Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
[email protected]
Teie: 16.06.2026 nr 2-2/1378-6
Meie: 25.06.2026 nr 1.1-7/694-4
Arvamuse andmine töövaidluse lahendamise seaduse muutmise seaduse eelnõule
Täname võimaluse eest avaldada arvamust töövaidluste lahendamise seaduse (TvLS) muutmise seaduse eelnõule.
TvLS muutmise väljatöötamiskavatsusele arvamust andes (02.03.2026 nr 1.1-7/9-3) ütles Tööinspektsioon (TI), et toetab igati mõtet alustavatele töövaidluskomisjoni (TVK) juhatajatele tagada sisseelamiseks mentor ja nende arengut toetada koolitusprogrammiga ning leidis, et kehtiva regulatsiooni ülevaatamine on kahtlemata vajalik. TI tõi väljatöötamiskavatsusele antud arvamuses välja, et TVK juhatajad on ametnikud avaliku teenistuse seaduse (ATS) mõttes TvLS-is sätestatud erisustega ja kehtiva õiguse kohaselt neile kohaldub mh ka ATS § 31 ning eelnimetatud §-i lg 3 kohaselt otsustab ametniku koolitusvajaduse ametniku vahetu juht või kõrgemalseisev juht kuid kehtivast TvLS-ist ei selgu üheselt kes on TVK juhataja vahetu juht või kõrgemalseisev juht, st kellele ametnik teenistusalaselt allub.
06.05.2026 kirjas nr 1.1-7/694-1 „Arvamuse andmine töövaidluse lahendamise seaduse muutmise seaduse eelnõule“ TI tunnustas, et olulistes küsimustes on eelnõu ettevalmistaja arvestanud TI ja TVK juhatajate poolt antud sisendiga ning on asunud korraldama seaduse tasandil selgemalt TVK juhatajate värbamise, töö kvaliteedi tagamise ja hindamise temaatikat, kuid tõi välja ka mõned probleemkohad, mis vajaksid täiendavalt läbimõtlemist:
1) seletuskirjas väidetu „TVK juhatajad on oma töös sõltumatud“ on ebatäpne ning sõltumatus vajab selgemalt lahti kirjutamist;
2) kavandatavatest muudatustest ei selgu endiselt kes on TVK juhataja vahetu juht või kõrgemalseisev juht küll aga antakse TI-le § 72 muudatusega õigus määrata alustavale TVK juhatajale teiste töövaidluskomisjoni juhatajate seast mentor ning mentorile pannakse aruandekohustus TI ees ning antakse omakorda TI-le volitus teha valdkonna eest vastutavale ministrile ettepanek vabastada TVK juhataja ametist ATS § 95 alusel ametikoha nõuetele vastamata jätmise tõttu;
3) TvLS § 73 lg-s 2 nimetatud koolituste läbiviimiseks ei ole käesoleval ajal TI eelarves TVK juhatajate koolitamiseks ette nähtud vahendeid ning eelnõuga kavandatud TVK juhatajate koolituse läbiviimiseks on vajalik eraldada MKM-l täiendavad vahendid TI eelarvesse.
4) eelnõu seletuskirja täiendamise vajadus ja tuua välja arvestuslikud kulud ning selle katteallikad. TI hinnangul on vajalike koolituste maksumuseks ca 3000 eurot aastas ühele TVK juhatajale ning seega arvestuslikult kuluks koolitustele kokku kuni 24 000 kuni 30 000 eurot/aastas. Rõhutasime, et koolituste rahastamiseks ei saa seaduse seletuskirjas viidata välisvahenditele, sest kui seadusandja näeb ette mingi püsiva kohustuse, siis ei saa jääda lootma välisrahastuse programmidele, mis on oma loomult juhuslikku laadi ning kindlale sihtgrupile ja suunitlusega.
5) eriti oluliseks pidasime rõhutada, et ametisolevate juhatajate hinnangul on TvLS-i muudatustes piisavalt ammendavalt reguleeritud uue juhataja ametisse nimetamisel tema sobivuse hindamine ja mentorlusperioodi lõppedes vajadusel ka ametist tagasikutsumise võimalused ning ametis olevate juhatajatele sobivuse hindamise testi tegemise nõude asemel tuleks keskenduda läbimõeldud ning piisavate koolituste tagamisele ja korraldamisele.
Täname, et eelnõu ettevalmistaja on arvestanud TI ja TVK juhatajate ettepanekuga ning arvamuse avaldamiseks saadetud eelnõus loobunud plaanist (15.04.2026 eelnõu nr 2-2/1378-1) kehtestada juba ametis olevatele TVK juhatajatele ametisobivuse hindamiseks uue testi tegemise nõue.
Arvamuse andmiseks saadetud eelnõu osas teeb TI koostöös TVK juhatajatega järgmised arvamused ja tähelepanekud:
1) § 7 lõigete 4-6 kehtetuks tunnistamisega nõustume täielikult;
2) § 71 lg 2 osas teeme ettepaneku õigusselguse mõttes sõna „komisjon“ asemel kasutada sõna „hindamiskomisjon“. Põhjendus: kehtiv TvLS § 4 lg 1 ütleb: Töövaidluskomisjon (edaspidi ka komisjon) ning kui lisanduks § 7 1 lg 2 kus öeldakse /hindab komisjon/, siis koostoimes § 4 lg 1 võib see ajada segadusse ja jätta eksliku mulje justkui § 71 lg 2 oleks mõeldud TVK-d ning terminoloogia peaks § 7 1 lg 2 ja lg 3 olema ühtne ning lg 3 kasutab terminit „hindamiskomisjon“;
3) § 72 lg-s 1 soovitakse sätestada: Tööinspektsioon määrab alustavale töövaidluskomisjoni juhatajale teiste töövaidluskomisjoni juhatajate seast mentori kuni 12 kuuks ametikohale asumisest arvates, arvestades alustava töövaidluskomisjoni juhataja varasemat töökogemust ja tema vajadusi. Mentoriks nimetatud töövaidluskomisjoni juhatajale makstakse mentorlusperioodi eest lisatasu vastavalt poolte kokkuleppele.
a) TVK juhatajad on arvamusel, et alustavale juhatajale võiks määrata esmalt üheks kuuks mentori ning siis, kui mentor peab seda vajalikuks, pikendada mentorluse perioodi kokku kuni 4 kuuni. TVK juhatajad soovivad juhtida tähelepanu sellele, et kui TI arvestab alustavale juhatajale mentori määramisel juhataja varasemat töökogemust ja vajadusi, siis oleks tegemist nagu TI poolse sisulise hindamisega aga pole arusaadav, kes ja mille pinnalt seda vajadust hindab. Jääb arusaamatuks, millised vajadusi siinkohal silmas peetakse, olukorras, kus ka käesoleva eelnõu § 71 nähakse ette, et juhataja peaks vastama nõuetele. Lisaks puudub TI-l pädevus hinnata sisuliselt TVK juhataja teadmisi. TVK juhatajad on ühel meelel, et 12 kuu pikkune periood on liiga pikk (sest ametisse astudes peab juhataja omama vastavaid teadmisi) ning maksimaalselt 4 kuud mentorlust oleks piisav. Lisaks on TVK juhatajad ühel meelel, et mentori määramine peaks olema samasugune/kõikide puhul võrdne, ehk igale alustavale juhatajale alati määratakse mentor. Mentor, kelleks on pädev ja kogenud TVK juhataja on pädev hindama, kas alustav juhata vajab pikemat perioodi (kuni 4 kuud) mentori tuge või ei vaja;
b) peame väga oluliseks märkida, et 15.04.2026 saadetud eelnõu § 72 lg 1 viimane lause oli: „Mentoriks nimetatud töövaidluskomisjoni juhatajale makstakse mentorlusperioodi eest lisatasu viis protsenti ametipalgast.“ kuid käesolevas, arvamuse avaldamiseks saadetud eelnõus on /lisatasu vastavalt poolte kokkuleppele/;
TI ei nõustu ei nõustu § 72 lg 1 viimase lause sõnastusega, sest see vähendab õigusselgust ja seab mentoriks oleva TVK juhataja sõltuvussuhtesse TI-st, st vähendab talle võrreldes kehtiva TvLS-iga ja ATS-iga antud isikulist sõltumatust ja seda tuleb lugeda väga oluliseks riiveks. Suureneb oluliselt ebavõrdse kohtlemise võimalus, mis omakorda toob kaasa ka korruptsiooniriski esinemise võimaluse. Samuti on väga oluline ära märkida, et avalikus teenistuses ei ole lepinguõiguse (TLS) mõttes pooli, TVK juhataja on teenistussuhtes riigiga vt ATS § 7 lg 1 (seadusandja ei ole siiani soovinud selgelt ja üheselt mõistetavalt seaduse tasandil reguleerida kas TVK juhatajal on teenistuslikus mõttes alluvussuhe või mitte kuigi TVK juhataja on ATS mõttes ametnik) ning ATS loogika kohaselt ametnikuga riik kokkuleppeid ei sõlmi (kehtiv ATS lubab ainult § 87 lg 4 (etteteatamistähtaeg) kokkulepet. Olemuselt on mentorluse eest makstava tasu näol tegemist ühe palgakomponendiga s.o. lisatasuga, ehk muutuvpalgaga, ATS § 61 lg 5 mõttes (§ 61 TVK juhatajatele ei laiene) ja arvestades TvLS-is ja avalikus teenistuses üldse sätestatud palga kujunemise läbipaistvuse põhimõtet (mis on üks suurimaid ametnikule laienevaid sõltumatuse garantiisid), ei täida kokkulepe seda eesmärki;
c) lisaks eeltoodule teeme ettepaneku õigusselguse mõttes täpsustada sõnastust ja /alustavale töövaidluskomisjoni juhatajale teiste töövaidluskomisjoni juhatajate seast/ kirjutada: /alustavale juhatajale ametis olevate töövaidluskomisjoni juhatajate seast/.
4) § 72 lg-s 2 soovitakse sätestada: Mentor annab Tööinspektsioonile alustava töövaidluskomisjoni juhataja kohta kirjaliku hinnangu hiljemalt mentorlusperioodi lõpuks. Kui mentori antud hinnangust nähtub, et töövaidluskomisjoni juhataja ei vasta ametikoha nõuetele, võib Tööinspektsioon teha valdkonna eest vastutavale ministrile ettepaneku vabastada töövaidluskomisjoni juhataja ametist avaliku teenistuse seaduse § 95 alusel ametikoha nõuetele vastamata jätmise tõttu.
TVK juhatajad paluvad § 72 lg 2 sõnastust muuta nii, et tuleks välja järgnev mõte: kui mentori antud hinnangust nähtub, et töövaidluskomisjoni juhataja ei vasta ametikoha nõuetele, siis on Tööinspektsioon kohustatud sellest teavitama MKM-i ja alustavat juhatajat ning MKM peab olukorra hindamiseks ja seisukoha kujundamiseks kutsuma kokku hindamiskomisjoni ning kohaldub eelnõu § 74 lg 2. TVK juhatajate üksmeelne seisukoht on see, et kui mentor mentorlusperioodi lõpuks asub seisukohale, et alustav juhataja ei oma vastavaid teadmisi ega vasta nõuetele, siis TI on kohustatud sellest MKMi teavitama. Seejärel komisjon hindab alustava juhata sobivust eelnõu § 74 lg-2 sätestatud korras. Põhjusel, et TI-l ei ole pädevust sisuliselt hinnata alustava juhatava teadmisi ja vastavust ametikohale, siis ei saa olla TI-l kaalutlust ega otsustust kas üldse ja kuidas mentori tagasisidele reageerida.
5) palume paragrahv 73 lg 1 asendada sõna „arenguvajadusi“ sõnaga „koolitusvajadusi“ ja „räägitakse läbi järgmise perioodi eesmärgid“; asendada „antakse tagasisidet tema töö kohta“ „antakse tagasisidet tema töö kohta statistilistest andmetest lähtuvalt“ ning teeme sellest johtuvalt ettepaneku § 73 lg 1 sõnastamiseks: Tööinspektsioon peab vähemalt üks kord aastas töövaidluskomisjoni juhatajaga koostöövestluse, mille käigus arutatakse töövaidluskomisjoni juhataja koolitusvajadusi ja töötingimusi ning antakse tagasisidet tema töö kohta statistilistest andmetest lähtuvalt. Koostöövestluse tulemus vormistatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, kohaldatakse juurdepääsupiirangut.
TVK juhatajad märgivad, et ei ole üheselt selge, mis on koostöövestluse eesmärk ja mõte, mida selle käigus hinnatakse ja arutatakse. Jääb arusaamatuks, kuidas saab TI hinnata TVK juhataja arenguvajadust. Kõik TVK juhatajat on ühisel seisukohal, et TI ei saa hinnata juhataja arenguvajadusi, vaid koostöövestlus võikski pigem keskenduda juhataja koolitusvajadustele, töötingimustele, statistilistele andmetele jne. Lisaks ei saa arenguvestluse käigus rääkida läbi järgmiste perioodide eesmärgid, sest TVK juhataja eesmärgid tulenevad seadusest. TVK juhatajal ei saa olla muid eesmärke, kui seaduses on sätestatud. Lisaks jääb ebaselgeks, kuidas saab koostöövestluse käigus anda tagasisidet juhataja töö kohta, kui TI-l puudub pädevus TVK juhataja töö sisuliseks hindamiseks.
Lisaks peavad TVK juhatajad ebamõistlikuks, et juhataja esimesel ametisoleku aastal peetakse koostöövestlus vähemalt kaks korda. Arvestades, et alustaval juhatajal on mentor, siis on kaks koostöövestlust ebamõistlik/ebavajalik;
6) palume § 73 lg 2 muuta lauset „koolituskava, milles märgib kohustuslike koolituste mahu“ ja kirjutada „koolituskava, milles märgib kohustuslike ja individuaalsete koolituste mahu“, sest lisaks kohustuslikele koolitustele, peaksid olema tagatud ka koolitused, lähtudes TVK juhatajate individuaalsetest/reaalsetest vajadustest. Sest kohustuslikud koolitused, mida pakutakse ei vasta alati TVK juhatajate reaalsetele vajadustele ja ootustele;
7) TVK juhatajad soovivad, et §73 lg-s 3 sõnad „vajaduse korral“ välja jätta, sest TVK juhatajad on seisukohal, et koostöövestluste ja koolituste korraldamise korra peab TI igal juhul kehtestama. Siis saab konkreetseid reegleid ja korda paika panna ja sisemist korda on tunduvalt lihtsam muuta kui seadust. TI nõustub TVK juhatajate väitega, et sisemisi regulatsioone on oluliselt lihtsam kehtestada ja ajakohastada kui seadusi või ministri, Vabariigi Valitsuse määrusi kuid ei näe väga suurt probleemi selles, kui seadusandja jätab nö lahtised käed. Samas mööname, et kui seadusandja lubab sisemise regulatsiooni kehtestada vajaduse korral, siis võib see kaasa tuua erimeelsusi, et mida siis pidada vajaduseks ja mida mitte;
8) § 74 lg 1 osas teeme ettepaneku sõnastust muuta ja kirjutada: /käesoleva seaduse § 7 1 lõikes 2 nimetatud hindamiskomisjonile/;
9) § 74 lg 2, 3, 4 teeme ettepaneku kasutada „Komisjon“ asemel „hindamiskomisjon“
Eelnõu seletuskirja osas täname, et TI ja TVK juhatajate varasemat arvamust on arvesse võetud ning seletuskirja täiendatud. Meie hinnangul väärib eriti esiletoomist, et seletuskirjas on ära märgitud järgnev:
Sissejuhatus 1.1 Sisukokkuvõte alates 3 lõik: / Ei ole alust arvata, et juhataja oskused ja teadmised, mida kaasuse lahendamise ülesande põhjal hinnatakse, võiksid ametis olemise ajal väheneda sellisel määral, et inimene ei sobi enam TVK juhataja ülesandeid täitma/.
• Seaduse eesmärk, lk 3 ülevalt 3-nda lõigu 3-s lause: Uue ametiga kohanemise teeb keeruliseks muu hulgas asjaolu, et TVK juhataja töö on olemuselt iseseisev (üksi menetluse ja istungite juhtimine, töövaidluses otsuse tegemine jne), kuivõrd TVK juhataja on oma töös sõltumatu.
Kuigi seletuskirja on täiendatud vastavalt meie 06.05 tähelepanekutele kuid siiski vajaks TI hinnangul lause: /Uue ametiga kohanemise teeb keeruliseks muu hulgas asjaolu, et TVK juhataja töö on olemuselt iseseisev (üksi menetluse ja istungite juhtimine, töövaidluses otsuse tegemine jne)/ muutmist järgmistel põhjustel: TVK juhataja on TvLS mõttes töövaidluse lahendamise menetluse juht kuid praegusest sõnastusest võib jääda eksitav mulje just nagu TVK= TVK juhataja Ha sellest johtuvalt teeme ettepaneku Seaduse eesmärk, lk 3 ülevalt 3-nda lõigu 3-s lause sõnastuseks: /Uue ametiga kohanemise teeb keeruliseks muu hulgas asjaolu, et TVK juhataja ülesandeks on olla menetluse juht, kelle ülesanne on tagada vaidluse õiglane, erapooletu ja seadusele vastav lahendamine lühikese aja ja võimalikult väikeste kuludega ning seejuures peab talle olema talle tagatud täielik sõltumatus töövaidluse lahendamiseks vajalike otsustuste tegemisel/.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs:
• lk 4 alt viimane lõik on kirjas: /„Lõike 1 kohaselt määrab Tööinspektsioon alustavale TVK juhatajale teiste töövaidluskomisjoni juhatajate seast mentori kuni 12 kuuks alates ametikohale asumises/.“
TI leiab, et lause vajaks täpsustamist, sest ei ole üheselt selge keda mõeldakse „teiste töövaidluskomisjoni juhatajate“ all ning teeme ettepaneku sõnastuseks: /Lõike 1 kohaselt määrab Tööinspektsioon alustavale TVK juhatajale ametis olevate töövaidluskomisjoni juhatajate seast mentori kuni 12 kuuks alates ametikohale asumisest/“
• lk 4 alt viimases lõigus olev lause: „Uue ametiga kohanemise teeb keeruliseks muu hulgas asjaolu, et TVK juhataja töö on olemuselt iseseisev (üksi menetluse ja istungite juhtimine, töövaidluse kohta otsuse tegemine jne), kuivõrd TVK juhataja on oma töös sõltumatu.“
TI hinnangul ei ole vajadust õigusalaste teadmiste ja ametioskuste vajadusest rääkimisel sõltumatust mainida ja teeme eelnimetatud lause kui ebavajalik lk 4 alt viimasest lõigust välja jätta.
• lk 5 ülevalt 2. lõik: /„Kuivõrd mentori ülesandeid täitval TVK juhatajal tekib lisakoormus, peab mentori ülesannete täitmine olema tasustatud. Seetõttu makstakse mentoriks nimetatud TVK juhatajale mentorlusperioodi eest lisatasu 5% ametipalgast./“
TI märgib, et see lause on vastuolus eelnõus oleva § 72 lg 1 viimase lausega: /„Mentoriks nimetatud töövaidluskomisjoni juhatajale makstakse mentorlusperioodi eest lisatasu vastavalt poolte kokkuleppele./“
Teeme ettepaneku viia eelnõu § 72 lg 1 viimase lause viia kooskõlla seletuskirjaga. Argumendid, miks mentorile on põhjendatud määrata seadusega kindlas määras tasu on ära toodud ülal § 72 lg-s 1 muudatusettepaneku juures.
• lk 4 ülevalt 4 lõik 2 ja 3 lause: /„Lisaks on TVK juhatajad oma töös sõltumatud, mistõttu ei saa nende sobivust hinnata Tööinspektsioon ega MKM. Seega nähakse hinnangu andmise kohustus ette mentorile, kelleks on teine TVK juhataja, ning hinnang antakse mentorluse lõppedes“/
ei ole TI hinnangul kohane. Praegu kehtiva TvLS seletuskirjas ja käesoleva eelnõu seletuskirja lk 3 3-ndas lõigus on selgelt öeldud, et „Sõltumatus tähendab antud juhul eelkõige seda, et TVK kui kohtuväline töövaidluseid lahendav organ on töövaidluse lahendamise menetluslikes küsimustes ja lahendite tegemisel sõltumatu ja võtab töövaidlust lahendades aluseks siseriiklikud õigusaktid, eelkõige töölepingu seaduse ja muud töösuhteid reguleerivad õigusaktid, Eestile siduvad välislepingud, sealhulgas Euroopa Liidu õigusaktid ning poolte töösuhet reguleerivad eeskirjad ja muud poolte vahel kehtivad kirjalikud kokkulepped, pidades sealhulgas silmas ka töösuhtele kohaldatava riigi õigust. Sõltumatus ei ole TVK juhataja kui isiku privileeg, vaid see on eeldus on TVK-l kui töövaidlust lahendaval organil ja ka TVK juhatajal kui kollektiivse organi liikmel neil lasuvate kohtuvälise töövaidluse lahendamise funktsiooni kohaseks täitmiseks.“ ning seega ei haaku mitte kuidagi lk 4 ülevalt 4 lõik 2 ja 3 lause: „Lisaks on TVK juhatajad oma töös sõltumatud, mistõttu ei saa nende sobivust hinnata Tööinspektsioon ega MKM“ seletuskirja lk 3 3-ndas lõigus öelduga.
Teeme ettepaneku lk 4 ülevalt 4 lõik 2 ja 3 lause: „Lisaks on TVK juhatajad oma töös sõltumatud, mistõttu ei saa nende sobivust hinnata Tööinspektsioon ega MKM. „ sõnastada ümber: „ TVK juhataja teadmiste ja oskuste vastavuse hindamist ei saa teha Tööinspektsioon ega MKM, sest see seaks ohtu TVK juhataja sõltumatuse teha iseseisevalt töövaidluse menetluse suunamisel otsustusi. Arvestada tuleb ka sellega, et ning töövaidluse lahendamises ei ole ette nähtud kaebe- ega vaidemenetlust, st tehtud otsustuste menetluse ega sisu õiguspärasuste tagantjärgi halduskontrolli.“
Vabariigi Valitsuse 22.12. 2022 määrusega nr 180 Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (HÕNTE) § 47 lg 1 järgi tuleb eelnõu seletuskirjas käsitleda eelnõu rakendamisega seotud vajalikke kulusid. Normitehnika käsiraamatus on öeldud, et eelnõu seletuskiri peab sisaldama adekvaatset teavet õigusakti rakendamiseks planeeritud vajalike tugitegevuste ja kulude kohta. Õiguskantsler on juhtinud näiteks KOV-i (06.01.2022 kiri nr 7-5/220026/2200115) tähelepanu sellele, et KOV õigusakti seletuskirjas peab hindama vajalike kulude mahtu.
Palume seletuskirja lisada TVK juhatajate koolituste ja mentorlusega seonduvad kulud selgemini ning välja tuua ka numbriliselt eelduslikud kulud üheks kalendriaastaks. TI hinnangul on vajalike koolituste maksumuseks ca 3000 eurot aastas ühele TVK juhatajale ning seega arvestuslikult kuluks koolitustele kokku kuni 24 000 kuni 30 000 eurot/aastas. Rõhutasime, et koolituste rahastamiseks ei saa seaduse seletuskirjas viidata välisvahenditele, sest kui seadusandja näeb ette mingi püsiva kohustuse, siis ei saa jääda lootma välisrahastuse programmidele, mis on oma loomult juhuslikku laadi ning kindlale sihtgrupile ja suunitlusega.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Kaire Saarep
peadirektor