ja tulevasi terrorismivastase võitlusega seotud probleeme.

Protokoll loob sisulist lisaväärtust valdkondades, mis puudutavad protokolli ja konventsiooni

nr 196 osalisriikide vahelist õigusalast koostööd, vastastikust õigusabi ja väljaandmistaotlusi.

Artikkel 1 on protokolli peamine ja ainus sisuline säte. Selle eesmärk on asendada

konventsiooni nr 196 artikkel 1 terrorikuriteo uue legaaldefinitsiooniga. Konventsiooni nr 196

artikkel 1 on terminoloogiat, mitte kriminaliseerimist puudutav säte. Selles esitatakse

terrorikuriteo määratlus konventsiooni tähenduses. See määratlus on kooskõlas

terrorismivastast võitlust käsitleva direktiivi (EL) 2017/541 artikliga 3. Protokollis esitatud

legaaldefinitsioon on olemuselt hübriidne. Selle esimeses osas viidatakse kuritegudele, mis

kuuluvad mõne konventsiooni nr 196 lisas loetletud ÜRO terrorismivastase võitluse lepingu

kohaldamisalasse ja on neis lepingutes sellisena määratletud, ning teises osas on esitatud

ammendav loetelu tegudest, mis kvalifitseeruvad terrorikuritegudeks, kui täidetud on

kumulatiivsed tingimused. Selle teises osas esitatakse ammendav loetelu kuritegudest, mis

kvalifitseeruvad terrorikuritegudeks. See on nii juhul, kui i) tegu on tahtlik; ii) tegu on

riigisisese õiguses määratletud kuriteona; iii) tegu võib oma laadi või seose tõttu tõsiselt

kahjustada mõnda riiki või rahvusvahelist organisatsiooni; iv) tegu on toime pandud

terroristlikul eesmärgil. (Üksikasjalik võrdlus ELi määratlusega on esitatud eespool punktis

„Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega“).

Artikkel 2 reguleerib allakirjutamist ja ratifitseerimist. Selles selgitatakse, et protokoll on

allakirjutamiseks avatud protokolliga muudetava konventsiooni nr 196 osalistele. Protokoll

tuleb ratifitseerida või heaks kiita ning nende meetmete võtmise dokumendid tuleb anda

Euroopa Nõukogu peasekretärile hoiule.

Artiklis 3 sätestatakse, kuidas ja millal protokoll jõustub. Protokoll võib jõustuda kahel viisil:

i) selle kuu esimesel päeval, mis järgneb kolme kuu möödumisele kuupäevast, mil kõik

konventsiooniosalised on väljendanud nõusolekut end protokolliga siduda, või ii) nende

riikide suhtes, kes on väljendanud nõusolekut end protokolliga siduda, pärast kolme aasta

möödumist kuupäevast, mil protokoll allakirjutamiseks avati, tingimusel et protokolli on

ratifitseerinud vähemalt kaks kolmandikku konventsiooniosalistest. Selles artiklis sätestatakse

ka protokolli ajutise kohaldamise normid. Enne protokolli jõustumist võib iga osaline (alla

kirjutades või hiljem) deklareerida, et kohaldab protokolli ajutiselt. Sellisel juhul kohaldatakse

protokolli sätteid ainult suhetes nende konventsiooniosalistega, kes on esitanud samasisulise

deklaratsiooni.

Artiklis 4 sätestatakse, et alates protokolli jõustumise kuupäevast kaotavad

konventsiooniosaliste poolt konventsiooni nr 196 artikli 1 kohaselt esitatud deklaratsioonid

kehtivuse. Konventsiooni artikli 1 lõike 2 kohaselt võib osalisriik või Euroopa Liit, kui ta ei

ole konventsiooni nr 196 I lisas loetletud lepingu osaline, deklareerida, et konventsiooni

kohaldamisel asjaomase konventsiooniosalise suhtes ei loeta seda lepingut lisasse lisatuks.

Euroopa Liit ei ole esitanud konventsiooni nr 196 artikli 1 kohast deklaratsiooni, mistõttu on

selle sätte tähtsus liidu jaoks piiratud.

ET 10 ET

Artiklis 5 selgitatakse, et protokolli sätete suhtes ei ole lubatud teha reservatsioone.

Artikli 6 kohaselt peab Euroopa Nõukogu peasekretär teavitama Euroopa Nõukogu

liikmesriike ja kõiki teisi konventsiooni nr 196 osalisi i) igast allakirjutamisest, ii) igast

ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja hoiuleandmisest, iii) protokolli jõustumise kuupäevast ja

iv) igast muust protokolliga seotud aktist, teatest või teadaandest.

Protokollile on lisatud seletuskiri, mille Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis

teadmiseks protokolli vastuvõtmisel 9. juulil 2025. Seletuskiri ei ole dokument, mis kujutaks

endast protokolli autoriteetset tõlgendust, kuid selle eesmärk on hõlbustada osaliste jaoks

protokolli sätete kohaldamist.

• Lepingu allakirjutamine ja lepingu tekst

Protokolli tekst esitatakse nõukogule koos käesoleva ettepanekuga.

Vastavalt aluslepingutele tagab komisjon protokolli allkirjastamise, eeldusel et see hiljem

sõlmitakse.

ET 11 ET

2026/0176 (NLE)

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS

terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni muutmise protokolli Euroopa

Liidu nimel allkirjastamise kohta

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 83 lõiget 1 koostoimes

artikli 218 lõikega 5,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut

ning arvestades järgmist:

(1) Nõukogu andis 15. mail 2023 komisjonile loa osaleda Euroopa Liidu nimel

läbirääkimistel terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni läbivaatamise

või muutmise üle, et muuta konventsioonis sisalduvat terrorikuriteo määratlust.

Läbirääkimised viidi edukalt lõpule kokkuleppe parafeerimisega.

(2) Euroopa Nõukogu ministrite komitee võttis 9. juulil 2025 vastu protokolli, millega

muudetakse terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni (edaspidi

„protokoll“), ja võttis teadmiseks selle seletuskirja. 10. detsembril 2025 nõustus

Euroopa Nõukogu ministrite komitee avama protokolli allakirjutamiseks 26. mail

2026 Strasbourgis Prantsusmaal.

(3) Protokoll on kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 67 lõikes 3 osutatud

Euroopa Liidu julgeolekueesmärkidega, kuna sellega lähendatakse kriminaalõiguse

alaseid õigusakte kuritegevuse, sealhulgas terrorismi ennetamiseks ja selle vastu

võitlemiseks, et tagada turvalisuse kõrge tase.

(4) Protokolliga muudetakse terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni,

asendades selle artiklis 1 esitatud terrorikuriteo määratluse protokolliga kehtestatud

muudetud määratlusega.

(5) Protokollis esitatud terrorikuriteo muudetud määratluses võetakse arvesse vajadust

võtta Euroopa Nõukogu tasandil vastu laiem ja sobivam terrorikuriteo

legaaldefinitsioon, et oleks võimalik lahendada praeguseid ja tulevasi

terrorismivastase võitlusega seotud probleeme.

(6) Protokoll loob terrorikuriteo legaaldefinitsiooni kehtestamisega sisulist lisaväärtust

valdkondades, mis puudutavad protokolli ja terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu

konventsiooni osalisriikide vahelist õigusalast koostööd, vastastikust õigusabi ja

väljaandmistaotlusi.

(7) Liidu nimel läbirääkimistel osalemisega tagas komisjon protokolli vastavuse

asjakohastele Euroopa Liidu normidele. Protokollis esitatud terrorikuriteo

legaaldefinitsioon on kooskõlas ja sidus ELis kehtiva terroriakti määratlusega, mis on

esitatud terrorismivastast võitlust käsitleva direktiivi (EL) 2017/541 artiklis 3.

(8) Protokolli preambulis kinnitatakse veel kord, et kõik protokollis sätestatud

terrorikuritegude ennetamiseks või tõkestamiseks võetavad meetmed on kooskõlas

ET 12 ET

asjakohaste inimõiguste ja põhivabadustega, eelkõige nendega, mis on sätestatud

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis, ning muude rahvusvahelisest

õigusest, sealhulgas asjakohasel juhul rahvusvahelisest humanitaarõigusest

tulenevate kohustustega. See on kooskõlas inimõiguste, põhivabaduste ning

rahvusvahelise õiguse kaitsemeetmete ja ELi õiguse kohaste kaitsemeetmetega.

(9) Euroopa Liit on terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni osaline ja

seepärast on protokoll liidule allakirjutamiseks avatud.

(10) Protokolli kiire allakirjutamine Euroopa Liidu poolt annaks märku sellest, et Euroopa

Liit toetab terrorikuriteo ühist üleeuroopalist määratlust, mis tõhustab piirkondlikke

ja rahvusvahelisi terrorismivastaseid jõupingutusi. Protokolli kiire allakirjutamine

hõlbustab ka protokolli aegsat jõustumist.

(11) Esimese kolme aasta jooksul pärast protokolli allakirjutamist peavad kõik

konventsiooniosalised väljendama nõusolekut end protokolliga siduda. Pärast kolme

aastat jõustub protokoll nende konventsiooniosaliste suhtes, kes on väljendanud

nõusolekut end protokolliga siduda, tingimusel et selliste konventsiooniosaliste arv

moodustab vähemalt 2/3 kõigi konventsiooniosaliste arvust. Ka liikmesriigid on

konventsiooniosalised, mis tähendab, et protokoll ei jõustuks, kui nad ei väljendaks

nõusolekut end sellega siduda. Kuna protokoll kuulub liidu ainupädevusse, ei saaks

liikmesriigid tegutseda ilma liidu volituseta. Seepärast on asjakohane anda

liikmesriikidele luba saada koos liiduga liidu huvides protokolli osalisteks.

(12) [Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli

nr 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel

rajaneva ala suhtes) artikli 3 kohaselt on Iirimaa teatanud [... kirjaga] oma soovist

osaleda käesoleva otsuse vastuvõtmisel ja kohaldamisel.]

(13) VÕI

(14) [Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr

21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel

rajaneva ala suhtes) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Iirimaa käesoleva otsuse

vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.]

(15) Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli

nr 22 (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani käesoleva otsuse

vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.

(16) Seepärast tuleks protokoll liidu nimel allkirjastada,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Artikkel 1

Euroopa Liidu nimel kiidetakse heaks terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni

muutmise protokolli (edaspidi „protokoll“) allkirjastamine, tingimusel et kõnealune protokoll

sõlmitakse.

Artikkel 2

Liikmesriikidele antakse luba liidu huvides ja liidu ainupädevust täielikult austades protokoll

allkirjastada.

ET 13 ET

Artikkel 3

Käesolev otsus jõustub järgmisel päeval pärast selle vastuvõtmist.

Brüssel,

Nõukogu nimel

eesistuja

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 23.6.2026

COM(2026) 136 final/2

ANNEX

CORRIGENDUM

This document replaces document COM(2026) 136 final of 19.3.2026.

Concerns all language versions.

Replacing 'Recommendation' with 'Proposal' in the title of the document.

The text shall read as follows:

LISAD

järgmise dokumendi juurde:

Ettepanek: Nõukogu otsus

terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu konventsiooni muutmise protokolli Euroopa

Liidu nimel allkirjastamise kohta

ET 1 ET

LISA

Protokolli lõplik tekst

Protokoll, millega muudetakse terrorismi ennetamise

Euroopa Nõukogu konventsiooni

Esialgne versioon

Preambul

Euroopa Nõukogu liikmesriigid ja teised terrorismi ennetamise Euroopa Nõukogu

konventsiooni (CETS nr 196, edaspidi „konventsioon“) osalised, kes on käesolevale

protokollile allakirjutanud,

arvestades, et Euroopa Nõukogu eesmärk on saavutada oma liikmete suurem ühtsus;

meenutades vajadust tugevdada võitlust terrorismi kõigi vormide vastu Euroopas ja maailmas

üldiselt ning tunnistades terrorismivastase võitluse alase koostöö tugevdamise olulisust teiste

konventsiooniosalistega;

tunnistades, et terrorikuriteod ning konventsioonis ja käesolevas protokollis sätestatud

kuriteod, olenemata nende toimepanijatest, ei ole mingil juhul õigustatud poliitiliste,

filosoofiliste, ideoloogiliste, rassiliste, etniliste, usuliste või muude sarnaste kaalutlustega;

kinnitades, et kõik käesolevas protokollis sätestatud terrorikuritegude ennetamiseks või

tõkestamiseks võetavad meetmed on kooskõlas asjakohaste inimõiguste ja põhivabadustega,

eelkõige nendega, mis on sätestatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis

(ETS nr 5), ning muude rahvusvahelisest õigusest, sealhulgas asjakohasel juhul

rahvusvahelisest humanitaarõigusest tulenevate kohustustega;

arvestades, et pärast konventsiooni ja selle lisaprotokolli (CETS nr 217) vastuvõtmist on

terrorismivastases võitluses esile kerkinud uued probleemid, mis on eelkõige seotud

asjaoluga, et paljud terroristid on muutnud oma tegutsemisviisi ja pannud terrorismi eesmärgil

toime kuritegusid, mis lähevad kaugemale konventsiooni lisas loetletud terrorismivastaste

lepingutega hõlmatud kuritegudest;

arvestades vajadust võtta vastu terrorikuriteo laiem ja sobivam legaaldefinitsioon, et

lahendada praeguseid ja tulevasi terrorismivastase võitlusega seotud probleeme,

on kokku leppinud järgmises:

Artikkel 1 – Mõisted

ET 2 ET

Konventsiooni artikli 1 tekst asendatakse järgmisega:

„1. Käesolevas konventsioonis käsitatakse terrorikuriteona

– kuritegu, mis kuulub mõne lisas loetletud lepingu kohaldamisalasse ja on selles lepingus

sellisena määratletud, või

– järgmist tegu, mis on riigisisese õiguse kohaselt määratletud kuriteona ja mis oma laadi või

seose tõttu võib tõsiselt kahjustada mõnd riiki või rahvusvahelist organisatsiooni, kui see tegu

on toime pandud tahtlikult ja selle eesmärk on üks käesoleva artikli lõikes 2 loetletutest:

a) rünnakud inimelu vastu, mis võivad põhjustada surma;

b) rünnakud isiku kehalise puutumatuse vastu;

c) inimrööv;

d) riikliku või avaliku rajatise, transpordisüsteemi, infrastruktuurirajatise, avaliku koha või

eraomandi tõsine kahjustamine, mis võib ohustada inimelu või põhjustada suurt

majanduslikku kahju;

e) muu ühistranspordi- või kaubaveovahendi kui õhusõiduk või laev ebaseaduslik hõivamine;

f) relvade, sealhulgas keemia-, bioloogiliste, radioloogiliste või tuumarelvade valmistamine,

valduses hoidmine, omandamine, vedu, tarnimine või kasutamine, samuti keemia-,

bioloogiliste, radioloogiliste või tuumarelvadega seotud teadus- ja arendustöö;

g) ohtlike ainete keskkonda viimine või tulekahjude või üleujutuste põhjustamine, kui see

ohustab inimelu;

h) vee, elektri või mõne tähtsa loodusvaraga varustamise häirimine või katkestamine, kui see

ohustab inimelu;

i) süsteemi häirimine või ebaseaduslik andmetesse sekkumine, mis kahjustab oluliselt info-

või arvutisüsteemi;

j) mõne punktides a–i loetletud teo toimepanemisega ähvardamine.

2. Käesoleva artikli lõikes 1 osutatud eesmärgid on:

a) elanikkonna tõsine hirmutamine;

b) valitsuse või rahvusvahelise organisatsiooni õigusvastane sundimine mõnda tegu toime

panema või sellest hoiduma;

c) mõne riigi või rahvusvahelise organisatsiooni poliitiliste, põhiseaduslike, majanduslike või

sotsiaalsete struktuuride märkimisväärne tasakaalust väljaviimine või nende hävitamine.“

Artikkel 2 -Allakirjutamine ja ratifitseerimine

Käesolev protokoll on konventsiooniosalistele allakirjutamiseks avatud. Protokoll tuleb

ratifitseerida või heaks kiita. Ratifitseerimis- või heakskiitmiskirjad antakse hoiule Euroopa

Nõukogu peasekretärile.

Artikkel 3 – Jõustumine

1. Käesolev protokoll jõustub selle kuu esimesel päeval, mis järgneb kolme kuu möödumisele

kuupäevast, mil kõik konventsiooniosalised on väljendanud käesoleva protokolli artikli 2

kohaselt nõusolekut end protokolliga siduda.

2. Kui käesolev protokoll ei ole käesoleva artikli lõike 1 kohaselt jõustunud kolme aasta

möödumisel kuupäevast, mil protokoll allakirjutamiseks avati, jõustub protokoll nende riikide

suhtes, kes on väljendanud lõike 1 kohaselt nõusolekut end protokolliga siduda, tingimusel et

ET 3 ET

protokolli on ratifitseerinud vähemalt kaks kolmandikku konventsiooniosalistest. Kõik

muudetud konventsiooni sätted jõustuvad protokolliosaliste vahel kohe pärast nende

jõustumist.

3. Kuni käesoleva protokolli jõustumiseni ja ilma et see piiraks jõustumist ja kolmandate

riikide ühinemist käsitlevate sätete kohaldamist, võib konventsiooniosaline käesoleva

protokolli allakirjutamise ajal või hiljem deklareerida, et kohaldab käesoleva protokolli sätteid

ajutiselt. Sellisel juhul kohaldatakse käesoleva protokolli sätteid ainult suhetes nende

konventsiooniosalistega, kes on esitanud samasisulise deklaratsiooni. Deklaratsioon jõustub

kolmanda kuu esimesel päeval pärast seda, kui Euroopa Nõukogu peasekretär on selle kätte

saanud.

Artikkel 4 – Konventsiooniga seotud deklaratsioonid

Kui konventsiooniosaline on esitanud konventsiooni artikli 1 kohaselt ühe või mitu

deklaratsiooni, siis sellised deklaratsioonid aeguvad käesoleva protokolli jõustumise

kuupäevast.

Artikkel 5 – Reservatsioonid

Käesoleva protokolli sätete suhtes reservatsioone teha ei saa.

Artikkel 6 – Teavitamine

Euroopa Nõukogu peasekretär teavitab Euroopa Nõukogu liikmesriike ja muid

konventsiooniosalisi

a) igast allakirjutamisest;

b) igast ratifitseerimis- või heakskiitmiskirja hoiuleandmisest;

c) protokolli artikli 3 kohasest jõustumise kuupäevast;

d) igast käesoleva protokolliga seotud muust aktist, teatest või teadaandest.

Selle kinnituseks on täievolilised esindajad protokollile alla kirjutanud.

Koostatud [...] [...] inglise ja prantsuse keeles ühes eksemplaris; mõlemad tekstid on autentsed

ja antakse hoiule Euroopa Nõukogu arhiivi. Euroopa Nõukogu peasekretär edastab tõestatud

koopiad kõigile Euroopa Nõukogu liikmesriikidele, muudele konventsiooniosalistele ja

konventsiooniga ühinema kutsutud riikidele.