Maagaasiseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Eelnõu eesmärgiks on riigisisesesse õigusesse üle võtta Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2024/1787 sätted, et otsekohalduv EL õigus Eestis rakendatav oleks. Eelnõuga kavandatavad muudatused toovad energeetikasektoris tegutsevate ja fossiilkütuste (Eesti mõistes eelkõige maagaasi) tootmise, transpordi ja impordiga seotud Eesti ettevõtjate jaoks kaasa maagaasi ülekande- ja jaotussüsteemide metaaniheite seire, aruandluse ja metaaniheite vähendamisega seotud kohustused. Metaaniheite vähendamine toob pikas perspektiivis energeetikasektori ettevõtjatele kaasa kulude kokkuhoiu ja tagab konkurentsivõime. Samuti soodustab eelnõu innovatsiooni ja uusi ärivõimalusi seoses vajadusega metaaniheite seire ja lekete vähendamise ja parandamisega seotud spetsiaalsete teenuste ja lahenduste järele. Gaasi võrguettevõtjate jaoks täpsustatakse eelnõuga kavandatavate muudatustega olemasolevat kohustust gaasikoguste mõõtmisel ja arvestusel, suurendades gaasituru läbipaistvust ja usaldusväärsust.
Eelnõu rakendamisega kaasneb halduskoormuse kasv gaasiettevõtjatele. Halduskoormuse kasv on seotud metaaniheite määrusest tulenevatest kohustustest, mis kehtivad juba alates määruse kohaldamisest ehk 2024. aasta 4. augustist. Halduskoormuse tasakaalustamiseks on kavandatud muuta MGSi § 25 lõike 4 alusel kehtestatud majandus- ja kommunikatsiooniministri määrust nr 54 „Ebaseaduslikult kasutatud maagaasikoguse ja võrguteenuse ning selle maksumuse määramise põhimõtted“. Määruse muutmise eesmärgiks on ajakohastada ja lihtsustada (s.t vähendada halduskoormust nii gaasiettevõtetele kui ka gaasi tarbijatele) määrusest tulenevaid nõudeid. Täpsemalt on mõju halduskoormusele selgitatud seletuskirja mõjuanalüüsis (vt ptk 6.3).
Maksukorralduse seaduse muutmisega antakse Keskkonnaametile õigus küsida Maksuametilt riikliku järelevalve teostamiseks vajalikke andmeid.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu ning seletuskirja valmistasid ette Kliimaministeeriumi energeetikaosakonna energiavõrkude ekspert Thérèse Liis Kilk (
[email protected]), energiaturgude ekspert Marie-Ursula Vaks (
[email protected]) ja nõunik Regina Hermandi (
[email protected]). Samuti osales eelnõu koostamisel Keskkonnaameti keskkonnakasutuse järelevalve osakonna peainspektor Rave Vahemets (
[email protected]). Eelnõu ja seletuskirja õigusekspertiisi tegid õigusosakonna nõunik Kristel Soodla (teenistussuhe peatunud) ja jurist Kaili Kuusk (
[email protected]). Keeletoimetaja oli Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse talituse keeletoimetaja Aili Sandre (
[email protected]).
1.3. Märkused
Eelnõu on seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega ja sellega tagatakse eelkõige kooskõla Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega 2024/1787. Kuigi tegemist on otsekohalduva määrusega, tuleb selle terviklikuks kohaldamiseks kehtestada riigisisesed rakendusmeetmed. Eelnõus kavandatud meetmed on vajalikud metaaniheite määruse kohaldamiseks ning täiendavaid meetmeid ette ei nähta.
Eelnõu ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga.
Eelnõukohase seadusega muudetakse maagaasiseadust avaldamismärkega RT I, 08.10.2024, 12 ja maksukorralduse seadust avaldamismärkega RT I, 15.04.2026, 6.
Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.
Eelnõu on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normidega, Eesti suhtes jõustunud välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega.
Eelnõu on seotud elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (892 SE)1, kuna ka selle seaduse eelnõuga muudetakse maagaasiseadust. Seega tuleb jälgida antud eelnõus paragrahvide numeratsiooni.
2. Seaduse eesmärk
Eelnõukohase seadusega tagatakse metaaniheite määruse rakendamine. Metaaniheite määruse rakendamine eeldab riiklikku järelevalvet teostava pädeva asutuse määramist ning määruse nõuete rikkumiste korral kohaldatavate sanktsioonide kehtestamist.
Lisaks suurendatakse eelnõuga tehtavate täpsustustega gaasituru läbipaistvust ja usaldusväärsust seeläbi, et ajakohastatakse ning viiakse tegeliku praktikaga vastavusse gaasivõrgus sisestatud ja väljunud gaasikoguste mõõtmisel ühtsed põhimõtted. Seaduse muudatusega sätestatakse võrguettevõtja roll võrku sisestatud gaasi mõõtmisel ning antakse valdkonna eest vastutavale ministrile volitusnorm kehtestada gaasi mõõtmise ja mõõteandmete töötlemise nõuded gaasituru toimimise võrgueeskirjaga. Muudatuse eesmärk on seega läbi kohustuste täpsustumise tagada õiguslik selgus, ühtne mõõtemetoodika ja andmete võrreldavus kogu gaasivõrgus.
Metaaniheite määrusest tulenevad nõuded, millega nähakse ette energeetikasektori metaani heitkoguste mõõtmine, aruandlus ja kontroll ja heitkoguste viivitamatu vähendamine kohustusliku lekete avastamise ja kõrvaldamise ning metaaniheite atmosfääri laskmise ja tõrvikpõletamise keelamise kaudu. Metaaniheite määrus aitab vähendada ka imporditud fossiilkütustest põhjustatud metaaniheidet, sest sellega kehtestatakse järk-järgult rangemad nõuded eesmärgiga tagada, et ka ELi välised eksportijad kohaldavad samu seire-, aruandlus- ja kontrollikohustusi nagu ELi ettevõtjad. Eelnõukohase seadusega määratakse Eestis pädev asutus, mis hakkab tegema järelevalvet metaaniheite määruse jõustamise üle ehk nähakse ette karistusnormid selleks, et tagada metaaniheite määrusest tulenevate nõuete täitmine.
Maagaasiseaduse § 24 regulatsiooni muudatuse eesmärgiks on, et arvestataks ka biometaani tootmise ja võrku sisestamise laienevat kasutust ning tagaks gaasivõrgus sisestatud ja väljunud gaasikoguste mõõtmisel ühtsed põhimõtted. Muudatusega sätestatakse võrguettevõtja roll võrku sisestatud gaasi mõõtmisel ning antakse valdkonna eest vastutavale ministrile volitusnorm kehtestada gaasi mõõtmise ja mõõteandmete töötlemise nõuded gaasituru toimimise võrgueeskirjaga. Muudatuse eesmärk on tagada õiguslik selgus, ühtne mõõtemetoodika ja andmete võrreldavus kogu gaasivõrgus.
Metaaniheite määruses sätestatakse nõuded EL energeetikasektoris tekkiva metaaniheite täpseks mõõtmiseks, seireks, selle kohta aru andmiseks ja sellise heite vähendamiseks ning nende kohustustega seoses suurema läbipaistvuse tagamist. Kuna metaaniheite määrus ei reguleeri iseenesest seadmete tehnilist ohutust ega seadmete konstruktsiooninõudeid, siis ei kuulu selle sisu seadme ohutuse seaduse (SeOS) reguleerimisalasse ning määruse sisuline reguleerimisese kuulub maagaasisektori tegevuse korraldamise valdkonda, mis on hõlmatud maagaasiseaduse reguleerimisalaga (s.o gaasivõrgu kaudu maagaasi impordi, ülekande, jaotamise ja müügiga seonduvad tegevused). Metaaniheide võib esineda (ja normaalolukorras esinebki) ka selliste seadmete kasutamisel, mis vastavad seadme ohutuse seaduse nõuetele, mille kohta on ettenähtud juhul läbi viidud audit, mille järeldusotsuse kohaselt on seade tehniliselt korras ja seadme ettenähtud otstarbel ja viisil kasutamine on ohutu. Gaasiseadmed peavad kehtiva SeOSe kohaselt ka täna vastama sama seaduse §-le 4, milles on sätestatud, et ohutuse tagamiseks tuleb seadme kasutamisel ja seadmetööl tagada inimese elu ja tervise, asja ning keskkonna ohutus. Ohutuse tagamiseks tuleb rakendada vajalikke abinõusid ohu ennetamiseks, väljaselgitamiseks, tõrjumiseks ja kõrvaldamiseks ning õnnetusjuhtumi korral negatiivsete tagajärgede vähendamiseks.
MGS reguleerib maagaasi turgu, maagaasi ülekande- ja jaotusvõrke, LNG terminale, gaasi ülekannet, gaasitaristut ja sama seadusega reguleeritud subjektid (gaasi võrguhaldurid, gaasi importijad ja LNG-terminali haldurid) on ka metaaniheite määruse adressaadid. MGS § 22 lg 2 näeb ette, et võrguettevõtja vastutab oma võrgu toimimise ja korrasoleku eest. Selle igapäevatöö raames ka seirab võrguettevõtja lekkeid eelkõige majanduslikel põhjustel, et vältida kadusid ning ka keskkonnahoiu eesmärgil – metaaniheite määruse järgi lisanduks korraline aruandlus nii oma normaal- kui eriolukordades (sh tõrvikpõletamine või metaani atmosfääri laskmine) toimunud heite kohta.
Samuti katab MGS maagaasi impordiga seonduvaid tegevusi. Seega rakendatakse MGSis metaaniheite määrusest tulenevad nõuded nagu pädeva asutuse määramine, järelevalve ja sanktsioonid, kuna see reguleerib juba niigi gaasiettevõtjate ehk vastava valdkonna tegevust ning nende suhtes teostatavat riiklikku järelevalvet. Asjaolu, et metaaniheite vähendamine teenib ka keskkonnakaitselist eesmärki, ei muuda regulatsiooni olemust ka otseselt keskkonnaõiguslikuks normistikuks, sest metaaniheite määrusega ei kehtestata üldisi keskkonnanõudeid, õhukvaliteedi või metaaniheite piirnorme või eesmärke.
Maksukorralduse seaduse muutmine tagab Keskkonnaametile õiguse küsida Maksuametilt andmeid metaaniheidete üle järelevalve toestamiseks. Tagatakse õiguslik alus andmete küsimiseks ja nende esitamiseks.
Eelnõu koostamisele ei eelnenud väljatöötamiskavatsus. Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 1 lõike 2 punkti 2 kohaselt ei ole vaja seaduseelnõu väljatöötamiskavatsust, kui eelnõu käsitleb Euroopa Liidu õiguse rakendamist ja kui eelnõu aluseks oleva Euroopa Liidu õigusakti eelnõu menetlemisel on sisuliselt lähtutud lõikes 1 sätestatud nõuetest. Metaaniheite määrus on otsekohalduv, selle eesmärk ja mõju on selgelt piiritletud ning see ei sisalda poliitilise valikuvabaduse elemente, vaid täidab Eesti kui liikmesriigi kohustust tagada ELi õigusnormide kohaldamine. Metaaniheite määruse läbirääkimistel lähtuti Euroopa Komisjoni avalikusatud mõjuanalüüsist2,3 ning Eesti seisukohtadest4. Juba 2025. aasta veebruariks oodati, et liikmesriigid määraksid pädeva asutuse määruse nõuete täitmise üle riikliku järelevalve teostamiseks ning teavitaksid sellest Euroopa Komisjoni. 2026. aasta mai alguseks ei ole määratud pädevast asutusest (või asutustest) teada andnud kolm liikmesriiki – peale Eesti veel Soome ja Iirimaa. 2025. aasta augustiks oodati, et liikmesriigid teavitaksid Euroopa Komisjoni riiklikult sätestatud vastutusnormidest, mis on seotud metaaniheite määruse nõuete rikkumisega.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist.
Eelnõu §-ga 1 on kavandatud maagaasiseaduse muudatused.
Punktiga 1 (§ 2 p 25) täiendatakse §-i 2 punktiga 25, milles määratletakse kontrolliaruande koostaja mõiste. Kehtivas seaduses seda ei ole. Eelnõus täpsustatakse kontrolliaruande koostaja rolli metaaniheite määruse kohaste kohustuste täitmisel. Kontrolliaruande koostaja on MGS §‑s 4 nimetatud gaasiettevõtjatest sõltumatu juriidiline isik, kes teostab metaaniheite määruse kohaseid kontrollitoiminguid üldsuse huvides ja kes on kontrolliaruande väljaandmise ajal akrediteeritud riiklikus akrediteerimisasutuses Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 765/2008 kohaselt. Kuigi metaaniheite määruses on kasutusel mõiste ’kontrollija’, siis võetakse täiendatud mõiste kasutusel seoses sellega, et sama mõiste võib tekitada valdkondlikku segadust ja põhjustaks edaspidi seadmeohutuse teemadel tavapärases väljenduses kontrollist ja metaaniheitega seotud kontrollist rääkimise eksitavaks. Seadmeohutuse valdkonnas nimelt kasutatakse sõna „kontrollija“ väga erinevate olukordades, mis ei ole seotud metaaniheite valdkonnaga. Kontrollija mõiste kasutuspraktika on välja kasvanud SeOS § 3 lõikest 8, milles on läbi gaasipaigaldise kontrolli mõiste defineeritud ka kontrollija mõistet. Selle sätte tähenduses on kontrollija gaasitööd tegev isik.
Punktiga 2 (§ 102 lg 11) antakse TTJA-le järelevalve teostamiseks ja ennetustegevuseks gaasituru andmevahetusplatvormilt andmete saamise õigus. Täiendus on vajalik, kuna andmevahetusplatvormil olemasolevad mõõtepunktide- ja tarbimisandmed on TTJA-le vajalikud teostamaks järelevalvet SeOS-iga reguleeritud kasutusel olevate gaasipaigaldiste ohutuse üle. Nende andmete abil saab TTJA teostada tõhusamat riskipõhist järelevalvet gaasipaigaldiste ohutuse üle. MGS § 102 lõike 1 kohaselt loob süsteemihaldur andmevahetusplatvormi ning võimaldab selle andmetele ligipääsu turuosalisele, kellel selleks on seadusjärgne kohustus ja õigus. TTJA ei ole MGS-i tähenduses turuosaline, mistõttu ei ole TTJA õigustatud osapool andmevahetusplatvormilt andmete saamiseks. SeOS ja korrakaitseseadus võimaldavad küll andmeid juhtumipõhiselt pärida, kuid selget õiguslikku alust riskipõhise järelevalve teostamise eesmärgil andmete küsimiseks seni TTJA-l olnud ei ole.
Punktiga 3 (§ 24 lg 1) täpsustatakse seadust selliselt, et see arvestaks biometaani tootmise ja võrku sisestamise senisest laiemat kasutuselevõttu. Kehtiv regulatsioon on üles ehitatud eeldusel, et gaas liigub üksnes ühes suunas – ülekandevõrgust tarbijani – ega arvesta olukorda, kus gaasi, eelkõige biometaani, sisestatakse võrku erinevatest sisestuspunktidest. Seetõttu on vajalik üheselt sätestada võrguettevõtja roll võrku sisestatud gaasikoguste mõõtmisel ja arvestuse pidamisel. Praktikas on selline korraldus juba kasutusel, kuid arvestades valdkonna kiiret arengut ja eeldatavat sisestusmahtude suurenemist, on oluline vastav põhimõte seaduses selgelt sätestada, et tagada õigusselgus ja ühtne käsitlus edaspidi. Vältimaks topelt mõõtmist ja sellest tekkivaid ebatäpsusi, säilitatakse võrguettevõtjate vaheliste piirimõõtepunktide puhul seni kehtinud põhimõte, et gaasikoguse mõõdab võrguettevõtja, kelle võrgust gaas väljub.
MGS-i § 24 tehtavate muudatuste eesmärk on täpsustada regulatsiooni, et see arvestaks biometaani tootmise ja võrku sisestamise laienevat kasutust ning tagaks gaasivõrgus sisestatud ja väljunud gaasikoguste mõõtmisel ühtsed põhimõtted. Muudatusega sätestatakse võrguettevõtja roll võrku sisestatud gaasi mõõtmisel ning antakse valdkonna eest vastutavale ministrile volitusnorm kehtestada gaasi mõõtmise ja mõõteandmete töötlemise nõuded gaasituru toimimise võrgueeskirjaga. Antud muudatus ei tähenda uue määruse koostamist, täiendused lisatakse 28.07.2027. a kehtestatud majandus- ja taristuministri määrusesse nr 41 „Gaasituru toimimise võrgueeskiri“ (vt punkti 4).
Muudatuse eesmärk on tagada õiguslik selgus luues ühtne mõõtemetoodika ja andmete võrreldavus kogu gaasivõrgus. Muudatusega tagatakse turuosaliste võrdne kohtlemine ning tehakse oluline samm gaasituru mõõteandmete korrastamiseks. Ühtse mõõtemetoodika loomisega paraneb ja täpsustub ka metaaniheitealase statistika kogumine.
Punktiga 4 (§ 24 lg 15) tehtava muudatusega antakse valdkonna eest vastutavale ministrile volitusnorm kehtestada mõõtmise ning mõõteandmete kogumise ja töötlemise nõuded gaasituru toimimise võrgueeskirjaga. Kehtivas võrgueeskirjas on juba määratletud gaasi kvaliteedi määramisel kasutatavad leppetingimused, kuid praegu ei ole selgelt sätestatud, et samu leppetingimusi tuleb järgida ka gaasivõrgus gaasikoguste mõõtmisel ja mõõteandmete töötlemisel. Muudatus loob õigusliku aluse vastava põhimõtte kehtestamiseks, tagades, et mõõtmine ja andmete töötlemine toimuksid samadel alustel kogu ühtses bilansisüsteemis (gaasivõrgus), mis omakorda tagab andmete võrreldavuse ja usaldusväärsuse. Tegemist on tehnilise muudatusega, mis tagab normide kooskõla ja võimaldab tulevikus täpsustada tehnilisi nõudeid paindlikumalt alamastme õigusaktiga.
Punktiga 5 (§ 373) kavandatud muudatusega määratakse Keskkonnaamet riiklikuks järelevalveasutuseks gaasiettevõtjate tegevuse üle metaaniheite määruse kohaselt ehk luuakse õiguslik alus Keskkonnaameti järelevalve tegevusele. Muudatusega luuakse õiguslik alus teha järelevalvet valdkondades, mis on seotud metaaniheite määruse kohustuste täitmise kontrollimisega, ning tagatakse, et järelevalvet teeb asutus, kes on pädev keskkonnaõiguse, heitkoguse kontrolli ja seire korraldamise valdkonnas. Keskkonnaametile nähakse ette selged järelevalvevolitused gaasiettevõtjate suhtes, kes tegelevad maagaasi tootmise, transpordi, ladustamise või jaotamisega ning kelle tegevusele laieneb metaaniheite määruse reguleerimisala.
Paragrahvi 373 lõikes 2 nähakse läbipaistvuse suurendamiseks Keskkonnaametile ette kohustus avalikustada metaaniheite määruses sätestatud kohustuse rikkumise eest ja käesoleva seaduse alusel tehtud otsuste ja ettekirjutuste kohta teave Keskkonnaameti veebilehel sama määruse artikli 33 punkti 8 kohaselt. Avalikku tähelepanu väärib info, et rikkumistele järgneb karistus. Eesmärk on parandada teadlikkust ja seeläbi aidata hoida ära nii esmakordseid kui ka korduvaid rikkumisi. Kuna rikkumisi võivad toime panna ka füüsilised isikud ning igasugune isikuandmete töötlemine kujutab endast põhiõiguste riivet, siis Keskkonnaamet isikuandmeid andmete veebilehel avalikustamise käigus ei avalda. Keskkonnaamet saab peale karistuse jõustumist info avalikustada ning info on leitav sama kaua kui karistus karistusregistris.
Metaaniheite määrus näeb ette energiavarustuskindluse kaitse põhimõte järelevalve- ja karistusmeetmete rakendamisel. Eraldi sellekohast sätet maagaasiseadusesse ei lisata, kuna riiklikku järelevalvet reguleerivas üldseaduses – korrakaitseseaduses – on vajalik proportsionaalsuse põhimõtte järgmise säte olemas (KorS § 7).
See tähendab, et pädeva asutuse rakendatavad järelevalve- ja karistusmeetmed ei või põhjustada olukorda, mis seaks ohtu Eesti energiavarustuskindluse või -julgeoleku ehk järelevalve- ja karistusmeetmete kohaldamine ei tohi tuua kaasa ohtu Eesti energiavarustuskindlusele. Keskkonnaametil tuleb meetmeid rakendades hinnata nende mõju energiasüsteemile (nii elektri- kui gaasivarustuskindlusele). Laiemalt on eesmärgiks leida tasakaal keskkonnakaitseliste eesmärkide ja energiavarustuskindluse tagamise vahel kooskõlas metaaniheite määruses toodud põhimõttega, mille järgi metaaniheite vähendamise meetmeid tuleb rakendada proportsionaalselt – energiajulgeolekut kahjustamata. Selle hindamine, kas varustuskindlus on tagatud, on selgitatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2017/1938, mis käsitleb gaasivarustuskindluse tagamise meetmeid ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 994/2010 (OJ L 280, 28.10.2017, lk 1–56), mis aitab määrata seda, kas või kuivõrd on energiavarustuskindlus ohus. Näiteks eelmainitud määruse artikli 14 lõige 6 kirjeldab, missugust kaubanduslikku infot saab kaaluda varustuskindluse olukorra hindamiseks ning pädev asutus saab riiklikku riskihinnangut koostades neid andmeid arvestada. Hinnata tuleb seda, kas karistusmeetme rakendamine võib oluliselt näiteks importi vähendada, mõjutada gaasihoidla täitmise kohustust vmt. Samuti seda, kuidas oleks mõjutatud naaberriigid või kas on parajasti välja kuulutatud kriis gaasi varustuskindluse määruse alusel. Arvestada tuleb ka seda, kas karistusnormide rakendamine võiks kriitilisele imporditaristule ligipääsu piirata, kaitstud tarbijate varustamist või hooajalise tarbimistipu katmist ohustada. Energiavarustuskindlus sõltub riigiti tugevalt eri näitajatest ja seega tuleb karistusi määrates igal korral läheneda juhtumipõhiselt.
Punktiga 6 (§ 38) täpsustatakse, missuguseid korrakaitseseaduses sätestatud järelevalve erimeetmeid võivad Konkurentsiamet ja Keskkonnaamet MGS alusel oma pädevuse piires järelevalvet tehes ja seaduses sätestatud korras kasutada. Muudatus on vajalik, kuna Keskkonnaametile lisandus järelevalvekohustus metaaniheite määruse rakendamisel. Nii on järelevalveasutuste õigused selgemalt piiritletud ja kooskõlas nende ülesannetega. Muudatusega täpsustatakse olemasolevat õigusraamistikku, seejuures ei looda uusi järelevalvemeetmeid, vaid viidatakse korrakaitseseaduses juba sätestatud meetmetele, tagades õigusselguse ja vältides tõlgendusprobleeme järelevalvepädevuse ulatuses. Riikliku järelevalve erimeetmeid võib kohaldada ohtude ennetamiseks üksnes ulatuses, mis on vajalik seadusega ja selle alusel kehtestatud või Euroopa Liidu õigusaktist tulenevate nõuete täitmise tagamiseks. Korrakaitseseaduse alusel on võimalik kohaldada korrakaitse üldmeetmeid (ettekirjutus, sunniraha), kuid ei ole võimalik kohaldada erimeetmeid, kui eriseadus seda ei sätesta. Erimeetmete (eelkõige valdusse sisenemise, dokumentide nõudmise jm jõulisemate meetmete) rakendamiseks võib tekkida ootamatu vajadus ja selleks tuleb eriseaduses selline võimalus sätestada. Valdusse sisenemine võimaldab kontrollida gaasitaristut ja tuvastada võimalikke metaanilekkeid kohapeal. Isikusamasuse tuvastamine, kutse ja sundtoomine ning küsitlemine ja dokumentide nõudmine on vajalikud vastutavate isikute kindlakstegemiseks ning määrusest tulenevate seire-, aruandlus- ja lekete kõrvaldamise kohustuste täitmise kontrollimiseks. Kuna metaaniheite määrus põhineb suures osas gaasiettevõtjate esitataval teabel ja tegelikul tegevusel rajatistes, on nimetatud meetmed vältimatult vajalikud järelevalve tõhususe tagamiseks. Meetmete kohaldamine on seega põhjendatud ja proportsionaalne metaaniheite määruse eesmärkide saavutamiseks.
Punktiga 7 (§ 381 lg 3) täiendatakse seadust uue sättega täpsustamaks Keskkonnaameti järelevalvevolitusi. Paragrahvi § 381 lõike 3 lisamisega antakse õigus teha ettekirjutusi rikkumiste kõrvaldamiseks. Ettekirjutuse tegemise õigus on vajalik, et Keskkonnaamet saaks esmalt anda võimaluse rikkumine kõrvaldada karistusmeetmeid koheselt rakendamata. Ettekirjutuse kirjutamise pädevus tuleneb järelevalve pädevuse sättest ning juba praegu on Keskkonnaametil õigus rakendada õiguserikkujate suhtes riikliku sunni vahendeid: määrata rahatrahve ning nõuda rikkumisega tekitatud keskkonnakahju hüvitamist, samuti teha ettekirjutusi keskkonda mõjutava ebaseadusliku tegevuse lõpetamiseks või peatamiseks ning nõuda ja kontrollida kohustuslike keskkonnakaitseliste abinõude rakendamist.
Punktiga 8 (§ 382) sätestatakse, et MGS §-is 381 lõikes 3 nimetatud ettekirjutuse täitmata jätmise korral võib Keskkonnaamet rakendada sunniraha ja asendustäitmist juhul, kui ettekirjutust ei täideta. Muudatusega eristatakse kahe järelevalveorgani pädevus ehk seadusesse lisatakse Keskkonnaameti õigust kohaldav säte. Konkurentsiameti pädevusi puudutavaid norme eelnõuga ei muudeta, muutub § 382 lõigete numeratsioon. Lõike 1 sõnastus jääb § 382 kehtiva sõnastusega, lisandub lõige 2. Lõikega 2 nähakse ette Keskkonnaameti poolt rakendatav sunniraha maksimummäär füüsilisele ja juriidilise isikule. Sunniraha määra on rakendatud sarnaselt Keskkonnaameti poolt rakendatava sunniraha määraga. Füüsilisele isikule saab sunniraha määrata kuni 1300 eurot ning juriidilisele isikule kuni 100 000 eurot. Seadusemuudatuse eesmärk on tagada järelevalveasutusele tõhusad ja proportsionaalsed vahendid kohustuste täitmise tagamiseks. Samal ajal peavad need vahendid metaaniheite määruse nõuetest lähtudes olema mõjusad, proportsionaalsed ja hoiatavad, jätma vastutavad isikud ilma vähemalt rikkumisest tegelikult saadud majanduslikust kasust ning suurenema järk-järgult korduvate tõsiste rikkumiste korral.
Sunniraha võib määrata maksimaalselt kuni nimetatud määras, see tähendab üksnes juhul kui haldusorgani kaalutlusõigus seda konkreetsel juhul õigustab. Siinkohal tuleb haldusorganil arvestada mitme kumuleeruva teguriga. Üks peamisi tegureid on rikkumise raskus ja selle mõju turu terviklikkusele või tarbijatele ning teiseks tuleks arvesse võtta rikkumise kestust. Pikemaajalised või korduvalt toime pandud rikkumised võivad õigustada sunniraha määramist ülemmääras. Samuti on olulise tähtsusega isiku varasem koostöövalmidus ja järelevalveasutuse ettekirjutustele reageerimine. Kui on alust arvata, et isik on tegutsenud sihilikult või süsteemselt või mõlemal viisil, tuleks kaaluda sunniraha määramist maksimaalses ulatuses, et tagada meetme heidutav mõju. Rakendatavad sunniraha määrad peavad heidutama rikkujaid ja võtma ära võimaluse teenida rikkumiste arvelt kasu.
Punktiga 9 (§ 448–4418) nähakse ette sanktsioonid ja rahatrahvid juhtudeks, kui gaasiettevõtjad ei täida metaaniheite määruse kohaseid andmete esitamise, koostöö või kontrolliga seotud nõudeid. Sätete lisamine seadusesse on vajalik metaaniheite määruse artiklis 33 sätestatud trahvide rakendamiseks. Metaanheite määrus kohustab liikmesriike kehtestama tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad meetmed, et tagada määruses sätestatud kohustuste täitmine kõigis energiasektori tegevusvaldkondades. Eestis puudutab see eelkõige gaasi ülekande ja jaotamise ning gaasi impordiga tegelevaid ettevõtteid. Kuna Eesti õigusruumis seni puuduvad karistusmäärad metaaniheite määruse nõuete rikkumiste eest, on vaja need lisada, samuti juriidilise isiku vastutuse arvutamise põhimõtted, et kohtuväline menetleja saaks tuvastada juriidilise isiku või konsolideerimisgrupi käibe karistusmäära määramiseks. Nõuete täitmata jätmise või rikkumise korral on ette nähtud karistusmäär nii juriidilisele kui ka füüsilisele isikule. Lisaks sõnastatakse, kuidas kohtuväline menetleja peab leidma käibe, millest määrata trahvi suuruseks 20%. Karistusmeetmete määramisel sealjuures näeb metaaniheite määrus artikli 33 paragrahvi 7 lõikes c ette võimaluse arvestada ka asjaolu, kas rikkumine oli tahtlik või tulenes hooletusest. Näiteks valeandmete esitamine võib olla nii tahtlik kui tuleneda hooletusest ning seda saab pädev asutus hinnata karistust määrates kergendava või raskendava asjaoluna.
Paragrahvi 448 alusel kehtestatakse trahvid selle eest, kui Keskkonnaametile või sõltumatule kontrolliaruande koostajale jäetakse abi osutamata. Ehk metaaniheite määruse nõuete täitmise üle kontrolli, järelevalve- ja kontrollitoiminguid teostavatele asutustele abi, mida on vaja nende ülesannete täitmiseks kooskõlas metaaniheite määrusega, osutamata jätmise eest karistatakse rahatrahviga. Metaaniheite määruse artiklis 12 sätestatakse metaaniheitearuandele ja selle koosseisu kuuluvale sama määruse artikli 8 lõike 4 kohasele kontrolliaruandele kehtivad nõuded. Muuhulgas on nõue vaadata läbi heitearuannetes kasutatud andmeallikad ja metoodika, et hinnata nende usaldusväärsust, tõepärasust ja täpsust. Eelkõige on oluline jälgida heitekoefitsientide valikut ja nende kasutust, metaani heitkoguste kindlakstegemiseks kasutatud metoodikat, tehtud arvutusi. Seda, missugused proovid või statistilised jaotused on kasutusele võetud ning kas nendeks on kasutusele võetud sobilikud mõõtmised või aruandlus. Hinnata tuleb ka seda, kas või missuguseid kvaliteedikontrolli või kvaliteedi tagamise süsteeme võrguettevõtjad või importijad kasutusele võtnud on.
Paragrahviga 449 kehtestatakse trahvid teabe esitamisega seotud nõuete rikkumise eest. Metaaniheite määruse artikli 27 lõikes 1, artikli 28 lõigetes 1 ja 2 ning IX lisas on sätestatud nõuded fossiilse gaasi impordiga tegelevate ettevõtjate esitatavale teabele selle kütuse päritolu ning selle tootmisega seotud metaaniheite kohta. Esitada tuleb muu hulgas andmed tootja või eksportija poolse metaaniheite mõõtmise, aruandluse ja juhul kui aruandeid on kontrollitud, info sõltumatu kontrolli kohta, tootjate poolt rakendatavate heite vähendamise meetmete kohta, tarnelepingutes kasutatavate vastavusmeetmete kohta ning liidu turule lastud maagaasi metaanimahukuse kohta. Nõuete eesmärgiks on hinnata, kas imporditud kütuste tootmisel rakendatakse metaaniheite määrusega samaväärseid seire-, aruandlus- ja kontrollimeetmeid.
Paragrahvi 4410 alusel kehtestatakse trahvid maksimaalse metaanimahukuse väärtuste nõuete järgimata jätmise ja maagaasitootmise metaanimahukuse andmete edastamise nõuete rikkumise eest. Metaaniheite määruse artikli 29 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud nõuded tootjate ja importijate esitatavatele andmetele ning sama artikli lõikes 6 nähakse ette, kuidas määratakse kindlaks järgitavad maksimaalse metaanimahukuse väärtused.
Paragrahviga 4411 kehtestatakse trahv metaaniheitearuande ja selle koosseisu kuuluva sõltumatu kontrolliaruande koostaja koostatud kontrolliaruande tähtaegselt esitamata jätmise või teadlikult ebaõigete andmete esitamise eest. Metaaniheite määruse artiklis 12 sätestatakse metaaniheitearuandele ja selle koosseisu kuuluvale sama määruse artikli 8 lõike 4 kohasele kontrolliaruandele kehtivad nõuded. Aruannetes esitatakse heiteallikate liigid ja asukohad ning nende kaupa metaani heitkogused nii tonnides kui ka CO₂ ekvivalendina. Samuti kirjeldatakse kasutatud heitkoguste mõõtmise ja arvutamise metoodikat. Lisaks hõlmab aruanne vähemalt kõigi kasutusel varadega seotud metaani heitkoguseid, ning omandiosa suurust ja omandiosale vastavat osa heitkogustest mittekasutatavate varade puhul, lisaks ka teavet nende varade üle kontrolli omavate isikute kohta. Aruandevormina on soovitatav kasutada OGMPi5 uusimaid tehnilisi juhenddokumente ja aruandevorme kuni Euroopa Komisjon pole sätestanud rakendusaktiga muid aruandevorme.
Vajalik on näha ette väärteovastutus, sest tulemuse saavutamine järelevalve käigus rakendatava ettekirjutuse ning sunnirahaga ei pruugi olla võimalik.
Keskkonnaamet lähtub riikliku sunni rakendamisel nii proportsionaalsuse kui ka ultima ratio põhimõttest. Senine praktika aruandekohustuslastega on olnud järgmine:
1. Enne tähtaja saabumist teavitatakse ettevõtteid sellest, et x kuupäeval saabub aruande esitamise tähtaeg.
2. Ettevõtetele, kes tähtajaks aruannet ei esitanud, saadetakse meeldetuletus, et tähtaeg on käes ja palutakse esitada aruanne x päeva jooksul.
3. Nende ettevõtete suhtes, kes ei ole ka meeldetuletuse peale aruannet esitanud, alustatakse järelevalvemenetlust eesmärgiga koostada ettekirjutus.
Seega ettevõtete suhtes, kes esitavad aruande meeldetuletuse saamise järel, Keskkonnaamet haldus- ega väärteomenetlust ei alusta. Juhul, kui ettevõte meeldetuletustele ei reageeri, on tegevusplaan teistsugune. Järelevalvemenetluse raames selgitatakse välja, kas on alust lisaks haldusmenetlusele ka väärteomenetluse alustamiseks.
Eeltoodust lähtudes on väärteokoosseisu olemasolu lisaks ettevõtte korrale kutsumise mehhanismile ühtlasi ka preventiivse iseloomuga. Rahvusvaheliste tehingute puhul kontrollitakse sageli tehingupartneri tausta ja kehtiv karistus süüteo toimepanemise eest võib olla ajendiks tehingust loobumisel. Samuti on erinevate toetuste saamine sageli seotud õiguskuuleka käitumisega.
Paragrahviga 4412 nähakse ette trahv lekete kõrvaldamise ja seire ajakava ning aruande, milles võetakse kokku kõigi eelneva aasta jooksul tehtud lekete tuvastamise ja kõrvaldamise uuringute tulemused, esitamata jätmise eest. Metaaniheite määruse artikli 14 lõikes 14 kirjeldatakse nõuded lekete kõrvaldamise ja seire ajakavale ning aruandele, milles võetakse kokku kõigi eelneva aasta jooksul tehtud lekete tuvastamise ja kõrvaldamise uuringute tulemused. Kuni puuduvad valdkondlikud standardid või tehnilised nõuded, tuleks gaasiettevõtjatel kasutada selleks uusimaid tööstusharu tavasid ja asjakohast parimat kaubanduslikult kättesaadavat tehnoloogiat. Gaasiettevõtjad esitavad pädevale asutusele ja kontrolli aruande koostajele teabe kasutatud standardite, sealhulgas rahvusvaheliste standardite, või vastava metoodika kohta.
Paragrahviga 4413 kehtestatakse trahv lekete tuvastamise ja kõrvaldamise programmi esitamata jätmise, lekete tuvastamise ja kõrvaldamise uuringu tegemata jätmise, inspekteerimisaruandes kirjeldatud meetmete kohaldamata jätmise ning lekete tuvastamise ja kõrvaldamise ning komponentide jälgimise ja asendamise nõuete täitmata jätmise eest. Metaaniheite määruse artikli 14 lõikes 1 kirjeldatakse lekete tuvastamise ja kõrvaldamise programmile kehtivaid nõudeid, sama artikli lõigetes 2, 5 ja 6 täpsustatakse lekete tuvastamise ja kõrvaldamise uuringule kehtivaid nõudeid ning lõigetes 8–13 sätestatakse lekete tuvastamise ja kõrvaldamise ning komponentide jälgimise ja asendamise nõuded. Metaaniheite määruse artikli 6 lõiked 5 ja 6 näevad ette inspekteerimisaruandele kohaldatavad nõuded.
Paragrahviga 4414 kehtestatakse trahv mittenõuetekohase metaaniheite atmosfääri laskmise või tõrvikpõletamise eest ning nõuetele mittevastavate tõrvikpõletustornide või põletusseadmete kasutamisel. Metaaniheite määruse artikli 15 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud juhud, millal metaaniheite atmosfääri laskmine või rutiinne tõrvikpõletamine on lubatav ning artiklis 17 kirjeldatakse tõrvikpõletustornidele ja põletusseadmetele kehtivaid nõudeid.
Paragrahviga 4415 kehtestatakse trahv tõrvikpõletamise vajaduse nõuetekohaselt tõendamata jätmise eest. Metaaniheite määruse artikli 15 lõigetes 4 ja 6 on sätestatud tõrvikpõletamise vajaduse tõendamise ja lubatavuse nõuded.
Paragrahviga 4416 kehtestatakse trahv metaaniheite atmosfääri laskmise seadmete asendamata jätmise või nende kasutamise eest viisil, mis ei vasta metaaniheite määruse nõuetele. Metaaniheite määruse artikli 15 lõigetes 5 ja 7 on sätestatud nõuded, millele peab vastama atmosfääri laskmise seadmete kasutamisviis.
Paragrahviga 4417 nähakse ette trahv metaaniheite määruses sätestatud juhtudel metaaniheite atmosfääri laskmise juhtumitest teatamata ja aru andmata jätmise eest. Juhud, millest tuleb teatada ning mille kohta aru anda, on sätestatud metaaniheite määruse artikli 16 lõigetes 1 ja 2.
Paragrahviga 4418 täpsustatakse, mida võtta aluseks juriidilise isiku või konsolideerimisgrupi käibe puhul karistusmäära määramisel, et tagada proportsionaalne ja õiglane karistuse määr. Eesmärk on tagada, et rahatrahvi arvutamisel oleks alus ühtne ja läbipaistev ning sanktsioonid oleksid proportsionaalsed ettevõtte suurusega. Käibepõhise trahvi määramine tagab õiguspärase karistuse juriidilistele isikutele, sõltumata ettevõtte suurusest. Kuna juriidiliste isikute puhul on ette nähtud nõue, et haldustrahvide summa ei tohi olla suurem kui 20% eelmise majandusaasta käibest siis see tähendab, et pädeva asutuse jaoks siin on otsustusvahemik 0‑20%, mitte kohustus rakendada 20% määra.
Sätted on seotud metaaniheite aruannete õigeaegse esitamisega ning lekete süsteemse kõrvaldamise ja ennetamise hindamiseks vajalike dokumentide esitamisega. See on oluline läbipaistvuse ja järelevalve tagamiseks. Samuti nähakse ette vastutus juhuks, kui ettevõtja ei tee koostööd pädeva asutuse või sõltumatu kontrolliaruande koostajaga, kuna koostöö on määrusekohase kontrollisüsteemi toimimiseks hädavajalik. Sealjuures on oluline tähele panna, et antud juhul sätete eesmärk on tagada eelkõige järelevalve- ja kontrollitoimingute tõhusus ning vältida tahtlikku järelevalvetegevuse takistamist, mida käsitleb karistusseadustiku § 279, samal ajal täpsustades koosseisu, mis puudutab passiivsust ehk abi osutamata jätmist. Ühel juhul on tegemist riikliku ja haldusjärelevalve teostamise takistamisega - takistamine üldjuhul on nt dokumentide hävitamine, peitmine. Aga antud juhul on katmata olukord kui ei ole tegemist otseselt näiteks dokumentidele aktiivselt ligipääsu takistamisega, vaid näiteks põhjendamatu viivitamisega või näiteks merel asuvale objektile küll ligipääsu lubamine, kuid nt kontrollija sinna kohapeale toimetamisele ise mitte kuidagi kaasa aitamine jne. Abi osutamata jätmine on seega mõnevõrra pehmem rikkumine kui aktiivne ja tahtlik järelevalve või kontrolli takistamine.
Karistusmäärad on ette nähtud lekete tuvastamise ja kõrvaldamise programmide ja uuringute ning võimalike leevendusmeetmete kasutuselevõtmise nõuete rikkumise korral, kuna see võib tuua kaasa metaaniheite suurenemise ja seeläbi otsese keskkonnakahju. Ehk olukordades, kus võrguettevõtjad ei rakenda ette nähtud parandus- või leevendusmeetmeid pärast seda, kui gaasitaristus on tuvastatud metaanileke. Võrguettevõtjatel on kohustus viia ettenähtud sagedusega läbi lekete tuvastamise uuringuid ning kõrvalda tuvastatud lekkeid ettenähtud tähtaja jooksul. Võrguettevõtjatel on ka juba üldine hoolsuskohustus jälgida ja parandada või asendada lekkivaid või kõrge metaaniheite riskiga komponente (nt ventiile, tihendeid vm.).
Nimetatud nõuete üldine eesmärk on tagada metaanilekete varajane avastamine ja nende kiire kõrvaldamine, et tagada minimaalne keskkonnamõju. Sätestatakse piirangud ja nõuded metaaniheite atmosfääri laskmise ja tõrvikpõletamise kohta, et vähendada tahtmatut heidet ning tagada kasutatavate tehniliste lahenduste vastavus ELi nõuetele.
Metaaniheite määrus näeb ette kohtuvälisele menetlejale ka teenitud kasumi või välditud kahjumi konfiskeerimise õiguse, kui sellist kasumit või kahjumit on võimalik kindlaks teha, kuid see on Eestis juba tagatud karistusseadustiku § 831 lõikega 1 ning väärteomenetluse seadustiku § 83 punktiga 1. Eelmainitud sätetest tuleneb, et ainult kohtu pädevuses on konfiskeerimine ja Keskkonnaametile ei saa anda õigust konfiskeerida süüteoga saadud vara, vaid saab anda õiguse konfiskeerida ainult väärteo vahendi või vahetu objekti (vt karistusseadustiku § 83 lg 6). Selleks, et kohtuväline menetleja saaks otsustada väärteo vahetu objekti või vahendi konfiskeerimise üle, peab seaduses olema sätestatud ka asjakohane pädevusnorm (RKÜK 3-1-1-88-07 p 50). Sellise normi näevad ette näiteks ASi § 53 lõige 3; RelvSi § 8926; TSi § 78 lõiked 1 ja 2 jpt. Kohtuvälise menetleja otsusega (VTMS § 74) ei saa väärteoga saadud vara konfiskeerida (ehk menetleja pädevuses võib olla üksnes väärteo vahendi või vahetu objekti, mitte aga väärteoga saadud vara konfiskeerimine).
Väärteomenetluses on süüteoga saadud vara konfiskeerimine küll võimalik, kuid seda üksnes VTMSi § 107 lõike 1 punktis 1 nimetatud kohtuotsusega väärteoasjas. Süüteoga saadud vara konfiskeerimist ei saa kohaldada ettevaatamatusdeliktide puhul. Kui tegemist on väärteokoosseisuga, mis hõlmab nii tahtlikke kui ka ettevaatamatuid tegusid, võib väärteoga saadud vara konfiskeerida üksnes juhul, kui on kindlaks tehtud, et isik pani teo toime vähemalt kaudse tahtlusega (KarS § 16 lg 4), ehkki tema karistamiseks selle teo eest piisaks ka üksnes ettevaatamatuse (KarS § 18) tuvastamisest (KarS § 15 lg 3).
Seega juhul kui on vaja otsustada metaaniheite määruse mõistes süüteoga saadud vara konfiskeerimist, peab selle otsuse tegema kohus (VTMS § 83 lg 1).
Näide: Eleringi kui ainsa Eesti gaasi ülekandevõrgu halduri puhul gaasivõrgu teenuse müügitulu aastal 2024 oli 28 miljonit eurot, millest 20% on 5,6 miljonit eurot. Eesti suurima gaasi jaotusvõrguettevõtja Gaasivõrk AS tulu gaasi jaotusteenuse müügist 2024. aastal oli 41 miljonit eurot, millest 20% on 8,2 miljonit eurot. Ühe väiksema gaasi jaotusvõrguettevõtja puhul oli 2024. aasta raamatupidamise aruande järgi maagaasi müügitulu 11 092 eurot, millest 20% on 1220 eurot.
Lisatakse sanktsioonid teabe õigeaegselt esitamata jätmise eest, et tagada läbipaistvus ja teabe õigeaegne esitamine, samuti metaanimahukuse andmete esitamata jätmise ja metaanimahukuse maksimaalsete väärtuste järgimata jätmise eest, millega suureneb keskkonnarisk ning on oht, et gaasiettevõtjad ei järgi kasvuhoonegaasidega seotud nõudeid. Sealhulgas need väärteokoosseisud ei välista esmalt haldussunni kasutamist ehk järelevalveasutus võib esmalt kasutada ka haldussundi.
Punkti 10 (§ 45) muudatusega sätestatakse, millised asutused toimivad MGS-i 6. peatükis sätestatud väärtegude kohtuväliste menetlejatena. Muudatus loob seaduses selge ja üheselt mõistetava aluse, milline asutus vastutab konkreetsete väärtegude menetlemise eest, ning selgelt on eristatud järelevalveorganite pädevus. Eelnõuga Konkurentsiametit puudutavaid lõikeid kohtuvälise menetluse osas ei muudeta.
Eelnõu §-ga 2 muudetakse maksukorralduse seadust ja täiendatakse §-i 29 „Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine“ punktiga 401, mille kohaselt võib maksuhaldur avaldada maksusaladust sisaldavat teavet Keskkonnaametile selleks, et oleks võimalik teostada riikliku järelevalvet, mis on seotud sama eelnõu § 1 punktiga 5 maagaasiseaduse muudatusega § 373. Selleks, et Keskkonnaametil oleks võimalik teostada pädeva asutusena järelevalvet gaasiettevõtjate tegevuse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1787 kohaselt, on neil õigus saada andmeid gaasiettevõte impordi, ekspordi, lähte- ja sihtriigi, kauba kirjelduse, kauba koguse ja impordi või ekspordi kuupäeva. Nii andmete esitaja kui ka andmete saaja peavad järgima maksukorralduse seadusest ja vajadusel ka isikuandmete kaitse seadusest tulenevaid nõudeid andmete töötlemise ja avalikustamise osas.
Eelnõu §-ga 3 määratakse seaduse jõustumise ajaks 2027. aasta 1. jaanuar.
4. Eelnõu terminoloogia
Seaduse eelnõus kasutatakse mõisteid metaaniheite määruses toodud tähenduses. Juhul kui on olemas sama tähendust omav sobiv eestikeelne termin, siis kasutatakse viimast. Eelnõuga võetakse kasutusele järgmised terminid:
1) kontrolliaruande koostaja on juriidiline isik, kes teeb kontrollitoiminguid ja kes on kontrolliaruande väljaandmise ajal akrediteeritud riiklikus akrediteerimisasutuses vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) nr 765/2008, või ilma et see piiraks metaaniheite määruse artikli 5 lõike 2 kohaldamist, füüsiline isik, kes on muul viisil volitatud kontrolli tegema. Terminit on kirjeldatud määruse (EL) 2024/1787 artikli 2 punktis 14.
2) metaaniheite atmosfääri laskmine on põletamata jääva metaani otsene õhkuheide, millel on suur mõju kasvuhoonegaaside heitele. Termin on kirjeldatud määruse (EL) 2024/1787 artikli 2 punktis 31.
3) pädev asutus teostab riiklikku järelevalvet metaaniheite määruses kehtestatud nõuete täitmise üle.
4) tõrvikpõletamine on metaani kõrvaldamine kontrollitud põletamise kaudu selleks ette nähtud seadmes. Termin on kirjeldatud määruse (EL) 2024/1787 punktis 32.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu on seotud metaaniheite määrusega ning eelnõuga tagatakse antud määruse rakendamine.
Kuigi ELi määruse nõudeid riigisisesesse õigusesse üle ei võeta, on liikmesriigil kohustus kehtestada rakendusmeetmed – näiteks kui määruse rakendamiseks tuleb luua pädev asutus, kelle ülesandeks on riikliku järelevalve teostamine ja tagada sanktsioonid määrusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise puhuks. Kehtivad Eesti seadused ei reguleeri energeetikasektoris metaaniheite vähendamist, mistõttu on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1787, milles käsitletakse metaaniheite vähendamist energeetikasektoris ja millega muudetakse määrust (EL) 2019/942 (ELT L, 2024/1787, 13.06.2024) rakendamiseks vaja eelnõukohase seadusega täiendada MGSi.
Metaanheite määruse artikli 4 alusel peab iga liikmesriik määrama riikliku pädeva asutuse, kelle ülesandeks on muu hulgas planeerida ja teha korralisi ja erakorralisi inspektsioone, analüüsida ja hinnata metaaniheite määruses sätestatud kohustuste täitjatelt laekunud aruandeid, võtta vastu otsuseid järelevalvet ja aruandlust puudutavates küsimustes, määrata sanktsioone metaaniheite määruse nõuete täitmata jätmise eest ning teha koostööd teiste liikmesriikide pädevate asutuste ja Euroopa Komisjoniga.
Metaaniheite määruse mõistes määratakse riiklikuks pädevaks asutuseks Eestis Keskkonnaamet ning sätestatakse eelmainitud seaduses vastutussätted metaaniheite määruses toodud nõuete rikkumise eest.
6. Seaduse mõjud
Kavandatavad muudatused: muudatusega aidatakse vähendada metaani (CH4) heitkoguseid energiasektoris. See aitab oluliselt kaasa kliimamuutuste leevendamisele ning suurendab Eesti ja Euroopa Liidu võimalusi saavutada võetud kliimaeesmärgid ning parandab õhukvaliteeti, mõjutades positiivselt inimeste tervist. Metaanheite määruses ette nähtud (näiteks lekete varajase tuvastamise ja kõrvaldamisega seotud) meetmed aitavad vähendada metaanikadusid, vähendades seeläbi Eesti jaoks maagaasi impordi vajadust ning parandades Eesti energiajulgeolekut ja geopoliitilist positsiooni.
Maagaasiseaduse muudatustel, mis on seotud § 24 muutmisega ei ole otsest mõju turuosalistele, riigieelarvele ega halduskoormusele. Paragrahvi 24 lõike 1 täpsustusega viiakse seadusesse sisse praktikas juba rakendatud korraldus, millega võrguettevõtja tagab võrku sisestatud gaasikoguste mõõtmise ja arvestuse pidamise. Lõike 15 lisamisega antakse valdkonna eest vastutavale ministrile volitus kehtestada mõõtmise ja mõõteandmete töötlemise nõuded gaasituru toimimise võrgueeskirjaga, kuid muudatus ise ei too kaasa uusi kohustusi ega kulusid. Tegemist on tehnilise muudatusega, mille eesmärk on tagada õigusliku regulatsiooni selgus ja sidusus. Ülejäänud maagaasiseaduse eelnõukohastel muudatustel on mõjud riigieelarvele seoses järelevalveasutusele lisanduvate tööülesannete täitmiseks vajamineva rahastusega ning mõju gaasiettevõtjate halduskoormusele.
Sihtrühmad: gaasi ülekande- ja jaotustaristu käitajad ehk gaasivõrguettevõtjad, LNG terminali operaatorid ning Eesti äriregistrisse kantud gaasi importijad.
Sihtrühma suurus: 21 tegevusloaga gaasi võrguettevõtjat, üks gaasi ülekandevõrguettevõtja, 2025. aasta 11. novembri seisuga 9 tegevusloaga gaasi importijat, kaks registreeritud LNG‑terminali haldurit.
Seadus ei puuduta maagaasi lõpptarbijaid, sest kuigi metaaniheite määruse nõuete täitmisega seotud kulud kajastuvad kaudselt võrguteenuse tasus või imporditava ja edasi müüdava energiaühiku hinnas, siis olulist mõju lõpptarbija kuludele ei ole näha.
Seadus toob kaasa positiivse mõju keskkonnale. Majanduslik mõju ettevõtjatele ning riigieelarvele on mõõdukas, samas toob see kaasa metaaniheite vähenemise energeetikasektoris.
Maksukorralduse seaduse muutmise mõju on minimaalne, sest Keskkonnaamet saab Maksuametilt andmeid küsida ja Maksuamet andmeid esitada e-kirja teel ja selleks ei ole vajadust täiendavateks andmetöötlusprogrammideks ega tarkvaraarendusteks.
Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:
6.1. Mõju riigiasutustele
Riikliku pädeva asutuse määramise kohustus tuleneb metaaniheite määrusest ning pädevaks asutuseks võib määrata ühe või mitu asutust, sest metaaniheite määrus käsitleb erinevaid tegevusi, näiteks metaani kui ühe õhusaasteaine õhku laskmise mõõtmist, gaasitaristu seiret, impordilepingute kontrollimist, mida tõenäoliselt mõne riigi allasutused juba teevad. Kui määrata mitu pädevat asutust, tuleks tagada nende töö tõhus koordinatsioon ning ühele konkreetsele asutusele tuleks siiski määrata põhikoordinaatori roll. Seega on töökorralduslikult tõhusam määrata üks riiklik pädev asutus, kellel on õigus vajaduse korral osa metaaniheite määrusest tulenevatest tegevustest ka teenusena sisse osta. Keskkonnaameti kliimabüroo, kes hakkab ülesannet täitma, täidab hetkel ELi õigusaktidest tulenevaid kohustusi ja büroos ei ole mitte ühtegi ülesannet, mille rakendamisest oleks võimalik loobuda. Metaaniheite määruse rakendamisega seotud ajakulu on hinnatud märkimisväärseks ja kuna tegemist on regulaarse ülesandega, on määruse rakendamiseks vaja lisaressurssi nii sisuosakonnas kui ka järelevalve poolel. Pädeval asutusel on vaja erialase pädevusega tööjõudu, et väliste teenusepakkujate tööd kontrollida.
Metaaniheite määruse põhjenduse 11. punkti6 kohaselt on liikmesriigid kohustatud määrama vähemalt ühe pädeva asutuse ning tagama neile nende ülesannete täitmiseks vajalikud piisavad rahalised vahendid ja inimressursid. Sellise riikliku pädeva asutuse loomine põhjustab lisakulusid, mis on seotud asutuses uute nõuetega tegelevate spetsialistide palkamise või võimaliku täiendõppega, töö mõningase ümberkorraldamisega. Sõltuvalt sellest, millised pädevused ja ressursid on asutuses eelnõu seadusena jõustumise ajal juba olemas, võib osa kuludest osutuda püsivateks (nt spetsialistide tööjõukulud) ning osa olla ajutise iseloomuga (nt töökorralduse kohandamine). Keskkonnaamet ei plaani metaaniheite määruse aruandlust hakata vastu võtma keskkonnaotsuste infosüsteemis KOTKAS, sest KOTKAS on loodud eelkõige keskkonnakaitselubade menetlemiseks ja aruannete vastuvõtmiseks, kuid antud juhul ei loastata metaaniheite määruse kohustuslasi ning seos KOTKASega puudub ja andmekogu regulatsiooni muutmine ei ole vajalik.
Eesti Akrediteerimiskeskuse töökoormust võib suurendada kontrolliaruande koostajate akrediteerimine, kuid see jääb senise tegevusvaldkonna piiresse. Kui Eestis ei ole selliseid kontrolliaruande koostajaid, võib kasutada välismaiseid kontrolliaruande koostajaid, kelle on akrediteerinud oma riigi akrediteerimisasutus kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 765/2008. Ka kontrolliaruande koostajate järelevalve võib suurendada töökoormust, vajaduse korral tehakse seda koostöös Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ja Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametiga.
Maksu- ja Tolliameti töökoormuse suurenemine on minimaalne, sest Keskkonnaametile esitatakse andmed gaasi impordi ja ekspordi kohta – kes on importija, kes eksportija, milline on lähte- ja sihtriik, kauba kirjeldus, kogus ja impordi või ekspordi kuupäev. Antud andmeid on võimalik esitada e-kirja teel.
Juriidilise isiku käibe tuvastamiseks on Keskkonnaametil kui kohtuvälisel menetlejal võimalik kasutada raamatupidamise aastaaruandeid, mille põhjal arvutatakse karistuse ülemmäär.
Järelevalvemeetmetega seotud muudatused on kooskõlas keskkonnajärelevalve seaduse, asendustäitmise ja sunniraha seaduse, väärteomenetluse seadustiku, karistusseadustiku ning korrakaitseseaduse põhimõtetega. Ettevõtjatele küll tekib uute aruannete esitamise ja seirega seotud nõuete korrektse täitmise kohustus, kuid seatud karistusmäärade eesmärk on motiveerida nõuete järgimist ehk toimida preventatiivselt, mitte koguda trahve.
Keskkonnaametil juba on volitused keskkonnaõiguse rikkumiste menetlemiseks, neile lisandub energeetikasektoris metaaniheite vähendamise nõuete rikkumisega seotud väärtegude menetlemise õigus. Keskkonnaametile antavad õigused täiendavad Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalvet Ameti senist rolli tehnilise ohutuse järelevalves. Seeläbi paraneb järelevalve süsteemsus ning samal ajal tagatakse, et karistus- või sunnimeetmeid rakendatakse proportsionaalselt ning energiavarustuskindlust ohustamata. Keskkonnaameti määramine pädevaks asutuseks osas, mis puudutab järelevalvet metaaniheite vähendamise üle energeetikasektoris, on põhjendatud, sest määrusest tuleneva pädeva asutuse ülesanded vastavad Keskkonnaameti, kelle ülesanne on viia ellu Eesti riigi keskkonnakasutamise, looduskaitse ja kiirgusohutuse poliitikat ning kontrollida looduskeskkonna kaitseks kehtestatud seaduste ja normide täitmist, vastavalt keskkonnaministri 30.09.2020 määruse nr 47 „Keskkonnaameti põhimäärus“ §‑s 7 sätestatud ameti tegevusvaldkonna ja ülesannetega.
6.2. Keskkonnamõju
EEA (European Environment Agency) avaldatud ülevaate järgi on metaaniheite kontrollimiseks ja vähendamiseks kogu Euroopas ja globaalselt vaja rohkem meetmeid. Metaan on suure kasvuhooneefekti tekitava mõjuga gaas, mis võimendab kliimamuutusi. Lisaks on see ka üks peamisi maapinnalähedase osoonireostuse põhjustajaid, halvendades õhukvaliteeti ja kahjustades inimeste tervist, ökosüsteeme ning põllumajandustoodangut. Metaan (CH₄) võib pärineda nii inimtekkelistest kui ka looduslikest allikatest. Põllumajandus, jäätmekäitlus ja energeetikasektor on suurimad inimtekkeliste heidete allikad, moodustades hinnanguliselt 60% ülemaailmsest heitest. Peamine looduslik allikas on märgalad.
Kuigi metaaniheide Euroopas üldiselt on vähenemas, on ülemaailmne metaaniheide ja selle panus globaalsesse soojenemisse suurenemas. Metaan on eelühend maapinnalähedase osooni (O₃) tekkeks, millel on negatiivne mõju õhukvaliteedile, tervisele ja ökosüsteemidele.
Eesti ei erine metaaniheite päritolu poolest teistest Euroopa riikidest − suurem osa heitest on põllumajandusliku päritoluga, millele järgneb jäätmekäitlus. 2022. a Eesti inimtekkelistest kasvuhoonegaasidest moodustas metaan terve riigi kogu heitkogustest 8% (suurima osakaaluga oli CO2, moodustades 84%). Euroopa Keskkonnaagentuuri andmetel moodustab kogu Eesti metaaniheitest 70% põllumajandus, 20% jäätmed, 7% maakasutus, maakasutuse muutus ja metsandus ning 3% energiavarustusega seotud sektor. Kuigi energeetikasektoris tekkiva metaaniheite osakaal on Eestis väike, aitab igal juhul tõhusamate järelevalve- ja sanktsioonimehhanismide sisseseadmine vähendada metaaniheidet, parandada õhukvaliteeti ning toetada Eesti ja Euroopa Liidu kliimaeesmärkide saavutamist. Metaaniheitmete peatamine ei peata mitte ainult metaani kontsentratsiooni suurenemist meie atmosfääris – see võib selle tagasi pöörata, andes aega puhtale majandusele üleminekuks.
Riikliku pädeva asutuse määramine aitab kaasa metaaniheite määrusest tulenevate nõuete täitmisele, edendades metaaniheite vähendamist energeetikasektoris ja keskkonnasäästlikkust. Parem järelevalve ja aruandlus aitavad keskkonnaalaste eesmärkide kiiremale saavutamisele kaasa, samuti leevendada kliimamuutusi. Metaanilekete vähendamine on üks kiiremaid ja kulutõhusamaid viise kliimamõju vähendamiseks, kuna iga vähendatud metaanileke tähendab suuremat energiatõhusust ja väiksemat sõltuvust impordist, mistõttu on metaaniheite ohjamine otseselt seotud ka Eesti energiajulgeolekuga.
Metaanheite määruse järgi valmistab komisjon ette metaani läbipaistvuse andmebaasi, mis hõlmab teabe kogumist ja selle ülesehituse viimistlemist ning selle andmebaasi avalikustamine on kavas 2026. aasta septembris.
Maksukorralduse seaduse muutmisel keskkonnamõju puudub.
6.3. Majanduslik mõju
Ettevõtjate majandustegevuse mõistes on oluline ära märkida, et biometaani tootmine ja tarbimine ei kuulu määruse kohaldamisalasse.
Gaasi ülekandmise ja impordiga tegelevatele ettevõtetele tekib kohustus kasutada ainult akrediteeritud ja sõltumatut kontrolliaruande koostajat, mis suurendab aruandluse läbipaistvust ja andmete usaldusväärsust, kuid ei muuda oluliselt kulustruktuuri.
Sõltumatu kontrolliaruande koostaja osutab kontrolliteenust turupõhiselt, akrediteering tagab kvaliteedi ja sõltumatuse. Metaaniheite määruse järgi on kontrolliaruande koostaja (kes peab olema vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 765/2008 akrediteeritud) ülesanne hinnata võrguettevõtja või importija koostatud metaaniheitearuannet enne kui see esitatakse liikmesriigi pädevale asutusele. Kontrolliaruande koostaja teenuse kasutamise kulu katab vastav võrguettevõtja või importija ning see sisaldub võrguteenuse tariifis või imporditava ja edasi müüdava energiaühiku hinnas, kuid mõju on eeldatavalt marginaalne.
Teenitud kasumi või välditud kahjumi konfiskeerimist on kirjeldatud seletuskirjas eespool. Kui on vaja metaaniheite määruse mõistes otsustada süüteoga saadud vara konfiskeerimist, siis peab selle otsuse tegema kohus (VTMS § 83 lg 1). Ootus on, et karistusmäärad töötavad eelkõige preventatiivselt ning eeldatakse, et erinevaid karistusmeetmeid rakendama ei tule hakata.
Eelnõu sisaldab muudatusi, millega juriidiliste isikute (gaasiettevõtete) halduskoormus suureneb, kuid on kavandatud ka õigusaktide muudatusi, millega nõudeid leevendatakse ja halduskoormust vähendatakse.
Halduskoormuse vähendamiseks on kavandatud muuta MGSi § 25 lõike 4 alusel kehtestatud majandus- ja kommunikatsiooniministri määrust nr 54 „Ebaseaduslikult kasutatud maagaasikoguse ja võrguteenuse ning selle maksumuse määramise põhimõtted“. Määruses lihtsustatakse ja leevendatakse määrusest tulenevaid nõudeid. Määruse muudatuse sihtrühmaks on kõik gaasi ülekande, jaotamise või müügiga tegelevad gaasiettevõtjad ja ka gaasi tarbijad. Määruse muudatus on ettevalmistamisel ja selle jõustamine on planeeritud käesoleva aasta II poolaastasse.
Lisaks vähendatakse halduskoormust kogu energeetikasektoris planeerimisseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega7, mille eesmärk on lihtsustada ja kiirendada üldiselt riigi eriplaneeringutega seotud menetlusi, sh loobuda eraldi algatamise otsusest, tuua riigi eriplaneeringu algatamise ja kehtestamise otsustamine Vabariigi Valitsusest ministeeriumi tasandile, vähendada dubleerivaid hindamisi ning võimaldada varasemat ja paindlikumat keskkonnamõju hindamist.
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevus, eeldatavad kulud ja tulud
Riigieelarvele kaasneb kulu Keskkonnaametile kui pädevale asutusele seaduse rakendamisega lisanduvate ülesannetega, mille täitmiseks on vaja lisaraha. Keskkonnaametis suureneb personalivajadus, kuid uute IT-arenduste tellimise vajadust eelnõu koostamisel ette näha ei ole. Ameti töökoormus suureneb mõõdukalt, sealjuures tõenäoliselt metaaniheite määruse rakendamise alguses rohkem ning hiljem rutiinse töö käigus koormus väheneb. Ühe ametikoha kulu on 47 000 eurot personalikuluna ning ligikaudu 13 000 eurot majanduskuluna, millele lisandub arvutitöökoha maksumus. Ligilähedane ühe ametikoha kulu on eelnõu koostamise ajal 62 000 eurot aastas, kuid ametikoha maksumus võib aasta-aastalt muutuda. Samuti ei ole võimalik täna prognoosida metaaniheite määruse nõuete täitmiseks vajalike välislähetuste kulusid.
Hinnanguliselt 1,5 ametikohta (üks ametikoht Keskkonnaameti kliimabüroosse ja 0,5 järelevalvesse) on miinimum, mida sisulise töö jaoks püsivalt vaja on. Esialgse hinnangu järgi piisab aruandluskohustuse täitmiseks dokumendihaldussüsteemi võimekusest ning aruannete vastuvõtmine saab toimuma e-posti kaudu nagu praegu. Samuti on Maksu- ja Tolliameti hinnangul lihtne välja võtta maagaasi impordile metaaniheite määrusega kehtestatud nõuete täitmise kontrollimiseks vajalikku raportit (peamiselt ristkontrolliks, et tuvastada kas kõik maagaasi importijad on esitanud nõuetekohase aruande Keskkonnaametile) ning selleks tõenäoliselt täiendavaid IT-arendusi vajalik teha ei ole. Maksu- ja Tolliametil antud eelnõuga seonduvalt täiendavate töökohtade vajadust ei teki.
Muudatuse jõustumisega on alates 2027. aastast vaja riigi eelarvest täiendavaid vahendeid Keskkonnaametile summas 93000 eurot aastas. Samas tasub arvestada et tõenäoliselt ametikoha maksumus aasta-aastalt muutub ning võib kasvada ning samuti ei ole võimalik hetkel hinnata pädeva asutuse välislähetuste kulusid.
8. Rakendusaktid
Seaduse rakendamiseks tuleb muuta majandus- ja taristuministri 28. juuli 2017. a määrust nr 41 „Gaasituru toimimise võrgueeskiri“. Rakendusakti kavand on seletuskirja lisas 1.
Võrgueeskirja muudatuste eesmärk on kehtestada gaasikoguse mõõtmise ja mõõtetulemuste töötlemise ühtsed põhimõtted jaotusvõrgus, tagamaks andmete võrreldavus ja usaldusväärsus ühtses bilansisüsteemis. Muudatustega täpsustatakse, et gaasikogus mõõdetakse leppetingimustel ning sätestatakse metoodika juhtudeks, kus mõõtesüsteem ei arvesta rõhku või temperatuuri. Samuti määratakse leppetingimustel mõõtmisele ülemineku tähtaeg, et tagada sujuv ja majanduslikult põhjendatud üleminek ühtsele mõõtmispõhimõttele. Võrgueeskirja muudatuste tulemusel on tagatud bilansiarvutuste suurem usaldusväärsus ning õiglasem jaotus tarbijate vahel. Ühtlustatud mõõtemetoodika rakendamine vähendab bilansigaasi koguseid ja kõrvaldab mõõtmisviiside erinevustest tulenevad ebatäpsused.
Võrguettevõtjatel võib tekkida vajadus kohandada oma mõõteandmete töötlemise infosüsteeme, kuid eelnõus ette nähtud üleminekuperiood võimaldab muudatused ellu viia mõistliku aja ja kuludega. Muudatus ei too kaasa uusi kohustusi tarbijatele ega mõjuta võrguettevõtjate tegevuse üldpõhimõtteid.
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril, et Keskkonnaametil oleks piisavalt aega lisanduvate ülesannetega kohanemiseks, kuna tegemist on ülesannetega, mida praktikas veel ei täideta.
10. Eelnõu kooskõlastamine
Eelnõu esitati eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks Rahandusministeeriumile, Justiits- ja Digiministeeriumile ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile. Ning ettepanekute esitamiseks Konkurentsiametile, Maksu- ja Tolliametile, Elering ASile, Eesti Gaasiliidule ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile.
Märkustega arvestamise tabel on esitatud eelnõu seletuskirja lisas 2.
Eelnõus tehtud muudatusi on tutvustatud (s.h arutatud) Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Maksu- ja Tolliametile.
Vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lõikele 5 esitati eelnõu Justiits- ja Digiministeeriumile täiendavaks kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi kaudu. Justiits- ja Digiministeeriumi märkused ja ettepanekud on arvesse võtnud.
Algatab Vabariigi Valitsus
…………. 2026. a