Meediateenuste seaduse ja halduskoostöö seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Digitaalsete teenuseplatvormide kasv on tugevalt mõjutanud Eesti audiovisuaaltoodangu tootmis- ja levimudeleid. Rahvusvahelised tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad konkureerivad kohalike väljakujunenud meediateenustega. Erinevalt tavapärastest audiovisuaalmeedia teenuse pakkujatest ei ole tellitava meediateenuse osutajatele seatud kohustust toetada kultuurilist mitmekesisust ja kohalikku kultuuri.
Eelnõu on välja töötatud eesmärgiga kehtestada tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale (edaspidi ka meediateenuse osutaja või teenuseosutaja) kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse ja näitamisõiguse omandamisse.
Tellitava audiovisuaalmeedia teenusega seonduv on reguleeritud meediateenuste seaduses (edaspidi MeeTS). MeeTS-i § 4 lõike 1 punkti 2 kohaselt on audiovisuaalmeedia teenus muu hulgas ka tellitav audiovisuaalmeedia teenus, mida osutatakse programmikataloogi alusel saadete vaatamiseks teenuse kasutaja valitud ajal, valikul ja taotlusel.
MeeTS-iga on Eesti õigusesse üle võetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2018/1808, millega muudetakse direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide koordineerimise kohta (edaspidi ka audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv või direktiiv).
Audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv võeti vastu 2010. aastal ja selle eesmärk oli lähtuvalt toimunud digitaalsetest muudatustest ajakohastada audiovisuaalmeedia teenuste valdkonda ning tagada ringhäälinguteenuste hea kvaliteet, mitmekesisus ja sõltumatus. Direktiiv reguleerib muu hulgas audiovisuaalsete sisuteenuste pakkumist, reklaami, alaealiste kaitset ning ringhäälinguteenuste ligipääsetavust. Direktiivis sätestatakse nõuded ringhäälinguteenuste kättesaadavusele, sisu reklaamimisele, sponsorlusele, piirangutele ja reguleerimisele.
Direktiivi artikli 13 lõike 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et nende jurisdiktsiooni alla kuuluvad tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste osutajad tagavad oma kataloogis vähemalt 30% suuruse osa Euroopa päritolu teoste jaoks ning tagavad kõnealuste teoste esiletoomise. Nimetatud kohustus on sätestatud MeeTS-i § 24 lõikes 1. Üle võtmata on direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3, mille ülevõtmine ei olnud kohustuslik, vaid valikuline.
Direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3 võimaldavad liikmesriikidel nõuda nende territooriumil asuvale vaatajaskonnale teenuseid pakkuvatelt, kuid teises liikmesriigis asutatud meediateenuse osutajatelt panustamist Euroopa päritolu audiovisuaalteoste tootmisse nii sisusse otseselt investeerimise kui ka riiklikesse fondidesse tehtavate osamaksete kaudu. Sellised teises liikmesriigis asutatud meediateenuse osutajad on näiteks Netflix (Holland) ja Amazon Prime Video (Saksamaa), Apple TV+ ja Disney+.
Eelnõuga võetaksegi Eesti õigusesse üle direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3 ning kehtestatakse Eestis teenuseid pakkuvatele tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse ja näitamisõiguse omandamisse.
Direktiivi ulatuslikum ülevõtmine loob võrdsemad konkurentsitingimused telekanaleid haldavate ettevõtjate ja tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate vahel ning parandab kultuuriliselt mitmekesise või Eesti sisu kättesaadavust teistes riikides.
Seadus jõustub 2027. aasta 1. juulil.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Kultuuriministeeriumi kunstide osakonna audiovisuaal- ja digikultuuri nõunik Karlo Funk (
[email protected], 5648 5966) ning õigus- ja haldusosakonna õigusnõunikud Karin Ligi (teenistussuhe peatunud) ja Epp Hannus (
[email protected], 628 2231). Eelnõu ja seletuskirja keeletoimetuse tegi OÜ Täheviirg keeletoimetaja Riina Martinson.
1.3. Märkused
Eelnõu on seotud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2018/1808, millega muudetakse direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide koordineerimise kohta.
Eelnõuga võetakse üle direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3. Direktiivi artikli 13 lõike 2 kohaselt, kui liikmesriigid nõuavad, et nende jurisdiktsiooni alla kuuluvad meediateenuse osutajad panustaksid rahaliselt Euroopa päritolu teoste tootmisesse, sealhulgas sisusse otseselt investeerimise ja riiklikesse fondidesse tehtavate osamaksete kaudu, võivad nad samuti nõuda, et selliseid proportsionaalseid ja mittediskrimineerivaid rahalisi kohustusi täidaksid nende territooriumil asuvale vaatajaskonnale teenuseid suunavad meediateenuse osutajad, kes on asutatud teises liikmesriigis. Direktiivi artikli 13 lõike 3 kohaselt põhinevad rahalised kohustused ainult nendes sihtliikmesriikides teenitud tuludel.
Eelnõu on seotud Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 koalitsioonileppe 2025–2027 ja Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga, mis seavad eesmärgiks kodumaise filmitööstuse kasvuks rahvusvaheliste voogedastusplatvormide maksustamise lahenduse väljatöötamise.
Eelnõuga muudetakse meediateenuste seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 15.06.2022, 3 ja halduskoostöö seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 10.02.2026, 6.
Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.
2. Seaduse eesmärk
Eelnõu eesmärk on kehtestada tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele kohustus investeerida osa Eestis teenitud müügitulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse ja levitamisse.
„Kultuuri arengukava 2021-2030“1 filmivaldkonda käsitlevas lisadokumendis tuuakse välja vajadus luua filmitegemist soodustavaid meetmeid, soodustada erakapitali kaasamist ja parandada rahvusvahelist konkurentsivõimet. Väikeriikide filmitööstuse väljavaateid analüüsivas uurimisprojektis CresCine tuuakse välja, et vaatamata festivaliedule ei ole Eesti filmid loonud tugevat ja rahvusvaheliste investeeringute – nende seas juhtivate platvormide rahastamise – jaoks atraktiivset brändi2.
Maailma tellitavate meediateenuste osutajate iga-aastane tulu on viimase viie aasta jooksul kolmekordistunud ning ületanud 150 miljardi dollari piiri. Järgneva viie aasta jooksul prognoositakse müügitulu kasvu veel 29%3.
Kuigi tellitava meediateenuse osutajad täidavad kohustust näidata programmikataloogis 30% ulatuses Euroopa filme, domineerib mitte-Euroopa toodang ning ka Euroopa toodangu kultuuriline mitmekesisus väheneb just väiksemate tootmismaade arvel. 58% teenuseosutajate Euroopa sisutootmiseelarvest kulub Ühendkuningriigi ning Hispaania filmidele ja sarjadele4.
Erinevalt telekanalitest, mille programmile kehtib Eesti tänapäeva või kultuuripärandit tutvustava omatoodangu nõue, ei panusta hargmaised tellitava visuaalmeedia teenuse osutajad Eesti turul kohalikku audiovisuaaltootmisse. Eestis registreeritud teenuseosutajad küll toetavad sisutootmist, kuid sageli ebakorrapäraselt või vaid meelelahutuslike formaatide kaudu. Teistes riikides registreeritud teenuseosutajad seevastu ei panusta kohalikku kultuuri ja audiovisuaaltootmisse ega vahenda kohalikke filme programmikataloogis, mis nõrgendab Eesti audiovisuaaltoodangu positsiooni ja arenguvõimalusi.
Riiklikud toetused tagavad Eesti filmitootmise järjepidevuse, ent valdkond vajab täiendavat rahastamist, et parandada rahvusvahelist konkurentsivõimet ja arendada uusi formaate, eelkõige just tellitava visuaalmeedia teenuse vahendusel kättesaadavate telesarjade loomiseks.
Direktiivi ulatuslikum ülevõtmine MeeTS-i muutmise kaudu annab võimaluse osaliselt parandada Eestis audiovisuaaltootmise rahastamist ja rahvusvahelistumist, kasvatamata survet riigieelarvele. Ühtlasi loob seadusemuudatus võrdsemad konkurentsitingimused telekanaleid haldavate ettevõtjate ja tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate vahel ning parandab kultuuriliselt mitmekesise ja Eesti sisu kättesaadavust teistes riikides.
Muudatusega kasvavad Eesti audiovisuaaltööstuse rahastamine, rahvusvaheline konkurentsivõime ja rahastusallikate mitmekesisus ning paraneb rahvusvaheline nähtavus. Kasvava rahastamise tulemusena on Eesti filmidel ja teleseriaalidel tugevam positsioon rahvusvahelisel turul, toodangul on paremad võimalused jõuda eri riikide kino- ja telelevisse. Kombineerituna teiste meetmetega, nagu tagasimaksemeetme määra tõstmine 40%-le, ja riiklike investeeringutega filmivõttepaviljonidesse Ida-Virumaal ja Tallinnas, loob seadusemuudatus filmitööstuse arendamiseks eeldused, mis on unikaalsed kogu regioonis.
Investeerimiskohustuse suuruseks on eelnõus ette nähtud 5% Eestis teenitud tulust, sealhulgas audiovisuaalsete äriteadete edastamisel teenitud tulust. Investeerimiskohustuse, kas eraldiseisva või kombineerituna, on direktiivile tuginedes kehtestanud 16 Euroopa riiki ning selle määr ulatub 1,5%-st Kreekas kuni 25%-ni Prantsusmaal. Kolmes riigis on kohustus 4%, veel kahes riigis kombineerituna või maksena 4% ja viies riigis 5% või rohkem. Eestis on tasu suuruse määramisel lähtutud uuringust, mis näitab, et Eesti audiovisuaalsed teosed on rahvusvahelisel kinoturul ja platvormidel5 võrreldes suuremate Euroopa keele- ja kultuuriruumidega alaesindatud. Teisalt näitab mitmete regiooni väikeriikide filmide edu rahvusvahelises kinolevis, et probleem ei ole kvaliteedis.
Eelnõu ettevalmistamisele eelnes väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) koostamine. VTK esitati ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvirühmade esindajatele arvamuse avaldamiseks 2024. aasta mais.
VTK-s kirjeldati tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatelt tasu kogumiseks kolme mudelit. Esimese variandina vaadeldi võimalust kehtestada teenuseosutajale kohustus tasuda määratud rakendusasutusele osamakse 5% Eestis teenitud tulult. Teise võimalusena kirjeldati teenuse osutajale kehtestatavat kohustust teha aasta jooksul teatud ulatuses otseinvesteeringuid Eesti sõltumatute sisutootjate audiovisuaalprojektidesse. Kolmanda võimalusena nähti kombineeritud mudelit, mille korral tellitava audiovisuaalse teenuse osutajale kehtestatakse kohustus tasuda määratud rakendusasutusele osamakse 5% Eestis teenitud tulult, kuid tal on arvestuslikust kohustusest võimalik maha arvata aasta jooksul kohaliku audiovisuaalsisu toetamiseks tehtud otsesed investeeringud (ettemaksed õiguste omandamiseks, osalused kaastootmises, litsentsitasud) ning jääk tuleb tasuda fondi. VKT väljatöötamisel eelistas Kultuuriministeerium kombineeritud mudelit. VTK-le laekunud tagasisidet ja partneritega toimunud arutelusid arvestades on eelnõus valitud variant, mille kohaselt kehtestatakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti sõltumatute sisutootjate audiovisuaalprojektidesse. Kohustuse mittetäitmisel tuleb teenuseosutajal teha rahaline sissemakse seaduse alusel määratud rakendusasutusele.
Tagasiside laekus Haridus- ja Teadusministeeriumilt, Justiits- ja Digiministeeriumilt ning Rahandusministeeriumilt. Arvamuse esitasid ka Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit (ITL), AS Go3 Baltics ja The Motion Picture Association EMEA (MPA EMEA).
Haridus- ja Teadusministeerium esitas ettepaneku tuua eraldi välja, et Eesti päritolu teose all peetakse silmas eestikeelset teost, ning soovis luua eraldi programmikataloogi osa, mis sisaldaks hariduse ja meediapädevuse arendamisega seotud sisu. Eestikeelne sisu on täpsemalt määratletud seadusemuudatuses. Rahvusvahelisele tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale kehtestatav kohustus luua eraldi tasuta programmikataloog ei vasta siiski direktiivi eesmärkidele.
Justiitsministeeriumi tagasiside tõi esile vajaduse kehtestada tasu kogumise täpsem regulatsioon, põhjendada tasu määra ja täpsustada võimalusel kogutavate tasude suurust aastas. Ettepanekutega on arvestatud, regulatsioon, põhjendused ja prognoos on esitatud detailsemalt.
ITL eelistas saadetud kirjas selgelt investeerimise ja makse kombineeritud mudelit, rõhutades ka vajadust arvestada Eesti sisusse juba tehtavaid investeeringuid ja võimalikult paindlikku tasakaalu investeeringu ja makse vahel, mis peaks jääma teenuseosutaja otsustada. ITL-i kolmas märkus puudutas tellitava audiovisuaalmeedia teenuselt ja nn lineaarsete kanalite edastamiselt teenitud tulu eristamist. Viimane on just Eesti telekommunikatsiooniettevõtetes levinud äripraktika, kus tasuliste telekanalite edastamine, järelvaatamine ja liitumistasuga tellitavad teenused (SVOD) on omavahel tihedalt seotud.
Apple TV esitas tähelepanekud soovitustena, mis puudutasid eelkõige tellitava audiovisuaalmeedia teenuse eri tüüpe (TVOD/SVOD) ja investeeringute arvestamise põhimõtteid. Samuti soovitas Apple TV reguleerida investeeringu ja rahalise makse võimalikult paindlikult, jättes teenuseosutajale kohustuse täitmise meetodi valikul vabad käed, ning rakendada pikemat kohaldamisperioodi. Olulises osas on neid soovitusi arvestatud.
Go3 Baltics keskendus tagasisides paljuski juriidilistele aspektidele, soovis kaaluda väiksemat tasu määra ja pikemat rakendamisperioodi ning rõhutas sarnaselt mitmetele teistele paindlikke põhimõtteid tasu arvestamisel.
MPA EMEA keskendus tagasisides seadusemuudatuse mõjule Eesti filmitootmiskeskkonnale laiemalt, tegi ettepaneku suurendada riikliku tagasimaksemeetme summat ning rõhutas muudatuse proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise olulisust. Samuti juhiti tähelepanu direktiivi sõnastustele, et selle eesmärk on parandada Euroopa filmide tootmist ja ringlust, ning sooviti eraldi spordi ja uudiste välistamist teenitud tulu arvestamisel. Samuti juhiti tähelepanu vajadusele täpsemalt välja tuua, mida mõistetakse otseinvesteeringu all, ning rõhutati lepinguvabadust kohaliku tootmisfirma ja platvormi õiguse jagunemisel. MPA EMEA tegi ettepaneku kaaluda Euroopa audiovisuaalsete teoste toetamiseks teisi riiklikke meetmeid, mis seavad vähem piiranguid teenuste pakkumisele.
Võttes esitatud tagasisidet arvesse, võimaldab pakutav lahendus asjaosalisel, kellele kohustus seatakse, valida võimalikult paindlikult Eesti audiovisuaalvaldkonna toodangusse investeerimise, näitamislitsentside ostu ja rahalise makse vahel. Ühtlasi on kohustust võimalik täita tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja äritegevuse eesmärke jälgides ja väikese lisanduva halduskoormusega.
2.1. Eelnõu põhiseaduspärasus
2.1.1. Investeerimiskohustuse põhiseaduspärasus
Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale kehtestatav kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust seaduses sätestatud viisil riivab Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) §-ga 31 kaitstavat ettevõtlusvabadust ja §-ga 32 kaitstavat omandipõhiõigust
PS-i kommenteeritud väljaandes on § 31 kohta märgitud järgmist:
“Õigus tegelda ettevõtlusega ehk ettevõtlusvabadus on seotud ja kattub osaliselt §-s 29 sätestatud õigusega valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Õigus koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse on seotud §-s 48 sätestatud õigusega koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse. Vaadeldavatel õigustel on tihe seos ka §-s 32 sätestatud omandiõigusega (seda nii ettevõtlusega tegeleva isiku vara, nt aktsiad või osad, kaitsmisel kui ka äriühingu vara kaitsmisel) ja §-st 113 tuleneva riigi õigusega kehtestada makse, arvestades, et maksustamine piirab võimalusi ettevõtlusest tulu teenida ja sellega ka ettevõtlusvabadust (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 50; RKPJKo 29.03.2017, 3-4-1-15-16, p 102; RKHKo 21.03.2016, 3-3-1-72-15, p 26; vt ka komm 11).6”
Õigus tegelda ettevõtlusega on PS-i § 31 kolmanda lause kohaselt kõikidel Eestis viibivatel isikutel, sõltumata kodakondsusest, kui seadus ei sätesta teisiti. Ettevõtlusvabadus, sealhulgas tulundusühingusse koondumise õigus, laieneb § 9 lõike 2 kohaselt ka juriidilistele isikutele (RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 50).
PS § 32 lg 1 neljanda lause kohaselt on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Riigikohus on märkinud, §-s 32 sätestatu laieneb ka juriidilistele isikutele (RKÜKo 17.06.2004, 3-2-1-143-03, p 18).
PS kommenteeritud väljaandes tuuakse välja, et § 32 lg 1 teise ja kolmanda lause tekstist võib aru saada, et mõisteid „omand“ ja „vara“ käsitatakse selles sünonüümidena7. Samas kommentaaris viidatakse Riigikohtu lahenditele, kus märgitakse, et omandipõhiõigus on üldisi varalisi õigusi kaitsev norm, mille kaitse ulatub kinnis- ja vallasasjade kõrval ka rahale ning rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele (RKÜKo 17.06.2004, 3-2-1-143-03, p 18; RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 56).
Nii PS-i §-s 31 sisalduv ettevõtlusvabadus kui §-s 32 sisalduv omandipõhiõigus on lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigused. Riigikohus on selgitanud, et sellise põhiõiguse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest (RKHKo 11.04.2016, 3-3-1-75-15). See põhjus peab johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane.
PS-i §-s 11 on sätestatud, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas PS-iga. Piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiõiguse riivel peab olema legitiimne eesmärk ja riive selle saavutamiseks proportsionaalne: sobiv, vajalik ja mõõdukas.
Seega tuleb esmalt välja selgitada riive legitiimne eesmärk, mille saavutamiseks piirang on kehtestatud.
Legitiimne eesmärk
Eelnõuga kehtestatakse Eesti kasutajatele suunatud tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale kohustus investeerida 5% Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisesse kas tootmisinvesteeringu või litsentsiostudega. Juhul kui teenuse osutaja investeerimiskohustust ei täida või teeb seda väiksemal määral, kui seadus ette näeb, on kohustust võimalik asendada maksega ulatuses, mis katab vahe arvestusliku kohustuse ja tehtud investeeringu vahel.
Investeerimiskohustuse kehtestamise eesmärk on tagada, et tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad panustaksid senisest enam kohalikku kultuuri ja audiovisuaaltootmisse. Euroopas tegutsevate teenuseosutajate programmikataloogides domineerib mitte-Euroopa toodang ning kultuuriline mitmekesisus väheneb just väiksemate tootmismaade arvel. Telekanalite programmile kehtib Eesti tänapäeva või kultuuripärandit tutvustava omatoodangu nõue, kuid hargmaistel tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatel Eesti turul kohalikku audiovisuaaltootmisse panustamise kohustust ei ole. Eestis registreeritud teenuseosutajad panustavad sisutootmisse sageli ebakorrapäraselt või eelkõige meelelahutusliku sisu kaudu. Investeerimiskohustuse kehtestamise kitsam eesmärk on toetada Eesti audiovisuaaltööstuse konkurentsivõimet, kuid selle laiem eesmärk on säilitada kultuurilist mitmekesisust. Muudatus loob ka võrdsemad konkurentsitingimused telekanaleid haldavate ettevõtjate ja tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate vahel.
Proportsionaalsus
Põhiõiguse piiramisel tuleb proportsionaalsuse hindamiseks analüüsida, kas valitud meede on sobiv, vajalik ja mõõdukas.
Sobivuse nõue tähendab, et valitud meede aitab eesmärgi täitmisele mingilgi määral kaasa. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist.
Direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3 võimaldavad liikmesriikidel nõuda nende territooriumil asuvale vaatajaskonnale teenuseid pakkuvaid, kuid teises liikmesriigis asutatud meediateenuse osutajatelt panustamist Euroopa päritolu audiovisuaalteoste tootmisse nii sisusse otseselt investeerimise kui ka riiklikesse fondidesse tehtavate osamaksete kaudu.
Välismaistel tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatel puudub praegu motivatsioon investeerida Eesti filmitootjate toodangusse. Regulatsiooni kehtestamata jätmisel väheneb kultuuriline mitmekesisus ja halveneb Eesti filmitootjate konkurentsivõime järjest enam, kuna audiovisuaalmeedia tootmine on kiirelt arenev ettevõtlusharu ning suurtel riikidel ja keeltel on siin selge eelis. Kohustusest paigutada oma kataloogi 30% ulatuses Euroopas toodetud teoseid ei piisa, selle kohustuse täitmiseks ei ole vaja investeerida Eesti kohalikku audiovisuaalmeedia toodetesse, sest Euroopa toodang pärineb suuresti Suurbritannia, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia jt suurtest Euroopa riikidest. Valitud meede on paindlik, kuna võimaldab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajal ise valida, millise toote tootmisesse ta panustab. Kohustus investeerida Eesti audiovisuaaltööstusesse on sobiv meede, et tagada tellitava audiovisuaalteenuse kultuuriline mitmekesisus ning toetada Eesti audiovisuaaltööstuse konkurentsivõimet. Eesti audiovisuaaltööstust on võimalik toetada ka riigieelarvest, seda ka tehakse eri meetmete abil. Samas, eesmärki paigutada Eestis toodetud sisu välismaise tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja kataloogi ei ole kohustust kehtestamata võimalik saavutada.
Proportsionaalsuse testi teisel astmel tuleb hinnata, kas piirang on vajalik. Vastata tuleb küsimusele, kas eesmärki oleks võimalik saavutada mõne teise sama tõhusa, kuid ettevõtjaid vähem koormava meetmega. Kõnealusel juhul tähendab see muu hulgas, et enne investeerimiskohustuse kehtestamist tuleb hinnata, milline on konkreetses majandusvaldkonnas olukord juba varem kehtestatud piirangute tulemusel ning millist mõju avaldavad lisanduvad piirangud eesmärgi saavutamisele. Samuti tuleb hinnata meetme koormust ettevõtjatele.
Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärkide tähtsust (RKÜKo 21.01.2014, 3-4-1-17-13, p-d 32–35; RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 15).
Nagu juba öeldud, võimaldab direktiiv liikmesriikidel nõuda meediateenuse osutajatelt panustamist Euroopa päritolu audiovisuaalteoste tootmisse nii sisusse otseselt investeerimise kui ka riiklikesse fondidesse tehtavate osamaksete kaudu. Eelnõuga kehtestatakse sisusse otsese panustamise kohustus. Samas on kohustus paindlik, võimaldades ettevõtjal valida panustamise täpse viisi, samuti on võimalik investeering uute Eesti audiovisuaalsete teoste tootmiseks jagada kuni kolme aasta peale, kui nimetatud perioodi jooksul plaanitavate investeeringute aasta keskmine summa on suurem kui tekkinud kohustus. Rahalise sissemakse tegemise kehtestamine oleks ühelt poolt ettevõtjale lihtsam, võimaldades kanda seaduse alusel kindlaks määratav summa mõnda riiklikusse fondi, samas teiselt poolt ei annaks see ettevõtjale paindlikkust kohustuse täitmist kuni kolme aasta peale jagada. Investeerimiskohustus on vajalik, et säilitada kultuuriline mitmekesisus, parandada Eesti filmitootjate konkurentsiolukorda ning ühtlustada tellitava audiovisuaalmeedia teenuse ja telekanalite kohta kehtivaid reegleid. Regulatsiooni puudumine ei ole motiveerinud hargmaiseid tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid Eestis toodetud sisusse panustama ka juhul, kui nende tegevus on Eesti turule suunatud. Kehtestatav nõue on motivatsiooni tõstmiseks vajalik. Seadusega sätestatav investeerimiskohustuse miinimumäär ei sea ettevõtjale ülemääraseid kohustusi, Eestis asutatud tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad panustavad omamaisesse sisutootmisse juba praegu.
Proportsionaalsuse testi kolmandal astmel tuleb kaaluda omavahel vastuollu minevaid õigushüvesid. Investeerimiskohustuse kehtestamisel piiratakse ettevõtlusvabadust ettevõtjale pandava kohustusega kasutada kindlaks määratud osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalteoste tootmiseks. Sellega piiratakse ettevõtja vabadust kasutada teenitud tulu täielikult enda äranägemise järgi. Samas suunab piirang teenitud tulu kasutama ettevõtete peamise äritegevuse eesmärkidel ega sea sellisena äritegevusele ülemääraseid takistusi. Piirangu eesmärk on riigi huvi toetada Euroopa kultuurilist mitmekesisust, muuta väikese kultuuriruumi audiovisuaal-looming nähtavamaks ja toetada Eesti audiovisuaaltööstuse konkurentsivõimet.
Piirangu sihtrühm on Eestis tegutsevate ettevõtete gruppi tervikuna arvestades väike. Piirang võib rohkem mõjutada neid välismaiseid tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid, kes praegu Eesti audiovisuaaltööstuse toodangusse ei investeeri. Samas on välismaised teenuseosutajad suuremad ettevõtted, kellel on ka investeerimisvõimekus suurem. Kodumaised tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad toodavad sisu Eestis juba nüüd ja täidavad kehtestatava nõude valdavas osas praegugi. Ei ole tõenäoline, et hargmaised teenuseosutajad lõpetaksid piirangu kehtestamisel teenuste pakkumise Eestis. Meede on suunatud just Eestis teenitud tulule ja seda rakendatakse kõigile turuosalistele võrdselt. Eelnevast saab järeldada, et piirang on mõõdukas.
Kokkuvõtteks
Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele seatav kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse ja levitamisse on põhiseadusega kooskõlas.
2.1.2. Rahalise sissemakse tegemise kohustuse põhiseaduspärasus
Järgnevalt käsitletakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale seatavat kohustust teha rahaline sissemakse juhul, kui teenuseosutaja ei ole investeerimiskohustust täitnud või on selle täitnud osaliselt. Rahaline sissemakse tuleb eelnõu kohaselt teha seaduses sätestatud viisil investeerimiskohustuse täitmata osaga võrdses ulatuses. Rahaline sissemakse on seega alternatiivne kohustus neile teenuseosutajatele, kes ei ole investeerimiskohustust täitnud. Seda ei tuleks vaadelda karistuse või sunnimeetmena.
PS-i § 113 kohaselt tuleb riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestada seadusega. Riigikohus on selgitanud, et § 113 kaitseala hõlmab kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi, sõltumata nende nimetusest (maks, tasu, sissemakse) (RKÜKo 15.12.2015, 3-2-1-71-14, p 91). Kuna tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja ei saa sissemakse tegemise eest teenust ega hüve ning kohustuse eesmärk on koguda vahendeid avaliku ülesande täitmiseks (kultuuri ja kodumaise audiovisuaalkunsti toetamine), saab kohustust teha rahaline sissemakse vaadelda avalik-õigusliku rahalise kohustusena PS-i § 113 tähenduses.
Rahalise sissemakse tegemise kohustus nähakse ette seadusega. Kuna rahalise sissemakse tegemise kohustus tekib neil tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatel, kes esmast ehk investeerimiskohustust ei ole täitnud, on rahalise sissemakse tegemise kohustusel investeerimiskohustusega samad eesmärgid (toetada omamaist audiovisuaaltööstust ning seeläbi eesti keele ja kultuuri säilimist). Rahalist sissemakset ei pea tegema need teenuseosutajad, kes on investeerimiskohustuse täitmisest vabastatud, ning kohustuse määr on seotud investeerimiskohustuse määraga (5% Eestis teenitud tulust). Kõik rahalise sissemakse tegemisega seotud olulised asjaolud sätestatakse seadusega (MeeTS). Rahaliste sissemaksetena kogutavat raha kasutatakse Eesti filmitööstuse toetamiseks.
Rahalise sissemakse tegemise kohustuse legitiimne eesmärk, selle adressaatide ring ja kohustuse ulatus ei erine investeerimiskohustuse seadmise eesmärgist, adressaatide ringist ega investeerimiskohustuse ulatusest.
Direktiivi artikli 13 lõiked 2 ja 3 võimaldavad liikmesriikidel nõuda nende territooriumil asuvale vaatajaskonnale teenuseid pakkuvatelt, kuid teises liikmesriigis asutatud meediateenuse osutajatelt panustamist Euroopa päritolu audiovisuaalteoste tootmisse nii sisusse otseselt investeerimise kui ka riiklikesse fondidesse tehtavate osamaksete kaudu.
Rahalise sissemakse tegemise kohustuse seadmine neile tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele, kes investeerimiskohustust ei täida, on direktiivi artikli 13 lõike 2 mõistes lubatav ning rahalise sissemakse tegemise kohustus on PS-iga kooskõlas.
2.2. Euroopa Liidu (EL) liikmesriikide regulatsioon
Direktiivi artikli 13 lõiget 2 on erineval kujul rakendanud 16 liikmesriiki ja lisaks Eestile kaaluvad 9 riiki kohustuste kehtestamist.
Liikmesriigid on direktiivi artikli 13 valikuliste sätete ülevõtmiseks valinud erinevad mudelid, ükski valitud mudelitest ei domineeri seejuures tuntavalt. On riike, kes on kehtestanud investeerimiskohustuse (nt Hispaania, Itaalia, Prantsusmaa, Holland), osa riike on näinud ette kohustusliku rahalise sissemakse ehk lõivu (nt Leedu, Poola, Portugal) ning mitmed riigid kasutavad kombineeritud mudelit (nt Horvaatia, Taani, Tšehhi, Saksamaa). Investeerimiskohustus võib seejuures olla väga erinev, kõrgeimad määrad on kehtestatud Itaalias (20% tulust) ja Prantsusmaal (20–25% tulust). Ka kehtestatud lõivud on väga erineva suurusega, ulatudes 1% kuni 5%-ni liikmesriigis teenitud tulust. Kõikide mudelite puhul on kehtestatud erinevaid lisakriteeriume.
Eesti naaberriikidest Läti ei ole seni tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale kohustuslikku lõivu ega investeerimiskohustust kehtestanud. Soomes on avalike konsultatsioonide etapis seaduseelnõu, mis näeb ette investeerimiskohustuse koos võimalusega teha rahaline makse. Seadus peaks jõudma parlamenti käesoleva aasta sügisel. Norras on kehtestatud investeerimiskohustus ilma rahalise makse võimaluseta. Rootsis on teenuseosutajatele kohustuse kehtestamist analüüsitud, kuid praeguse seisuga ei ole seda rakendatud. Seal on otsustatud teema juurde regulaarselt tagasi tulla (nt Euroopa Komisjonile esitatavate kahe aasta aruannete raames), et hinnata vajadust investeerimiskohustuse ettenägemiseks tulevikus.
Kokkuvõtteks saab liikmesriikide regulatsioone vaadates järeldada, et liikmesriigid püüavad järjest enam suunata tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid investeerima kohalikku tootmisse.
Ülevaade direktiivi rakendamisest Euroopas on leitav andmebaasis https://avmsd.obs.coe.int/.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu § 1 punkt 1 – muudetakse MeeTS-i § 2 lõiget 4 ning nähakse ette erisus, et Eesti Rahvusringhäälingule (ERR) eelnõuga tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele suunatud regulatsiooni ei kohaldata. Juba praegu kohaldatakse MeeTS-i ERR-ile üksnes niivõrd, kui ERR-i seadus ei sätesta teisiti. Täpsustus on vajalik õigusselguse huvides.
Eelnõu § 1 punkt 2 – lisatakse MeeTS-i §-i 2 uus lõige 41, mis näeb ette, et investeerimiskohustusega seotud regulatsiooni kohaldatakse ka muu EL-i liikmesriigi jurisdiktsiooni alla kuuluvale tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale, kelle teenus on suunatud Eestis asuvatele kasutajatele. Säte puudutab teises liikmesriigis registreeritud tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid, kes pakuvad oma teenuseid Eestis asuvatele kasutajatele (Netflix, Apple TV, HBO). Teenus on Eesti kasutajatele kättesaadav, kui teenuseosutaja on audiovisuaalse sisu Eesti turul kättesaadavaks teinud ja kasutajal on võimalik teenust tasu eest tellida.
Direktiivi põhjenduspunktis 36 selgitatakse, et Euroopa päritolu teostesse piisavate investeeringute tagamiseks lubatakse liikmesriikidel oma territooriumil asutatud meediateenuste osutajatele kehtestada rahalisi kohustusi. Arvestades otsest seost rahaliste kohustuste ja liikmesriikide erineva kultuuripoliitika vahel, lubatakse liikmesriikidel kehtestada selliseid rahalisi kohustusi ka nende territooriumile suunatud meediateenuse osutajatele, kes on asutatud teises liikmesriigis. Sel juhul tuleks rahalised kohustused sisse nõuda ainult sihtliikmesriigi vaatajaskonna kaudu saadud tuludelt.
Direktiivi põhjenduspunkti 38 kohaselt peaks liikmesriik, hinnates igal üksikjuhul eraldi, kas teises liikmesriigis asutatud tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja suunab oma teenuseid tema territooriumil asuvale vaatajaskonnale, osutama sellistele näitajatele nagu reklaam või muu müügiedendus, mis on otseselt mõeldud tema territooriumil asuvatele tarbijatele, teenuse põhikeel või sellise sisu või äriteadete olemasolu, mis on otseselt suunatud vastuvõtjaliikmesriigi vaatajaskonnale.
Selleks et määrata, kas teenuseosutaja teenus on suunatud konkreetse riigi vaatajaskonnale, saab seega lähtuda järgmistest kriteeriumidest:
1) põhikeel: teenuse sisu või kasutajaliides on saadaval sihtriigi ametlikus keeles;
2) reklaami ja tellimustulu päritolu: teenuseosutaja teenib tulu sihtriigis asuvatelt reklaamiandjatelt või tellijatelt;
3) suunatud turundus: teenust reklaamitakse aktiivselt just selle riigi meedia- või muude kanalite kaudu;
4) sisu: pakutav programmikataloog on kohandatud vastava riigi publiku eelistustele.
Eelnõu § 1 punkt 3 – täiendatakse MeeTS-i § 2 lõiget 5 ning nähakse ette, et tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale kehtestatavat kohustust investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse ja näitamisõiguse omandamisse ei kohaldata nendele audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele, kelle teenused on mõeldud vastuvõtmiseks ainult kolmandates riikides ja need ei ole ühes või mitmes liikmesriigis või konventsiooniga ühinenud riigis üldkasutatavate vastuvõtuvahenditega otseselt või kaudselt üldsusele kättesaadavad. Kuna juba praegu ei laiene nimetatud teenusepakkujatele kohustus edendada Euroopa toodete tootmist ja kättesaadavust, ei ole põhjendatud laiendada neile tulevikus ka investeerimiskohustust.
Eelnõu § 1 punkt 4 – täiendatakse MeeTS-i § 7 lõiget 3 teise lausega. Kehtiva sõnastuse kohaselt on programmikataloog tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja pakutud ja tema toimetusvastutuse alla kuuluv saadete nimekiri. Lisatava lausega täpsustatakse, et programmikataloogi kuuluv saade on audiovisuaalne teos, näiteks film, lavastuslik seriaal või telesaade. Täpsustus on vajalik, et eristada valdavalt telekanalite programmis näidatavaid telesaateid täpsemalt sellistest audiovisuaalsetest teostest, mille toetamine on seadusemuudatuse eesmärk.
Eelnõu § 1 punktid 5 ja 6 – seadust täiendatakse uue, 21. peatükiga “Euroopa teoste tootmise ja kättesaadavuse edendamine ning Eesti filmikunsti toetamine tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja poolt”.
Eelnõu § 1 punktiga 5 tunnistatakse seaduse § 24 kehtetuks, selles sisaldunud regulatsioon tõstetakse järgnevate muudatusega ümber.
Eelnõu § 1 punktiga 6 lisatakse MeeTS-i uus, 21. peatükk (§-d 241–247).
Paragrahv 241 – praegu MeeTS-i § 24 lõikes 3 sisalduv regulatsioon tõstetakse ümber §-i 241, selle sõnastust ei muudeta, aga kuna seadusesse lisandub tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale investeerimiskohustus, siis puudutab §-s 241 sisalduv erand edaspidi ka investeerimiskohustust.
Eesti õiguses on praegu rakendatud direktiivi artikli 13 miinimumi ehk tellitava audiovisuaalteenuse osutajatele on seatud kohustus tagada oma kataloogis vähemalt 30% suurune osa Euroopa päritolu teoste jaoks ning tuua kõnealused teosed esile.
Tagamaks, et Euroopa päritolu teoste edendamisega seotud kohustused ei kahjusta turu arengut, ning võimaldamaks uute osaliste turule sisenemist, ei tohiks direktiivi kohaselt neid nõudeid kohaldada teenuseosutajate suhtes, kellel ei ole märkimisväärset turuosa. See kehtib eelkõige väikese käibega ja väikese vaatajaskonnaga teenuseosutajate kohta. Erandid on praegu sõnastatud MeetS-i § 24 lõikes 3, eelnõuga tõstetakse regulatsioon uude §-i 241.
Paragrahvi 241 kohaselt ei kohaldata 21. peatükki tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale, kes vastab vähemalt ühele järgmistest tingimustest:
1) tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajal on majandusaasta jooksul keskmiselt alla kümne töötaja ja tema aasta bilansimaht või aastakäive ei ületa kahte miljonit eurot, arvestades mikroettevõtja määratlust Euroopa Komisjoni soovituses 2003/361/EÜ mikro-, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate määratlemise kohta (ELT L 124, 20.05.2003, lk 36–41);
2) tellitava audiovisuaalmeedia teenuse keskmine kasutajate hulk aastas jääb alla ühe protsendi kõigist teenuse sihtriigi tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste kasutajatest;
3) tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja pakub temaatilist programmikataloogi, mille suhtes käesoleva peatüki kohaldamine oleks selgelt ebamõistlik.
Suuremad rahvusvahelised tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad teenisid 2024. aastal 90% Euroopa tellitavate meediateenuste tulust8. Tervikuna on Euroopa enam kui 3000-st tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajast 14% piiriülesed9. Kui arvestada lisaks väiksemad rahvusvahelised teenuseosutajad, kelle turuosa Eestis on Ampere Analysise andmetel kokku 5%, pole ühegi väiksema piiriülese tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja turuosa Eestis märkimisväärne või ei kuulu käesoleva seaduse reguleerimisalasse (nt tellitavad spordiplatvormid). Erandiks on kolmes Balti riigis tegutsev Go3.
Paragrahv 242 – senine MeeTS-i § 24 sõnastatakse tervikuna uuesti, sisulisi muudatusi ei tehta. Nii praegu kui ka tulevikus on tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajal kohustus tagada, et tema programmikataloogis olevatest saadetest vähemalt 30% on Euroopa teosed, ning tuua need, sealhulgas viimase viie aasta jooksul valminud teosed, koos nende päritolumaa ja valmimisaastaga esile. Kui tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja pakub EL-i liikmesriikides erinevaid programmikatalooge, peab nimetatud nõue olema täidetud kõikide nende programmikataloogide puhul. Omatoodangu tunnustele vastavad teosed tuleb programmikataloogis esile tuua koos valmimisaastaga. Igal aastal 15. veebruariks peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja esitama Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile (TTJA) andmed nõuete täitmise kohta andmete esitamisele eelnenud kalendriaastal.
Kohustus tagada programmikataloogis olevatest saadetest vähemalt 30% Euroopa toodanguna tuleneb direktiivi artikli 13 lõikest 1.
Euroopa teose kriteeriumid on sätestatud MeetS-i § 11 lõikes 1, mille kohaselt Euroopa teos on:
1) EL-i liikmesriigist pärinev teos;
2) piiriülese televisiooni Euroopa konventsiooni osaliseks olevast kolmandast Euroopa riigist pärinev teos;
3) teos, mis on toodetud ühistoodanguna EL-i liikmesriigi ja kolmanda riigi vahel sõlmitud lepingu raames ja vastab lepingus määratletud tingimustele.
Tulenevalt eelnõuga MeeTS-i §-i 2 lisatavast lõikest 41 ei kohaldata §-s 24 sätestatut muu EL-i liikmesriigi jurisdiktsiooni alla kuuluvale tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale, kelle teenus on suunatud Eesti elanikkonnale.
Paragrahv 243 – lõikega 1 lisatakse seadusesse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja kohustus investeerida Eestis asuvatele kasutajatele tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutamiselt kalendriaastas teenitud tulust vähemalt 5% Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisesse ja näitamisõiguse omandamisse (edaspidi investeerimiskohustus).
Direktiivi artikli 13 lõige 2 võimaldab liikmesriigil seada tellitava audiovisuaalteenuse osutajatele kohustuse teha kohaliku audiovisuaaltööstuse arendamiseks riiklikesse fondidesse osamakseid või otseinvesteeringuid. Osamakse või kohustus arvestatakse asjakohase sihtliikmesriigi territooriumil tellitud audiovisuaalteenuselt teenitud puhastulult. Eri riikide praktikas arvestatakse osamakseks või otseinvesteeringuks 2–6% asjakohasel territooriumil teenitud tulult. Väiksemad teenuseosutajad võib direktiivi kohaselt kohustusest vabastada, juhul kui see on tellitava audiovisuaalmeedia teenuse käibe, olemuse või teema tõttu ebaotstarbekas. Kuigi direktiivis on tasu kogumine sõnastatud maksuna riiklikusse fondi, korraldavad tasu kogumist ja kasutamist riigi määratud rakendusasutused, tavaliselt filmiagentuurid ja -instituudid.
Võib öelda, et 5% on EL-i kontekstis mõõdukas määr. Võrdluseks rakendavad sellised riigid nagu Prantsusmaa ja Itaalia märksa kõrgemaid, 20–25%-ni ulatuvaid investeerimiskohustusi. Mitmed teised riigid (nt Poola, Horvaatia, Kreeka) on valinud Eestile sarnase, u 2–5% suuruse määra. Põhjamaadest on summeeritud 5%-list kohustuse määra rakendanud Taani ja 5% otseinvesteeringu kohustus on ette nähtud ka Soome seaduseelnõus, mis on tagasiside kogumise etapis.
Muudatus puudutab suuremaid kohalikke teenuseosutajaid AS TV Play Baltics (go3.tv), Elisa Eesti AS (Elisa Huub), Telia Eesti AS (Inspira+, Telia Play) ning välismaa turuosalistest Netflix (Holland) ja Amazon Prime Video (Saksamaa), Apple TV+ ja Disney+.
Kehtestatav kohustus võib rohkem mõjutada neid välismaised tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid, kes praegu Eesti audiovisuaaltööstuse toodangusse ei investeeri. Eesti tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatega suhtlevad tootjad rahastuse otsinguil ka praegu ja tootjatel tekib suurem kindlus arendada teenuseosutajatega koostööd. Riigi huvi on säilitada kultuuriline mitmekesisus ja toetada Eesti audiovisuaaltööstuse konkurentsivõimet. Muudatuse eesmärk on mõjutada ka rahvusvahelisi teenuseosutajaid Eesti projekte toetama. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja saab toetatavaid projekte valida, need on orgaaniliselt äritegevuse osa ja jõuavad platvormidel laiema publikuni. Eelduslikult aitab uus kohustus litsentsiostude kaudu juba valminud edukatel teostel jõuda laiemalt rahvusvahelistele platvormidele.
Lõike 2 kohaselt arvatakse lõikes 1 nimetatud tulu hulka audiovisuaalsete äriteadete edastamisel teenitud tulu.
Reklaamidega täiendatud tellitavad audiovisuaalmeedia teenused on viimastel aastatel hoogsalt kasvanud. Kasutajatelt laekunud tellimustasud on väiksemad, kuid teenuseosutaja müügitulu tasakaalustab analoogiliselt televisiooniga reklaami vahendamine. 2025. aasta andmete kohaselt moodustab reklaamipõhiste tellimuste hulk Lääne Euroopas 25% kõikidest audiovisuaalmeedia teenuste tellimustest10, ulatub mõne rahvusvahelise teenuseosutaja puhul 40%-ni ning on veelgi kasvamas. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja kohalikul turul teenitud reklaamitulu arvamine tulu hulka kohustuse suuruse arvestamisel asetab meediateenuse eri tüübid võrdsemasse olukorda.
Tulu hulka ei arvata televisiooniteenuse osutamise ja teise tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja teenuse vahendamise eest teenitud tulu. Eesti tellitava audiovisuaalse teenuse osutaja võib koostöölepingu alusel vahendada suure rahvusvahelise teenuseosutaja programmikataloogi. Samal ajal võib rahvusvahelisel teenuseosutajal olla Eestis ka teisi vahendajaid ja vahendajast sõltumatuid tellijad ning ammendav ülevaade Eestis teenitud tulust on kokkuvõttes rahvusvahelisel teenuseosutajal.
Euroopa Komisjoni juhiste ja liikmesriikide praktika kohaselt koosneb tulu järgmistest komponentidest:
• tellimustulu (SVOD): riigi territooriumil asuvate kasutajate makstud igakuised või -aastased liitumistasud;
• tehingupõhine tulu (TVOD/PVOD): üksikute filmide või sarjade laenutamisest ja ostmisest saadav tulu asjakohases riigis;
• reklaamitulu (AVOD): tulu reklaamide näitamisest, mis on suunatud selle konkreetse liikmesriigi tarbijatele (isegi kui teenuseosutaja ise on registreeritud muus riigis, nt Iirimaal või Hollandis).
Lõikes 3 nähakse valdkonna eest vastutavale ministrile ette volitus kehtestada tasu arvestamise täpsemad tingimused.
Lõikega 4 nähakse ette kriteeriumid, millele peab vastama Eesti audiovisuaalne teos, mille tootmisse panustamisega loetakse teenuseosutaja investeerimiskohustus täidetuks.
Kriteeriumide seadmisel on silmas peetud investeerimiskohustuse kehtestamise eesmärki. Selleks, et edendada eelkõige Euroopa ja Eesti audiovisuaalkultuuri ja -teoste jõudmist laiema auditooriumini, tuleb kohustuse täitmiseks investeerida mängufilmi, animafilmi dokumentaalfilmi või telesarja tootmisse, või näitamisõiguse omandamisse. Valdav osa maailmas ja Eestis toodetavast audiovisuaalsest sisust on eelkõige päevakajalise või meelelahutusliku eesmärgiga ega oma Eesti kultuuri säilimise või arengu seisukohalt olulist rolli. Seadusemuudatuse siht ei ole arvestada investeerimiskohustust kogu meelelahutusliku toodangu vahendamisel tekkinud tulult, vaid lähtuda tellitavate audiovisuaalsete meediateenuste pakutavast sisust ning selle tarbimisest. Üldiselt vahendavad need teenuseosutajad filme, dokumentaalfilme ja sarju ning meelelahutuslikke formaate vahendavad telekanalid. Muudatuse eesmärk on tagada, et laiemast audiovisuaalsest sisutootmisest teatud osa kannaks Euroopa ja Eesti kultuurilise mitmekesisuse väärtuseid.
Lõike 4 kohaselt on Eesti audiovisuaalne teos mängu-, dokumentaal- või animafilm või seriaal, mis on seotud Eesti ajaloo, kultuuri või elukeskkonnaga ning mis vastab vähemalt kahele järgmistest tingimustest:
1) teose originaalkeel on vähemalt 60 protsendi ulatuses eesti keel;
2) teose valmimisel on oluline osakaal Eesti loomingulisel meeskonnal;
3) üle poole teosest on üles võetud või loodud Eestis;
4) tootmisettevõte on Eestis registreeritud juriidiline isik, mille põhitegevusala on filmide tootmine.
Keskne kriteerium loodava või vahendatava audiovisuaalse teose puhul on seos Eesti kultuuri, ajaloo või elukeskkonnaga. Ülejäänud tingimused on valikulised, kuid tagavad täiendavalt investeeringu seotuse Eesti kultuuriga nüüdisaegses rahvusvahelises audiovisuaaltootmise keskkonnas.
Eesti keele kui originaalkeele 60%-line nõue seatakse lõikes 1 eesmärgiga toetada kultuurilist identiteeti Eestis ja mitmekesisust rahvusvaheliselt. Olukorras, kus Eesti tellijatele pakutavates audiovisuaalmeedia teenustes domineerib ingliskeelne sisu, on vajalik suuremat tähelepanu pöörata eestikeelse sisu tootmise ja kättesaadavaks tegemise toetamisele. Siiski pole alust nõuda teises riigis tegutsevalt ettevõttelt täielikult eestikeelse teose tootmises osalemist.
Näiteks Taanis kehtestatud regulatsiooni kohaselt loetakse investeerimiskohustus uude Taani audiovisuaalsesse teosesse täidetuks, kui see on tehtud selliste filmide, seriaalide või dokumentaalfilmide tootmisse või kaastootmisse, mis on 75% ulatuses taanikeelsed.
Lõikega 4 kehtestatavate nõuete eesmärk on toetada Eesti audiovisuaaltööstuse oskuste arendamist tervikuna. Tingimus, et audiovisuaalse teose valmimisel on oluline osakaal Eesti loomingulisel meeskonnal, aitab tagada loomingulise kompetentsi kasvu. Toetades Eesti stsenaristide, režissööride, operaatorite või näitlejate kasutamist, tõstetakse kogu Eesti audiovisuaaltööstuse taset, mis omakorda kasvatab kohaliku audiovisuaaltööstuse rahvusvahelist konkurentsivõimet.
Sarnast eesmärki kannab valikuline tingimus, mille kohaselt üle poole teosest peab olema üles võetud või loodud Eestis. Lisatingimus ajendab kasutama Eesti stuudioid, tehnikarendi ettevõtteid ja järeltöötlusstuudioid, mis parandab ettevõtete konkurentsivõimet. Kui üle poole filmist luuakse Eestis, jõuavad kohalikud unikaalsed võttepaigad, arhitektuur ja keskkond laiema rahvusvahelise vaatajaskonnani.
Viimase valikulise tingimuse kohaselt peab tootmisettevõte olema Eestis registreeritud juriidiline isik, mille põhitegevusala on filmide tootmine. Tingimus toetab, et kohalikus tootmiskeskkonnas pikalt tegutsenud ettevõtted leiavad investeerimiskohustuse täitmisel rakendust ja osalevad valmivate teoste loomisel.
Teose määratlemiseks Eesti kultuurile olulise teosena on otstarbekas kasutada laiemaid kriteeriume, millest toetatav teos peab vastama kahele. Kõik valikulised tingimused toetavad Eesti audiovisuaaltööstuse ja -kultuuri professionaalset arengut. Tingimuste kombineerimine tagab paindlikud võimalused tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele rahvusvaheliste projektide arendamiseks ja kohalike teoste valmimiseks, piiramata liigselt ettevõtete tegutsemisvabadust, parandab loomingulist kontrolli ning säilitab tugevad seosed Eesti kultuuriga.
Kaks rahvusvahelist tähelepanu äratanud Eesti filmi on heaks näiteks, kuidas filmitootmine ja kultuuriline identiteet Euroopas võivad võtta erinevaid vorme. Tehniliselt oli filmi „Vehkleja“ peatootja Soome ettevõte ja režissöör soomlane, film oli valdavalt eesti- või venekeelse dialoogiga, üles võetud Eestis ning käsitles Eesti ajalugu ja kultuuri. Teise näitena oli Eesti filmi „Mandariinid“ režissöör georglane Zaza Urushadze, filmi dialoog vene- ja eestikeelne, tegevus ja võttepaigad Georgias ning seos Eesti ajaloo ja kultuuriga diasporaa kaudu.
Lõike 5 kohaselt peab Eesti audiovisuaalne teos, mille näitamisõiguse omandamisega investeerimiskohustus täidetakse, olema valminud mitte rohkem kui viie investeerimiskohustuse tekkimise aastale eelneva kalendriaasta jooksul. Mitmes riigis võivad näitamislitsentside omandamisel teosed olla kuni kolm aastat vanad. Rahvusvahelist potentsiaali silmas pidades on Eesti teoste arv piiratud ning tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajal võib olla keeruline leida oma programmikataloogi sobivaid teoseid. Näitamisõiguse omandamisel teose valmimisajale piirangu seadmise eesmärk on vältida vanemate teoste ostmist, mis on rahvusvahelisele publikule vähem atraktiivsed ega täida seega rahvusvahelistumise sihti.
Lõikes 6 nähakse kultuuriministrile ette volitusnorm, et kehtestada lõike 5 punktis 2 valikulise tingimusena välja toodud Eesti loomingulise meeskonna osakaalu arvestuse tingimused ja kord. Valmiv rakendusmäärus sätestab täpsemalt, milline osakaal on erinevatel filmitootmisprotsessi ametitel loomingulise meeskonna olulisuse arvestamisel. Rakendusmäärus näeb täpsemalt ette ka investeerimiskohustuse jagamise kolmeaastase perioodi peale ja selleks vajalikud toiminguid ning rahalise makse tegemise protseduuri.
Lõikega 7 lisatakse regulatsioon, mille kohaselt peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja, kes ei täida eelnõuga kehtestatavat investeerimiskohustust, tegema investeerimiskohustuse täitmata osale vastava rahalise sissemakse (edaspidi rahaline sissemakse).
Rahalise sissemakse tegemise kohustuse lisamisel on arvesse võetud, et audiovisuaalmeedia teenuste direktiivi artikli 13 lõige 2 võimaldab liikmesriigil seada audiovisuaalteenuse osutajatele kohustus teha kohaliku audiovisuaaltööstuse arendamiseks riiklikesse fondidesse osamakseid või otseinvesteeringuid. Rahaline sissemakse on direktiivi mõttes osamakse, kuid eelnõu näeb selle maksmise kohustuse ette üksnes neile tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatele, kes ei täida investeerimiskohustust.
Tegemist on paindlikkust lisava regulatsiooniga. Rahalise sissemakse tegemise nõude kehtestamise eesmärk on anda võimalus neile teenuseosutajatele, kes ei ole investeerimiskohustust eri põhjustel täitnud, kohustus rahalise sissemakse kaudu siiski täita. Rahaline sissemakse suunatakse Eesti filmide tootmise toetamiseks olemasolevate toetus-skeemide kaudu. Tegemist on audiovisuaalmeedia teenuste direktiiviga lubatud võimaluste kombineeritud mudeliga. Makse teevad ainult need meediateenuse osutajad, kes ei ole investeerimiskohustust kohalikku tootmisse panustamise või litsentsiostu kaudu ettenähtud määral täitnud.
Paragrahv 244 – lisatava paragrahviga nähakse ette, et tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja võib investeerimiskohustuse täitmisel investeeringu uute Eesti audiovisuaalsete teoste tootmiseks jagada kuni kolme aasta peale, kui nimetatud perioodi jooksul plaanitavate investeeringute aasta keskmine summa on suurem kui tekkinud kohustus. Investeeringu jagamiseks peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja esitama teatise, kus on toodud investeeringu ajakava aastate lõikes, ning andma igal aastal ülevaate plaani täitmise kohta.
Arvestades suuremate tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate tootmiseelarveid ja -praktikaid ning Eestist laekuva tulu proportsioone, võib otseinvesteering ühte projekti ületada ühe aasta arvestusliku kohustuse mitmekordselt. Panus Eesti audiovisuaalmeedia tootmiskeskkonda oleks sel juhul oluline ning motiveeriks rahvusvahelisi teenuseosutajaid tegema Eestis suuremahulisemaid võtteid, kaasama Eesti meeskondi ning tegema kulusid, mis on pikemal perioodil mõistlikus tasakaalus riigi seatud investeerimiskohustusega. Olukorras, kus võtteteenuste pakkumisel valitseb ülemaailmne konkurents, annab paindlikkus tootmise planeerimisel eelise.
Lõikes 2 nähakse ette regulatsioon juhuks, kui planeeritud tootmine ei alga kolmandaks aastaks arvates teatise esitamisest. Sellisel juhul peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja teatise esitamisele järgneva kahe kalendriaasta investeerimiskohustuse täitmiseks tegema eelnõuga lisatava § 243 lõikes 6 sätestatud rahalise sissemakse.
Planeeritav regulatsioon annab tellitava meediateenuse osutajale sobiva raamistiku investeeringuid pikemalt ette planeerida ja ellu viia ning toetab ka olukordi, kus plaanid lükkuvad edasi või ei õnnestu neid soovitud ajaraamis ellu viia. Investeerimiskohustuse seadmise eesmärk ei ole teenuseosutajate tegevusele piiravaid tõkkeid seada, vaid tugevdada Eesti audiovisuaaltööstuse sektori konkurentsivõimet ning mitmekesistada Eesti kasutajatele pakutava teenuse sisu. Paindlik lähenemine aitab ettevõtjate kohustusi ning riigi ootusi tasakaalustada.
Sarnane regulatsioon on kehtestatud Taanis, kus teenuseosutaja võib investeeringud jaotada kolme aasta peale.
Lõikes 3 nähakse valdkonna eest vastutavale ministrile ette volitus kehtestada määrusega investeeringu jagamise täpsemad tingimused.
Paragrahv 245 – nähakse ette võimalus sõlmida haldusleping.
Lõikesse 1 on kavandatud volitusnorm, mille kohaselt võib valdkonna eest vastutav minister (kultuuriminister) sõlmida riigi sihtasutusega halduslepingu investeerimiskohustuse täitmise arvestusega seotud toimingute tegemiseks, investeerimisplaani täitmise ülevaate kontrollimiseks, samuti rahalise sissemakse summa arvutamiseks, rahalise sissemakse summa kohta tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale teate esitamiseks ja rahalise sissemakse kogumiseks.
VTK-s toodi võimalikke regulatiivseid lahendusi analüüsides välja, et Eestis saab anda õiguse tasu arvestada, määrata ja koguda filmivaldkonna rakendusasutusele, Sihtasutusele Eesti Filmi Instituut (edaspidi EFI; riigipoolseid asutajaõigusi teostab Kultuuriministeerium). VTK-s märgiti, et vastav haldusülesanne sätestatakse MeeTS-is ja Kultuuriministeeriumile antakse õigus sõlmida EFI-ga haldusleping. Asjakohane regulatsioon eeldab ka halduskoostöö seaduse (HKTS) muutmist (vt eelnõu § 2 selgitust).
Ülesande volitamine on põhjendatud, kuna EFI toetab juba praegu rahvusvahelisi kaastootmisi, täidab mitmeid samalaadseid ülesandeid ning omab vajalikku kompetentsi ja taristut nende jätkusuutlikuks teostamiseks. Volituse andmine ei kahjusta avalikke huve ega nende isikute õigusi, kelle suhtes haldusülesannet täidetakse, mis vastab seega HKTS-i § 5 lõike 1 punktile 3.
EFI-le planeeritakse halduslepinguga üle anda tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatelt andmete kogumise, andmete kontrollimise ja teenuse osutajatega suhtlemise ülesanne. Näiteks peavad rahvusvahelised ja kohalikud tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad tulevikus esitama andmed Eestis teenitud tulude ja investeerimiskohustuse täitmise kohta EFI-le. Kui tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja soovib investeerimiskohustuse jagada kolme aasta peale, siis sellekohase teatise ja ülevaate investeeringute edenemise kohta esitab ta samuti EFI-le. Kui teenuseosutajad täidavad kohustust nii, et teevad otseinvesteeringuid Eesti kaastootmistesse, siis jääb EFI ülesandeks kontrollida, kas projektid vastavad Eesti audiovisuaalse teose tingimustele. EFI-le soovitakse üle anda ka rahalise sissemakse suuruse arvutamise, summa teenuseosutajale teatamise ja rahalise sissemakse kogumise ülesanne. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajatelt kogutud vahendid suunatakse tagasi Eesti audiovisuaalsfääri (uute filmide ja sarjade tootmisesse, stsenaariumitoetusteks jne) EFI olemasolevate ekspertkomisjonide kaudu.
Ülesannete EFI-le panemine on põhjendatud, kuna EFI toimib iseseisva sihtasutusena, kus otsuseid teevad valdkondlikud eksperdid. EFI-l on pikk kogemus filmieelarvete, tootmiskulude, auditite ja lepingute kontrollimisel. Kuna EFI jagab juba praegu riiklikke toetusi ja haldab Film Estonia tagasimaksesüsteemi, saab uue kohustuse siduda samade kontrollimehhanismidega. See hoiab ära halduskoormuse dubleerimise.
Lõike 2 kohaselt võib ülesande halduslepinguga üle anda osaliselt või täielikult. Lõige 3 näeb ette, et halduslepingu täitmise üle teeb haldusjärelevalvet Kultuuriministeerium. Lõikes 4 on sätestatud, et kui sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud haldusleping lõpetatakse ühepoolselt või esineb muu põhjus, mis takistab EFI-l jätkata nimetatud haldusülesande täitmist, korraldab haldusülesande edasise täitmise Kultuuriministeerium. Tegemist on haldusülesande täitmise järjepidevuse tagamise abinõuga.
Paragrahv 246 – sätestatakse aruande esitamise kohustus. Lõikes 1 nähakse ette, et investeerimiskohustuse täitmise kontrollimiseks peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja esitama hiljemalt iga aasta 31. märtsiks aruande eelmisel kalendriaastal Eestis teenitud tulu ning eelmisel kalendriaastal Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisesse ja näitamisõiguse omandamisse tehtud investeeringute kohta. Teenitud tuluna arvestatakse Eestis asuvatelt teenuse tellijatelt kogutud kuutasusid või teisi sisule ligipääsu võimaldavaid makseid, samuti audiovisuaalsete äriteadete edastamisel teenitud tulu. Investeeringuna arvestatakse kvalifitseeruva sisu tootmiseks tehtud kulutusi ja litsentsioste.
Aruanne teenuseosutaja eelneva kalendriaasta tegevuse kohta esitatakse Kultuuriministeeriumile või EFI-le (juhul, kui sõlmitakse vastav haldusleping). Aruande peab olema auditeerinud sõltumatu audiitor.
Eelnõuga nähakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale ette võimalus jagada investeerimiskohustuse täitmisel investeering uute Eesti audiovisuaalsete teoste tootmiseks kuni kolme aasta peale. Sellega kaasneb kohustus esitada investeeringu jagamiseks teatis, kus on toodud investeeringu ajakava aastate lõikes, ning anda igal aastal ülevaade plaani täitmise kohta. Seetõttu sätestatakse eelnõuga lisatava § 246 lõikes 2 kohustus lisada aastaaruandele investeerimiskohustuse jagamise teatis ja investeerimisplaani täitmise ülevaade.
Lõikes 3 nähakse valdkonna eest vastutavale ministrile ette volitusnorm, et kehtestada aruande, investeerimiskohustuse jagamise teatise ja investeerimisplaani täitmise ülevaate andmekoosseisu ning aruande, teatise ja ülevaate esitamise täpsem kord. Haldusmenetluse seaduse § 5 lõike 1 kohaselt määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Aruandes ja vajadusel sellele lisatavas teatises ning investeerimisplaani täitmise ülevaates esitatavate andmete loetelu ja dokumentide esitamise korra delegeerimine ministrile on otstarbekas, kuna see tagab paindlikud võimalused menetluse üksasjade reguleerimiseks. Näiteks võib tulevikus olla põhjendatud kehtestada andmete esitamiseks konkreetse elektroonilise keskkonna kasutamise kohustus.
Kui EFI-ga sõlmitakse haldusleping, siis EFI kontrollib aruande põhjal investeerimiskohustuse täitmist ja küsib vajadusel teenuse osutajalt lisaandmeid. Kontrollimise tulemusel selgub, millises mahus kohustus on täidetud. EFI-le kaasnevad investeerimiskohustuse täitmise kontrollimisega seoses täiendavad ülesanded ja tööjõukulu, mille katmine lepitakse kokku halduslepingu sõlmimisel või see toimub teenuseosutaja tehtava rahalise makse arvelt.
Paragrahv 247 – reguleeritakse rahalise sissemakse kogumise ja sellest laekunud vahendite kasutamisega seonduvat.
Lõikes 1 nähakse ette, et rahalise sissemakse summa arvutab eelnõuga MeeTS-i lisatava § 246 lõikes 1 nimetatud aruandes esitatud andmete alusel Kultuuriministeerium või juhul kui sõlmitakse haldusleping, siis sihtasutus (edaspidi rahalise sissemakse koguja).
Lõike 2 kohaselt teatab rahalise sissemakse koguja tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale rahalise sissemaksena tasumisele kuuluva summa, maksmise tähtaja ja arvelduskonto, kuhu rahaline sissemakse teha tuleb.
Teate alusel rahalise sissemakse tegemise tähtaeg on 30 päeva teate väljastamisest arvates. Eelnõuga nähakse ühtlasi ette, et tasumisele kuuluva rahalise sissemakse teade on haldusakt avalik-õigusliku rahalise kohustuse täitmiseks täitemenetluse seadustiku § 2 lõike 1 punkti 21 tähenduses.
Lõikes 3 nähakse ette, et rahalise sissemaksena tasumisele kuuluv summa tuleb kanda Kultuuriministeeriumi arvelduskontole. Direktiivi põhjenduspunkti 36 kolmanda lause kohaselt võiksid liikmesriigid kehtestada teatavasse fondi tasutavad maksed, võttes aluseks nende territooriumil osutatud ja nende territooriumile suunatud audiovisuaalmeedia teenustest saadud tulud. Kuna direktiiv ei kohusta liikmesriike rahaliste sissemaksete kogumiseks looma eraldiseisvat juriidilist isikut, täidab ministeeriumi spetsiaalne, sihtotstarbeline arvelduskonto direktiivi mõistes riikliku fondi funktsiooni, tagades vahendite kogumise ja suunamise filmikunsti toetamisse. Eesti filmikunsti toetamine rahaliste sissemaksetena kogutavate vahendite kasutamise eesmärgina sätestatakse lõikes 6.
Lõikes 4 nähakse ette viivise maksmise kohustus juhul, kui tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja ei täida rahalise sissemakse tegemise kohustust. Viivise määr lähtub maksukorralduse seaduse § 117 lõikes 1 toodud intressi määrast. Viivist hakatakse arvestama maksetähtaja möödumisele järgnevast päevast.
Lõikes 5 on käsitletud viivise kohta nõude esitamist. Tegemist on viivist puudutava tavapärase regulatsiooniga.
Lõikes 6 nähakse ette, et rahalise sissemaksena kogutud vahendeid kasutatakse Eesti filmikunsti toetamise eesmärgil. Toetuse andmine korraldatakse EFI kaudu, kes käesoleval ajal jagab toetusi tuginedes kultuuriministri 31. detsembri 2018. a määrusele nr 25 „Filmikunsti arendamise, tootmise ja levitamise toetamise tingimused ja kord“.
Eelnõu § 1 punkt 7 – täiendatakse MeeTS-i § 54. Viidatud paragrahvi lõike 1 kohaselt teeb MeeTS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle, välja arvatud MeeTS-i §-des 15 ja 192 sätestatud nõuete täitmise üle, riiklikku järelevalvet TTJA. Kuna eelnõuga kehtestatava investeerimiskohustuse täitmise üle järelevalve tegemist ei ole plaanis panna TTJA-le, siis tuleb MeeTS-i § 54 lõiget 1 vastavalt täiendada. Eelnõuga täiendatakse MeeTS-i § 54 lõiget 1 ja nähakse ette erisus, mille kohaselt TTJA ei tee riiklikku järelevalvet eelnõuga MeeTS-i lisatavate §-dega 241–247 sätestatud nõuete täitmise üle.
Eelnõu § 1 punkt 8 – MeeTS-i täiendatakse §-ga 562 “Riikliku järelevalve erisused”. Lisatava regulatsiooniga nähakse Kultuuriministeeriumile ette õigus teha tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale, kes ei esita MeeTS-i § 245 lõikes 1 sätestatud aruannet või ei täida rahalise sissemakse tegemise kohustust, ettekirjutus ning rakendada sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud alusel ja korras. Eelnõu kohaselt on Kultuuriministeeriumi määratava sunniraha ülemmäär 15 000 eurot ning ettekirjutuse korduva täitmata jätmise korral 30 000 eurot. Sunniraha ülemmäära puhul on eeskujuks võetud MeeTS-i §-ga 56 kehtestatud sunniraha ülemmäär.
Eelnõu § 1 punkt 9 – seadust täiendatakse rakendussättega, millega määratakse investeerimiskohustuse rakendamiseks vajalikku tulu ja investeeringuid kajastava aruande esmakordse esitamise tähtaeg.
Eelnõu kohaselt peab tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja esitama MeeTS-i lisatava § 245 lõikes 1 nimetatud aruande esimest korda 2028. aastal. 2027. aasta tulu ja investeeringuid kajastav aruanne esitatakse ajavahemiku 1. juulist kuni 31. detsembrini kohta.
Eelnõu § 2 – muudetakse halduskoostöö seadust.
Halduskoostöö seaduse § 13 lõike 1 kohaselt juhindutakse isikuga haldusülesande täitmiseks volitamise halduslepingu sõlmimisel riigihangete seaduses sätestatud teenuste hankelepingu sõlmimise tingimustest ja riigihanke läbiviimise korrast. Eelnõuga lisatakse halduskoostöö seadusesse erand ning nähakse ette, et meediateenuste seaduse § 244 lõikes 1 nimetatud halduslepingu sõlmimise korral halduskoostöö seaduse §-s 13 sätestatud korrast lähtumise kohustust ei ole.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõuga võetakse kasutusele mõiste “Eesti audiovisuaalne teos”.
MeeTS-is kasutatakse mõistet “Euroopa teos”, mille kriteeriumid on toodud MeeTS-i § 11 lõikes 1. Kuna eelnõuga pannakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse pakkujale kohustus investeerida osa Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalse teose tootmisse, on oluline seaduses esitada ka Eesti audiovisuaalse teose kriteeriumid.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu on seotud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2018/1808, millega muudetakse direktiivi 2010/13/EL audiovisuaalmeedia teenuste osutamist käsitlevate liikmesriikide teatavate õigus- ja haldusnormide koordineerimise kohta.
Direktiiv sätestab tervet EL-i hõlmavad meediasisustandardid kogu audiovisuaalmeediale, nii traditsioonilistele ringhäälinguorganisatsioonidele kui ka tellitavatele audiovisuaalmeedia teenustele. Direktiiv annab liikmesriikidele võimaluse kehtestada rahalisi kohustusi (otseinvesteeringute või lõivude kujul kohalikele fondidele makstavate summadena) meediateenuste osutajatele, sealhulgas neile, kes on asutatud teises liikmesriigis, kuid on suunanud oma teenused esimese riigi publikule.
MeeTS-iga on Eesti riigisisesesse õigusse üle võetud direktiivi artikli 13 lõige 1, kuid seni on üle võtmata artikli 13 lõiked 2 ja 3, mille ülevõtmine on vabatahtlik.
Eelnõuga luuakse direktiivi artikli 13 lõigetes 2 ja 3 sätestatud võimaluste riigisiseseks rakendamiseks vajalikud normid, mis puudutavad investeerimiskohustuse kehtestamist tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajale. Detailsem analüüs eelnõu vastavuse kohta EL-i õigusele on esitatud seletuskirja nende punktide juures, mis käsitlevad investeerimiskohustuse kehtestamisega seotud norme.
6. Seaduse mõjud
Kavandatava muudatuse kohaselt peab iga tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja investeerima 5% aasta jooksul Eestis teenitud tulust Eesti audiovisuaalsete teoste tootmisse või näitamisõiguse omandamisse.
Investeerimiskohustust kohaldatakse ettevõtetele, millel on majandusaasta jooksul keskmiselt kümme või enam töötajat ja mille aasta bilansimaht või aastakäive ületab kahe miljoni euro piiri.
MeeTS-iga kohustatakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajaid andma teada aasta jooksul teenuste edastamisest teenitud tulu, millelt arvestatakse tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja investeerimiskohustus. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja esitab ka andmed Eesti filmitootjate projektidesse tehtud investeeringute kohta. Andmeid kontrollib Eesti ja Euroopa filmitootmise kompetentsi omav rakendusasutus. Investeeringuna lähevad arvesse Eesti filmitootjate filmide ja sarjade tegemiseks tehtud investeeringud, nende toodangu litsentside ostud juhul, kui filmid ei ole vanemad kui viis aastat, ja TVOD (transactional video on demand, tavaliselt paari päeva jooksul tasu eest vaadatav teos) teenuselt tootjatele makstud tasud.
Kavandataval muudatusel ei ole mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, elu- ja looduskeskkonnale ega regionaalarengule.
Kavandatav muudatus avaldab mõju majandusele, st teatud valdkonna ettevõtetele, millest mõned on hargmaised suurettevõtted, ning filmikunsti kui kultuurivaldkonna jätkusuutlikkusele, mitmekesisusele ja järelkasvule. Muudatusel on positiivne mõju Eesti audiovisuaalkultuuri arengule, valmivad mitmekesisemad ja parema tootmiskvaliteediga teosed.
6.1. Mõju valdkond: mõju majandusele (mõju ettevõtlusele)
Muudatustest mõjutatud sihtrühm – tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad
Muudatus puudutab suuremaid kohalikke teenuseosutajaid AS TV Play Baltics (go3.tv), Elisa Eesti AS (Elisa Huub), Telia Eesti AS (Inspira+, Telia Play) ning välismaa turuosalistest Netflix (Holland) ja Amazon Prime Video (Saksamaa), HBO Europe, Apple TV+ ja Disney+.
Arvestades Statistikaameti veebilehel toodud majanduslikult aktiivsete ettevõtete koguarvu 2025. aastal (159 827)11, on Eestis tegemist väikese sihtrühmaga.
Sihtrühmale avalduva mõju kirjeldus ja järeldus olulisuse kohta
Kohustus investeerida 5% aasta jooksul Eestis teenitud tulust audiovisuaalprojektidesse on keskmiselt oluline eelkõige Eesti telekommunikatsiooniettevõtetele, kelle opereeritavate platvormide kogu tulu tuleb Eesti territooriumilt. Enamik Eestis registreeritud teenuseosutajaid rahastavad Eesti audiovisuaaltootmist, kuid suurusjärgud ei ole teada. Võimalik, et mõnele Eesti tellitava meediateenuse osutajale tekib Eesti audiovisuaalsetesse teostesse investeerimisel täiendav kohustus. Eesti teenuseosutajatega suhtlevad audiovisuaaltootjad rahastuse otsinguil ka praegu ja paranevad tootjate võimalused nendega koostööd arendada. Rahvusvahelised tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad Eesti projekte ei toeta ning muudatuse eesmärk on kohustada neid seda tegema.
Mõjult jääb muudatus rahvusvahelistele ettevõtetele väheoluliseks, sest nende tulubaasist moodustab Eesti turg marginaalse osa. Mõju audiovisuaalsisu tootjatele on positiivselt oluline, paranevad valminud filmide levi- ja rahastamisvõimalused ning ligipääs rahvusvahelisele turule. Olulise kaasmõjuna muutub Eesti audiovisuaaltoodang kättesaadavaks Euroopa või regiooni tellitava audiovisuaalmeedia teenuse kasutajatele.
Muudatuse eeliseks võrreldes lõivu kehtestamisega on, et tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutaja saab toetatavaid projekte valida ja arendada ning need on äritegevuse loomulik osa. Osaliselt aitab see mudel litsentsiostude kaudu juba valminud edukatel teostel jõuda laiemalt rahvusvahelistele platvormidele. Otseinvesteeringu puhul on mõju kohalikule audiovisuaaltootmiskeskkonnale, arvestades rahvusvaheliste projektide eelarveklassi, suurem ning täiendavate tingimuste seadmisega tagatakse ühtlasi seos Eesti kultuuriga.
Muudatustest mõjutatud sihtrühm – Eesti audiovisuaaltootmisettevõtted
Muudatus mõjutab märkimisväärselt ja positiivselt Eesti audiovisuaaltootmisettevõtteid. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate rahastus rahvusvahelise mõõtmega projektides suureneb või lisandub rahalise makse korral täiendav rahastus Eesti audiovisuaalsetele teostele. Kasvab valminud teoste litsentside müügikäive, kaugemas perspektiivis rahvusvahelise koostöö puhul tootmise kvaliteet ja teoste vaatajaskond platvormidel. Ühe kalendriaasta jooksul võib selliseid ettevõtteid olla hinnanguliselt kümme.
Sihtrühmale avalduva mõju kirjeldus ja järeldus olulisuse kohta
Muudatuse mõjul kasvavad Eesti audiovisuaaltootmisettevõtete käibed ja valdkonna professionaalne tööhõive. Paranevad Eesti filmi tootmisväärtus, rahvusvaheline konkurentsivõime ning turult teenitav tulu. 2023. aasta andmetel oli filmi ja video valdkonna müügitulu Eestis aastas 183 miljonit eurot12. Nelja aastaga kasvas sektori kogutulu 40%. Audiovisuaalse sisu vahendamisel on oluliseks kujunenud telekommunikatsiooniettevõtete digiplatvormide tegevus, ent andmed ei võimalda eristada filmi ja video vahendamise osakaalu telekommunikatsiooni sektoris. Muudatuse majanduslik mõju ei ole valdkonna kogukäibega võrreldes siiski oluline.
6.2. Mõju valdkond: mõju riigivalitsemisele
Muudatustest mõjutatud sihtrühm – Kultuuriministeerium või halduslepingu alusel rakendusasutus (EFI)
Seadusest tulenev ülesanne on Kultuuriministeeriumil, kellel on võimalik halduslepinguga ülesanded üle anda. Otseinvesteerimise kohustuse täitmist hakkab monitoorima Kultuuriministeeriumiga sõlmitava halduslepingu alusel EFI. Sihtrühm on väike.
Sihtrühmale avalduva mõju kirjeldus ja järeldus olulisuse kohta
EFI kogub ja kontrollib kord aastas tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate esitatud andmeid ning jälgib kohustuse täitmist. EFI töökoormus kasvab teatud määral, kuid muudatus ei eelda täistöökoha loomist. Mõju ei ole oluline.
6.3. Mõju valdkond: haridus, kultuur ja sport (kultuurilised mõjud)
Muudatustest mõjutatud sihtrühm – teenuse tarbija
2026. aasta alguse seisuga elab Eestis 1 362 954 inimest13. Tellitav kuutasuline audiovisuaalteenus on enamiku Eesti digitelevisiooni teenuse platvormide osa. Eesti digitelevisiooni platvormidel oli 2025. aastal TTJA andmetel 381 000 tellijat ning lisaks Ampere Analysise andmetel rahvusvaheliste audiovisuaalmeedia teenuste tellijaid 513 000.
Sihtrühmale avalduva mõju kirjeldus ja järeldus olulisuse kohta
Rahalise sissemaksena kogutavatest vahenditest toetatakse Eesti audiovisuaaltoodangut. Suureneb tehtavate filmide ja sarjade arv, paraneb tootmiskvaliteet ning loodav sisu jõuab eri sihtrühmadeni, osaliselt ka samade tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste kaudu. Mõju on oluline kultuuriliselt, kuid väheoluline teenuseosutajate pakutavate nimetuste hulka arvestades.
6.4. Muudatuste koondmõju ettevõtjate ja kodanike halduskoormusele ning avaliku sektori töökoormusele
Puudutatud ettevõtete arv Eestis oleks kokku kuni viis, sest välistada saab ettevõtted, kellel on alla kümne töötaja või ettevõtte aastakäive ei ületa kahte miljonit eurot ning tellitava audiovisuaalmeedia teenuse keskmine kasutajate hulk aastas jääb alla ühe protsendi kõigist teenuse sihtriigi tellitavate audiovisuaalmeedia teenuste kasutajatest.
Halduskoormuse kasv ettevõtetele on väike. Teenuseosutajatele seatakse kohustus deklareerida iga kalendriaasta lõpu seisuga Eesti klientidelt kogutud tellimustasude summa, tellitava audiovisuaalteenuse vahendusel kättesaadavate Eesti teoste eest tasutud litsentsitasud ja neisse tehtud investeeringud. Tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajad jälgivad neid näitajaid igapäevase majandustegevuse raames. Täiendavat infosüsteemi ei ole vaja arendada ja infovahetus rakendusasutusega toimub e-kirja teel.
Teenuseosutajad deklareerivad ja täidavad oma kohustusi eelduste kohaselt õigeaegselt. Teatud riikides teevad fondid koostööd riiklike maksuametitega, et kontrollida kohustuse täitmist.
Plaanitava rakendusasutuse töökoormus seoses investeerimiskohustuse täitmise kontrollimisega kasvab, kuid kasv on mõõdukas. Töökoormuse kasv on eeldatavalt suurem muudatuste jõustumisele järgneval kalendriaastal ning pärast muudatustega kohanemist mõnevõrra väheneb.
Haldusülesannet hakkab täitma EFI, kuid vajadus luua täiendav täistöökoht puudub. Vähesel määral kasvab ka Kultuuriministeeriumi töökoormus, kuid lisaressurssi selleks vaja ei ole.
Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike ja see on seotud mõningase halduskoormuse suurenemisega.
Teenuse tarbijatele halduskoormust ei kaasne.
Vabariigi Valitsuse 22.12.2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 41 lõike 2 punkti 3 kohaselt esitatakse seletuskirjas halduskoormuse kasvu korral ülevaade, mille võrra olemasolevat halduskoormust vähendatakse. Kultuuriministeeriumis on ettevalmistamisel kultuuriministri 14. oktoobri 2022. a määruse nr 17 „Riigieelarvest etendusasutuste toetamise tingimused ja kord“ muutmise määruse eelnõu. Eelnõuga kehtestatakse muuhulgas piirkondlike teatri- ja tantsuetenduste korraldamiseks toetuse taotlemise ja toetuse määramise regulatsioon. Sama sisuline taotlusvoor nimega „Teater maale“ on olnud avatud ka varasematel aastatel, kuid see ei ole kehtestatud ministri määrusega. Regulatsiooni toomisel määrusesse on taotlusvooru tingimusi võrreldes varasemaga oluliselt reformitud, et vähendada taotlejate halduskoormust. Toetus määratakse edaspidi automaatselt etenduse hinna ja etenduste arvu alusel ja enam ei hinnata sisulisi kriteeriume. Voorulise taotlemise asemel võetakse kasutusele jooksev taotlemine, mis võimaldab taotlejal valida sobiv ajahetk toetuse taotlemiseks ning lihtsustatakse aruandlusele korda. Aruandlus piirdub edaspidi etenduste toimumise tõendamisega.
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud
Uuringufirma Ampere Analysis hinnangul oli teistes riikides registreeritud piiriülestel teenuseosutajatel, k.a Go3, Eestis 2025. aastal 512 900 tellijat. Platvormide Eestis teenitud kogutulu oli 37,7 miljonit eurot. Võrdluseks, piletimüügi kogutulu Eesti kinodes oli samal ajavahemikul 17,37 miljonit eurot.
2026. aastaks ennustab analüüs jätkuvalt rahvusvahelise tellitava audiovisuaalmeedia teenuse osutajate, k.a Go3 tulu kasvu 23%, mis kahe järgneva aastaga aeglustub 11–8%-ni. Puhastulu sisaldab mitmete kohalike teenuseosutajate puhul ka ühte teenusesse koondatud lineaarsete telekanalite vahendamist, mis käesoleva seaduse tähenduses tuluna arvesse ei lähe.
Lähtuvalt 2026. aastaks prognoositud rahvusvahelise tellitava audiovisuaalmeedia teenuse käibest lisandub muudatusega Eesti audiovisuaaltootmisse 1,4 miljonit eurot. Sõltuvalt eri teenuseosutajate senisest osalusest filmide ja sarjade tootmisel, mis ei ole teada, võib Eesti audiovisuaaltootmisse lisanduva panuse väärtuseks hinnata 1,2–2 miljonit eurot aastas.
Kohalikele omavalitsustele seadusemuudatused täiendavaid ülesandeid ega kulusid ei too.
Muudatusega otsest mõju riigieelarvele ei kaasne.
8. Rakendusaktid
MeeTS-i täiendatakse nelja volitusnormiga valdkonna eest vastutava ministri (kultuuriminister) määruste kehtestamiseks.
Ministri määrusega kehtestatakse:
1) Eestis teenitud tulu arvestamise täpsemad tingimused;
2) Eesti audiovisuaalse teose valmimisel Eesti loomingulise meeskonna osakaalu arvestuse tingimused ja kord;
3) investeerimiskohustuse täitmisel investeeringu kolmeaastase perioodi peale jagamise täpsemad tingimused;
4) Eestis teenitud tulu ja investeerimiskohustuse täitmise kohta esitatavas aruandes ning investeerimiskohustuse jagamise teatises ja investeerimisplaani täitmise ülevaates esitatavate andmete loetelu ning aruande, teatise ja ülevaate esitamise täpsem kord.
Volitusnormid on vajalikud, kuna nende alusel kehtestatavad rakendusaktid sisaldavad tehnilist laadi regulatsiooni, mida ei ole otstarbekas sätestada seaduse tasandil. Ministri määrusega nähakse ette näiteks, kuidas tuleb investeerimiskohustusega seotud aruanne esitada. Nimetatud küsimused on rakenduslikud ega puuduta seadusandja pädevusse kuuluvaid põhimõttelisi otsuseid.
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 2027. aasta 1. juulil. Kindlal kuupäeval jõustumist on eelistatud üldises korras jõustumisele, kuna nii sihtrühm kui ka järelevalve tegija vajavad muudatuste rakendamiseks ettevalmistusaega.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele ja arvamuse avaldamiseks muudatustest puudutatud ettevõtetele, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, SA-le Eesti Filmi Instituut, Eesti Filmitööstuse Klastrile ja Eesti Kinoliidule.
Algatab Vabariigi Valitsus 2026. a
Vabariigi Valitsuse nimel
(allkirjastatud digitaalselt)
Valitsuse nõunik