Vastuvõtmise kuupäev : 30/04/2026

Published ID : Avis 1/26 Document number : 12 Register number : 1366138 Date of lodgment : 29/04/2026 Date of entry in the register : 30/04/2026 Type of document : Request for an Opinion

: Document e-Curia lodgment reference : DC241891 File number : 1 Person lodging document : Van Gestel Hugo (R367230)

Parlement

Õigusteenistus

SJ-0070/26 D(2026)3807

25. märts 2026

EUROOPA LIIDU KOHTU PRESIDENDILE JA LIIKMETELE

ARVAMUSETAOTLUS,

mille on esitanud kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikega 11

EUROOPA PARLAMENT,

keda esindavad õigusteenistuse direktor Andrea MRÁZ-ANDROVIČOVÁ, õigusteenistuse

juhataja Anders NEERGAARD, õigusteenistuse liikmed Dominique MOORE, Anna

POSPÍŠILOVÁ PADOWSKA ja Hugo VAN GESTEL PETIT, kellele saab teavet edastada

e-Curia kaudu või vajaduse korral aadressil Euroopa Parlament, õigusteenistus, büroo

ADENAUER 13T013, L-2929 Luxembourg,

ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Lõuna-Ameerika lõunaosa

ühisturu, Argentina Vabariigi, Brasiilia Liitvabariigi, Paraguay Vabariigi ja Uruguay

Idavabariigi vahelise kavandatava partnerluslepingu (edaspidi „partnerlusleping“) ning

Euroopa Liidu ja samade osaliste vahelise kavandatava kaubanduse vahelepingu (edaspidi

„vaheleping“) kooskõla kohta aluslepingutega ja eelkõige järgmiste küsimuste kohta:

- Kas partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevad nõukogu

otsused on kooskõlas aluslepingutest tulenevate menetlusnõuetega, eriti ELi toimimise

lepingu artikliga 217, artikli 218 lõigetega 2, 4, 6 ja 8, võttes arvesse ELi lepingu

artikli 4 lõiget 3 ja artikli 13 lõiget 2?

- Kas vahelepingu 21. peatükis ja partnerluslepingu 29. peatükis sätestatud nn

tasakaalustamismehhanism on kooskõlas aluslepingutega ja vajadusega tagada ELi

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

2

õiguskorra autonoomia, eriti ELi toimimise lepingu artiklitega 11, 168, 169 ja 191 ning

harta artiklitega 35, 37 ja 38?

- Kas vahelepingu ja partnerluslepingu sätted on kooskõlas liidu ettevaatuspõhimõttega,

nagu see on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 ja nagu seda on edasi

arendatud Euroopa Kohtu praktikas ning mis on aluseks ELi toimimise

lepingu artiklitele 168,169 ja 191 ja harta artiklitele 35, 37 ja 38? Eelkõige, kas

vahekohtule antud pädevus hinnata seda, kuidas EL kõnealust põhimõtet kohaldab, on

kooskõlas liidu õigusest tulenevate nõuetega?

*

* *

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

3

SISUKORD

I. SISSEJUHATUS ................................................................................................................ 4

II. FAKTILISED ASJAOLUD JA MENETLUS ................................................................... 4

III. ÕIGUSRAAMISTIK ....................................................................................................... 12

IV. ELi-MERCOSURi LEPINGUD ...................................................................................... 14

V. ÕIGUSLIK ANALÜÜS ................................................................................................... 18

VI. JÄRELDUS ...................................................................................................................... 39

LISADE LOETELU ............................................................................................................... 40

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

4

I. SISSEJUHATUS

1. Euroopa Parlament võttis 21. jaanuaril 2026 vastu resolutsiooni, „millega taotletakse

Euroopa Kohtu arvamust selle kohta, kas ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide

ning teiselt poolt Lõuna-Ameerika lõunaosa ühisturu, Argentina Vabariigi, Brasiilia

Liitvabariigi, Paraguay Vabariigi ja Uruguay Idavabariigi vaheline kavandatav

partnerlusleping ning ühelt poolt Euroopa Liidu ning teiselt poolt Lõuna-Ameerika

lõunaosa ühisturu, Argentina Vabariigi, Brasiilia Liitvabariigi, Paraguay Vabariigi ja

Uruguay Idavabariigi vaheline kavandatav kaubanduse vaheleping on aluslepingutega

kooskõlas“ (Lisa 1).1

2. Euroopa Parlament taotleb seetõttu kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 218

lõikega 11 Euroopa Kohtult arvamust kahe kavandatava lepingu (edaspidi

„partnerlusleping“2 ja „vaheleping“3) kooskõla kohta aluslepingutega.

II. FAKTILISED ASJAOLUD JA MENETLUS

a) 1995. aasta piirkondadevahelise koostöö raamleping

3. 15. detsembril 1995. aastal allkirjastasid Madridis ühelt poolt Euroopa Ühendus ja selle

liikmesriigid ning teiselt poolt Mercosur ja selle lepinguosalised piirkondadevahelise

koostöö raamlepingu, mida selle põhjendustes kirjeldati kui ettevalmistust läbirääkimiste

pidamiseks piirkondadevahelise assotsieerimislepingu üle. 4

4. Raamlepingu artikli 2 kohaselt on lepingu eesmärk tugevdada lepinguosaliste vahelisi

suhteid ja töötada välja tingimused, mis võimaldaksid luua piirkondadevahelise

ühenduse.

5. Sel eesmärgil hõlmab raamleping kaubandus- ja majandusküsimusi, koostööd

integratsiooni ja muudes vastastikust huvi pakkuvates valdkondades, et tihendada suhteid

lepinguosaliste ja nende asjaomaste institutsioonide vahel.

1 Euroopa Parlamendi 21. jaanuari 2026. aasta resolutsioon Euroopa Kohtult arvamuse küsimise kohta

Euroopa Liidu ja Mercosuri vahelise kavandatava ELi-Mercosuri partnerluslepingu ja kaubanduse vahelepingu kooskõla kohta aluslepingutega (2026/2560(RSP)), https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2026-0008_ET.html.

2 ELT L, 2026/186, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/2026/186/oj. 3 ELT L, 2026/184, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/2026/184/oj. 4 Piirkondadevahelise koostöö raamleping ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ja teiselt

poolt Lõuna-Ameerika lõunaosa ühisturu ja selle lepinguosaliste vahel, EÜT L 69, 19.3.1996, lk 4–22, kättesaadav aadressil: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/1996/205/oj/eng.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

5

6. Pärast Euroopa Parlamendi arvamuse saamist5 võttis nõukogu 22. märtsil 1999. aastal

vastu otsuse raamlepingu sõlmimise kohta6.

7. Raamleping jõustus 1. juulil 1999 ja kehtib ka praegu. Seega moodustab see tausta

läbirääkimistele, mida on üle 25 aasta peetud partnerluslepingu ja vahelepingu üle, mis

peaksid raamlepingu asendama.

b) Läbirääkimiste alustamine 1999. aastal

8. Nõukogu võttis 13. septembril 1999 vastu läbirääkimisjuhised ja andis komisjonile loa

alustada läbirääkimisi ELi ja Mercosuri vahelise piirkondadevahelise

assotsieerimislepingu üle.7 Näib, et läbirääkimisjuhiseid ei ole ametlikult avalikult

kättesaadavaks tehtud.8 Nendes viidatakse sõnaselgelt ja läbivalt

assotsieerimislepingule, mis peaks olema tasakaalustatud ja laiaulatuslik ning Euroopa

Ühenduse ja selle liikmesriikide ning Mercosuri ja selle osalisriikide vaheline ainulaadne

kohustus („équilibré, global et constituera un engagement unique“). Samuti oli

läbirääkimisjuhiste alusel läbiräägitava peamise assotsieerimislepingu kestust ja

jõustumist käsitlevate lõppsätete raames ette nähtud vaheleping („accord intérimaire”),

mis pidi katma Euroopa Ühenduse pädevusse kuuluvaid assotsieerimislepingu osasid ja

jääma jõusse üksnes seni, kuni jõustub assotsieerimisleping.9

9. 1999. aastal võttis nõukogu läbirääkimisjuhised vastu sel ajal kohaldamisele kuulunud

aluslepingute sätete kohaselt, mis puudutasid assotsieerimislepinguid, ühehäälse

otsusega.10

5 EÜT C 166, 10.6.1996, lk 40. 6 1999/279/EÜ: Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta otsus Euroopa Ühenduse nimel piirkondadevahelise koostöö

raamlepingu sõlmimise kohta ühelt poolt Euroopa Ühenduse ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Lõuna- Ameerika lõunaosa ühisturu ja selle lepinguosaliste vahel, EÜT L 112, 29.4.1999, lk 65–84, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/1999/279/oj.

7 Vt üldasjade nõukogu 13. septembri 1999. aasta istungi pressiteadet 10621/99 (Presse263): Nõukogu kiitis heaks läbirääkimisjuhised, mis käsitlevad Mercosuriga kavandatavat piirkondadevahelist assotsieerimislepingut, mis peaks asendama 1995. aasta piirkondadevahelise koostöö raamlepingu. Heakskiitmisega vormistati 21. juunil nõukogus saavutatud poliitiline konsensus, eelkõige kohaldamisala ja läbirääkimiste ajakava puudutavas osas.

8 Siiski on need tundmatu allika poolt veebis kättesaadavaks tehtud ja meedias laialdast kõlapinda leidnud, vt: https://www.bilaterals.org/IMG/pdf/ue-mercosur-mandat-sep-1999.pdf.

9 Assotsieerimislepingu sätted, mis kuuluvad EÜ pädevusse, on hõlmatud vahelepinguga, mis sõlmitakse EÜ ja Mercosuri (ja vajaduse korral selle osalisriikide) vahel. Kaubanduse vaheleping jääb assotsieerimislepingu jõustumiseni jõusse („Il est envisagé que les dispositions de l'accord d'association qui relèvent de la compétence de la CE fassent l'objet d'un accord intérimaire conclu par la CE et le Mercosur (et, au besoin, les Etats qui y sont parties).L'accord intérimaire restera en vigueur jusqu'au moment de l'entrée en vigueur de l'accord d'association.“).

10 Näib siiski, et nõukogu ei avaldanud otsust, millega anti komisjonile luba alustada läbirääkimisi.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

6

c) „Assotsieerimislepingu“ „kaubandust käsitleva osa“ ning „poliitikat ja koostööd

käsitlevate osade“ üle peetavate läbirääkimiste lõpule viimine 2024. aasta lõpuks

10. 22. mail 2018. aastal võttis nõukogu vastu Euroopa Liidu kaubanduslepingute üle

läbirääkimiste pidamist ja sõlmimist käsitlevad järeldused, milles on märgitud, et

nõukogu „teeb [...] üksikjuhtumipõhiselt otsuse lepingute jagamise kohta.Olenevalt

nende sisust, peaksid assotsieerimislepingud olema segalepingud.Praegu läbiräägitavad

lepingud, näiteks Mehhiko, Mercosuri ja Tšiiliga, jäävad segalepinguteks.“11

11. 29. juunil 2019. aastal viisid komisjon ja Mercosuri riigid lõpule läbirääkimised ELi-

Mercosuri lepingu kaubandust käsitlevate osade üle.

12. 2020. aasta juulis viidi samuti lõpule läbirääkimised poliitikat ja koostööd käsitlevate

osade üle.

13. Teadlased, ametiühingud, põllumajandustootjad, keskkonnakaitse ja põlisrahvaste

õigustega tegelevad valitsusvälised organisatsioonid ning ELi liikmesriikide valitsused ja

parlamendid väljendasid muret Mercosuri lepingu tagajärgede pärast. Seetõttu jõudsid nii

Euroopa Parlament kui ka komisjon seisukohale, et Mercosuri lepingut sellisel kujul

heaks kiita ei saa.

14. Pärast täiendavaid läbirääkimisvoore teatas komisjon 6. detsembril 2024. aastal, et ta on

jõudnud kokkuleppele „tõhustatud partnerluses“ ja avaldas lisaks eelmisele, 2019. aasta

tekstile veel täiendava läbiräägitud teksti, mis puudutas kaubandust käsitlevat osa.

Täiendava läbiräägitud tekstiga viidi vaidluste lahendamist käsitlevasse peatükki sisse

mehhanism, millele avalikus arutelus viidatakse kui tasakaalustamismehhanismile.

d) Komisjoni 3. septembri 2025. aasta ettepanekud võtta vastu otsused kahe eraldi

lepingu, st partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta

15. Komisjon edastas 3. septembril 2025 nõukogule kaks ettepanekut12, mis käsitlesid ühelt

poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Lõuna-Ameerika lõunaosa

11 Nõukogu järeldused ELi kaubanduslepingute üle läbirääkimiste pidamise ja sõlmimise kohta, Brüssel,

22. mai 2018, dok. 9120/18, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9120-2018-INIT/et/pdf. 12 Ettepanek võtta vastu nõukogu otsus [ELi ja Mercosuri riikide] vahelise partnerluslepingu Euroopa Liidu

nimel allakirjutamise ja ajutise kohaldamise kohta, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0356&qid=1772724828863. Ettepanek võtta vastu nõukogu otsus [ELi ja Mercosuri riikide] vahelise partnerluslepingu Euroopa Liidu nimel sõlmimise kohta, https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0357&qid=1772724828863#.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

7

ühisturu, Argentina Vabariigi, Brasiilia Liitvabariigi, Paraguay Vabariigi ja Uruguay

Idavabariigi vahelise partnerluslepingu allakirjutamist ja sõlmimist. Samal päeval saatis

komisjon nõukogule veel kaks ettepanekut13, mis käsitlesid ühelt poolt Euroopa Liidu

ning teiselt poolt Lõuna-Ameerika lõunaosa ühisturu, Argentina Vabariigi, Brasiilia

Liitvabariigi, Paraguay Vabariigi ja Uruguay Idavabariigi vahelise kaubanduse

vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist.

16. Komisjon tegi ettepaneku lisada vahelepingu ajutist kohaldamist käsitlev otsus üksnes

lepingu sõlmimist käsitleva otsuse eelnõusse, mitte allakirjutamist käsitlevasse

otsusesse, nagu tavaliselt.14 Tegelikult tundus sel ajal, et ainult ühe või mitme15 Lõuna-

Ameerika partneri puhul võib olla vajalik ajutine kohaldamine, tänu millele saaks

lepingut ajutiselt kohaldada ka siis, kui kõik partnerid vahelepingut ühel ja samal ajal ei

ratifitseeri, arvestades, et EL otsustaks ELi õiguse kohase ainupädevuse tõttu lepingu

ratifitseerida blokina. Komisjoni ettepaneku kohaselt oleks seega olnud Euroopa

Parlamendil võimalus otsustada vahelepingu sõlmimisele nõusoleku andmise üle enne

selle ajutist kohaldamist.

17. Vahelepingut esitleti kui ajutist lepingut, mis partnerluslepingu jõustumisel asendataks

sellega. Partnerlusleping hõlmas poliitika- ja koostöövaldkonda ning kaubanduse

valdkonda, samas kui vaheleping käsitles ainult kaubandust, kusjuures vahelepingu

raames võetud kohustused on samad nagu partnerluslepingu kaubandust käsitlevas osas.

Kuna ühine kaubanduspoliitika (ELi toimimise lepingu artikkel 207) ja ühine

transpordipoliitika (ELi toimimise lepingu artikli 91 lõige 1 ja artikli 100 lõige 2) on ELi

ainupädevuses, võimaldaks Mercosuri lepingu kaheks jagamine vahelepingu sõlmida

liidu ainupädevusse kuuluva lepinguna. Selle lepingu võib sõlmida nõukogu pärast seda,

kui ta on saanud Euroopa Parlamendi nõusoleku. Seevastu partnerluslepingut esitletakse

segalepinguna ning lisaks Euroopa Parlamendi nõusolekule peavad selle ratifitseerima

kõik 27 liikmesriiki enne, kui nõukogu saab vastu võtta lepingu sõlmimist käsitleva

otsuse.

13 Ettepanek võtta vastu nõukogu otsus [ELi ja Mercosuri riikide] vahelise kaubanduse vahelepingu Euroopa

Liidu nimel allakirjutamise kohta, https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0338&qid=1772724828863#. Ettepanek võtta vastu nõukogu otsus [ELi ja Mercosuri riikide] vahelise kaubanduse vahelepingu Euroopa Liidu nimel sõlmimise kohta, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A52025PC0339&qid=1772724828863;

14 Ettepanek võtta vastu nõukogu otsus [vahelepingu] Euroopa Liidu nimel sõlmimise kohta, COM(2025) 339 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/Et/TXT/?uri=celex%3A52025PC0339.

15 Vt vahelepingu artiklit 23.3.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

8

18. On selge, et komisjon esitas samal ajal nii partnerluslepingu kui ka vahelepingu sõlmimist

ja allakirjutamist käsitlevad otsused osana paketist.

e) Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsused partnerluslepingu ja vahelepingu

allakirjutamise ja sõlmimise kohta

19. 9. jaanuaril 2026 võttis nõukogu vastu kaks otsust, millega anti nii kaubanduse

vahelepingu kui ka partnerluslepingu allakirjutamiseks luba. Mõlemal otsusel oli sama

õiguslik alus, mis oli komisjoni asjaomastel ettepanekutel, ja need võeti vastu kirjaliku

menetluse raames kvalifitseeritud häälteenamusega.

20. Oluline on seejuures märkida, et nõukogu muutis komisjoni ettepanekuid vahelepingu

allakirjutamise ja sõlmimise kohta, viies ajutist kohaldamist käsitlevad sätted lepingu

sõlmimist käsitleva otsuse eelnõust üle allakirjutamist16 käsitleva otsuse eelnõusse,

muutes seeläbi mõlema otsuse eelnõusid.

21. Sellest muudatusest andis komisjon Euroopa Parlamendile teada, mida võiks mõista kui

sellega nõustumist, ja ühtlasi teatas komisjon, et tal on endiselt kavatsus anda

parlamendile võimalus võtta vastu oma seisukoht nõusoleku andmise kohta enne

võimalikku ajutist kohaldamist ning et ajutise kohaldamise eesmärk oli arvestada

võimalusega, et Lõuna-Ameerika partnerid on ajutiseks kohaldamiseks valmis eri

aegadel.17 Tuleb märkida, et ELi toimimise lepingu artikli 293 kohaselt saab nõukogu

komisjoni ettepanekut muuta ühehäälselt, mis muudaks oluliselt esimese küsimuse

aluseks olevaid asjaolusid. Samas on Euroopa Parlament teadlik ka võimalusest, et

komisjon võis ise oma ettepanekut muuta, et nõukogu saaks kooskõlas ELi toimimise

lepingu artikliga 293 otsustada kvalifitseeritud häälteenamusega, kuigi parlament peab

tunnistama, et tal ei ole selget teavet selle kohta, et komisjon niisuguse muudatuse tegi.

f) Partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamine 17. jaanuaril 2026

22. 17. jaanuaril 2026 allkirjastas Euroopa Komisjon, kes esindas Euroopa Liitu,

partnerluslepingu ja vahelepingu Paraguays Asunciónis.

16 Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsus (EL) 2026/183 [vahelepingu] allakirjutamise ja selle ajutise

kohaldamise kohta, ELT L, 2026/183, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2026/183/oj. 17 Seda kinnitas peadirektor Sabine Weyand e-kirjas, mis puudutas ELi-Mercosuri kaubanduse vahelepingu

ajutist kohaldamist ja mis saadeti parlamendi rahvusvahelise kaubanduse komisjoni (INTA) liikmetele 25. novembril 2025.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

9

g) Nõukogu taotlused saada Euroopa Parlamendi nõusolek vahelepingu ja

partnerluslepingu sõlmimiseks

23. Nõukogu saatis 19. jaanuaril 2026 kaks kirja, milles ta taotles ka Euroopa Parlamendi

nõusolekut vahelepingu (lisa 2) ja partnerluslepingu (lisa 3) sõlmimiseks.

h) Komisjoni 2026. aasta veebruari teade ajutise kohaldamise kavatsusega jätkamise

kohta

24. Komisjoni president teatas 27. veebruaril 2026, et kuna Argentina ja Uruguay on ELi-

Mercosuri lepingu ratifitseerinud ning ilmselt ratifitseerivad selle peatselt Brasiilia ja

Paraguay, läheb komisjon edasi ajutise kohaldamise kavatsusega.18

25. Kuigi komisjoni presidendi teadaandes osutatakse üldiselt ELi-Mercosuri lepingule, siis

näib, et Argentina ja Uruguay parlamendid ratifitseerisid mõlemad 26. veebruaril 2026

just vahelepingu (mitte partnerluslepingu).19

26. Brasiilia Senat viis vahelepingu ratifitseerimise lõpule 4. märtsil 2026.20 Paraguay

Saadikutekoda viis vahelepingu ratifitseerimise lõpule 17. märtsil 2026.21 Seega on kõik

neli Lõuna-Ameerika partnerit pärast oma parlamentide poolset heakskiitu vahelepingu

nüüdseks ratifitseerinud.

i) Kodanikuühiskonna ja mõnede liikmesriikide väljendatud mured

27. Mitu liikmesriiki ja kodanikuühiskonna esindajad väljendasid samal ajavahemikul

muresid Mercosuri lepingu teatavate aspektide pärast. Põllumajandustootjad on mures

selle pärast, et selliste põllumajandustoodete odav import, mis ei vasta sama rangetele

(tootmis)nõuetele nagu Euroopa tooted, kahjustab tõsiselt Euroopa põllumajanduse

elujõulisust. Valitsusvälised organisatsioonid on väljendanud muret selle pärast, et

lepingutega stimuleeritakse kaubandust ja tootmist, kuid seejuures ei tagata piisavaid

kaitsemeetmeid keskkonna (eelkõige raadamise eest) ja põliselanike kaitseks. Pärast seda,

kui esitati ettepanekud võtta vastu otsused allakirjutamise ja sõlmimise kohta, tõstatati

18 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/statement_26_500. 19 Vaata Uruguay parlamendi veebisaiti: http://www.diputados.gub.uy/proyectos/acuerdo-interino-de-

comercio-entre-el-mercado-comun-del-sur-la-republica-argentina-la-republica-federativa-de-brasil-la- republica-del-paraguay-y-la-republica-oriental-del-uruguay-por-una-parte-y-l/. Vt ka Argentina Senati veebisaiti: https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/verExp/34.25/CD/PL.

20 https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/172821. 21 Paraguay Senat kiitis vahelepingu heaks 4. märtsil 2026 ja Paraguay Saadikutekoda 17. märtsil. Vt:

https://www.diputados.gov.py/plenaria/260317SO/index.htm.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

10

menetlusküsimus. Tegelikult on alates läbirääkimisjuhiste vastuvõtmisest 1999. aastal

valitsenud üldine eeldus, et vastu võetakse üks leping ja et see on ELi toimimise lepingu

artikli 217 kohane assotsieerimisleping, mis oleks lisaks segaleping. Kui komisjon tegi

ettepaneku kasutada teistsugust struktuuri, väljendati kahtlusi, kas sellist muudatust on

õiguslikult võimalik teha.

28. 18. septembril 2019 võttis Austria parlamendi Euroopa Liidu asjade allkomisjon vastu

kaks arvamust, milles kutsuti valitsust üles väljendama ELi organites vastuseisu

Mercosuri lepingu sõlmimisele ja võtma kõik meetmed selle sõlmimise tõkestamiseks. 22

29. Põllumajandussektor on korduvalt väljendanud vastuseisu Mercosuri lepingule,

korraldades muu hulgas põllumajandustootjate proteste. Need suured meeleavaldused

jõudsid mitmel korral Brüsselisse, muu hulgas 18. detsembril 202523 ja 8. jaanuaril

202624, ja Strasbourgi 21. jaanuaril 2026.25

30. Prantsusmaal võtsid nii rahvuskogu kui ka senat vastu mitu resolutsiooni, millega oldi

vastu sellisel kujul Mercosuri lepingu ratifitseerimisele, muu hulgas võttis rahvuskogu

27. novembril 2025 vastu resolutsiooni, milles väljendas vastuseisu lepingule ja osutas

vajadusele esitada Euroopa Kohtule taotlus lepingu kaheks jagamise,

tasakaalustamismehhanismi ja ettevaatuspõhimõtte kohta.26 Sarnaseid muresid väljendas

16. detsembril 2025 senat, kes märkis eelkõige seda, et Euroopa Komisjoni otsus jagada

leping kaheks, mis ei ole ilmselgelt kooskõlas nõukogu 1999. aasta läbirääkimisjuhistega,

mida kinnitati üle 2018. aastal, tekitab küsimuse, kas see on kooskõlas ühelt poolt ELi

toimimise lepingu artikliga 218 ning teiselt poolt ELi lepingu artiklites 4 ja 13 sätestatud

pädevuse jaotuse, institutsioonidevahelise tasakaalu ja lojaalse koostöö põhimõtetega.

22 Austria parlamendi dokument XXVI.SE U/2,

https://www.parlament.gv.at/dokument/XXVI/SEU/2/imfname_767020.pdf, ja Austria parlamendi dokument XXVI.SE U/1,https://www.parlament.gv.at/dokument/XXVI/SEU/1/imfname_767037.pdf.

23 Euronews, „Farmers block roads in Brussels to protest EU-Mercosur free trade deal“ (Põllumajandustootjad blokeerivad Brüsselis teid, et protestida ELi-Mercosuri vabakaubanduslepingu vastu) (18. detsember 2025), https://www.euronews.com/2025/12/18/farmers-block-roads-in-brussels-to-protest-eu-mercosur- free-trade-deal.

24 The Brussels Times, „Farmers protests to block traffic in Belgium on Thursday and Friday“ (Põllumajandustootjad takistavad Belgias liiklust neljapäeval ja reedel), https://www.brusselstimes.com/1908857/farmers-protests-to-block-traffic-in-belgium-on-thursday-and- friday-tbtb.

25 Euractiv, „Mercosur vote makes Strasbourg a chance to win over Europe’s farmers“ (Mercosuri hääletus annab Strasbourgile võimaluse võita põllumajandustootjate poolehoid), https://www.euractiv.com/news/mercosur-vote-makes-strasbourg-a-chance-to-win-over-europes-farmers/.

26 Assemblée Nationale, 27 novembre 2025, T.A. n° 182, « Petite loi », Résolution invitant le Gouvernement de la République française à s’opposer à l’adoption de l’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur https ://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/textes/l17t0182_texte-adopte-seance.pdf.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

11

(„la décision de la Commission européenne de scinder l’accord, en ce qu’elle n’est

manifestement pas conforme aux directives de négociation émises par le Conseil en 1999

et réitérées en 2018, soulève des interrogations quant à sa compatibilité avec l’article

218 du TFUE, d’une part, et les principes de répartition des compétences, d’équilibre

entre les institutions et de coopération loyale, consacrés aux articles 4 et 13 du traité sur

l’Union européenne, d’autre part“). Tasakaalustamismehhanismiga seoses väljendati

muresid selle kohta, et see ei vasta WTO rikkumiseta kaebuste lahendamise

mehhanismile, et see võib anda alust erinevateks tõlgendusteks ja pärssida liidu tahet

võtta vastu või jätta jõusse õigusakte ning et sellega võidakse seada kahtluse alla kooskõla

liidu õiguskorra autonoomia põhimõtetega. Lisaks väideti, et Mercosuri lepinguga

võidakse piirata ettevaatuspõhimõtte tulemuslikku kohaldamist. Senat nõudis, et valitsus

küsiks Euroopa Kohtult arvamust.27

31. Austria, Prantsusmaa, Ungari, Iirimaa ja Poola valitsused on samuti väljendanud oma

vastuseisu.

32. Samuti on eri valitsusvälised organisatsioonid ja mõned akadeemilised ringkonnad

väljendanud seoses Mercosuri lepinguga kahtlusi, sealhulgas õiguslikke vastuväiteid.

Need küsimused tõstatati ka komisjoniga peetud arutelude käigus Euroopa Parlamendis.

Põllumajandussektoris, mõnede liikmesriikide parlamentides ja valitsustes,

valitsusvälistes organisatsioonides ja teadlaste seas esile kerkinud mured näitavad

rahulolematust kodanikuühiskonna selles osas, millele Euroopa Parlament Euroopa

kodanike esindajana erilist tähelepanu pöörab. Mõned kahtlused on seotud asjaoluga, kas

Mercosuri leping on aluslepingutega kooskõlas. Neid õiguslikke küsimusi tuleb seega

enne kavandatavate lepingute, st vahelepingu ja partnerluslepingu sõlmimist põhjalikult

hinnata.

j) Parlamendi otsus küsida Euroopa Kohtult arvamust

33. Eespool toodut arvesse võttes otsustas Euroopa Parlament 21. jaanuaril 2026 küsida

Euroopa Kohtu arvamust selle kohta, kas kavandatavad lepingud on aluslepingutega

kooskõlas (lisa 1).

27 Sénat, 16 décembre 2025, Résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir

la Cour de justice de l’Union européenne pour empêcher la ratification de l’accord avec le Mercosur adoptée en application de l’article 88-4 de la Constitution, https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf?id=StqptbdP34DvYaTK3B5KjBAdJ0o8MHhuT0Ztvk9TT x8=.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

12

III. ÕIGUSRAAMISTIK

a) Euroopa Liidu leping

34. ELi lepingu I jaotise („Ühissätted“) artikli 4 lõikes 3 on sätestatud:

„3.Kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega abistavad liit ja liikmesriigid täielikus

vastastikuses austuses üksteist aluslepingutest tulenevate ülesannete täitmisel.“

35. ELi lepingu III jaotise („Sätted institutsioonide kohta“) artikli 13 lõikes 2 on sätestatud:

„2.Iga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt

nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele.Institutsioonid on omavahelises

koostöös üksteise suhtes lojaalsed.“

36. ELi lepingu V jaotise („Üldsätted liidu välistegevuse kohta ning erisätted ühise välis- ja

julgeolekupoliitika kohta“) I peatüki artikli 21 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:

„1.Liidu tegevus rahvusvahelisel areenil tugineb põhimõtetele, millest on juhindunud

liidu enda loomine, arendamine ja laienemine [...].

2.Liit määratleb ja viib ellu ühist poliitikat ja ühismeetmeid ning taotleb koostöö kõrget

astet kõikides rahvusvaheliste suhete valdkondades, selleks et:

[...]

d)toetada arengumaade säästvat majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonna-alast arengut,

pidades esmaseks eesmärgiks vaesuse kaotamist;

[...]

f)aidata töötada välja rahvusvahelisi meetmeid keskkonna seisundi säilitamiseks ja

parandamiseks ning maailma loodusvarade kestlikuks majandamiseks, et tagada säästev

areng;[...].”

b) Euroopa Liidu toimimise leping

37. ELi toimimise lepingu II jaotise („Üldkohaldatavad sätted“) artiklis 11 on sätestatud:

„Ühenduse poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse peab integreerima

keskkonnakaitse nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist.“

38. ELi toimimise lepingu XIV jaotise („Rahvatervis“) artikli 168 lõikes 1 on sätestatud:

„1.Kogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste

tervise kõrgetasemeline kaitse.“

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

13

39. ELi toimimise lepingu XV jaotise („Tarbijakaitse“) artikli 169 lõikes 1 on sätestatud:

„1.Tarbijate huvide edendamiseks ja kõrgetasemelise tarbijakaitse tagamiseks aitab liit

kaitsta tarbijate tervist, turvalisust ja majanduslikke huve, samuti edendada nende

õigust teavitamisele, koolitamisele ja organiseerumisele oma huvide kaitseks.“

40. ELi toimimise lepingu III osa („Liidu sisepoliitika ja -meetmed“) XX jaotise

(„Keskkond“) artiklis 191 on sätestatud:

„1.Liidu keskkonnapoliitika aitab kaasa järgmiste eesmärkide taotlemisele:

– keskkonna säilitamine ja kaitsmine ning selle kvaliteedi parandamine;

– inimese tervise kaitsmine;

– loodusressursside kaalutletud ja mõistlik kasutamine;

– meetmete edendamine rahvusvahelisel tasandil, selleks et tegelda piirkondlike ja

ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega ja eelkõige võidelda kliimamuutuste vastu.

2.Liidu keskkonnapoliitika, võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust,

seab eesmärgiks kaitstuse kõrge taseme.See rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel,

mille järgi tuleb võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt

kahjustuse kohas, saastaja peab aga maksma. [...]“

41. ELi toimimise lepingu V osa („Liidu välistegevus“) V jaotise („Rahvusvahelised

lepingud“) artiklis 218 on sätestatud:

“[...]

2.Nõukogu annab loa alustada läbirääkimisi, võtab vastu läbirääkimisjuhised, annab

loa lepingutele alla kirjutada ja sõlmib lepingud.

3.Komisjon või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kui kavandatav

leping on eranditult või peamiselt seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, annab

soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada

läbirääkimisi ning nimetatakse sõltuvalt kavandatava lepingu teemast liidu läbirääkija

või läbirääkimisrühma juht.

4.Nõukogu võib anda läbirääkijale juhiseid ning moodustada erikomitee, kellega tuleb

läbirääkimiste pidamisel konsulteerida.

[...]

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

14

8.Nõukogu teeb kogu menetluse käigus otsuseid kvalifitseeritud häälteenamusega.

Nõukogu teeb otsuse siiski ühehäälselt, kui leping hõlmab valdkonda, mille puhul liidu

õigusakti vastuvõtmisel on nõutav ühehäälsus, samuti juhul, kui sõlmitakse

assotsiatsieerimislepingud ja artiklis 212 osutatud lepingud kandidaatriikidega. [...]

10.Euroopa Parlamenti teavitatakse viivitamata ja täielikult kõigil menetluse etappidel.

11.Liikmesriik, Euroopa Parlament, nõukogu või komisjon võib taotleda Euroopa

Kohtult arvamust selle kohta, kas kavandatav leping on aluslepingutega kooskõlas.Kui

kohtu arvamus on negatiivne, saab kavandatav leping jõustuda üksnes juhul, kui seda

muudetakse või kui aluslepingud läbi vaadatakse.“

c) Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“)

42. Harta IV jaotise („Solidaarsus“) artiklis 35 („Tervishoid“) on sätestatud:

„Igaühel on õigus ennetavale tervishoiule ning ravile siseriiklike õigusaktide ja tavadega

ettenähtud tingimustel.Kõigi liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel

tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse.“

43. Harta IV jaotise („Solidaarsus“) artiklis 37 („Keskkonnakaitse“) on sätestatud:

„Kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb

integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt.“

44. Harta IV jaotise („Solidaarsus“) artiklis 38 („Tarbijakaitse“) on sätestatud:

„Liidu poliitikaga tagatakse tarbijakaitse kõrge tase.“

IV. ELi-MERCOSURi LEPINGUD

a) Partnerlusleping

45. Partnerluslepingu lõplik tekst28, millele on nüüdseks lepinguosalised alla kirjutanud,

hõlmab väga erinevaid teemasid, sealhulgas laiaulatuslikku poliitikat ja koostööd

käsitlevat osa ning üksikasjalikku kaubandust käsitlevat osa, millega luuakse

vabakaubanduspiirkond. Partnerluslepinguga nähakse ette ka horisontaalne

institutsiooniline struktuur, mida kohaldatakse kõigi nende valdkondade suhtes.

28 ELT L, 2026/186, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/2026/186/oj.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

15

46. Nõukogu andis partnerluslepingu allakirjutamiseks loa ELi toimimise lepingu artikli 91

lõike 1, artikli 100 lõike 2, artikli 207 lõike 4 esimese lõigu, artikli 209 lõike 2 ja

artikli 212 alusel koostoimes artikli 218 lõikega 5.29

47. On ette nähtud, et kui kõik osalised on partnerluslepingu sõlminud, asendab see leping

kehtiva 1995. aasta piirkondadevahelise koostöö raamlepingu, mis kaotab seejärel

kehtivuse.30

48. Samuti on ette nähtud, et kui kõik osalised on partnerluslepingu sõlminud, asendab see

leping ka vahelepingu, mis kaotab seejärel kehtivuse seoses kaubandussätetega31, mis on

mõlemas lepingus sisuliselt samad (vt allpool).

49. Samuti on selles sõnaselgelt sätestatud võimalus kohaldada ajutiselt32 tervet

partnerluslepingut või selle osasid, mille nimetab kooskõlas partnerluslepingu artikli 30.2

lõike 2 punktiga a EL ja mida hakatakse kohaldama siis, kui Mercosur ja/või üks või mitu

lepingule alla kirjutanud Mercosuri riiki on kinnitanud oma nõusolekut sellise ajutise

kohaldamisega.

50. Seega on partnerlusleping tõeliselt laiaulatuslik leping ühelt poolt ELi ja selle

liikmesriikide ning teiselt poolt Mercosuri ja Lõuna-Ameerika riikide vahel.

b) Vaheleping

29 Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsus (EL) 2026/185 [partnerluslepingule] liidu nimel allakirjutamise ja

selle ajutise kohaldamise kohta, ELT L, 2026/185, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2026/185/oj.

30 Vt partnerluslepingu artikli 3.2 lõiked 1 ja 2: „1. 1995. aasta piirkondadevahelise koostöö raamleping kaotab käesoleva lepingu jõustumisel kehtivuse. 2. Käesolev leping asendab 1995. aasta piirkondadevahelise koostöö raamlepingu. [...]”

31 Vt partnerluslepingu artikli 3.2 lõiget 3: „3. Kaubanduse vaheleping kaotab käesoleva lepingu jõustumisel kehtivuse ning asendatakse käesoleva lepinguga.Kõikides muudes lepinguosaliste vahel sõlmitud kokkulepetes olevaid viiteid kaubanduse vahelepingule käsitatakse viidetena käesolevale lepingule.“

32 Vt partnerluslepingu artiklit 30.2. „Kohaldamine enne jõustumist 1.Käesolevat lepingut võib kohaldada ajutiselt.Selline ajutine kohaldamine võib toimuda ühelt poolt Euroopa Liidu ja teiselt poolt Mercosuri ja/või ühe või mitme lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigi vahel kooskõlas nende vastavate sisemenetlustega.2.Käesoleva lepingu või selle osade ajutine kohaldamine algab sellele kuupäevale järgneva teise kuu esimesel päeval, mila)Euroopa Liit on teatanud, et vajalikud menetlused on lõpuleviidud, ning nimetanud käesoleva lepingu osad, mida hakatakse ajutiselt kohaldama,jab)pärast Euroopa Liidult teate saamist on Mercosur ja/või asjaomane lepingule alla kirjutanud Mercosuri riik või asjaomased lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigid teatanud oma sisemenetluste lõpuleviimisest või käesoleva lepingu ratifitseerimisest ning kinnitanud oma nõusolekut kohaldada ajutiselt käesoleva lepingu osi, mille kohta Euroopa Liit on ettepaneku teinud.“

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

16

51. Vahelepingu33 lõplikus tekstis, millele on lepinguosalised nüüdseks samuti alla

kirjutanud, käsitletakse konkreetselt kaubandusaspekte ja nähakse ette ka sellele

konkreetsele teemale kohandatud institutsiooniline struktuur.

52. Nõukogu andis vahelepingu allakirjutamiseks loa ELi toimimise lepingu artikli 91

lõike 1, artikli 100 lõike 2, artikli 207 lõike 4 esimese lõigu alusel koostoimes artikli 218

lõikega 5.34

53. Oluline on rõhutada, et vahelepingus sisalduvad kaubandust käsitlevad

materiaalõiguslikud normid on sisuliselt samad nagu neile vastavad kaubandust

käsitlevad normid partnerluslepingus.

54. Arvestades, et kaubandust käsitlevad materiaalõiguslikud normid on identsed, on selles

osas vahelepingu ja partnerluslepingu ainus oluline õiguslik erinevus seotud nende ajalise

kehtivusega. Nagu lepingu pealkirjast nähtub, on vaheleping oma olemuselt üksnes

ajutine leping, mille peaks lõpuks asendama partnerlusleping.

55. Seetõttu tuleb vahelepingut käsitada lahutamatu osana üldisest paketist, mille põhiosa

moodustab partnerlusleping, mille puhul on vaja lisaaega, et selle saaksid sõlmida kõik

lepinguosalised, sealhulgas kõik 27 liikmesriiki.

56. Partnerlusleping ja vaheleping, mille üle lepinguosalised paralleelselt läbirääkimisi

peavad, on seega lahutamatult seotud rahvusvahelised lepingud.

57. Lõpetuseks juhitakse Euroopa Kohtu tähelepanu asjaolule, et ka vahelepingus on ette

nähtud ajutise kohaldamise võimalus juhuks,35 kui üks või mitu lepingule alla kirjutanud

33 ELT L, 2026/184, ELI: http://data.europa.eu/eli/agree_internation/2026/184/oj. 34 Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsus (EL) 2026/183 [vahelepingu] allakirjutamise ja selle ajutise

kohaldamise kohta, ELT L, 2026/183, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2026/183/oj. 35 Vt vahelepingu artiklit 23.3:

„Kohaldamine enne jõustumist 1.Käesolevat lepingut võib kohaldada ajutiselt.Selline ajutine kohaldamine võib toimuda ühelt poolt Euroopa Liidu ja teiselt poolt ühe või mitme lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigi vahel kooskõlas nende vastavate sisemenetlustega.2.Käesoleva lepingu ajutine kohaldamine Euroopa Liidu ja lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigi poolt algab kuupäevale, mil Euroopa Liit ja lepingule alla kirjutanud Mercosuri riik teatavad teineteisele oma vastavate sisemenetluste lõpuleviimisest või lepingu ratifitseerimisest ning kinnitavad oma nõusolekut lepingut ajutiselt kohaldada, järgneva teise kuu esimesel päeval.3.Teated saadetakse käesoleva lepingu hoiulevõtjatele.4.Kaubandusnõukogu, samuti kaubanduskomitee ja muud käesoleva lepingu alusel moodustatud organid võivad käesoleva lepingu ajutise kohaldamise ajal täita oma ülesandeid, mis on seotud käesoleva lepinguga.Kõiki selle ajavahemiku jooksul nende ülesannete täitmisel vastu võetud otsuseid kohaldatakse üksnes lepingut ajutiselt kohaldavate lepinguosaliste vahel ning need kaotavad kehtivuse lepingu ajutise kohaldamise lõpetanud lepinguosalise või -osaliste ja teise lepinguosalise või teiste lepinguosaliste suhtes.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

17

Mercosuri riiki võivad oma sisemenetlused lõpule viia eri aegadel, ilma ajutise

kohaldamise vajaduseta enne lepingu sõlmimist ELi poolt.

5.Kui Euroopa Liit ja üks või mitu lepingule alla kirjutanud Mercosuri riiki kohaldavad käesolevat lepingut käesoleva artikli kohaselt ajutiselt, siis:a)kõiki viiteid Mercosurile käsitatakse viidetena lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigile või riikidele, kes on nõustunud lepingut ajutiselt kohaldama;b)kõiki viiteid lepinguosalistele käsitatakse viidetena lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigile või riikidele, kes on nõustunud lepingut ajutiselt kohaldama, ja Euroopa Liiduleningc)kõiki viiteid lepingu jõustumise kuupäevale käsitatakse viidetena kuupäevale, millest alates toimub ajutine kohaldamine.6.Kooskõlas käesoleva artikliga võib samuti ajutiselt kohaldada käesoleva lepingu muudatusi.Kui sellised muudatused võetakse vastu käesoleva lepingu ajutise kohaldamise ajal, kohaldatakse neid lepingule alla kirjutanud Mercosuri riigi suhtes juhul, kui ta on kooskõlas lõikega 2 nõustunud käesoleva lepingu ajutise kohaldamisega, ning need jäävad kehtima pärast lepingu jõustumist.“

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

18

V. ÕIGUSLIK ANALÜÜS

1. Vastuvõetavus

58. ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 11 kohaselt võib liikmesriik, parlament, nõukogu

või komisjon taotleda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas leping, mis kavatsetakse

sõlmida, on aluslepingutega kooskõlas.

59. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on selle sätte eesmärk hoida ära

komplikatsioonid, mis kaasneksid liidu jaoks siduvate rahvusvaheliste lepingute

aluslepingutele vastavuse vaidlustamisega kohtus. Kohtuotsus, milles tuvastatakse pärast

seda, kui liit on sõlminud rahvusvahelise lepingu, et niisuguse lepingu sisu või selle

sõlmimise menetlus on vastuolus aluslepingute sätetega, tekitab nimelt mitte üksnes

liidusisesel tasandil, vaid ka rahvusvaheliste suhete tasandil tõsiseid raskusi ning võib

kahjustada kõiki osapooli, sealhulgas kolmandaid riike.36

60. Seega peab olema võimalik ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 11 ette nähtud

menetluses analüüsida kõiki küsimusi, mis võivad tekitada kahtlusi, kas leping on

aluslepingute seisukohast sisuliselt või vormiliselt kehtiv. Otsus lepingu kooskõla kohta

aluslepingutega võib nimelt sõltuda mitte ainult pädevust, menetlust või liidu

institutsioonilist korraldust reguleerivatest sätetest, vaid ka materiaalõiguslikest

normidest. See kehtib ka küsimuse kohta, mis puudutab rahvusvahelise lepingu kooskõla

ELi lepingu artikli 6 lõike 1 esimese lõiguga ja sellest tulenevalt hartas ette nähtud

tagatistega, kuna hartal on aluslepingutega sama õigusjõud.

61. Seoses küsimusega, mis puudutab kavandatava lepingu sõlmimist käsitleva nõukogu

otsuse sobivat õiguslikku alust, tuleb meelde tuletada, et sobiva õigusliku aluse valik on

konstitutsioonilise tähtsusega, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud,

mistõttu peab liit õigusaktid, mis ta vastu võtab, siduma EL toimimise lepingu sätetega,

mis teda just selleks volitavad. Väära õigusliku aluse kasutamine võib seega kaasa tuua

sõlmimise otsuse enda kehtetuse ja sellest tulenevalt muuta kehtetuks liidu nõusoleku

siduda end lepinguga, millele ta on alla kirjutanud. Eespool toodust järeldub, et käesolev

arvamusetaotlus on tervikuna vastuvõetav.

36 Vt Euroopa Kohtu (suurkoda) 26. juuli 2017. aasta arvamust 1/15, ECLI:EU:C:2017:592, eelkõige selle

punkte 68–74 ja seal viidatud kohtupraktikat.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

19

2. Komisjoni ettepanekute (nõukogu otsuste kohta, mis käsitlevad

partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist) puhul kasutatud

menetluse õiguspärasus ning nõukogus nende otsuste suhtes kohaldatud menetluse

õiguspärasus

62. Esiteks taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust järgmise küsimuse kohta:

- Kas partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevad nõukogu

otsused on kooskõlas aluslepingutest tulenevate menetlusnõuetega, eriti ELi toimimise

lepingu artikliga 217, artikli 218 lõigetega 2, 4, 6 ja 8, võttes arvesse ELi lepingu

artikli 4 lõiget 3 ja artikli 13 lõiget 2?

63. Parlament taotleb Euroopa Kohtult arvamust menetlustoimingute kohta, mida komisjon

ja nõukogu on partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevate

nõukogu otsuste vastuvõtmisel teinud, eelkõige seoses ELi toimimise lepingu artiklis 217

ning artikli 218 lõigetes 2, 4, 6 ja 8 sätestatud menetlusnõuetega, tõlgendades neid

koostoimes institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte ja lojaalse koostöö kohustusega.

a) Komisjoni volituste õiguslikud piirid, kui nõukogu on andnud talle ühehäälse otsusega

loa pidada läbirääkimisi „assotsieerimislepingu“ üle ja teha ettepanekuid sellise lepingu

allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste kohta

64. Nagu eespool punktis „Faktilised asjaolud ja menetlus“ märgitud, andis nõukogu

komisjonile 1999. aastal loa alustada läbirääkimisi ELi-Mercosuri assotsieerimislepingu

üle.

65. Selline assotsieerimisleping oli ette nähtud juba kehtiva piirkondadevahelise koostöö

raamlepinguga, mis allkirjastati 1995. aastal ja sõlmiti 1999. aastal. Seega kooskõlas

rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooniga, eelkõige selle artikli 31 lõike 2

punktiga a, moodustab see kehtiv rahvusvaheline leping osa „kontekstist“, milles

partnerluslepingut ja vahelepingut tuleb nüüd rahvusvahelise õiguse küsimusena

tõlgendada.

66. Lisaks on siinkohal oluline rõhutada, et 1999. aastal kohaldatavate aluslepingute

asjakohaste sätete alusel, mis puudutavad assotsieerimislepinguid, pidi nõukogu võtma

läbirääkimisjuhised ametlikult vastu ühehäälse otsusega. Ei ole kahtlust, et sellele

esialgsele õiguslikule alusele vastavad kehtivates aluslepingutes ELi toimimise lepingu

artikkel 217 ja sellest tulenevalt ka ELi toimimise lepingu artikli 218 lõige 8 ning nende

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

20

kohaselt on assotsieerimislepingu puhul endiselt nõutav ühehäälsus, nagu algusest peale

oli kavandatud.

67. 1999. aastast kuni vähemalt 2024. aasta lõpuni peetud läbirääkimiste jooksul oli kõigil

osalistel selge kavatsus, et sõlmitakse peamine assotsieerimisleping. Seda näitavad

järgmised asjaolud.

− 2019. aastal avaldas komisjon assotsieerimislepingu kaubandust käsitleva osa,

mille üle peeti seejärel läbirääkimisi.37 Sel ajal ei olnud mingit viidet sellele, et

läbirääkimisi peetakse eraldiseisva kaubanduslepingu üle.38

− Seda viitas komisjon ka 2020. aastal sama assotsieerimislepingu poliitikat ja

koostööd käsitleva osa üle peetavate läbirääkimiste lõpuleviimisel.39

− Kui pooled jõudsid 2024. aasta lõpus poliitilisele kokkuleppele täieliku

partnerluslepingu parandatud teksti suhtes, toimus see endiselt sama

assotsieerimislepingu kontekstis nagu varem.40

− Näib, et komisjonile anti 1999. aastal algusest peale luba pidada läbirääkimisi ka

vahelepingu üle nende osade puhul, mille suhtes liidul on ainupädevus (st

kaubandus), kuid see toimus kontekstis, kus komisjonile tehti konkreetselt

ülesandeks pidada samal ajal läbirääkimisi assotsieerimislepingu üle, mis pidi

kindlal ajahetkel vahelepingu asendama.41

37 Vt komisjoni veebisaiti, kus viidatakse 2019. aasta kokkuvõttele, mis käsitleb lepingu suhtes saavutatud

põhimõttelist kokkulepet: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and- regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/text-agreement_en?prefLang=et. Lepingu suhtes saavutatud põhimõttelist kokkulepet käsitleva 2019. aasta kokkuvõtte esimese lehekülje ülaosas on järgmine märkus: Käesolevas dokumendis tehakse kokkuvõtlik ülevaade ELi-Mercosuri assotsieerimislepingu kaubandust käsitleva osa üle peetud läbirääkimiste tulemustest 28. juuni 2019. aasta põhimõttelise kokkuleppe ajal [rõhuasetus lisatud].

38 Vt ka komisjoni 28. juuni 2019. aasta pressiteadet „EL ja Mercosuri riigid leppisid kokku kaubanduslepingu sõlmimises“: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/ip_19_3396. „Euroopa Liit ja Mercosuri riigid saavutasid täna poliitilise kokkuleppe sõlmida ambitsioonikas, tasakaalustatud ja laiaulatuslik kaubandusleping.Uus kaubandusraamistik, mis moodustab osa kahe piirkonna vahelisest laiemast assotsieerimislepingust, tugevdab strateegilist ja poliitilist partnerlust ning loob mõlema lepinguosalise jaoks märkimisväärseid võimalusi kestlikuks majanduskasvuks, hoides samal ajal keskkonda ning kaitstes ELi tarbijate ja tundlike majandussektorite huve“ [rõhuasetus lisatud].

39 Vt sama komisjoni veebisaidi ülaosas asuvat märkust: Märkus: 29. juunil 2019 viisid Euroopa Liit ja Mercosuri riigid (Argentina, Brasiilia, Uruguay ja Paraguay) lõpule läbirääkimised ELi ja Mercosuri lepingu kaubandust käsitleva osa üle. Seda täiendas 2020. aasta juulis paketti kuuluva poliitikat ja koostööd käsitleva osa läbirääkimiste lõpuleviimine. 6. detsembril 2024 jõudsid EL ja Mercosur poliitilisele kokkuleppele ELi ja Mercosuri täiustatud partnerluslepingu suhtes [rõhuasetus lisatud].

40 Samas. 41 Vt eespool punkti „Faktilised asjaolud ja menetlus“.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

21

68. Sel põhjusel eeldasid kõik osalised, et läbirääkimiste lõpule viimisel 2024. aastal on

kõnealune peamine rahvusvaheline leping oma olemuselt assotsieerimisleping ning

tavaliselt kohaldataks sellisel juhul ELi toimimise lepingu artiklit 217 ja artikli 218

lõiget 8, mille kohaselt oleks seega lepingu sõlmimiseks vaja nõukogu ühehäälset otsust.

Mis tahes vaheleping, mille üle selles kontekstis samuti läbirääkimisi peetakse, oleks

seega kahtlemata oma laadilt kõrvaline.

69. Sellele näib viitavat ka 2026. aasta jaanuaris Euroopa Kohtult arvamuse taotlemist

käsitleva resolutsiooni tekst, milles märgitakse, et partnerluslepingu puhul on nõutav

„nõukogu ühehäälne heakskiit“.42

70. Euroopa Kohus näeb, et see ei olnud lõppkokkuvõttes tegelikult see, mille kohta komisjon

2025. aasta septembris ettepaneku tegi, ega ka see, mille kohta nõukogu selle ettepaneku

alusel 2026. aasta jaanuaris otsuse tegi.

71. Sellest tulenevalt taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust komisjoni volituste

õiguslike piiride kohta olukorras, kus nõukogu on andnud talle ühehäälse otsusega loa

pidada läbirääkimisi assotsieerimislepingu üle. Euroopa Kohtu arvamust palutakse ka

selle kohta, milline on õige menetlus, mida nõukogu peab komisjoni sellekohaste

ettepanekute üle otsustamisel kohaldama.

i) 2025. aasta septembris nõukogule esitatud komisjoni ettepanekud partnerluslepingu ja

vahelepingu kohta

72. 2025. aasta septembris esitatud komisjoni ettepanekud võtta vastu nõukogu otsused

partnerluslepingu ja kaubanduse vahelepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta näitasid

esimest korda, et komisjon oli tegelikult leppinud Lõuna-Ameerika partneritega kokku,

et aastatel 1999–2024 läbi räägitud rahvusvaheline leping jagatakse ametlikult kaheks

paralleelseks lepinguks, st kaubanduse vahelepinguks ja ulatuslikumaks

partnerluslepinguks, mis sisaldab samuti kaubandust käsitlevat osa.

73. Hoolimata asjaolust, et aastatel 1999–2024 peetud läbirääkimistel osutati järjepidevalt

assotsieerimislepingule, ei viidatud partnerluslepingu ja vahelepingu tekstides, mille

komisjon esitas lõpuks 2025. aasta septembris nõukogule allakirjutamiseks, enam

assotsieerimisele kui sellisele, vähemalt mitte sõnaselgelt. Lepingu sisust nähtub siiski,

42 Vt Parlamendi resolutsiooni punkti A: „[...] arvestades, et partnerlusleping on segaraamleping, mille

täielikuks jõustumiseks on vaja nõukogu ühehäälset heakskiitu, Euroopa Parlamendi nõusolekut ja kõigi 27 liikmesriigi poolset ratifitseerimist; [...]“ [rõhuasetus lisatud].

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

22

et partnerlusleping oli jätkuvalt väga laiaulatuslik leping, mis sisaldas nii poliitikat ja

koostööd käsitlevat osa kui ka kaubandust käsitlevat osa koos horisontaalse

institutsioonilise struktuuriga.

74. See põhimõtteline muudatus, vähemalt kõnealuste lepingute õigusliku olemuse esituses

(kuigi nende sisu jäi põhimõtteliselt samaks), kajastus seejärel allakirjutamist ja

sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste jaoks komisjoni poolt pakutud õigusliku aluse

muutmises.

75. Partnerluslepingu puhul ei teinud komisjon tegelikult ettepanekut kasutada ELi toimimise

lepingu artiklit 217 ja artikli 218 lõiget 8 – nagu Euroopa Parlament eeldas (nagu on

märgitud parlamendi 2026. aasta jaanuari resolutsioonis) –, vaid tegi selle asemel hoopis

ettepaneku kasutada ELi toimimise lepingu artikli 91 lõiget 1, artikli 100 lõiget 2,

artikli 207 lõike 4 esimest lõiku, artikli 209 lõiget 2 ja artiklit 212 koostoimes artikli 218

lõikega 5. Loomulikult tõi see kaasa nõukogu hääletuskorra olulise muudatuse, st

assotsieerimislepingute puhul tavalise eeldatava ühehäälsuse nõude asemel kohaldati

partnerluslepingu puhul nüüd kvalifitseeritud häälteenamust.

76. Vahelepingu puhul on asjaomastes komisjoni ettepanekutes, mis käsitlevad nõukogu

otsuseid allakirjutamise ja sõlmimise kohta, osutatud ELi toimimise lepingu artikli 91

lõikele 1, artikli 100 lõikele 2 ja artikli 207 lõike 4 esimesele lõigule koostoimes

artikli 218 lõikega 5, nagu sellise konkreetsema reguleerimiseseme puhul võiski eeldada.

Samas esitas komisjon partnerluslepingut ja vahelepingut käsitlevad ettepanekud

paralleelselt, ilmselgelt ühe ja sama paketi osadena.

77. Järjepidev viide ühele assotsieerimislepingule aastatel 1999–2024 on tekitanud Euroopa

Parlamendis, liikmesriikides ja kodanikuühiskonnas ootuse, et sõlmitakse

assotsieerimisleping ja et see leping on segaleping. Õiguslikus arutelus on väidetud, et

sellist jagamist võib pidada komisjoni tegevuskava kehtestamise volituste võimalikuks

kuritarvitamiseks.43 Jagamist võib sellistel asjaoludel tajuda kui viisi vältida seda, et

kohaldataks õiget otsustamismenetlust, mille raames oleks igal liikmesriigil vetoõigus.

Samuti tõusetus küsimus sellest, kas otsust kasutada läbirääkimisjuhiste kohase

43 Vt Christina Eckes ja Piotr Krajewski, „How sustainable is the EU-Mercosur agreement?“ (Kui kestlik on

ELi-Mercosuri leping?), Amsterdami Ülikool, rahvusvahelise kliimameetmete võrgustiku (CAN) tellitud analüüs, lk 26. Vt ka „Brief analysis of the compatibility of the EU-Mercosur Partnership Agreement and the interim Trade Agreement with the EU Founding Treaties“ (Lühianalüüs, mis käsitleb ELi-Mercosuri partnerluslepingu ja kaubanduse vahelepingu kooskõla ELi asutamislepingutega), N. de Sadeleer, https://tradenvironment.eu/, lk 3.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

23

assotsieerimislepingu asemel mõnda muud õiguslikku alust, mille puhul ei ole nõutav

ühehäälsus, ei tuleks vastu võtta ühehäälselt.44 Seetõttu on oluline hinnata, kas nõukogu

saab tõepoolest kasutada kvalifitseeritud häälteenamust, et anda komisjonile vahelepingu

ja partnerluslepingu allakirjutamiseks luba.

78. Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peab

liidu õigusakti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks vastu võetud akti

õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult

kontrollitavad ning mille hulka kuuluvad selle õigusakti eesmärk ja sisu. Kavandatava

lepingu eesmärki ja sisu tuleb seega hoolikalt kontrollida, et analüüsida selle

põhikomponente.45

79. Partnerluslepingu kui laiaulatusliku lepingu sisu, mis hõlmab nii kaubandust kui ka

poliitikat ja koostööd käsitlevaid osasid koos horisontaalse institutsioonilise struktuuriga,

ilmselgelt iseenesest ei tingi vajadust muuta õiguslikku alust. Võttes arvesse kavandatava

lepingu sisu, oleks komisjon kahtlemata võinud partnerluslepingu allakirjutamist ja

sõlmimist käsitlevad ettepanekud teha õiguspäraselt ELi toimimise lepingu artikli 217 ja

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 8 alusel. Sellisel juhul oleks nõukogus olnud

nõutav ühehäälsus.

80. Asjaolu, et partnerluslepingut nimetatakse partnerluslepinguks, mitte

assotsieerimislepinguks, ei määra muidugi selle tegelikku õiguslikku olemust, nagu

näitavad muud assotsieerimislepingud, mille pealkirjades ei ole samuti seda ametlikku

nime kasutatud, näiteks ELi ja Ühendkuningriigi kaubandus- ja koostööleping või

hiljutisem näide ulatuslikust lepingute paketist, mis allkirjastati Šveitsiga 2. märtsil 2026

pärast seda, kui nõukogu oli teinud ELi toimimise lepingu artikli 217 ja artikli 218 lõike 8

alusel ühehäälsed otsused.46

81. Olukord oleks võinud olla teistsugune, kui partnerluslepingu lõplikust tekstist oleks

pooltevaheliste läbirääkimiste tulemusena välja jäetud olulised aspektid, mis oleks

44 „Brief analysis of the compatibility of the EU-Mercosur Partnership Agreement and the interim Trade

Agreement with the EU Founding Treaties“ (Lühianalüüs, mis käsitleb ELi-Mercosuri partnerluslepingu ja kaubanduse vahelepingu kooskõla ELi asutamislepingutega), N. de Sadeleer, https://tradenvironment.eu/, lk 3.

45 Vt Euroopa Kohtu (suurkoda) 26. juuli 2017. aasta arvamust 1/15, ECLI:EU:C:2017:592, eelkõige selle punkte 76–105.

46 Vt nõukogu otsust ELi ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelise ulatusliku lepingute paketi allakirjutamise kohta, 24. veebruar 2026, https://www.consilium.europa.eu/et/press/press-releases/2026/02/24/council- greenlights-signing-of-package-of-agreements-with-switzerland/.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

24

võinud tingida assotsieerimislepingu lahjendamise muus vormis sõlmitavaks vähem

ulatuslikuks (st valdkondlikuks) lepinguks, kuid käesoleval juhul see nii ei olnud,

mistõttu see küsimus ei tõusetu.

82. Muidugi oleks võinud olukord olla teistsugune ka siis, kui nõukogu ei oleks alguses

andnud ühehäälse otsusega komisjonile sõnaselget luba pidada läbirääkimisi

assotsieerimislepingu üle, vaid oleks selle asemel kõigepealt vastu võtnud

läbirääkimisjuhised laiaulatusliku lepingu sõlmimiseks muudel konkreetsetel õiguslikel

alustel, nagu on tehtud muude kolmandate riikide puhul,47 kuid Mercosuri puhul see nii

ei olnud.

83. Lisaks oleks nõukogu võinud igal ajal võtta vastu otsuse muuta esialgseid

läbirääkimisjuhiseid kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 218 lõigetega 2 ja 4, et anda

komisjonile sõnaselge luba pidada läbirääkimisi muud liiki rahvusvahelise lepingu kui

assotsieerimisleping üle, mis oleks võimaldanud komisjonil teha õiguspäraselt ettepaneku

lepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta muul õiguslikul alusel kui ELi toimimise

lepingu artikkel 217. On selge, et nõukogu seda tegelikult ei teinud (samuti ei teinud

komisjon kunagi nõukogule sellekohast ettepanekut), mistõttu see küsimus kõnelausel

juhul ei tõusetu.

84. Sellega seoses tuleb meenutada, et komisjon üksinda ei otsusta lepingu jagamise

asjakohasuse üle; nõukogu oli varem, 22. mail 2018 võtnud vastu järeldused, milles ta

kinnitas, et nõukogu otsustab läbiräägitud lepingu jagamise üle, vähemalt

kaubanduslepingute osas 48, nagu oli märgitud ka Euroopa Parlamendi 2026. aasta

jaanuaris vastu võetud resolutsioonis.

85. Nõukogu võttis seejärel komisjoni ettepaneku alusel vahelepingu allakirjutamist ja ajutist

kohaldamist käsitleva otsuse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega.

86. Seega on peamine siinkohal analüüsitav õiguslik küsimus esiteks see, kas komisjonil oli

kaalutlusõigus teha 2025. aasta septembris ettepanek kasutada nõukogu otsuste puhul

täiesti teistsugust õiguslikku alust, mille kohaselt kasutatakse üksnes kvalifitseeritud

häälteenamusega hääletamist, arvestades asjaolu, et nõukogu oli algselt andnud

47 Vt nt nõukogu 8. detsembri 2022. aasta otsust (EL) 2022/2490, millega antakse Euroopa Komisjonile ning

liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale luba alustada läbirääkimisi ühelt poolt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide ning teiselt poolt Tadžikistani Vabariigi vahelise ulatusliku lepingu üle, ELT L 323, 19.12.2022, lk 92–93, http://data.europa.eu/eli/dec/2022/2490/oj.

48 Nõukogu järeldused ELi kaubanduslepingute üle läbirääkimiste pidamise ja sõlmimise kohta, Brüssel, 22. mai 2018, dok. 9120/18, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9120-2018-INIT/et/pdf.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

25

komisjonile ühehäälse otsusega loa pidada läbirääkimisi assotsieerimislepingu üle, ning

arvestades seda, et partnerluslepingu lõplik sisu vastab hästi sellisele

assotsieerimislepingule. Teiseks on küsimus selles, kas nõukogu saab teha sellise

ettepaneku kohta kehtiva otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Seda aspekti

analüüsitakse järgnevalt.

87. Kui nii materiaalõiguslike kui ka menetlusõiguslike õiguslike aluste põhimõtteline

muutmine – st ELi toimimise lepingu artikli 217 ja artikli 218 lõike 8 asemel muude

õiguslike aluste kasutamine – ületab komisjoni kaalutlusõiguse piire, tähendaks see seda,

et nõukogus kasutatava hääletuskorra (st kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamine)

kohaldamine oleks käsitatav õigusnormi rikkumisena, kuna aluslepingute kohaselt on

assotsieerimislepingute puhul alati nõutav ühehäälsus. Komisjon ei ole siiski esitanud

ühtegi põhjendust selle kohta, miks 2025. aasta septembris välja pakutud õiguslikku alust

põhimõtteliselt muudeti; vähemalt ei ole parlament neist teadlik.

88. Pidades silmas seda põhimõttelist õigusliku aluse muudatust, on nüüd vaja vastata

küsimusele, kas komisjon oli rangelt seotud nõukogu algsete, 1999. aasta

läbirääkimisjuhistega, mis võeti vastu ühehäälselt, või võib ta neist vabalt kõrvale

kalduda, kui see nii on, siis mil määral.

89. Rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamiseks on aluslepingutes loodud

komisjoni, nõukogu ja parlamendi rollidega seoses delikaatne institutsiooniline tasakaal.

ELi toimimise lepingu artikli 218 kohaselt võtab nõukogu vastu läbirääkimisjuhised,

annab loa alustada läbirääkimisi ning teeb otsuse lepingu allakirjutamise ja sõlmimise

kohta. See struktuur kajastab tema poliitika kujundamise ja koordineerimise

funktsiooni.49 Kui komisjon tegutseb läbirääkijana, juhib ta saadud läbirääkimisjuhiste

piires läbirääkimisi ja kirjutab lepingule alla, kui nõukogu on selleks loa andnud. See

kajastab tema koordineerimise funktsiooni ja välissuhetes esindamisega seotud rolli.

90. Euroopa Parlamenti tuleb loomulikult kõigis etappides täielikult teavitada, nagu on

nõutud ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 10. Nagu kohtupraktika kinnitab, on

teavitamisnõue ette nähtud selleks, et parlament saaks teostada demokraatlikku

49 ELi lepingu artikkel 16. Vt sellega seoses 9. aprilli 2024. aasta otsust kohtuasjas C-551/21: komisjon vs.

nõukogu, EU:C:2024:281, punktid 64 ja 65.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

26

järelevalvet liidu välistegevuse üle ja konkreetsemalt kontrollida, kas tema volitusi on

lepingu sõlmimise otsuse õigusliku aluse valikust tingituna täpselt järgitud50.

91. Seda silmas pidades taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas ELi

toimimise lepingu artiklis 218 ette nähtud süsteem peaks olema järjepidev ühelt poolt

seoses nõukogu ühehäälse otsusega alustada läbirääkimisi ning teiselt poolt seoses

komisjoni ja kolmandate riikide vahel seejärel läbi räägitud rahvusvahelise lepingu

õigusliku laadi ja sisuga ning õigusliku alusega, mille alusel on komisjon teinud vastavate

allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste eelnõude ettepanekud.

92. Kui komisjon kaldub nõukogu volitustest, millega anti algselt luba läbirääkimisi alustada,

liiga tugevalt kõrvale ja muudab lepingu (või lepingute paketi) õiguslikku olemust või

üldist ülesehitust, võiks pidada selle loa ning kavandatava allakirjutamise ja sõlmimise

vahelist seost katkenuks. Komisjonil võib läbirääkimiste pidamisel olla küll teatav

autonoomia, kuid läbirääkimisjuhistest kõrvalekaldumist sellises ulatuses, et leping

jagatakse kaheks eraldi lepinguks ja seejärel nenditakse, et loobutakse täielikult

assotsieerimislepingu sõlmimisest, võib pidada ELi toimimise lepingu artiklis 218

sätestatud ühtset menetlust moonutavaks ja selle sättega taotletavat institutsioonilist

tasakaalu mittejärgivaks. Just seetõttu, et see läheb kaugemale pelgast

läbirääkimispaindlikkusest ning puudutab lepingu põhiolemust ja ulatust, mis omakorda

mõjutab otseselt hääletuskorda nõukogus, võib sellist otsust pidada nõukogu poliitika

kujundamisega seotud ülesandeks, nagu näis kaaluvat ka nõukogu oma eespool nimetatud

2018. aasta järeldustes.

93. Komisjoni selline põhimõtteline muudatus avaldaks otsest mõju ka parlamendi rollile,

kuna parlamenti tuleb vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikele 10 kõigil

etappidel täielikult teavitada, et ta saaks mis tahes ajahetkel teha demokraatlikku kontrolli

ja väljendada tõhusalt oma seisukohti selles küsimuses, rääkimata vajadusest, et

parlament saaks kontrollida õigusliku aluse valikut enne, kui ta annab nõukogu otsusele

lepingu sõlmimise kohta ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 6 alusel nõusoleku.

94. Lisaks võib väita, et ELi lepingu artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö kohustus,

mis on liidu õiguse üldpõhimõte, võis kohustada komisjoni jääma nõukogu

läbirääkimisjuhiste piiresse. Seda kohustust tuleb tõlgendada koostoimes ELi lepingu

50 Vt Euroopa Kohtu (suurkoda) 14. juuni 2016. aasta otsust kohtuasjas C-263/14: parlament vs. nõukogu,

ECLI:EU:C:2016:435, punkt 71.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

27

artikli 13 lõikega 2, mis sätestab, et „[i]ga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega

antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja

eesmärkidele“. See kajastab institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mille kohaselt

on Euroopa Kohtu arvates nõutav, et „iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel

teiste institutsioonide pädevusega“.51

95. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust

selle kohta, kas 2025. aasta septembris esitatud komisjoni ettepanekud, mis käsitlevad

nõukogu otsuseid partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamise ja sõlmimise kohta,

on aluslepingutega kooskõlas, eelkõige seoses ELi toimimise lepingu artikliga 217 ning

artikli 218 lõigetega 2, 4, 6 ja 8, pidades eriti silmas ELi lepingu artikli 4 lõiget 3 ja

artikli 13 lõiget 2.

b) Sellise menetluse õiguspärasus, mida kasutati partnerluslepingu ja vahelepingu

paketti käsitlevate nõukogu otsuste vastuvõtmiseks 2026. aasta jaanuaris ja mis põhines

täielikult kvalifitseeritud häälteenamusel, st kordagi ei kasutatud ühehäälsust

96. Veel üks õiguslik küsimus puudutab menetlust, mida kohaldati partnerluslepingu ja

vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste suhtes, mis võeti

ametlikult vastu 2026. aasta jaanuaris.

97. 2026. aasta jaanuaris kiitis nõukogu lõpuks heaks nii partnerluslepingu52 kui ka

vahelepingu53 allakirjutamise. Euroopa Parlamendi arusaamise järgi võeti otsus

komisjoni ettepaneku kohaselt vastu kvalifitseeritud häälteenamusega, vältides seega

ühehäälset hääletamist, mis oleks olnud nõutav, kui kogu see pakett oleks vastu võetud

ELi toimimise lepingu artikli 217 kohase assotsieerimislepinguna54. Esmapilgul võib

tekkida mõte, et nõukogu otsusega parandataks igal juhul kõik võimalikud varasemad

vead komisjoni ettepanekus. Siiski võib väita, et seda takistab ühehäälsuselt

kvalifitseeritud häälteenamusele üleminek.

51 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 14. aprill 2015, nõukogu vs. komisjon, C-409/13, EU:C:2015:217, punkt 64. 52 Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsus (EL) 2026/185 [partnerluslepingu] allakirjutamise ja selle ajutise

kohaldamise kohta, ELT L, 2026/185, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2026/185/oj. 53 Nõukogu 9. jaanuari 2026. aasta otsus (EL) 2026/183 [vahelepingu] allakirjutamise ja selle ajutise

kohaldamise kohta, ELT L, 2026/183, 27.2.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2026/183/oj. 54 Nagu eespool märgitud, ei ole Euroopa Parlamendil teavet selle kohta, kas otsus võeti ELi toimimise

lepingu artikli 293 lõike 1 alusel siiski vastu ühehäälselt, sest see sisaldas komisjoni otsuse muudatust. Parlament mõistab samas, et see ei pruukinud olla vajalik, kui komisjon oli muudatusega nõus ja muutis vastavalt sellele oma ettepanekut.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

28

98. Erinevalt sellest, mida võis eeldada läbirääkimiste alguses 1999. aastal ja seejärel kogu

läbirääkimisprotsessi jooksul, mis kestis vähemalt 2024. aasta lõpuni, ei olnud üksikutel

liikmesriikidel seega õiguslikult võimalik blokeerida ühtegi nõukogu poolt 2026. aasta

jaanuaris vastu võetud otsust, hoolimata eri liikmesriikide parlamentide poolt juba

esitatud reservatsioonidest. 2025. aasta septembris esitas komisjon assotsieerimislepingu

asemel tõhustatud partnerluse lepingut käsitleva ettepaneku, mis tõi endaga kaasa

nõukogu hääletuskorra muudatuse, st kvalifitseeritud häälteenamuse asemel ühehäälsuse

kasutamise. ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 8 määratakse kindlaks kohaldatav

hääletuskord, viidates lepingu õiguslikule alusele, ja seda kohaldatakse „kogu menetluse

käigus“. Seega on keskne küsimus selles, kas komisjon võib kavandatava(te) lepingu(te)

ülesehituse muutmise või ümberliigitamise ettepanekuga tegelikult muuta kohaldatavat

õiguslikku alust ja sellest tulenevalt hääletuskorda nõukogus. Isegi kui võib väita, et

sellist komisjoni ettepanekut saaks hiljem muuta õiguspäraseks allakirjutamist käsitleva

nõukogu otsuse vastuvõtmisega, ei vasta sellisel juhul allakirjutamist käsitleva otsuse

puhul kohaldatav nõukogu hääletuskord (st kvalifitseeritud häälteenamusega

hääletamine) enam ühehäälsusele, millega anti läbirääkimiste alustamiseks luba.

Teisisõnu ei pruukinud üleminek ühehäälsuselt, mida nõukogu kohaldas läbirääkimiste

alustamiseks menetluse alguses, kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele, mida

kasutati menetluse lõpus allakirjutamiseks loa andmiseks, olla ELi toimimise lepingu

artikli 218 ühtse süsteemi kohaselt tegelikult õigustatud ja võis seega riivata nende

liikmesriikide õiguspärast ootust, kes selles hilisemas etapis tegelikult vähemusse jäid.

99. Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust selle

kohta, kas paketina käsitletud partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja

sõlmimist käsitlevate nõukogu otsuste vastuvõtmiseks 2026. aasta jaanuaris kasutatud

hääletuskord on kooskõlas aluslepingutega, eelkõige ELi toimimise lepingu artikliga 217

ning artikli 218 lõigetega 2, 4, 6 ja 8, pidades eriti silmas ELi lepingu artikli 4 lõiget 3 ja

artikli 13 lõiget 2.

3. Tasakaalustamismehhanism

100. Teiseks taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust järgmise küsimuse kohta:

- Kas vahelepingu 21. peatükis ja partnerluslepingu 29. peatükis sätestatud nn

tasakaalustamismehhanism on kooskõlas aluslepingutega ja vajadusega tagada ELi

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

29

õiguskorra autonoomia, eriti ELi toimimise lepingu artiklitega 11, 168, 169 ja 191 ning

harta artiklitega 35, 37 ja 38?

a) Partnerluslepingu ja vahelepingu kohane tasakaalustamismehhanism

101. Pärast täiendavaid läbirääkimisi esitas komisjon 2024. aastal uued tekstid kaubanduse ja

kestliku arengu ning vaidluste lahendamise peatüki kohase uue mehhanismi kohta, mille

eesmärk on säilitada nende lepingute kohaste kontsessioonide tasakaal. Seda

mehhanismi nimetati avalikus arutelus tasakaalustamismehhanismiks. See oli pärast

lepingu kaheks jagamist olemas mõlemas komisjoni ettepanekus identses sõnastuses:

kaubanduse vahelepingu 21. peatükis ja partnerluslepingu 29. peatükis. Kui

partnerluslepingu ja vahelepingu sätted on identsed, viidatakse käesolevas dokumendis

lugemise hõlbustamiseks läbivalt üksnes partnerluslepingu sätetele, hoolimata nende

sätete erinevast numeratsioonist. Mis tahes viidet partnerluslepingu sättele tuleks seega

mõista ka viitena vahelepingu samaväärsele sättele.

102. Partnerluslepingus piiratakse mehhanismi kohaldamisala lepingu kaubandust käsitleva

osaga (partnerluslepingu artikli 29.1 esimese lõigu punkt b). Mehhanismi puhul on

võetud eeskuju WTO rikkumiseta kaebuste lahendamise mehhanismist, mis lisati esimest

korda 1947. aasta üldise tolli- ja kaubanduskokkuleppe (GATT) artikli XXIII:1 punktiga

b ja lisati viitena 1994. aasta GATTi. Sellele osutatakse WTO vaidluste lahendamist

reguleerivate eeskirjade ja protseduuride käsitusleppe artiklis 26.

103. Kavandatavate lepingute kohaselt kohaldatakse kõnealust mehhanismi kõigi vaidluste

suhtes, „mis on seotud poole väitega, et teise poole kohaldatav meede põhjustab talle

hõlmatud sätetest tuleneva kasu saamata jäämise või olulise vähenemise viisil, mis

kahjustab kaubandust poolte vahel, olenemata sellest, kas selline meede on vastuolus

käesoleva lepingu III osa sätetega või mitte, kui ei ole sõnaselgelt sätestatud teisiti“

(partnerluslepingu artikli 29.4 punkt b).

104. Kaebus võib kokkuvõttes viia selleni, et moodustatakse vahekohus (partnerluslepingu

artikli 29.5 lõige 6), kes annab hinnangu „hõlmatud sätetest kaebuse esitanud poolele

tuleneva kasu saamata jäämise või olulise vähenemise kohta viisil, mis kahjustab

kaubandust poolte vahel“ (partnerluslepingu artikli 29.14 lõike 9 punkt b). Vahekohus

teeb kindlaks, „kui suur on [...] kasu, mis on [...] saamata jäänud või oluliselt vähenenud

[...]“ (partnerluslepingu artikli 29.14 lõike 10 punkt b), ning soovitab, „et pool, kelle

vastu kaebus esitati, teeks vastastikku rahuldava kohanduse;pool, kelle vastu kaebus

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

30

esitati, ei ole kohustatud vaidlusalust meedet tühistama“ (partnerluslepingu artikli 29.14

lõike 10 punkt c). Vahekohtuotsus on pooltele siduv (partnerluslepingu artikli 29.14

lõige 13). Kui pool ei täida kindlaks määratud aja jooksul oma kohustusi, võib kaebuse

esitanud pool teatavatel tingimustel „peatada hõlmatud sätete kohased kontsessioonid või

muud kohustused“ (partnerluslepingu artikli 29.20 lõige 2).Selline peatamine

lõpetatakse muu hulgas siis, kui meede, mille kohta kaebus esitati, „tunnistatakse

kehtetuks“ või „seda muudetakse“ (partnerluslepingu artikli 29.20 lõike 10 punkt b).

105. WTO süsteemis on rikkumiseta kaebusele viidatud kui erandlikule kontseptsioonile55 ja

selle kohta on esitatud vaid mõned taotlused. WTO vaekogu aruandes „Jaapan – film“

töötati välja kaebuse vastuvõetavuse hindamise test. Seda on sellest ajast alates kasutatud

selleks, et hinnata, kas meetme tõttu on kasu jäänud saamata või oluliselt vähenenud.

Testi läbiviimiseks on nõutavad kolm tingimust: 1) meedet kohaldab WTO liige,2) kasu

saadakse asjakohase lepingu aluselja 3) kasu saamata jäämine või oluline vähenemine

on tingitud meetme kohaldamisest.56 Teise tingimuse puhul on WTO vaekogud nõudnud,

et kasu puhul tõendataks õiguspärast ootust, võttes arvesse kontsessiooni andva poole

kõiki meetmeid, mida oleks võinud kontsessiooni andmise ajal mõistlikult ette näha.57

b) Heidutava mõju oht

106. Nii poliitilises arutelus kui ka õigusdoktriinis on väljendatud muret selle pärast, et see

mehhanism võib avaldada heidutavat mõju liidu regulatiivsete volituste kasutamisele.

107. Arvestades, et parlament väljendas oma resolutsioonis muret selle pärast, et lepingute

raames kavandatud mehhanismi võivad „Mercosuri riigid [...] kasutada, et survestada ELi

hoiduma kliima- ja keskkonnakaitse, toiduohutuse või teatavate pestitsiidide

keelustamisega seotud õigusaktide ja muude meetmete kehtestamisest või täitmise

tagamisest“.58 See seisukoht kajastab mujal, sealhulgas õigusdoktriinis, tehtud analüüsi.

Mõned teadlased on väljendanud muret, et mehhanism võib ohustada lepinguosaliste

regulatiivset autonoomiat, kui nad kehtestavad ühepoolseid meetmeid, mis võivad

negatiivselt mõjutada juba läbiräägitud kaubanduskontsessioone,59 ning seda võib

55 Vt vaekogu aruanne „Jaapan – tarbijate fotofilme ja -paberit mõjutavad meetmed“, WT/DS44/R, punkt

10.36 ja vaekogu aruanne „Korea – riigihankeid mõjutavad meetmed“, WT/DS163/R, punkt 7.97. 56 Vaekogu aruanne „Jaapan – tarbijate fotofilme ja -paberit mõjutavad meetmed“, WT/DS44/R, punkt 10.41. 57 Samas, punkt 10.61. 58 Euroopa Parlamendi 21. jaanuari 2026. aasta resolutsioon, punkt E. 59 Eckes, C., ja Krajewski, P., „Legal Analysis:How Sustainable is the EU-Mercosur Agreement?“

(Õigusanalüüs. Kui kestlik on ELi-Mercosuri leping?), analüüsi tellis rahvusvaheline kliimameetmete

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

31

kasutada teisele lepinguosalisele surve avaldamiseks, et ta oleks nõus kindla

tõlgendusega või et teine pool ei võtaks vastu teatavat meedet.60 Veel üks autor on

väitnud, et lepingul võib olla heidutav mõju, mis seaks kahtluse alla aluslepingutes

sätestatud kõrgetasemelise kaitse põhimõtte ja Pariisi kokkuleppest tulenevad

kohustused.61 Lisaks on väidetud, et mehhanism võib pärssida ELi tahet võtta vastu või

kohaldada õigusakte kliima, keskkonna, toiduohutuse või taimekaitsevahendite

valdkonnas („pourrait dissuader l’Union d’adopter ou d’appliquer des législations en

matière de climat, d’environnement, de sécurité alimentaire ou de produits

phytosanitaires“).62

108. Need mured on seotud liidu õiguskorra ja regulatiivse autonoomia küsimusega. Euroopa

Kohus on märkinud arvamuses 1/17, et „[k]ui liit sõlmiks rahvusvahelise lepingu, mis

tooks kaasa selle, et liit või liikmesriik peab liidu õiguse rakendamisel muutma mõnd

õigusakti või selle tühistama hinnangu tõttu, mille liidu kohtusüsteemi väline kohus on

andnud avaliku huvi kaitse tasemele, mille on vastavalt liidu konstitutsioonilisele

raamistikule kindlaks määranud liidu institutsioonid, tuleks järeldada, et selline leping

kahjustab liidu võimet tema enda konstitutsioonilises raamistikus autonoomselt toimida.

Sellega seoses väärib rõhutamist, et niisuguse õigusakti on liidu seadusandja vastu võtnud

EL lepingus ja EL toimimise lepingus kindlaks määratud demokraatliku protsessi

tulemusena ja selle puhul eeldatakse, et see on vastavalt ELL artiklis 5 nimetatud

pädevuse andmise, subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele ühtaegu nii sobiv

kui ka vajalik liidu õiguspärase eesmärgi saavutamiseks.[...]“63

109. Kõnealune küsimus erineb arvamuses 1/17 käsitletud küsimusest, mis puudutas CETAs

ette nähtud kohtute pädevust teha otsus selle kohta, kas investori vaidlustatud meede on

asjaomase lepinguga kooskõlas. Tasakaalustamismehhanismi kohaselt ei tulene oht mitte

sellest, et tuvastatakse meetme vastuolu asjaomase lepinguga, vaid võimalusest, et

võrgustik, Amsterdami ülikool, https://caneurope.org/content/uploads/2025/04/Legal_analysis_sustainability_EU- Mercosur_Agreement.pdf,

60 Samas, lk 18. 61 de Sadeleer, N., „Brief Analysis of the Compatibility of the EU-Mercosur Partnership Agreement and the

Interim Trade Agreement with the EU Founding Treaties“ (Lühianalüüs, mis käsitleb ELi-Mercosuri partnerluslepingu kooskõla ELi aluslepingutega), Jean Monnet Working Paper Series – Environment and Internal Market, kd 2025/4, UCLouvain, St Louis Jean Monnet’ õppetool, 2025, lk 7.

62 Sénat, 16 décembre 2025, Résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l’Union européenne pour empêcher la ratification de l’accord avec le Mercosur adoptée en application de l’article 88-4 de la Constitution, para 38.

63 30. aprilli 2019. aasta arvamus 1/17, EU:C:2019:341, punktid 150 ja 151.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

32

meetmega, mis on lepinguga täielikult kooskõlas, võivad siiski kaasneda vastumeetmed,

sealhulgas kontsessioonide peatamine. Kooskõlas Euroopa Kohtu kaalutlustega

keskendub parlamendi mure sellele, et kaitsta liidu suutlikkust tegutseda autonoomselt

oma eraldiseisvas konstitutsioonilises raamistikus.

110. Kõnealuses arvamuses märkis Euroopa Kohus, et kui kohtud „oleksid pädevad tegema

otsuseid, milles tuvastatakse, et Kanada investori kohtlemine ei ole CETAga kooskõlas

liidu institutsioonide kehtestatud avaliku huvi kaitse taseme tõttu, võiks liit olla sunnitud

selle kaitsetaseme saavutamisest loobuma, sest vastasel juhul võiks CETA kohus

kohustada teda üha uuesti maksma hagejast investorile kahjuhüvitist“.64 Kuigi

kavandatavates lepingutes ei ole ette nähtud, et kohtul on õigus määrata investoritele otse

makstav kahjuhüvitis, võib vaidluste lahendamise mehhanism lõpuks kaasa tuua

kontsessioonide peatamise lepinguosalise poolt, mis kaudselt paneb finantskoormuse

teisele lepinguosalisele või pigem selle lepinguosalise eksportijatele.

111. Seda arvesse võttes on parlament mures, et „Mercosuri riikide võimalus saada hüvitist

ELi kestlikkusmeetmete mõju eest nende kaubandusele võib ajendada ELi

kaasseadusandjaid selliste meetmete võtmisest hoiduma ja avaldada komisjonile survet

kehtivate õigusaktide kehtetuks tunnistamiseks või muutmiseks või nende rakendamise

peatamiseks“ ning et „mehhanism võib mõjutada eelkõige õigusakte, mille eesmärk on

säilitada hartaga kaitstud õigused ja aluslepingu põhimõtted, millel ELi õiguskord

põhineb“.65 Aluslepingud ja harta tagavad mitmes valdkonnas kõrgetasemelise kaitse,

mida tuleb seejärel rakendada õigusaktidega, mis võivad kuuluda mehhanismi

kohaldamisalasse.

112. Seetõttu palub parlament Euroopa Kohtul hinnata tasakaalustamismehhanismi ja ohtu, et

kontsessioonide peatamise ja sellest tulenevate majanduslike tagajärgede vältimiseks

võib liit olla aluslepingutes sätestatud teatava kaitsetaseme saavutamisel vähem

ambitsioonikas või sellise taseme saavutamisest loobuda.

c) Aluslepingutes sätestatud kõrgetasemeline kaitse ja kõrged standardid

113. Hindamisel tuleb arvesse võtta aluslepingutest tulenevat kohustust tagada asjaomastes

valdkondades kõrge kaitsetase ja kõrged standardid.

64 30. aprilli 2019. aasta arvamus 1/17, EU:C:2019:341, punkt 149. 65 Euroopa Parlamendi 21. jaanuari 2026. aasta resolutsioon, punkt H.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

33

114. ELi lepingu artikli 3 lõikes 3 on sätestatud, et „[l]iit rajab siseturu.Liit taotleb Euroopa

säästvat arengut, mis põhineb tasakaalustatud majanduskasvul, hindade stabiilsusel ja

kõrge konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel, mille eesmärk on saavutada täielik

tööhõive ja sotsiaalne progress, samuti kõrgetasemelisel keskkonnakaitsel ja keskkonna

kvaliteedi parandamisel“. ELi lepingu artikli 21 lõike 2 kohaselt määratleb liit ja viib ellu

oma välistegevuses ühist poliitikat ja ühismeetmeid, et eelkõige aidata töötada välja

rahvusvahelisi meetmeid keskkonna seisundi säilitamiseks ja parandamiseks ning

maailma loodusvarade säästvaks majandamiseks, et tagada säästev areng.

115. Ka Euroopa Liidu toimimise lepingus, eelkõige artiklites 11, 168, 169 ja 191, peetakse

kõrgetasemelist kaitset väga tähtsaks. ELi toimimise lepingu artikli 11 kohaselt peab liidu

poliitika ja tegevuse määratlemisse ja rakendamisse integreerima keskkonnakaitse

nõuded, eelkõige pidades silmas säästva arengu edendamist. ELi toimimise lepingu

artikli 168 lõike 1 kohaselt tuleb tagada „inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse“ ning

ELi toimimise lepingu artikli 169 lõikes 1 on sätestatud, et tarbijate huvide edendamisel

aitab liit kaitsta tervist, turvalisust ja majanduslikke huve ning edendada nende õigust

teavitamisele, koolitamisele ja organiseerumisele. ELi toimimise lepingu artikli 191

lõikes 2 on sätestatud, et liidu keskkonnapoliitika „seab eesmärgiks kaitstuse kõrge

taseme“.

116. Aluslepingutes kehtestatud kõrged kaitsestandardid kajastuvad ka hartas. Harta

artiklis 35 on sätestatud, et „[k]õigi liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja

rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse“. Harta artikli 37 kohaselt

tuleb „[k]õrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine [...]

integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt“. Harta

artikliga 38 nähakse ette, et „[l]iidu poliitikaga tagatakse tarbijakaitse kõrge tase“.

117. Need aluslepingu sätted on liidu institutsioonidele siduvad ja nõuavad rahvusvaheliste

lepingute sõlmimise kavandamisel erilist hoolikust tagamaks, et kindlakstehtud avaliku

huvi kaitsetaseme määramisel ei piirata põhjendamatult nende autonoomiat. Kuigi

tasakaalustamismehhanism neid aluslepingu eesmärke automaatselt ei rikuks, on Euroopa

Parlament väljendanud muret selle pärast, et mehhanism võib mõjutada neid eesmärke

taotlevate meetmete vastuvõtmist või rakendamist, mis võib tekitada ebakõla

aluslepingute kõrgete kaitsenõuetega.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

34

d) Ebakindlus seoses mehhanismi täpse kohaldamisalaga

118. Erilist tähelepanu tuleb pöörata ebakindlusele seoses mehhanismi täpse kohaldamisalaga

ja selle võimaliku ulatusega.

119. Eespool nimetatud muresid süvendab asjaolu, et mehhanismi täpse kohaldamisala osas

puudub selgus. Samal ajal, kui komisjon esitas täiendava mehhanismi, lisati teksti ka

meetme uus määratlus. Meede on selle kohaselt „lepinguosalise meede kas seaduse,

määruse, eeskirja, menetluse, otsuse, haldustoimingu, nõude või tava kujul“

(partnerluslepingu artikli 9.3 punkt j). Määratlusele lisatud joonealuses märkuses on

täpsustatud, et „[s]uurema selguse huvides olgu märgitud, et mõiste „meede“ hõlmab ka

tegevusetust ja õigusakte, mida ei ole pärast käesoleva lepingu üle peetud läbirääkimiste

lõppemist täielikult rakendatud, sealhulgas rakendusakte“. Sellega seoses on väljendatud

kahtlust, kas WTO kohtupraktika, mille kohaselt rikkumiseta kaebused ei hõlma

meetmeid, mida võib „mõistlikult ette näha“, kehtiks ka tasakaalustamismehhanismi

suhtes.66 Tõepoolest näib juba vastu võetud õigusaktide rakendamine olevat kergemini

prognoositav ja selle suhtes kohaldatakse eespool esitatud määratlust. Mehhanismi

toetajad on sageli väitnud, et selle eeskujuks võeti WTO poolt ette nähtud mudel, samas

kui mehhanismi vastased on väljendanud muret, et erinevused terminoloogias võivad viia

erineva kohtupraktikani, mis võib laiendada mehhanismi kohaldamisala.

120. Komisjoni ja Brasiilia ametiasutused on juba tõlgendanud erinevalt seda, mil määral

võiksid kehtivad õigusaktid mehhanismi kohaldamisalasse kuuluda. Brasiilia arvates

võiks hõlmata õigusakte, mis on vastu võetud pärast 2019. aasta poliitilist kokkulepet. 67

66 Eckes, C., ja Krajewski, P., „Legal Analysis:How Sustainable is the EU-Mercosur Agreement?“

(Õigusanalüüs. Kui kestlik on ELi-Mercosuri leping?), analüüsi tellis rahvusvaheline kliimameetmete võrgustik, Amsterdami ülikool, https://caneurope.org/content/uploads/2025/04/Legal_analysis_sustainability_EU- Mercosur_Agreement.pdf, lk 16. Couveinhes, F., Matsumoto, M., Robert, S., „Analysis of the „Rebalancing Mechanism“ of the EU- Mercosur Free Trade Agreement“ (ELi-Mercosuri vabakaubanduslepingu tasakaalustamismehhanismi analüüs), Veblen Institute, juuni 2025, https://www.veblen-institute.org/IMG/pdf/vf-june_2025_- _analysis_of_the_rebalancing_mechanism_of_the_eu-mercosur_free_trade_agreement.pdf, lk 15.

67 Vt Brasiilia välisministri büroo teabelehte Mercosuri-ELi partnerluslepingu kohta, 6. detsember 2024, https://www.gov.br/mre/en/content-centers/statements-and-other-documents/factsheet-mercosur- european-union-partnership-agreement-december-6-2024, punkt 7:

7. Tasakaalustamismehhanismi loomine vältimaks olukorda, et ühepoolsed meetmed seavad läbiräägitud kaubanduskontsessioonid ohtu. Loodud on ainulaadne mehhanism, mis ei võimalda lepinguosalisel võtta ühepoolseid meetmeid, mis seaksid ohtu lepinguga kehtestatud tasakaalu, kuna sellised meetmed võivad negatiivselt mõjutada läbiräägitud kaubanduskontsessioone ja rikkuda kokkulepitud tulemuse tasakaalu. Pärast 2019. aasta poliitilist kokkulepet võttis Euroopa Liit vastu

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

35

See on oluline, kuna meetme kohaldamisala mõjutab ka seda, mil määral võib mehhanism

mõjutada ELi regulatiivset autonoomiat. Samuti võivad komisjoni ja Mercosuri riikide

erinevad tõlgendused olla otsustava tähtsusega seoses selliste õigusaktide hõlmamisega,

mis on seotud roheleppega, millel on oluline roll ELi kliimamuutuste vastu võitlemise

poliitikas kooskõlas liidu rahvusvaheliste kohustustega.

121. Eeltoodut arvestades märgib parlament, et vahelepingus ja partnerluslepingus ette nähtud

tasakaalustamismehhanismiga kaldutakse kõrvale vabakaubanduslepingute puhul

väljakujunenud liidu kaubandustavast. Parlamendi eesmärk on tagada, et see mehhanism

ei kahjustaks regulatiivset sõltumatust, avaldades heidutavat mõju, eelkõige seoses

selliste eespool nimetatud aluslepingute sätetega, mis on seotud kõrgete

kaitsestandarditega ELis. Võttes arvesse ebakindlust, kodanikuühiskonna väljendatud

muresid ning erinevaid tõlgendusi mehhanismi võimaliku kohaldamisala kohta, palub

parlament Euroopa Kohtul hinnata, kas vahelepingus ja partnerluslepingus ette nähtud

tasakaalustamismehhanism on kooskõlas aluslepingutega ja vajadusega tagada liidu

õiguskorra autonoomia.

4. Ettevaatuspõhimõte

122. Kolmas ja viimane parlamendile muret tekitav valdkond on seotud

ettevaatuspõhimõttega, mille puhul taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust järgmise

küsimuse kohta:

- Kas vahelepingu ja partnerluslepingu sätted on kooskõlas liidu ettevaatuspõhimõttega,

nagu see on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 ja nagu seda on edasi

arendatud Euroopa Kohtu praktikas ning mis on aluseks ELi toimimise

lepingu artiklitele 168,169 ja 191 ja harta artiklitele 35, 37 ja 38? Eelkõige, kas

vahekohtule antud pädevus hinnata seda, kuidas EL kõnealust põhimõtet kohaldab, on

kooskõlas liidu õigusest tulenevate nõuetega?

123. Küsimuse esitamisel on asjakohane tuletada kõigepealt meelde, kuidas on

ettevaatuspõhimõte sätestatud aluslepingutes ja kuidas on seda määratletud

kohtupraktikas, enne kui käsitleda kavandatavate lepingute kahte sätet, mis parlamendile

muret valmistavad.

õigusaktid, mis olenevalt nende rakendamise viisist võivad häirida 2019. aasta kokkuleppes kajastatud tasakaalu küsimustes, mille üle 2023. aastal alanud etapis uusi läbirääkimisi ei peetud. [...]

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

36

124. ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 on sätestatud, et „[l]iidu keskkonnapoliitika,

võttes arvesse liidu eri piirkondade olukorra mitmekesisust, seab eesmärgiks kaitstuse

kõrge taseme“, ning et „[s]ee rajaneb ettevaatusprintsiibil ja põhimõtetel, mille järgi tuleb

võtta ennetusmeetmeid ja keskkonnakahjustus heastada eeskätt kahjustuse kohas, saastaja

peab aga maksma“. Kuigi sättes mainitakse keskkonda, on liidu keskkonnapoliitika

lahutamatult seotud ka tervisekaitsepoliitikaga. Nagu Euroopa Kohus märkis kohtuasjas

C-77/09, kuulub „inimese tervise kaitse [...] liidu poliitika eesmärkide hulka keskkonna

valdkonnas.See poliitika, mille eesmärk on kaitstuse kõrge tase, tugineb eelkõige

ettevaatuspõhimõttele“.68

125. Euroopa Kohtu arvamuse kohaselt tähendab see põhimõte seda, et „kui on kahtlusi

inimeste tervisele esinevate ohtude olemasolu või ulatuse osas, võib võtta

kaitsemeetmeid, ilma et oodataks ära, et nende ohtude tegelikkus ja tõsidus oleks

täielikult avaldunud.Kui väidetava ohu olemasolu või selle ohu ulatuse üle ei ole

võimalik kindlalt otsustada, kuna teostatud uuringute tulemused ei ole lõplikud, kuid ohu

realiseerumise korral on tegelik kahju keskkonnale [või rahvatervisele]69 tõenäoline,

õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete vastuvõtmist“.70

126. Üldkohtul on mitmel korral olnud võimalus määratleda ettevaatuspõhimõtet liidu õiguse

üldpõhimõttena, mis kohustab „asjaomaseid ametiasutusi võtma asjassepuutuvate

õigusnormidega neile antud pädevuste rakendamise konkreetses raamistikus vajalikke

meetmeid, et ennetada teatud võimalikke riske rahvatervisele, julgeolekule ja

keskkonnale, pannes nende huvide kaitsega seotud nõuded tähtsamale kohale kui

majanduslikud huvid“.71

127. Vahelepingu ja partnerluslepingu kaubanduse ja kestliku arengu peatükis tunnistatakse

õigust määrata kindlaks ja kehtestada kohaliku keskkonnakaitse tase, mida lepinguosaline

peab sobilikuks (partnerluslepingu artikli 26.2 lõige 1), ning märgitakse, et

68 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 22. detsember 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C-77/09,

EU:C:2010:803, punkt 71. Vt lisaks 5. mai 1998. aasta kohtuotsust C-180/96: UK vs. komisjon, EU:C:1998:192, punkt 100.

69 Vt sama sõnastust rahvatervise kohta 1. oktoobri 2019. aasta kohtuotsuses C-616/17: Blaise jt, EU:C:2019:800, punkt 43.

70 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 6. mai 2021, Bayer CropScience AG ja Bayer AG vs. Euroopa Komisjon, C-499/18 P, EU:C:2021:367, punkt 80. Vt ka 1. oktoobri 2019. aasta kohtuotsust C 616/17: Blaise jt, EU:C:2019:800, punkt 43, ja 22. detsembri 2010. aasta kohtuotsust Gowan Comércio Internacional e Serviços, C-77/09, EU:C:2010:803, punktid 73 ja 76, ning 22. novembri 2018. aasta kohtuotsust C-151/17: Swedish Match, EU:C:2018:938, punkt 38.

71 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 10. september 2015, Dow AgroSciences Ltd and Others vs.komisjon, T-446/10, EU:T:2015:629, punkt 23. Vt ka 9. septembri 2011. aasta kohtuotsust T-475/07: Dow AgroSciences vs. komisjon, EU:T:2011:445, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

37

„[l]epinguosalised püüavad parandada oma asjakohaseid õigusnorme ja

poliitikameetmeid, et tagada keskkonna ja töötajate kaitse kõrge ja tulemuslik tase“

(lõige 2). Samal ajal on partnerluslepingu artikli 26.10 lõikes 2, mis käsitleb teaduslikku

ja tehnilist teavet, sätestatud, et kui rakendatakse selliseid meetmeid, mis võivad mõjutada

kaubandust või investeeringuid, ja „[k]ui teaduslikud tõendid või teaduslik teave on

ebapiisavad või ebaselged ning lepinguosalise territooriumil on keskkonnaseisundi

märkimisväärse halvenemise oht või oht töötervishoiule ja tööohutusele“, võib ta võtta

ettevaatuspõhimõttel rajanevaid meetmeid.

128. Seda võib tõlgendada kui ELi ettevaatuspõhimõtte käsitusele piirangu kehtestamist.72

Sõnastus erineb Euroopa Kohtu poolt välja töötatud määratlusest. Arvestades, et liidu

õiguse kohaselt võib meetmeid võtta „ilma et oodataks ära, et nende ohtude tegelikkus ja

tõsidus oleks täielikult tõendatud“, näib kavandatavate lepingute kohaselt olevat nõutav

„keskkonnaseisundi märkimisväärse halvenemise ohu“ olemasolu, kehtestades seega

ettevaatuspõhimõttele tuginemiseks rangemad tingimused. Euroopa Parlament on

seetõttu mures, et „need piirangud võivad vähendada tervise-, tarbija- ja keskkonnakaitse

taset“.73

129. Teine ettevaatuspõhimõtte alalhoidmisega seotud Euroopa Parlamendile muret valmistav

küsimus puudutab vahelepingu 6. peatükki ja partnerluslepingu 14. peatükki „Sanitaar-

ja fütosanitaarmeetmed“, mille eesmärk on kaitsta inimeste, loomade ja taimede elu ja

tervist, lihtsustades samal ajal kaubandust. Partnerluslepingu artiklis 14.6 „Üldised

kohustused“ on sätestatud, et imporditud tooted peavad vastama importiva lepinguosalise

territooriumil kohaldatavatele sanitaar- ja fütosanitaarnõuetele. Partnerluslepingu

artikkel 14.11 võimaldab ühel lepinguosalisel nõuda teavet teise lepinguosalise sanitaar-

ja fütosanitaarmeetme ning rahvusvaheliste standardite vahelise seose kohta ning juhul,

kui sanitaar- ja fütosanitaarmeede ei põhine rahvusvahelistel standarditel, asjaomase

meetme põhjuste selgitust (partnerluslepingu artikli 14.11 lõike 1 punkt e). Sama artikli

lõikes 2 on sätestatud:

„Kui asjakohased teaduslikud tõendid ei ole piisavad, esitab lepinguosaline, kes võtab

vastu ajutise sanitaar- ja fütosanitaarmeetme, asjaomase meetme aluseks oleva

72 de Sadeleer, N., „Brief Analysis of the Compatibility of the EU-Mercosur Partnership Agreement and the

Interim Trade Agreement with the EU Founding Treaties“ (Lühianalüüs, mis käsitleb ELi-Mercosuri partnerluslepingu kooskõla ELi aluslepingutega), Jean Monnet Working Paper Series – Environment and Internal Market, kd 2025/4, UCLouvain, St Louis Jean Monnet õppetool, 2025, lk 7.

73 Euroopa Parlamendi 21. jaanuari 2026. aasta resolutsioon, punkt J.

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

38

asjakohase kättesaadava teabe ja kui see on kättesaadav, lisateabe riski objektiivsemaks

hindamiseks ning vaatab meetme mõistliku aja jooksul läbi“.

130. Oma resolutsioonis väljendas parlament muret, et sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete

läbivaatamise kohustuse kehtestamine juhul, „kui asjakohased teaduslikud tõendid ei ole

piisavad“ – st olukord, mis tavaliselt tekib siis, kui meetmed võetakse vastu

ettevaatuspõhimõtte alusel –, tähendaks täiendava menetlusliku piirangu kehtestamist.

On tekkinud mure, et selline nõue piiraks põhjendamatult võimalust võtta

ettevaatusmeetmeid ning oleks vastuolus ELi toimimise lepingu artiklis 191 ja eespool

nimetatud kohtupraktikas sätestatud nõuetega. ELi õiguse kohaselt ei sõltu

ettevaatuspõhimõtte kohaldamine seda laadi lisatingimusest.

131. Viimane murettekitav aspekt on seotud sellega, et ELi toimimise lepingu artikli 191

rakendamiseks mõeldud või ettevaatuspõhimõttele tuginevat liidu meedet võib

vaidlustada vahelepinguga ja partnerluslepinguga kehtestatud vaidluste lahendamise

mehhanismi kaudu sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete peatüki väidetava rikkumise tõttu.

Partnerluslepingu artikli 29.3 lõigete 4 ja 5 kohaselt võib Mercosuri riik või Mercosur

algatada ELi vastu vaidluste lahendamise menetluse seoses kaubandust käsitleva osa

sätete tõlgendamise ja kohaldamisega. Sellise menetluse tulemusena võidakse

moodustada vahekohus (partnerluslepingu artikkel 29.7). Vahekohus peab tegema

vahekohtuotsuse, milles tuleb anda hinnang asjaoludele ning hõlmatud sätete

kohaldatavusele ja nende vastavusele (partnerluslepingu artikkel 29.14). Vahekohtuotsus

on pooltele siduv ja seda ei saa edasi kaevata ning pool, kelle vastu kaebus on esitatud,

peab võtma „kõik vajalikud meetmed, et tagada vahekohtuotsuse kiire ja heauskne

täitmine“ (partnerluslepingu artikli 29.17 lõige 1). Kui meetmeid ei võeta, võib kaebuse

esitanud pool peatada hõlmatud sätete kohased kontsessioonid või muud kohustused

(partnerluslepingu artikli 29.20 lõige 2), kuni asjaomane meede on tagasi võetud või seda

on muudetud.Vahekohus oleks seega kaubanduse vahelepingu ja partnerluslepingu

tõlgendamise viimane instants.

132. Kontsessioonide peatamine või sellise peatamise võimalus võib pärssida liidu

institutsioonide tahet võtta meetmeid, mis oleksid muidu vajalikud, et tagada liidu õiguses

sätestatud ettevaatuspõhimõtte järgimine. Sellega seoses viitab parlament eespool

punktis 108 ja sellele järgnevates punktides esitatud argumentidele. Hüvitise määramine

või selle oht võib samuti ajendada institutsioone vajalikuks peetavaid sanitaar- ja

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

39

fütosanitaarmeetmeid uuesti läbi vaatama. Selline võimalus võib kahjustada tervise- ja

keskkonnakaitse kõrget taset, mis on ELi kodanikele aluslepingutega tagatud.

133. Neid muresid silmas pidades ja võttes arvesse tähtsust, mida liidu aluslepingud ja harta

omistavad tervise ja keskkonna kõrgetasemelise kaitse tagamisele, peab parlament

vajalikuks paluda Euroopa Kohtult arvamust selle kohta, kas vahelepingu ja

partnerluslepingu sätted on kooskõlas aluslepingutes sätestatud ettevaatuspõhimõttega,

eelkõige kaubanduse ja kestliku arengu ning sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete sätetega.

VI. JÄRELDUS

134. Eespool toodut arvesse võttes taotleb parlament Euroopa Kohtult arvamust selle kohta,

kas kavandatavad lepingud on kooskõlas aluslepingutega, ning eelkõige järgmiste

küsimuste kohta:

- Kas partnerluslepingu ja vahelepingu allakirjutamist ja sõlmimist käsitlevad nõukogu

otsused on kooskõlas aluslepingutest tulenevate menetlusnõuetega, eriti ELi toimimise

lepingu artikliga 217, artikli 218 lõigetega 2, 4, 6 ja 8, võttes arvesse ELi lepingu

artikli 4 lõiget 3 ja artikli 13 lõiget 2?

- Kas vahelepingu 21. peatükis ja partnerluslepingu 29. peatükis sätestatud nn

tasakaalustamismehhanism on kooskõlas aluslepingutega ja vajadusega tagada ELi

õiguskorra autonoomia, eriti ELi toimimise lepingu artiklitega 11, 168, 169 ja 191 ning

harta artiklitega 35, 37 ja 38?

- Kas vahelepingu ja partnerluslepingu sätted on kooskõlas liidu ettevaatuspõhimõttega,

nagu see on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 ja nagu seda on edasi

arendatud Euroopa Kohtu praktikas ning mis on aluseks ELi toimimise

lepingu artiklitele 168,169 ja 191 ja harta artiklitele 35, 37 ja 38? Eelkõige, kas

vahekohtule antud pädevus hinnata seda, kuidas EL kõnealust põhimõtet kohaldab, on

kooskõlas liidu õigusest tulenevate nõuetega?

Euroopa Parlamendi arvamusetaotlus

40

Andrea MRÁZ- ANDROVIČOVÁ

Anna POSPÍŠILOVÁ

PADOWSKA

Anders NEERGAARD Dominique MOORE

Hugo VAN GESTEL PETIT

Euroopa Parlamendi esindajad

LISADE LOETELU

Lisa nr Kirjeldus Lk arv Viide lisale taotluses

A.1 Euroopa Parlamendi 21. jaanuari 2026. aasta resolutsioon

5 Punktid 1 ja 33

A.2 Nõukogu 19. jaanuari 2026. aasta kiri, millestaotletakse Euroopa Parlamendi nõusolekut kaubanduse vahelepingule, SGS 26/000190.

1 Punkt 23

A.3 Nõukogu 19. jaanuari 2026. aasta kiri, milles taotletakse Euroopa Parlamendi nõusolekut partnerluslepingule, SGS 26/000191.

1 Punkt 23

Islandi väljak 1 / 15049 Tallinn / +372 637 7000 / [email protected] / www.vm.ee / Registrikood 70002526

VABARIIGI VALITSUS Stenbocki maja Rahukohtu 3 15161 TALLINN

03.07.2026 nr 15.3-2/4053-1

Välisministeerium esitab Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2026 istungile Eesti seisukoha Euroopa Kohtule arvamuse taotluse A-1/26 kohta. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Margus Tsahkna minister Lisad:

1. protokollilise otsuse eelnõu (1 lehel); 2. Eesti seisukohad (4 lehel); 3. Euroopa Parlamendi arvamuse taotlus (40 lehel).

Margo Roasto [email protected]