EN EN

EUROPEAN COMMISSION

Brussels, 13.7.2026 COM(2026) 364 final

REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND

THE COUNCIL

on the application of Council Directive 2000/43/EC implementing the principle of equal

treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin (the Racial Equality

Directive) and of Council Directive 2000/78/EC establishing a general framework for

equal treatment in employment and occupation (the Employment Equality Directive)

1. INTRODUCTION

The Racial Equality Directive and the Employment Equality Directive (‘the

Directives’) (1) are the cornerstones of the EU’s efforts to build a Union of Equality.

The Racial Equality Directive requires people to be treated equally in the fields of

employment and vocational training, education, social protection (including social

security and healthcare), and access to and supply of goods and services (including

housing), regardless of their racial or ethnic origin. The Employment Equality

Directive requires people to be treated equally in employment and vocational training,

regardless of their religion or belief, disability, age or sexual orientation.

The Directives implement the fundamental values enshrined in Article 2 of the Treaty

on European Union. Since 2000, they have played a key role in ensuring that all

individuals can participate fully in economic, cultural and social life, free from

discrimination on the grounds of racial or ethnic origin, religion or belief, disability,

age or sexual orientation.

A significant development over this period has been the role of the Court of

Justice of the European Union (CJEU) case-law in clarifying the fundamental

concepts of non-discrimination law. In particular, through the many preliminary

rulings it has issued at the request of national courts, the CJEU has significantly

enhanced anti-discrimination protection across the EU. The minimal challenges

reported by Member States in implementing the core principles of EU non-

discrimination law confirm the enhanced clarity achieved through CJEU rulings.

Nevertheless, more than 25 years after the adoption of the Directives, ensuring that

individuals have effective recourse to the right to non-discrimination and equal

treatment remains a considerable challenge.

Every five years, the Commission must provide information on the application of the

Directives to the European Parliament and the Council (2). This report fulfils that

obligation, while also illustrating the progress made and the ongoing challenges faced

in applying and enforcing non-discrimination law. It covers the period from 2021 to

2025 and outlines the developments since the last report, which was published in

March 2021 (3).

This report follows up on the EU’s equality action plans and strategies, in particular,

the EU anti-racism strategy 2026-2030 (4) and the LGBTIQ+ equality strategy 2026-

2030 (5). These strategies stress that ensuring effective application of the EU anti-

(1) OJ L 180, 19.7.2000, p. 22, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/43/oj; OJ L 303, 2.12.2000, p. 16,

ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/78/oj.

(2) See Article 17(1) of the Racial Equality Directive and Article 19(1) of the Employment Equality

Directive.

(3) COM(2021) 139 final and SWD(2021) 63 final of 19 March 2021, EUR-Lex - 52021DC0139 - EN -

EUR-Lex and EUR-Lex - 52021SC0063 - EN - EUR-Lex.

(4) COM(2026) 12 final of 20 January 2026, EUR-Lex - 52026DC0012 - EN - EUR-Lex.

(5) COM(2025) 725 final of 8 October 2025, EUR-Lex - 52025DC0725 - EN - EUR-Lex. See also other

relevant strategies: COM(2020) 620 final of 7 October 2020, EUR-Lex - 52020DC0620 - EN - EUR-

Lex; COM(2021) 101 final of 3 March 2021, EUR-Lex - 52021DC0101 - EN - EUR-Lex, COM(2026)

113 final of 5 March 2026, EUR-Lex - 52026DC0113 - EN - EUR-Lex, COM(2026) 541 final of 6 May

2026, EUR-Lex - 52026DC0541 - EN - EUR-Lex.

2

discrimination law is a Commission priority and emphasise the importance of

effective sanctions against discrimination. The report is a key action for delivering on

the anti-racism strategy’s commitment to ensuring the effective implementation of

the Racial Equality Directive, in particular by focusing on its enforcement and

application in cases of algorithmic discrimination. The report also discusses the

application of the Directives to address structural discrimination.

Victims rarely report discrimination to institutions. According to various surveys (6)

conducted by the EU Agency for Fundamental Rights (FRA), the reporting rate ranges

from 5% to 11%. This under-reporting results mostly from the belief among victims

that reporting discrimination will not lead to any action or change (7).

The lack of trust in the existing processes and systems for reporting discrimination is

paralleled by the perceived limited progress made on combating discrimination (8)

since the last report on the Directives.

The general population continues to view discrimination as widespread in the EU (9).

50% of respondents to the 2022 EU Minorities and Discrimination Survey (EU-

MIDIS III) reported feeling discriminated against on any ground (10) in the five years

preceding the survey. Experiences of racial discrimination (11) alone have increased

between 2016 and 2023 (12).

The last report on the application of the Directives already highlighted several

key issues. These included victims’ fear of reprisals, inadequate levels of

compensation, difficulty gathering evidence and a lack of awareness by victims of

their rights and the support services available to them, e.g. through equality bodies. It

also pointed to the uneven promotion of equality among the general public and

national institutions, which varied depending on the Member State.

(6) FRA, Being Black in the EU – Experiences of people of African descent, Being Muslim in the EU –

Experiences of Muslims, Jewish People’s Experiences and Perceptions of Antisemitism – EU survey of

Jewish people, LGBTIQ Equality at a Crossroads – Progress and challenges, Roma in 10 European

Countries – Main results – Roma survey 2021, Rights of Roma and Travellers in 13 European Countries

– Perspectives from the Roma survey 2024, Publications Office of the European Union, Luxembourg,

2021-2025.

(7) 38% of respondents to the EU-MIDIS III survey; 39% of respondents to the Jewish survey; 49% of

respondents to the LGBTQI III survey; 30% of respondents to the 2021 Roma survey.

(8) FRA (see note 6).

(9) See: European Commission, ‘2023 Eurobarometer on discrimination in the EU’.

(10) Discrimination on the basis of at least one of the following grounds: skin colour, ethnic or immigrant

background, religion or religious beliefs, age, sex/gender, disability, sexual orientation and gender

identity or gender expression.

(11) For the purpose of the survey, racial discrimination was understood as discrimination on the basis of at

least one of the following three grounds: skin colour, ethnic or immigrant background and religion or

religious belief.

(12) FRA, Being Black in the EU – Experiences of people of African descent, Being Muslim in the EU –

Experiences of Muslims, p. 44, Experiences and perceptions of antisemitism – Second survey on

discrimination and hate crime against Jews in the EU, p. 59, Jewish People’s Experiences and

Perceptions of Antisemitism – EU survey of Jewish people, p. 77.

3

Building on the previous report, this new report provides an overview of the persisting

and new challenges faced, the progress made and the good practices adopted in

applying the Directives since 2021.

During the reporting period, the EU has taken concrete steps to improve the

application and enforcement of the Directives. Most importantly, since the last

report, the EU has adopted the Equality Bodies Directives (13) to strengthen the

national bodies responsible for promoting equality and preventing and combating

discrimination, including by better supporting individuals and groups discriminated

against in accessing justice.

The Directives require Member States to establish effective, dissuasive and

proportionate sanctions for discrimination. To support Member States, the

Commission commissioned a study on the legislation and application of sanctions

for racial, ethnic and religious discrimination. The study revealed that legal

protection and long-term prevention of discrimination are undermined by low and

symbolic sanctions. It highlighted the need for more effective sanctions that fully

compensate victims and promote lasting solutions, along with stronger enforcement

and capacity-building for legal practitioners and civil society.

In view of recent technological developments, including the rise of automated and

artificial intelligence (AI) systems, the report also analyses the application of non-

discrimination law in Member States in cases of algorithmic discrimination. It

demonstrates the need to build capacities and to establish mechanisms for effective

cooperation between different enforcement bodies.

This report draws on the results of targeted consultations (14). In response to tailored

questionnaires, the Commission received contributions from all Member States and

various stakeholders and institutions, including the EU Agency for Fundamental

Rights, the European Institute for Gender Equality (EIGE), 11 equality bodies, 2

social partners, 17 civil society organisations and the European Network of Equality

Bodies (Equinet). The statistics cited in this report are based on those responses.

This report focuses on the effective application and enforcement of EU non-

discrimination law by highlighting the importance of:

– equality bodies;

– effective, dissuasive and proportionate sanctions;

– improving access to justice and evidence for victims;

– empowerment and cooperation of stakeholders; and

(13) OJ L, 2024/1499, 29.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1499/oj, OJ L, 2024/1500,

29.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1500/oj.

(14) Between May and July 2025, the Commission conducted targeted consultations using an online

questionnaire that included both tailored questions about the implementation of the Directives and open-

ended questions to enable respondents to raise any additional concerns. The questionnaires were

distributed to all Member States, the equality bodies in each Member State, European social partners

consulted under Article 154 TFEU, and 57 civil society organisations. Stakeholders were encouraged to

share the questionnaire with relevant parties at local, regional and national level.

4

– the case-law of the CJEU.

The ‘key takeaways’ set out at the beginning of each section summarise the report’s

main findings. Additional text boxes provide examples of promising practices.

2. IMPLEMENTATION OF THE KEY ACTIONS SET OUT IN THE PREVIOUS REPORT

The previous report highlighted that it is essential to enhance the visibility, role and

independent functioning of equality bodies in order to address challenges in applying

and enforcing the Directives. This led to the adoption of the Equality Bodies

Directives following the Commission’s proposal. The Commission also identified a

need for closer monitoring of effective, proportionate and dissuasive sanctions, while

providing support in this area. The following chapter examines the implementation of

these key measures.

Key takeaways

– The Equality Bodies Directives aim to strengthen the mandate, independence,

resources and powers of equality bodies. This includes by extending their remit

to include the grounds and fields covered by the Employment Equality Directive.

– Equality bodies must have tools and resources to prevent and respond to

discrimination, including structural discrimination.

– Equality bodies must have powers to act in court proceedings in support or on

behalf of victims or in their own name to defend the public interest.

– Low sanctions and ineffective application of sanctions are the key bottlenecks in

the sanction systems.

– Consolidating legislation and introducing forward-looking sanctions would

improve the sanction systems.

2.1. Stronger equality bodies – a new impetus for enforcement of EU non-

discrimination law

Equality bodies are essential for enforcing EU non-discrimination law. Until 2024,

the Racial Equality Directive merely empowered equality bodies to provide

independent assistance to victims of discrimination and to conduct and publish their

own surveys, reports and recommendations (15).

In the staff working document accompanying the last report on the application of the

Directives (16), the Commission pointed to different levels of ambition and

achievement in the Member States. Key cross-cutting issues included the inadequacy

of the equality bodies’ resources, in terms of funding and staff, limited awareness of

the equality bodies’ existence, and their limited independence and legal standing.

(15) See e.g. Article 13(2) of the Racial Equality Directive.

(16) SWD(2021) 63 final, 19.3.2021, EUR-Lex - 52021SC0063 - EN - EUR-Lex.

5

For this reason, the EU adopted the Equality Bodies Directives to ensure that, by June

2026, all equality bodies are better equipped to combat discrimination, support

victims and promote equality.

The Equality Bodies Directives extend the remit of the equality bodies to include

discrimination on the grounds of age, religion or belief, disability or sexual orientation

in the field of employment. Prior to this, equality bodies were mandated by EU law

to promote, analyse, monitor and support the equal treatment of all persons on the

grounds of racial or ethnic origin and sex only.

Furthermore, the Equality Bodies Directives require Member States to ensure that

equality bodies are independent and to provide them with the necessary human,

technical and financial resources. Those resources must enable the equality bodies to

perform all their tasks and exercise all their powers effectively across all grounds and

fields of discrimination.

Finally, the scope of the tasks and powers of equality bodies has been strengthened

substantially. Their mandate can no longer be restricted to responding to

discrimination. They will also need to have the power to take preventive action,

including in relation to discrimination on the basis of age, religion or belief, disability

or sexual orientation in the field of employment and vocational training.

To address the structural aspects of discrimination and to contribute to social

change (17), equality bodies will carry out awareness-raising, prevention and

promotional activities (18). Such activities can include sharing good practices, taking

positive action, reporting on structural issues, equality mainstreaming among public

and private entities, and providing such entities with relevant training, information,

advice, guidance and support.

The Equality Bodies Directives require Member States to give equality bodies

litigation powers (19). Previously, litigation powers of those bodies varied

significantly across the EU. With the new standards in place, all groups protected

under EU law will be able to seek support from equality bodies in the fields covered

by the Racial Equality Directive and Employment Equality Directive.

In particular, the Equality Bodies Directives allow Member States to empower

equality bodies to support both individual and collective redress (20) efforts. Member

States may designate equality bodies to act in support or on behalf of several victims

or in their own name to combat discrimination in the public interest. This may be

necessary, for example, because of the abundance or seriousness of the cases or the

(17) See recital 23 of Council Directive (EU) 2024/1499.

(18) See Article 5 and Article 17(c) of Council Directive (EU) 2024/1499.

(19) See Article 10 of Council Directive (EU) 2024/1499. In particular, Member States must ensure that the

equality body has at least one of the following rights to act in court proceedings: (a) the right to initiate

court proceedings on behalf of one or several victims; (b) the right to participate in court proceedings in

support of one or several victims; or (c) the right to initiate court proceedings in its own name, in order

to defend the public interest.

(20) Collective redress is a legal mechanism that allows one or more (natural or legal) persons to initiate a

collective claim that may lead to the application of collective sanctions.

6

need for legal clarification. Each one of those factors could imply that the

discrimination is structural or systematic in nature (21).

Equality bodies will continue to fulfil their central task of providing assistance to

victims of racial or ethnic discrimination, including by replying to all complaints of

discrimination (22). This task will now extend to victims of discrimination in

employment on the basis of age, religion or belief, disability or sexual orientation. In

addition, under the new Equality Bodies Directives, equality bodies also have to be

empowered to offer alternative dispute resolution, to conduct inquiries into breaches

of the principle of equal treatment and to issue non-binding opinions or binding

decisions (23). Their opinions or decisions must include appropriate remedial,

monitoring and enforcement mechanisms.

The Commission adopted the implementing act establishing a list of common

indicators on the functioning of equality bodies (24). This will make it easier to

monitor how the new standards are being applied in Member States and what impact

they are having on the enforcement of EU non-discrimination law.

Conclusions

Member States must:

– fully and correctly transpose the Equality Bodies Directives.

The Commission will:

– continue to provide support to Member States through dedicated expert group

meetings and an online IT platform. It will monitor the Member States’ correct

transposition of the Equality Bodies Directives into their national legislation

using all the tools at its disposal, including informal dialogues and formal

infringement procedures.

2.2. Sanctions and remedies – the need for stronger safeguards

Effective sanctions ensure that victims of discrimination receive full redress for the

harm they have experienced. Furthermore, sanctions and remedies can also be part of

the toolkit for preventing discrimination. The Directives require Member States to

provide for effective, proportionate and dissuasive sanctions for discrimination and to

ensure that they are enforced. Sanctions may include the payment of

compensation (25).

(21) See recital 35 of Council Directive (EU) 2024/1499.

(22) See Article 6 of Council Directive (EU) 2024/1499.

(23) Member States must decide whether to empower an equality body to issue non-binding opinions or

binding decisions.

(24) OJ L, 2026/1196, 11.6.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2026/1196/oj.

(25) See Article 15 of the Racial Equality Directive and Article 17 of the Employment Equality Directive.

7

The last report concluded that some national courts had established relatively low

levels of damages, which discouraged victims from taking legal action or asking for

pecuniary compensation in court.

Since the last report, the CJEU has issued further clarification on sanctions. In the

Braathens Regional Aviation case, the CJEU explained that EU law precludes

domestic legislation that would allow discrimination to go unrecognised by the courts

if the defendant agrees to pay the compensation requested by the claimant (26). Such

rules would fail, in particular, to meet the requirements for compensatory and

dissuasive sanctions, as they would allow perpetrators to avoid acknowledging

wrongdoing in order to protect their reputation.

Findings of the study on sanctions for discrimination on racial, ethnic and

religious grounds

The last report highlighted the challenge posed by the inadequate application of

sanctions. The Commission therefore decided to help Member States to implement

the provisions on sanctions effectively and commissioned a study on the legislation

and application of sanctions for racial, ethnic and religious discrimination (27).

The findings revealed that sanctions frameworks are fragmented. The relevant

provisions are scattered across many different laws. This makes it difficult for victims

to determine their rights and the remedies available to them.

In several jurisdictions, the amounts/ranges of sanctions provided for in legislation

are low and not severe enough to deter potential perpetrators. The list of possible

sanctions is often limited, making it more difficult to tailor them to the specifics and

gravity of the offence. In addition, the sanctions imposed are often symbolic and close

to the legal minimum, while the cost of litigation is high, which might undermine the

system’s effectiveness and disincentivise victims from reporting discrimination.

Furthermore, sanctions are rarely amended, and many jurisdictions have outdated

sanctions which do not take economic changes into account, such as inflation or the

cost of living.

Finally, sanctions generally focus only on past wrongdoing. They serve to punish the

perpetrator or compensate the victim, without leveraging their potential for

prevention. Measures (28) with a preventive or socio-preventive purpose, such as

(26) Judgment of the Court of Justice of 15 April 2021, Diskrimineringsombudsmannen v Braathens

Regional Aviation AB, C-30/19, ECLI:EU:C:2021:269, paragraph 49.

(27) European Commission: Directorate-General for Justice and Consumers, Milieu Consulting, Adamis-

Császár, K., Vancauwenbergh, S., Gustave, F. et al., Study on sanctions for discrimination on

racial/ethnic/religious grounds – Final report, Publications Office of the European Union,

2025, https://data.europa.eu/doi/10.2838/7531428.

(28) Such measures can take the form of an injunction, i.e. an order prohibiting certain actions or ordering

certain actions. A basic injunction would order a perpetrator to take, or stop, a specific action or type of

action. Structural injunctions seek to tackle pervasive organisational and even systemically embedded

discrimination for which a basic injunction would not lead to satisfactory reform (e.g. amending internal

regulations). See also: Halberstam, D., Van den Bogaert, S., ‘A Fresh Look at Judicial Remedies in EU

Equality Law and Beyond – The Untapped Possibility of Structural Injunctions’, Common Market Law

Review, Vol. 60, Issue 5, 2023, pp. 1269-1312, https://doi.org/10.54648/cola2023093.

8

structural injunctions requiring, e.g. desegregation plans or compulsory training for

perpetrators, are usually lacking (29).

The study also highlighted the lack of sanctions for discrimination cases affecting

large groups of non-identifiable victims (30), including cases stemming from the use

of AI or automated systems.

Further challenges include insufficient consideration of certain characteristics or

circumstances when deciding on a sanction or the amount of the sanction. This is

particularly the case with regard to elements that are not required to be taken into

account by national law, such as cases involving multiple, intersectional or

algorithmic discrimination.

In addition, inadequate enforcement and monitoring rules often lead to delays or non-

execution of sanctions. Only a few jurisdictions provide for effective enforcement

measures, such as penalty payments (31) or conditional fines (32). Similarly,

monitoring measures, in the form of follow-up reporting by perpetrators, follow-up

hearings, interviews or inspections, are largely absent.

Both Member States and stakeholders noted that awareness of the rights established

by the Directives is low (see 3.2). Awareness of the available remedies is also limited

or even non-existent.

Research has not identified any specific national rules for raising awareness about

sanctions for discrimination. Most awareness campaigns focus broadly on combating

discrimination, without explaining what victims can expect from the justice system

when their rights are violated. Furthermore, there is a shortage of targeted training on

these sanctions for professionals, including judges, which may affect the application

of effective, proportionate and dissuasive sanctions.

The good practice guide on sanctions for discrimination, which is part of the study,

highlights a number of promising practices that have been implemented in Member

States (33).

(29) See note 27.

(30) For instance, statements concerning a discriminatory recruitment policy even though there was no open

recruitment procedure and there was no identifiable complainant who claimed to have been the victim

of discrimination. For similar facts, see judgment of the Court of Justice of 10 July 2008, Feryn, C-

54/07, ECLI:EU:C:2008:397 or judgment of the Court of Justice of 25 April, Asociaţia Accept, C-81/12,

ECLI:EU:C:2013:275.

(31) Payment, typically imposed by a court at the request of the victim, to compel the perpetrator to comply

with a judgment on merits.

(32) A penalty imposed by a court or adjudicating body that becomes payable only if certain conditions are

not met by the perpetrator. It is used as a deterrent to ensure compliance with a specific order or

requirement.

(33) European Commission: Directorate-General for Justice and Consumers, Milieu Consulting SRL,

Adamis-Császár, K., Vancauwenbergh, S., Gustave, F. et al., How can sanctions effectively prevent and

combat discrimination? – Good practice guide on sanctions for discrimination on racial, ethnic and

religious grounds, Publications Office of the European Union, 2025, p. 32,

https://data.europa.eu/doi/10.2838/0513884.

9

Evaluation of sanction systems by Member States, equality bodies and civil

society

Different stakeholders perceived the effectiveness of the sanction systems rather

differently. While 12 of the 17 civil society organisations that participated in the

targeted consultation prior to the report considered sanctions for discrimination to be

not very effective or not effective at all, respondents from equality bodies were evenly

divided in their assessment of the sanctions, and Member States were largely

convinced of the effectiveness (five Member States) or relative effectiveness (16

Member States) of their sanction systems.

The reasons given for considering the sanction systems to be effective were usually

the mere existence of sanctions, the availability of monitoring and enforcement

mechanisms, or the alleged lack of any indication that the sanction system is

functioning unsatisfactorily. However, where difficulties were experienced, all

stakeholders clearly identified the failure to apply the prescribed sanctions in practice

as the key bottleneck in the sanction systems.

The Member States, equality bodies and civil society organisations surveyed agreed

that consolidating the legislation and introducing forward-looking sanctions would

improve the sanction systems. Furthermore, civil society organisations called on

Member States to recognise and take account of multiple and intersectional

discrimination in their sanction systems. In their view, such reforms would facilitate

the enforcement of sanctions for discrimination, anchor a victim-centred approach

and enable prevention of discriminatory behaviours and not just punishment.

In their replies to the consultation, only Latvia, Portugal and Spain, saw a need to

adapt their sanction systems to the growing use of algorithmic decision-making tools.

Conclusions

Member States must:

– ensure that sanctions are applied effectively in practice. The amounts of

monetary sanctions should reflect the long-term harm caused by discrimination,

provide redress for victims and drive profound change.

Member States should:

– establish effective sanctions for discrimination involving large groups of non-

identifiable victims, including in cases stemming from the use of AI or

automated systems.

The Commission will:

– support the Member States by holding meetings to discuss sanctions within the

expert group on the implementation of EU equality law.

10

3. DEVELOPMENTS COMMON TO BOTH DIRECTIVES

Since 2021, there have been developments in terms of legislation, implementation

and application for both Directives, while external research has been carried out on

the existing framework, specific provisions and the application of the Directives. The

topics discussed below are based on the issues identified in the previous report,

subsequent developments and the feedback received during targeted consultations.

Key takeaways

– Member States provide protection against harassment, instructions to

discriminate and victimisation. This protection varies widely across the Member

States and is sometimes limited in practice.

– Awareness of support services among ethnic groups and people with a migrant

background has increased slightly since the last report. Most Member States have

implemented, or are continuing to implement, practices that facilitate access to

justice. However, low awareness of rights remains a significant challenge.

– Courts and legal practitioners often lack understanding of the Directives’ rules

relating to the burden of proof.

– Most Member States have measures in place to promote dialogue with social

partners and civil society. However, this is not systematically the case across all

Member States or for all grounds of discrimination. In addition, most civil

society organisations say that they face persistent challenges.

– Nearly all Member States allow or encourage positive action and very few

implementation challenges were reported.

3.1. The concept of ‘discrimination’

As highlighted in the previous report, a number of issues arise around the concept of

discrimination. Besides defining ‘direct’ and ‘indirect’ discrimination (34), the

Directives also prohibit ‘instruction to discriminate’ and ‘harassment’. There are also

further forms of discrimination, such as discrimination ‘by association’ and ‘by

assumption’.

Instruction to discriminate

The Directives state that ‘an instruction to discriminate against persons’ on the

grounds specified in the Directives is to be deemed to constitute discrimination (35).

(34) See Article 2(2) of the Directives. Direct discrimination refers to situations where a person is treated less

favourably than another in a comparable situation on grounds of their racial or ethnic origin, religion or

belief, disability, age or sexual orientation. Indirect discrimination covers apparently neutral provisions

(or practices) which would put persons of racial or ethnic origin or persons having a particular religion

or belief, a particular disability, a particular age or a particular sexual orientation at a particular

disadvantage compared with other persons unless those provisions (or practices) are objectively justified

by a legitimate aim and the means of achieving that aim is appropriate and necessary.

(35) See Article 2(4) of the Directives.

11

Following the adoption of the Directives, the concept of ‘instruction to discriminate’

was introduced into the legal systems of all Member States. However, due to the

general nature of the prohibition, the regulatory framework in the Member States is

diverse and domestic case-law is scarce.

In addition to the prohibition of explicit instructions to discriminate, 22 Member States

consider that their domestic legislation also prohibits implicit instructions, such as

expressions of preference or encouragement to discriminate on one or more protected

grounds. In seven Member States, there must be a hierarchical relationship between

the person giving the instruction and the person receiving the instruction to trigger

protection against instructions to discriminate. Finally, in 20 Member States, both the

person giving the instruction and the person receiving the instruction can be held liable

(36).

In a recent report on instructions to discriminate (37), experts identified 23 cases

between 2002 and 2025. Of those cases, 14 concerned access to and supply of goods

and services, including housing, and 17 were lodged on the grounds of racial or ethnic

origin. In 12 Member States, there was no relevant case-law. The report’s authors

suggest that this lack of case-law stems partly from a lack of understanding of what

constitutes an instruction to discriminate. Claimants are more likely to pursue an

action for direct or indirect discrimination once an instruction has caused

discrimination, rather than challenging the instruction itself.

Harassment

The Directives provide a definition of harassment. However, they also emphasise that

the concept of harassment may be defined in accordance with the national laws and

practices of the Member States (38). The regulatory landscape in the Member States

remains diverse and case-law is scarce.

Member States prohibit harassment under either non-discrimination law or criminal

law or both. The choice of legislative means usually depends on one of the following

factors: the nature of the offence (39), the severity of the act (40) or the intent (41).

Member States also provided a long and diverse list of examples of behaviour that can

fall under the definition of harassment. Their scope and type depend on the

jurisdiction (42).

(36) The relevant literature may present different figures to those provided by the Member States. See

Dewhurst, E., Buendia, R., Instructions to discriminate under EU and national law, Publication Office

of the European Union, 2025, https://data.europa.eu/doi/10.2838/6242130.

(37) See note 36, p. 10.

(38) See Article 2(3) of the Directives.

(39) ‘Discriminatory’ harassment focuses on the impact on the victim’s dignity and behaviour, whereas

criminal harassment concentrates on punishing the perpetrator for criminal offences.

(40) Criminal law addresses the most severe forms of harassment, such as incitement to hatred, defamation,

stalking or threats.

(41) Criminal harassment typically requires intent, persistence and harm. These are not necessary under non-

discrimination law.

(42) They include: inappropriate or offensive language; production, display or circulation of pictures or

videos or written words; physical contact or violence; bullying; exclusion; unjustifiable/persistent

12

Within the employment sector, three main liability models have emerged. Liability

may lie with the harasser, the employer or both. Many Member States were unable to

specify forms of protection against harassment outside the field of employment.

Where information was available, Member States typically elaborated on the

regulatory framework for combating harassment in educational establishments,

healthcare and public administration.

In this regard, a number of Member States indicated that not only the harasser but also

the relevant body or institution might be held liable for harassment due to negligence

in fulfilling its obligation to prevent harassment (43).

Ten Member States highlighted difficulties in applying the concept of harassment

under domestic law. Most notably, Member States indicated challenges in obtaining

evidence to prove harassment. Furthermore, some of the issues have been attributed

to a national implementation of the law, in which repeated behaviour, intent (rather

than effects), identification of individuals or groups in similar situations and a

hierarchical relationship are required for behaviour to constitute harassment. None of

those are explicitly required under EU law.

In a few Member States, interesting case-law has emerged regarding the use of

protection from harassment to address online discrimination affecting unspecified

numbers of people and to protect groups of individuals from discrimination.

Box 1. Examples of harassment cases in Member States (44)

– In Bulgaria, there was a case where the Supreme Administrative Court classified

offensive social media posts from a political party as harassment on the ground

of sexual orientation (45). In another decision, the Court found that stigmatising

online articles targeting people of Roma ethnicity constituted harassment on the

ground of ethnicity (46).

– In Belgium (in the field of employment) (47) and Italy (48), courts have

recognised harassment in cases where offensive opinions have been expressed

on social networks or communication platforms, even if they have been shared

with only a limited number of people.

criticism or control; undermining professional performance or spreading rumours; deliberate

overloading with work or setting impossible deadlines; humiliation; verbal or non-verbal intimidation

or threats; verbal abuse or insults; inappropriate jokes; psychological pressure or violence; unwanted

acts or requests; gestures; stalking; name-calling; hate speech or hate symbols; online harassment;

graffiti; and refusal to acknowledge preferred pronouns.

(43) Malta highlighted that such a framework creates a positive duty of care for employers, educators and

service providers to actively prevent harassment – not only between staff but also between staff and third

parties.

(44) The examples from Bulgaria and Italy fall outside the material scope of both the Racial Equality

Directive and the Employment Equality Directive. Nevertheless, they are relevant to the concept of

'harassment' as defined in these Directives and as implemented in national legislation.

(45) Supreme Administrative Court of Bulgaria, Decision No 9763 of 16 September 2024.

(46) Supreme Administrative Court of Bulgaria, Decision No 5014 of 14 May 2025.

(47) Antwerp Court of Appeal, Judgment No 2023/CO/654 of 27 June 2024.

(48) Italian Supreme Court of Cassation, Order No 14836 of 26 May 2023.

13

Discrimination by association or assumption

Discrimination by association occurs when a victim is discriminated against because

of their association with a protected individual, group or characteristic. The CJEU has

consistently recognised this form of discrimination in its case-law, most recently in

relation to indirect discrimination on the grounds of disability (see 5.3.) (49). In

addition, 19 Member States now explicitly prohibit discrimination by association in

their national legislation or case-law (50).

The CJEU has not yet explicitly addressed the issue of ‘discrimination by assumption’.

This occurs when a person is discriminated against on the basis of an incorrect belief

or perception that they have one of the protected characteristics. It should be noted

that the European Court of Human Rights has ruled, in a series of cases, that

discrimination under the European Convention on Human Rights encompasses

discrimination by assumption (51). Furthermore, it appears that 19 Member States

already prohibit it in either domestic legislation or case-law (52).

In some Member States, discrimination by association or assumption may also apply

in cases of harassment, victimisation or denial of reasonable accommodation (53).

Such understandings rarely come from legislation. Instead, they often originate from

case-law or represent the interpretation of the authorities surveyed. Other Member

States were mostly unsure about the applicability of their domestic legislation to such

cases.

Despite the Court’s ruling in the CHEZ case (54), which found that discrimination by

association does not depend on an intimate or close relationship between the alleged

victim and the associated group, a few Member States may continue to demand it.

Multiple discrimination

Both Directives (55) recognise that certain groups of people may experience

discrimination on multiple grounds. To date, 14 Member States have adopted

legislation that explicitly recognises multiple discrimination.

Within those 14 Member States, the practical and legal consequences of the

recognition of multiple discrimination vary significantly. In some Member States, it

affects the type and severity of sanctions for discrimination. In others, it is considered

one of the more severe forms of discrimination. In two Member States, multiple

(49) See judgment of the Court of Justice of 11 September 2025, Bervidi, C-38/24, ECLI:EU:C:2025:690,

paragraphs 55 to 56.

(50) Walsh, J., Discrimination by association and discrimination by assumption under directives 2000/43

and 2000/78, Publications Office of the European Union, 2024, p. 12-13,

https://data.europa.eu/doi/10.2838/4086758.

(51) See e.g. Timishev v Russia, Nos 55762/00 and 55974/00, 13 December 2005.

(52) See note 50.

(53) In the Bervidi case (see note 49), the CJEU ruled that workers without disabilities may also benefit from

reasonable accommodations in certain circumstances.

(54) Judgment of the Court of Justice of 16 July 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria’ AD v Komisia za

zashtita ot diskriminatsia, C-83/14, ECLI:EU:C:2015:480, paragraphs 49 and 56.

(55) See recital 14 of the Racial Equality Directive and recital 3 of the Employment Equality Directive.

14

discrimination can set a higher evidentiary threshold for defendants, as separate proof

of non-discrimination is required for each ground.

Half of the Member States that explicitly recognise multiple discrimination have

signalled significant difficulties in applying the concept. In six Member States, there

is a lack of awareness of multiple discrimination. In five Member States, there are

insufficient statistics for all the relevant grounds of discrimination. Five Member

States also found it difficult to identify an appropriate comparison group in a more

favourable position in cases involving multiple discrimination. Equality bodies raised

similar concerns. However, in contrast to the Member States, almost all equality

bodies reported difficulties in recognising instances of multiple discrimination.

There is no legal basis for recognising intersectional discrimination in either Directive

covered by this report (56). While the CJEU acknowledged that discrimination may be

based on several of the grounds protected under EU law, it also held that ‘no new

category of discrimination resulting from the combination of more than one of those

grounds … may be found to exist where discrimination on the basis of those grounds

taken in isolation has not been established’ (57).

The civil society organisations and equality bodies surveyed raised the need to anchor

intersectional discrimination in the legal framework and provide guidance on how to

frame, assess and adjudicate such claims.

Since 2021, the EU has begun to address intersectional discrimination to a certain

extent in EU law. The Pay Transparency Directive (58) defines intersectional

discrimination for the first time in EU law (59). The Equality Bodies Directives require

equality bodies to be empowered to take intersectional discrimination into account in

their activities to prevent discrimination and promote equal treatment (60).

Furthermore, the Commission continues to recognise the importance of intersectional

discrimination in equality strategies (61).

3.2. Access to justice – bridging the gap for victims

Member States must ensure that the people concerned are made aware of the national

laws transposing the Directives by all appropriate means throughout their

(56) Discrimination that takes place on the basis of several personal grounds or characteristics/identities,

which operate and interact with each other at the same time in such a way as to be inseparable.

(57) See judgment of the Court of Justice of 24 November 2016, David L. Parris v Trinity College Dublin

and Others, C-443/15, ECLI:EU:C:2016:897, paragraph 80.

(58) OJ L 132, 17.5.2023, p. 21, http://data.europa.eu/eli/dir/2023/970/oj.

(59) In Article 3(2)(e), the Pay Transparency Directive explicitly prohibits intersectional discrimination,

which is listed as a distinct form of discrimination. It defines intersectional discrimination as

‘discrimination based on a combination of sex and any other ground or grounds of discrimination

protected under Directive 2000/43/EC or 2000/78/EC’.

(60) See Article 5(2) of Council Directive (EU) 2024/1499 and Article 5(2) of Directive (EU) 2024/1500.

(61) See e.g. COM(2025) 725 final of 8 October 2025; COM(2026) 12 final of 20 January 2026.

15

territory (62). Ensuring that people are aware of their rights remains a major challenge.

However, the situation is improving in some respects (63).

Half of the Member States (14) acknowledged that people’s lack of awareness of the

rights and obligations deriving from the Directives was an issue. Similarly, almost all

civil society organisations, 8 of the 11 equality bodies and Equinet argued that there

was insufficient awareness of rights and obligations.

Despite the relative consensus that lack of awareness is a root cause of the inadequate

enforcement of EU non-discrimination law in the Member States, neither Member

States nor equality bodies nor civil society organisations seem to hold data on specific

levels of awareness. Furthermore, only one equality body had information on the

general population’s awareness of their activities.

Box 2. A survey on awareness of the work of an equality body

In Malta, the Commission for the Rights of Persons with Disability (CRPD) carried

out a representative telephone survey in 2024. It found that 59% of the general

population had heard of the CRPD and its activities.

During the consultation, most Member States (20) said that they had run awareness-

raising campaigns on non-discrimination since 2021. However, only a few Member

States had run campaigns that focused on the grounds of discrimination protected

under the Directives. Most other campaigns focused on the ground of sex. Of the few

campaigns relating to grounds covered by the Directives, even fewer addressed rights

and obligations under non-discrimination law. Similarly, the campaigns run by civil

society organisations also only occasionally addressed legal rights and obligations

under non-discrimination law.

Examples of relevant campaigns include those combating anti-gypsyism (in four

Member States), LGBTIQ+ discrimination (in five Member States) and racism (in five

Member States). Some targeted campaigns also focused on age discrimination,

accessibility and housing.

Furthermore, the campaigns reported by all types of stakeholders usually target the

general public and are rarely evaluated for their impact, apart from tracking social

media traffic or counting complaint numbers. Finally, civil society organisations

highlighted that some Member States’ campaigns are not sustained over time.

(62) See Article 10 of the Racial Equality Directive and Article 12 of the Employment Equality Directive.

(63) For example, only 39% of respondents to the EU-MIDIS III survey of ethnic or immigrant groups had

heard of at least one equality body in their country of residence. At the time of the previous report, only

29% of this group were aware of any organisation providing support or advice to those subjected to

discrimination. Nevertheless, the FRA notes that, even though awareness of specific equality bodies is

higher, this does not correlate with a substantial increase in reporting of discrimination.

16

Box 3. Anti-discrimination platform of the French equality body (64)

In 2021, the French equality body Défenseur des droits [Defender of Rights]

launched an anti-discrimination platform. The platform mobilised social media

content creators to promote its anti-discrimination activities. The equality body also

ran a keyword purchasing campaign to redirect visitors to the platform. By 2024, it

had 2 109 000 views. The top keywords searched for online were ‘harassment at

work’, ‘racial discrimination’ and ‘psychological harassment at work’.

Besides lack of awareness, the equality bodies and civil society organisations

identified fear of victimisation and ‘inequality of arms’ (65) as key obstacles to

accessing justice. They also considered access to justice to be hindered by insufficient

legal advice and assistance, the complexity of legal proceedings and procedural

obstacles, including the absence of collective redress in some Member States.

The previous report on the application of the two Directives identified a range of good

practices intended to make it easier to defend the rights of victims of

discrimination (66). A total of 21 Member States have implemented or are

implementing some of those practices, the most common ones being legal aid (12

Member States), online reporting and improved access to local services (eight

Member States).

Other than that, Member States rarely take measures to address the procedural

bottlenecks to effective access to justice. For example, only two Member States

waived court fees for discrimination cases or set up accessible dispute resolution

bodies and just one Member State set up funds to provide victims with advance

coverage of legal costs. Although it was identified as a good practice in the past report,

no Member State reduced court fees for discrimination cases.

The new Equality Bodies Directives will help address some of the issues identified,

notably by giving equality bodies greater powers to provide free assistance and

alternative dispute resolution services and by giving them litigation powers.

Another way of improving victims’ access to justice is for equality bodies and civil

society organisations to collaborate on strategic litigation cases.

3.3. Proving a discrimination case

The last report highlighted difficulties in proving discrimination as a key challenge

for enforcement. This report shows that stakeholders still have concerns about proving

discrimination in relation to indirect discrimination, harassment, instructions to

discriminate, multiple discrimination and victimisation.

(64) Défenseur des droits, Plateforme AntiDiscriminations.fr - Agir contre les discriminations.

(65) The principle of equality of arms is one aspect of the wider concept of a fair trial. Each party must be

afforded a reasonable opportunity to present their case under conditions that do not place them at a

disadvantage vis-à-vis their opponent. See e.g. judgment of the European Court of Human Rights of

22 February 1996, Bulut v Austria, 17358/90, ECLI:CE:ECHR:1996:0222JUD001735890,

paragraph 47.

(66) See COM(2024) 419 final of 25 September 2024, EUR-Lex - 52024DC0419 - EN - EUR-Lex, p. 6.

17

Burden of proof

Under the Directives, complainants benefit from the shift of the burden of proof (67).

The Directives require that, where the complainant presents facts from which

discrimination can be presumed, the burden of proof shifts to the defendant. However,

the practical implementation of this principle faces multiple challenges.

Three quarters of the equality bodies surveyed and 14 Member States encountered

significant obstacles in applying the shifted burden of proof. Specifically, they mainly

pointed to a general lack of awareness or understanding of the burden of proof rules

among courts and legal practitioners.

Despite the challenges faced, only two Member States have implemented measures

to address the difficulties in applying the burden of proof rules. Conversely, most

equality bodies did take some measures, including proposals for legislative changes

to lower the threshold of the burden of proof (68), recommendations to public

authorities, training for the judiciary, training for the public service and employers

and consistently applying the shift of the burden of proof in their non-binding

opinions, evidence-gathering and guidance materials.

Evidence

Both the Member States and the equality bodies surveyed highlighted difficulties in

accessing evidence to meet the initial burden of proof. As in the previous report, most

of them continue to face difficulties in collecting and publishing data on

discrimination. Furthermore, evidence-gathering and system testing are rare in the

digital realm (see 7.2). However, some alternative methods, such as situation

testing (69) and mystery shopping (70), are used in some Member States.

A total of 16 Member States allow situation testing to prove discrimination. Half of

the equality bodies reported using mystery shopping and situation testing to identify

patterns of discrimination. According to Equinet, these methods have proven effective

in detecting discrimination, particularly in the employment and housing sectors.

3.4. Victimisation

Member States must protect individuals from victimisation, meaning any adverse

treatment or consequences resulting from a complaint or from discrimination

(67) See Article 8 of the Racial Equality Directive and Article 10 of the Employment Equality Directive.

(68) For example, the equality body in Germany proposed lowering the requirement to prove disadvantage,

provided indications for establishing prima facie evidence and recommended setting out a right to

information against the defendant.

(69) Situation testing is a method according to which pairs of testers (applicants for accommodation or a job

vacancy or clients of a restaurant, a nightclub, etc.) are selected in such a way that they differ solely on

the basis of a single characteristic which reflects the discriminatory ground (gender, ethnicity, age,

disability, religion or belief, or sexual orientation) under scrutiny. If one of the members of the pair faces

different treatment, the distinction points to discriminatory behaviour. See Rorive, I., Proving

Discrimination Cases – The role of situation testing, Migration Policy Group, Centre for Equal Rights,

2009, Proving Discrimination Cases – The role of situation testing | Migration Policy Group.

(70) Mystery shopping is a technique used to check whether individuals or entities accept discriminatory

requests. Investigators make discriminatory requests to temporary employment agencies or real estate

agencies, for example. See Tests de situation et mystery shopping en cas de discrimination | Unia.

18

proceedings (71). The CJEU interprets this concept broadly, extending it to anyone

who could suffer adverse consequences for making a complaint or initiating

proceedings (72). However, in practice, implementation of this protection in the

Member States continues to be uneven and limited, as outlined in the previous report.

All Member States explicitly provide protection against victimisation on all grounds

in the field of employment. Some Member States do not explicitly provide protection

against victimisation on the ground of racial or ethnic origin in the fields of education,

social protection, and access to goods and services.

The reported personal scope of protection against victimisation varies across the

Member States. In addition to victims and complainants, 17 Member States reported

that their domestic legislation or case-law protects witnesses and individuals

supporting a victim. Furthermore, 13 Member States said that they extend this

protection to legal and other representatives, 14 Member States said that they protect

individuals victimised by presumption or association and 10 Member States said that

they offer protection to individuals treated less favourably for refusing to

discriminate.

Only seven Member States reported limitations or difficulties in ensuring effective

protection against victimisation in practice. Such limitations or difficulties included

formal reporting procedures, a high evidentiary threshold and the limited personal

scope of protection. There are almost no good practices or case-law relating to

protection against victimisation in the Member States.

3.5. Cooperation on applying the Directives

The Directives provide for their enforcement to go hand in hand with dialogue with

partners representing the collective interests of groups at risk of discrimination. In

fact, they require Member States to take appropriate measures to promote social

dialogue between the two sides of industry with a view to fostering equal

treatment (73) and encouraging dialogue with non-governmental organisations (74).

Most Member States reported that they had measures in place to promote social

dialogue between the two sides of the industry in order to foster equal treatment. The

most prevalent way of doing this is through tripartite bodies (75), which are present in

at least 10 Member States.

Similarly, a few Member States have set up governing forums on non-discrimination,

the rights of Roma people, persons with disabilities or older people. These involve

government bodies, civil society and other key stakeholders. However, this is not

done systematically across all Member States or for all grounds of discrimination.

(71) See Article 9 of the Racial Equality Directive and Article 11 of the Employment Equality Directive.

(72) See judgment of the Court of Justice of 20 June 2019, Hakelbracht and Others, C-404/18,

ECLI:EU:C:2019:523, paragraphs 26-30.

(73) See Article 11 of the Racial Equality Directive and Article 13 of the Employment Equality Directive.

(74) See Article 12 of the Racial Equality Directive and Article 14 of the Employment Equality Directive.

(75) Tripartite dialogue involves discussions between public authorities and social partners on issues of

common interest.

19

According to civil society organisations, engaging in practical dialogue about

combating discrimination remains challenging. Almost three quarters of civil society

respondents to the survey (12 out of 17) reported that they were having difficulties.

The key issues have remained largely unchanged since the last report (76).

Member States engage with civil society less frequently during the implementation

stage of policies than during the design phase. This finding on the basis of the Member

States’ replies is also echoed by the civil society organisations surveyed. For example,

two thirds of the Member States involved civil society in legislative or policy

consultations. However, slightly less than half of the Member States collaborated with

civil society organisations on implementing anti-discrimination measures, and even

fewer involved them in reporting and monitoring discrimination issues (10 and 8

Member States, respectively).

3.6. Gender mainstreaming

The Directives require (77) the Commission to report on the impact of the measures

on women and men, in accordance with the principle of gender mainstreaming.

Member States appear to have conducted limited assessments of the Directives’

specific impact on men and women. While some Member States reported that

implementation produced particular effects on certain groups of men and women,

these claims were generally not explained or supported with data. One Member State

noted an increase in lawsuits involving the combination of gender and age

discrimination.

In general, Member States’ policies concerning the protected grounds covered by the

Directives rarely specifically distinguish between the needs of men and women. Some

Member States mentioned adopting an intersectional approach in their policy

documents, while others identified specific challenges faced by particular groups of

women. There were individual examples of targeted measures for Roma women and

women with disabilities.

Meanwhile, respondents from civil society organisations actively mainstream gender

in their activities and specifically target women from disadvantaged groups and

communities.

Both the EIGE and civil society organisations emphasised that implementation of

gender mainstreaming varies greatly between Member States and frequently falls

short of addressing specific challenges. The EIGE noted that some countries have

established comprehensive frameworks and dedicated resources, while others have

lagged behind (78).

(76) See COM(2021) 139 final of 19 March 2021, EUR-Lex - 52021DC0139 - EN - EUR-Lex, p. 12.

(77) See Article 17(2) of the Racial Equality Directive and Article 19(2) of the Employment Equality

Directive.

(78) For instance, results for the EIGE’s gender mainstreaming indicator ranged from 71% in Spain to zero

in Hungary, with 21 Member States scoring less than 50%. This suggests that many countries could do

more to effectively mainstream gender equality concerns in policy processes. See: EIGE, Institutional

mechanisms that deliver on gender equality and gender mainstreaming, Publications Office of the

European Union, Luxembourg, p. 14.

20

3.7. Positive action

In order to ensure full equality in practice, Member States may adopt or maintain

specific measures aimed at preventing discrimination or compensating for

disadvantages related to protected characteristics (79). The CJEU has provided

guidance on the interpretation of positive action (80). Positive action must be

proportionate and, in principle, should not result in an automatic or unconditional

preference for underrepresented groups. Bodies adopting positive measures should

monitor and evaluate them, and publish information about them, to ensure that they

continue to be necessary and effective (81).

Nearly all Member States allow for or promote positive action, the most common

measures being quota systems and campaigns to raise awareness and promote

diversity (17 Member States). A total of 14 Member States offer training and

mentoring programmes for underrepresented groups, 13 Member States have adopted

special measures, such as improving access to education or vocational training, and

13 Member States carry out targeted recruitment and hiring initiatives (82).

Where used, quota systems mostly apply in employment and vocational training (12

Member States). In particular, a few Member States have specific employment quotas

for persons with disabilities. In four Member States, they also apply to education (e.g.

university admissions and scholarships). Quotas seem to almost exclusively target

gender equality or persons with disabilities.

Less than half of the Member States reported difficulties in implementing positive

action. A third of them raised insufficient enforcement and lack of domestic legal and

policy guidance. Where difficulties were encountered, Member States most often

cited insufficient resources and funding and limited understanding among key

stakeholders. Five Member States highlighted negative public perception and

overreliance on voluntary initiatives.

Meanwhile, civil society and equality bodies worked to raise awareness of positive

action among key stakeholders. They also implemented their own positive action

measures, both internally and externally.

(79) See Article 5 of the Racial Equality Directive and Article 7 of the Employment Equality Directive.

(80) See, notably, the judgments in Cases C-450/93, Eckhard Kalanke v Freie Hansestadt Bremen; C-409/95,

Hellmut Marschall v Land Nordrhein-Westfalen; C-158/97, Georg Badeck and Others; C-407/98,

Katarina Abrahamsson and Leif Anderson v Elisabet Fogelqvist; C-476/99, H. Lommers v Minister van

Landbouw, Natuurbeheer en Visserij; C-559/07, Commission v Greece, among others.

(81) See also Giteva, D., ‘Positive action on the grounds of racial or ethnic origin within the EU with a focus

on Bulgaria, Greece and Hungary’, in: European equality law review 2024, Publications Office of the

European Union, 2024, pp. 26-42.

(82) Some countries offer further measures, such as financial incentives for companies promoting diversity

and inclusion (nine Member States) and programmes to support business development among

disadvantaged groups (six Member States).

21

Box 4. ‘Angajez 45+’ (‘I hire 45+’) platform in Romania (83)

In Romania, the ‘Angajez 45+’ (‘I hire 45+’) platform mobilises employers and

jobseekers to challenge ageist hiring practices. This civil society-led initiative

promotes the employment of people aged 45 and over by encouraging inclusive

recruitment and showcasing the value of experience in the workplace.

Conclusions

Member States and their equality bodies must:

– raise awareness of the rights and obligations set out in the Directives. In

particular, they should focus on protected groups, making use of the expertise

and outreach of civil society and social partners.

– give victims of discrimination and their representatives easy access to the

relevant evidence, including statistical data, needed to demonstrate

discrimination and shift the burden of proof onto the defendants.

Member States and their equality bodies should:

– provide judges, law practitioners and claimants with further guidance and

support to help them effectively implement the shift of the burden of proof rules

in discrimination cases.

The Commission will:

– supports Member States in improving their collection and use of equality data.

It will work on a recommendation on equality data, in line with national legal

frameworks.

– support further research to facilitate the application of the Directives’ provisions

on harassment and victimisation and to enable victims to fully enjoy the

protection they offer.

4. ASPECTS SPECIFIC TO THE RACIAL EQUALITY DIRECTIVE

In the previous report, the Commission provided an extensive overview of the scope

of the Directive and how the notion of ‘racial or ethnic origin’ is to be understood, on

the basis of the available case-law of the CJEU. The following sections update that

information with relevant developments since 2021.

(83) Angajez 45+ | D&I România | Discriminarea de vârstă.

22

Key takeaways

– Access to and supply of social housing may be covered by the Racial Equality

Directive.

– A person’s nationality or country of birth may be considered alongside other

factors when determining whether discrimination on the basis of ‘ethnic origin’

has occurred.

– The Racial Equality Directive prohibits discrimination against both one ethnic

group and multiple ethnic groups.

4.1. Material scope

Housing

One of the fields in which the Racial Equality Directive applies is access to and supply

of goods and services available to the public, including housing (84). The CJEU has

recently provided important clarifications on whether the provision of social housing

falls within this scope in the context of alleged discrimination on the grounds of ethnic

origin in a Member State’s public family housing system (85).

When considering whether the case falls within the scope of the Racial Equality

Directive, the Court first recalled that the provision of housing in exchange for rent,

under a scheme such as the one at issue in the case at hand, must be regarded as

constituting a supply of ‘services’, within the meaning of Article 57 TFEU and, by

extension, within the meaning of Article 4(1) of Directive 2006/123/EC (86), since it

is a service provided for remuneration (87).

Further, the CJEU emphasised that an activity must have an economic character to be

considered a ‘service’. In this context, it is irrelevant that the public lessors which

manage the system are non-profit organisations and that the amount of the rent paid

by the tenants is lower than the market price. For an activity to be ‘economic’, it is

sufficient that it is not provided for free (88).

The CJEU has not yet provided guidance on the recurring question of whether

evictions from unlawfully built or unlawfully occupied housing could fall under the

scope of the Racial Equality Directive. Without prejudice to the CJEU’s competence

for interpreting EU law and any future clarifications on the matter by the Court, it

should be pointed out that the Directive only covers access to and supply of goods

and services which are available to the public; in many cases of evictions from

unlawfully occupied housing, this criterion is unlikely to be met.

(84) See Article 3(1)(h) of the Racial Equality Directive.

(85) Judgment of the Court of Justice of 18 December 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling

Schackenborgvænge, C-417/23, ECLI:EU:C:2025:1017.

(86) OJ L 376, 27.12.2006, p. 36, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2006/123/oj.

(87) See note 85, paragraph 56.

(88) See note 85, paragraphs 60-61.

23

Education

In December 2023, the Commission referred the Slovak Republic to the CJEU for

structural discrimination (see 6.1). The Commission argued that by placing, in an

excessive manner, Roma children in special schools or special classes for children

with intellectual or other disabilities, who follow a restricted curriculum, and by

segregating Roma children, either in separate classes in mainstream schools or in

separate schools, the Slovak Republic has failed, systematically and persistently, to

fulfil its obligations under the Racial Equality Directive (89). The Court ruling is

expected to clarify Member States’ obligations regarding combating discrimination

in this field.

4.2. The notion of ‘racial or ethnic origin’

Racism is a belief that a ground such as ‘race’ (90) or ethnic origin justifies contempt

for a person or a group of persons, or the notion of superiority of a person or a group

of persons (91). It may lead to discrimination based on ‘racial or ethnic origin’ in the

meaning of the Racial Equality Directive.

Academic experts have published reports that examine the larger EU and national

legal frameworks for combating anti-Muslim hatred and antisemitism (92).

The Racial Equality Directive does not define the notion of ‘racial or ethnic origin’.

Building on its previous jurisprudence, the Court provided new clarifications in the

Slagelse case (93).

The CJEU recalled that the concept of ‘ethnic origin’, within the meaning of the

Racial Equality Directive, has its origin in the idea of societal groups marked in

particular by common nationality, religious faith, language, cultural and traditional

origins and backgrounds (94). The Court emphasised that ‘ethnic origin’ must be

determined on the basis of a variety of objective and subjective factors, and not just

nationality or country of birth (95). However, the Court considered that, when

combined with other factors, a person’s nationality or country of birth may be taken

into account to determine whether discrimination on the basis of ‘ethnic origin’ has

occurred (96).

(89) Case C-799/23: Action brought on 22 December 2023 — European Commission v Slovak Republic, OJ

C, C/2024/1402, 19.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1402/oj.

(90) The Commission emphasises the common understanding that ‘races’ are purely based on socially

constructed ideas and it rejects the notion of biological ‘races’.

(91) See COM(2026) 12 final of 20 January 2026, p.3.

(92) See Kádár, A., The legal framework to combat anti-Muslim hate in the European Union, Publications

Office of the European Union, 2024, p. 11, https://data.europa.eu/doi/10.2838/0978883; Kadar. A, The

legal framework to combat antisemitism in the EU, Publications Office of the European Union, 2024, p.

31, https://data.europa.eu/doi/10.2838/273421.

(93) See note 85.

(94) See note 85, paragraph 72.

(95) See note 85, paragraphs 72-74 and 82-85.

(96) See note 85, paragraph 86.

24

Significantly, the Court also clarified that the fact that a general criterion such as

‘immigrants from non-Western countries and their descendants’ (97), referred to in the

Danish public family housing legislation at stake in that case, may encompass

multiple ethnic origins does not automatically exclude it from being based on ‘ethnic

origin’. Interpreting the notion of ‘ethnic origin’ in a way that would require

discrimination to target a single specific ethnic group would undermine the Racial

Equality Directive’s effectiveness. This is because the Directive’s non-discrimination

objective would fail to apply when multiple ethnic groups experience the same

discriminatory treatment (98).

5. ASPECTS SPECIFIC TO THE EMPLOYMENT EQUALITY DIRECTIVE

Since the 2021 report, the CJEU has issued a significant number of judgments in

preliminary cases submitted by the national courts of several Member States

regarding discrimination in employment and occupation on the four grounds covered

by the Directive (religion or belief, disability, age and sexual orientation).

Key takeaways

– The protection of the Directive applies irrespective of the legal form in which

work is provided.

– The scope of the Directive covers staff members who are not recruited on a

permanent basis, such as trainees.

– The Directive prohibits indirect discrimination by association on the grounds of

disability.

5.1. Material and personal scope of the Directive

Several rulings clarified the scope of the Directive.

The CJEU confirmed (99) in the Zetschek case that the grounds listed in the Directive

are exhaustive, and that the Directive does not cover cases of alleged discrimination

between professional categories (100).

In the TP (Audiovisual editor for public television) case, the Court concluded that the

protection of the Directive applies irrespective of the legal form in which work is

provided (101). The case concerned refusal to conclude or renew a contract for the

(97) ‘Immigrants from non-Western countries and their descendants’ were defined on the basis of a

combination of nationality, country of birth and parental nationality / country of birth, distinguishing

between ‘Western’ and ‘non-Western’ origins. The Danish Statistics agency (Danmarks Statistik)

defined ‘Western’ countries as: EU Member States, Andorra, Australia, Canada, Iceland, Liechtenstein,

Monaco, New Zealand, Norway, San Marino, Switzerland, the UK, the United States and the Vatican

City State. All other countries were referred to as ‘non-Western countries’.

(98) See note 85, paragraphs 100-104.

(99) In line with previous CJEU case-law, e.g. judgment of the Court of Justice of 21 May 2015, SCMD, C-

262/14, EU:C:2015:336.

(100) Judgment of the Court of Justice of 17 October 2024, Case C-349/23, Zetschek, ECLI:EU:C:2024:889.

(101) Judgment of the Court of Justice of 12 January 2023, Case C-356/21, TP (Audiovisual editor for public

television), ECLI:EU:C:2023:9.

25

performance of specific work on the basis of the sexual orientation of the provider.

The question to be assessed was whether the situation fell under the protection

afforded by the Directive or whether the activity should be considered mere provision

of goods or services. It follows from the ruling that the concept of ‘conditions for

access to employment, to self-employment or to occupation’ (102) and the notion of

‘employment and working conditions, including dismissals and pay’ (103) must be

broadly interpreted, covering (access to) any form of employment or self-

employment, whatever the legal form in which it is pursued. In addition, the Court

concluded that ‘an involuntary termination of activity of a self-employed person (…)

may be assimilated to dismissal of an employee’.

In the HK v Danmark and HK/Privat case, the Court had already clarified the broad

material scope of the Directive, which extends to the statute of an organisation of

workers where that statute sets an age limit for the position of ‘sector convenor’, an

elected position in that organisation (104).

The ruling in the Ca Na Negreta case (105) shed light on the notion of dismissal. The

case concerned national legislation that allowed a worker to be dismissed as soon as

they had been formally recognised as unfit to occupy their post because of the onset

of a disability, without requiring the employer first to take appropriate reasonable

accomodation measures or to maintain the appropriate measures already taken. The

Court held that the fact that the worker concerned had sought recognition of that total

permanent incapacity did not mean that that worker consented to the termination of

their contract, even though the worker had been aware that national legislation

allowed the employer to terminate the contract of employment following such

recognition. Accordingly, such termination is to be considered a ‘dismissal’ under

the Employment Equality Directive.

Another important ruling,the HR Rail case, concerned the dismissal of a trainee who,

because of a disability, was unable to perform their duties. The CJEU clarified that

the scopeof the Directive covers staff members not recruited on a permanent

basis, such as workers doing a traineeship as part of their recruitment (106).

In the Bervidi case, the Court addressed the situation of a worker who asked their

employer to modify their working time so that they could care for a child with

severe disabilities. The employer only agreed to grant a provisional accommodation,

noting that it was not the worker who had a disability (107). While it had already been

established by previous case-law that the Directive prohibits direct discrimination by

association (108), the Court specified in the Bervidi case that the prohibition of

indirect discrimination on the ground of disability also applies to a worker who

should benefit from reasonable accommodation.

(102) Article 3(1)(a) of the Employment Equality Directive.

(103) Article 3(1)(c) of the Employment Equality Directive.

(104) Judgment of the Court of Justice of 2 June 2022, Case C-587/20, HK v Danmark and HK/Privat,

ECLI:EU:C:2022:419.

(105) Judgment of the Court of Justice of 18 January 2024, Case C-631/22, Ca Na Negreta,

ECLI:EU:C:2024:53.

(106) Judgment of the Court of Justice of 10 February 2022, Case C-485/20, HR Rail, ECLI:EU:C:2022:85.

(107) Judgment of the Court of Justice of 11 September 2025, Case C‑38/24, Bervidi, ECLI:EU:C:2025:690.

(108) Judgment of the Court of Justice of 17 July 2008, Case C-303/06, Coleman, ECLI:EU:C:2008:415.

26

5.2. Religion and belief – manifestation of political, philosophical or religious

beliefs at work

With the release of the rulings in the Achbita (109) and Bougnaoui and ADDH (110)

cases, concerning wearing of headscarves at work, the CJEU further expanded its

case-law on the wearing of political, philosophical or religious signs in the workplace.

It continues to recognise the right of employers to have neutrality rules prohibiting the

wearing of all signs of religious, philosophical and political beliefs in the workplace,

as long as certain conditions are met.

The rulings set out below clarified that the ground of ‘religion or belief’ is strictly

limited to religious, philosophical or spiritual beliefs, thus distinguishing it from the

notion of political or any other opinion (WABE case (111)). They also clarified that it

does not include political or trade union beliefs, nor does it include artistic, sporting,

aesthetic or other beliefs or preferences (S.C.R.L case (112)).

In the WABE case, the Court clarified that a prohibition on wearing any visible form

of expression of political, philosophical or religious beliefs in the workplace may be

justified by the genuine need of the employer to present a neutral image towards

customers or to prevent social disputes. It must, however, be applied in a general and

undifferentiated way and be limited to what is strictly necessary. The Court recalled

that the specific context of each Member State is important, as they have ‘a margin of

discretion in achieving the necessary reconciliation of the different rights and interests

at issue, in order to ensure a fair balance’.

The same line was followed in the S.C.R.L case, where the CJEU also held that an

undertaking’s internal rule prohibiting the wearing of any visible sign of political,

philosophical or religious belief in the workplace does not constitute direct

discrimination ‘on the [ground] of religion or belief’ provided that it covers any

manifestation of such beliefs without distinction and treats all workers of the

undertaking in the same way by requiring them, in a general and undifferentiated way,

for example, to dress neutrally, which precludes the wearing of such signs. A

difference in treatment would not constitute indirect discrimination if it were

objectively justified by a legitimate aim and if the means of achieving that aim were

appropriate and necessary. However, the mere desire of an employer to pursue a

policy of neutrality – while in itself a legitimate aim – is not sufficient, as such, to

justify objectively a difference in treatment indirectly based on religion or belief,

since such a justification can be regarded as being objective only where there is a

genuine need on the part of that employer, which it is for that employer to

demonstrate.

(109) Judgment of the Court of Justice of 14 March 2017, Case C-157/15, Achbita, ECLI:EU:C:2017:203.

(110) Judgment of the Court of Justice of 14 March 2017, Case C-188/15, Bougnaoui and ADDH ,

ECLI:EU:C:2017:204.

(111) Judgment of the Court of Justice of 15 July 2021, Joined Cases C-804/18 and C-341/19, WABE,

ECLI:EU:C:2021:594.

(112) Judgment of the Court of Justice of 13 October 2022, Case C-344/20, S.C.R.L, ECLI:EU:C:2022:774.

27

The case Commune d’Ans, was the first to address the question of religious neutrality

in the public sector in relation to a back-office job (113). The Court held that a policy

of strict neutrality imposed by a public administration on its employees may indeed

be regarded as being objectively justified by a legitimate aim. Such a rule is not

discriminatory if it is applied in a general and indiscriminate manner to all the staff of

that administration and is limited to what is strictly necessary, taking into account the

various rights and interests at stake. The fact that the rule mostly affected women

was not examined, as the Court declared the question inadmissible.

In the case Katholische Schwangerschaftsberatung (114), the CJEU held that a fair

balance should be ensured between, on the one hand, the interests of an employer

whose ethos is based on religion in not having its ethos and right of autonomy called

into question and, on the other hand, the interests of employees in not being

discriminated against depending on their religion. EU law affords each Member State

discretion in ensuring that balance.

In the most recent case, Ministero della Difesa (115), the Court held that, by refusing

to comply with the vaccination requirement for military personnel of the Ministry of

Defence, an officer sought to challenge the choices made by the Italian authorities in

the field of public health rather than asserting his own beliefs. Accordingly, the

reasons for that refusal do not come within the concept of ‘belief’, but rather constitute

opinions, which are not taken into account by the Employment Equality Directive.

5.3. Disability and the notion of reasonable accommodation

During the consultations for the report, Equinet and civil society organisations

highlighted difficulties in implementing the duty to provide reasonable

accommodation in employment. In this regard, the Court provided useful

clarifications.

In the Komisia za zashtita ot diskriminatsia (116) case, the Court concluded that an

individual evaluation should take place to determine whether a blind juror could

carry out their work after reasonable accommodation measures have been taken.

In the HR Rail case (117), the Court concluded that a trainee should have been offered

reasonable accommodation, for example by being assigned to another position for

which they had the necessary competence, capability and availability, unless that

measure would have imposed a disproportionate burden on the employer. This was

confirmed in the Ca Na Negreta case (118).

(113) Judgment of the Court of Justice of 28 November 2023, Case C-148/22, OP v Commune d’Ans,

ECLI:EU:C:2023:924.

(114) Judgment of the Court of Justice of 17 March 2026, Case C-258/24, Katholische

Schwangerschaftsberatung, ECLI:EU:C:2026:211.

(115) Judgment of the Court of Justice of 18 June 2026, Case C-522/24, Ministero della Difesa,

ECLI:EU:C:2026:498.

(116) Judgment of the Court of Justice of 21 October 2021, Case C-824/19, Komisia za zashtita ot

diskriminatsia, ECLI:EU:C:2021:862.

(117) Judgment of the Court of Justice of 10 February 2022, Case C-485/20, HR Rail, ECLI:EU:C:2022:85.

(118) Judgment of the Court of Justice of 18 January 2024, Case C-631/22, Ca Na Negreta,

ECLI:EU:C:2024:53.

28

The Court gave more examples in the Tartu Vangla case, where a prison officer with

hearing impairment was dismissed on the basis of a national regulation that prohibited

the employment of persons whose hearing acuity does not meet minimum sound

perception thresholds. In this case, the Court stressed that measures such as the use of

a hearing aid, exemption from some tasks or assignment to a post which would

not require hearing acuity would have to be explored.

Significantly, these CJEU judgments are increasingly referring to the Charter of

Fundamental Rights and the United Nations Convention on the Rights of Persons with

Disabilities (119). This confirms that the provisions of the Directive must, as far as

possible, be interpreted in a manner that is consistent with that convention (120).

5.4. Age

Age-related differences in treatment remain the source of the highest number of

rulings issued by the CJEU on the Directive. A number of national laws set age limits

for access to specific professions. In these cases, the key question is whether the age

limit can be justified under Article 6 of the Directive (justification of differences of

treatment on grounds of age) as a proportionate measure for achieving a legitimate

employment or labour market objective (121).

In the Ministero della Giustizia case, the Court examined a national law setting

50 years of age as the limit to access the profession of notary (122), closely

analysing the coherence of the national legislation in question.

Another example in the Ministero dell’Interno case concerned a national law setting

a maximum age limit of 30 for persons to be recruited as police

commissioners (123). The Court stressed that such a rule would not comply with the

Directive if the duties actually performed by those police commissioners did not

require particular physical capacities. If particular physical capacities are required, the

age limit would have to be checked as to its possibly disproportionate nature; in the

case at hand carrying out a physical fitness test as part of the recruitment competition

could possibly be an appropriate and less onerous measure.

On a different age-related issue, the CJEU examined a national rule placing public-

sector workers who qualified for a full pension in a ‘labour reserve’ system until the

termination of their contract. This had negative economic consequences (e.g.

reduction in pay, loss of possible advancement, cancellation of severance pay) for the

(119) Approved on behalf of the European Community by Council Decision 2010/48/EC of 26 November

2009.

(120) Judgment of the Court of Justice of 18 January 2024, Case C-631/22, Ca Na Negreta,

ECLI:EU:C:2024:53, paragraph 41.

(121) Judgment of the Court of Justice of 17 October 2024, Case C‑408/23, Anwaltsnotarin,

ECLI:EU:C:2024:901, concerning an upper age limit of 60 for the initial appointment to a position of

lawyer commissioned as notary.

(122) Judgment of the Court of Justice of 3 June 2021, Case C-914/19, Ministero della Giustizia,

ECLI:EU:C:2021:430.

(123) Judgment of the Court of Justice of 17 November 2022, Case C‑304/21, Ministero dell’Interno,

ECLI:EU:C:2022:897.

29

workers concerned (124). The Court held that the Directive does not preclude such a

national law if the conditions of Article 6 are met. It cited the context of acute

economic crisis and the objectives of maintaining employment and balancing the

age structure of the workforce.

Finally, in the AP Assistenzprofis case, the CJEU had to balance opposing interests

on the grounds of age and disability (125). A 28-year-old person with disabilities, who

was looking for a personal assistant to help them in all areas of everyday life,

restricted the selection to candidates of between 18 and 30 years of age. The Court

held that national law could take account of the individual wishes of persons with

disabilities if such a measure was necessary for the protection of their rights and

freedoms. It pointed out that the age-range requirement was likely to promote respect

for the right to self-determination by the person with disabilities and that it appears

reasonable to expect a personal assistant within the same age range as the person with

disabilities to fit into that person’s personal and social circle more easily.

5.5. Sexual orientation

In the above-mentioned TP (Audiovisual editor for public television) case (see 5.1),

the Court held that the freedom of contract in a democratic society is not absolute but

is to be viewed in relation to its social function (126). In this context, accepting that

freedom of contract allows a party to refuse to enter into a contract with a person on

the basis of their sexual orientation would deprive the Directive of its practical effect.

6. APPLYING THE DIRECTIVES IN RESPONSE TO STRUCTURAL DISCRIMINATION

Inequalities are not simply the sum of individual experiences of contempt or barriers,

such as those encountered when searching for housing, looking for a job, in the

workplace or in access to education.

For example, the anti-racism strategy 2026-2030 notes that lifetime experiences of

racism accumulate and pose structural barriers (‘structural racism’). They can lead to

structural discrimination. The impact of structural barriers can be more harmful than

isolated instances of discrimination, as it denies access to equal opportunities and can

persist through generations (127).

In their replies to the Commission, almost all of the equality bodies surveyed and all

of the civil society organisations believed that structural discrimination was not yet

appropriately understood and addressed by public authorities, the private sector or

wider society.

(124) Judgment of the Court of Justice of 15 April 2021, Case C-511/19, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon,

ECLI:EU:C:2021:274.

(125) Judgment of the Court of Justice of 7 December 2023, Case C-518/22, AP Assistenzprofis,

ECLI:EU:C:2023:956.

(126) Also in line with judgment of the Court of Justice of 22 January 2013, Sky Österreich, C-283/11,

ECLI:EU:C:2013:28, among others.

(127) The structural inequalities in education illustrate the problem well. For instance, people with a minority

racial or ethnic background are noticeably more likely to be segregated at school or to leave school early.

Only 32% of Roma or Travellers responding to the FRA survey attained at least upper-secondary

education, compared with 84% of the general population in the EU in 2024. See FRA, Rights of Roma

and Travellers in 13 European countries – Perspectives from the Roma survey 2024, p. 42.

30

Equality bodies and civil society organisations reported that structural discrimination

mostly affects people with a minority racial or ethnic background and persons with

disabilities. It manifests most clearly in employment, education, healthcare and access

to goods and services. As demonstrated below, some of the Directives’ legal tools

allow to address structural discrimination.

Key takeaways

– The most important legal tools to tackle structural discrimination (e.g. positive

action and the prohibition of indirect discrimination) are available to Member

States in existing legislation.

– Most Member States provide for at least one form of collective redress.

However, it is one of the least implemented measures for enforcing EU non-

discrimination law.

6.1. Role of the prohibition of ‘indirect discrimination’ in tackling structural

discrimination

The existing EU legal framework provides legal tools that can address structural

discrimination, even though the Directives do not explicitly use the term. In particular,

both Directives prohibit indirect discrimination.

Indirect discrimination occurs where an apparently neutral provision, criterion or

practice would put certain protected persons at a particular disadvantage compared

with other persons (128).

Currently, legislation of Member States does not explicitly use the term ‘structural

discrimination’. It is important to note that more than one third of Member States

identify this as being one of the main difficulties in addressing the issue. This is

echoed by respondents from equality bodies and civil society organisations.

At the same time, most of the Member States recognise that prohibiting indirect

discrimination and taking positive action (see 3.7) can help tackle structural

discrimination.

(128) See e.g. Article 2(2)(b) of the Racial Equality Directive and Article 2(2)(b) of the Employment Equality

Directive.

31

Box 5. Examples of cases of structural discrimination in Member States

– In 2023, a ruling from the Supreme Court of the Slovak Republic addressed the

issue of the systemic segregation of Roma children in the education system.

Although it did not explicitly mention structural discrimination, the court

recognised the cumulative disadvantages faced by Roma children and endorsed

the need for proactive measures (129).

– In 2022, the Czech Supreme Court issued a ruling on the issue of segregation. It

condemned segregation as a practice that cannot be justified, as it is inherently

against human dignity (130).

6.2. Further legal tools to address structural barriers

Apart from positive action and the prohibition of indirect discrimination, equality

bodies and Member States identified actio popularis (131) and equality duties (132) as

effective legal tools for tackling structural discrimination.

Actio popularis and class actions (133) are two forms of collective redress. They

reduce reliance on individual forms of redress and address the structural nature of

discrimination (134).

The Directives do not oblige Member States to provide collective redress for victims

of discrimination (135). Currently, 20 Member States provide for one of the two forms

of collective redress in discrimination cases in their legislation.

Nonetheless, class actions are sometimes restricted to certain fields of law, may

require affiliation to a specific organisation or may exclude actions by associations or

trade unions (136). Similarly, while actio popularis is provided for in the legal systems

of 14 Member States, at least five either do not use the framework or use it very rarely

(129) Supreme Court of the Slovak Republic, 6Cdo/14/2023.

(130) Supreme Court of the Czech Republic, Judgment of 5 May 2022, 25 Cdo 473/2021,

ECLI:CZ:NS:2022:25.CDO.473.2021.1.

(131) When an organisation acts in the public interest on their own behalf without a specific victim to support

or represent. See note 27, p. 126.

(132) Equality duties include measures to prevent discrimination, institutional obligations to promote equality

and mainstreaming requirements for public and/or private authorities. See Equinet, Crowley, N. (2016),

‘Making Europe more equal: A legal duty?’, p. 9, Making Europe more Equal: A Legal Duty?.

(133) When claimants act on behalf of an undefined group of claimants or on behalf of multiple identified

claimants submitting multiple claims. See note 27, p. 126.

(134) Equinet, Tudisco, V. and Lantschner, E. (2022), ‘Preventing and Reacting to Discrimination through

Sanctions and Remedies’, p. 24, Preventing and Reacting to Discrimination through Sanctions and

Remedies – Equinet.

(135) See Article 7 of the Racial Equality Directive and Article 9 of the Employment Equality Directive.

(136) For instance, in Sweden, the legislation does not allow for class actions in the field of labour law. In

Romania, class actions are not available to associations, organisations or trade unions. See note 27,

p. 126.

32

in practice (137). Consequently, collective redress measures have not yet realised their

full potential for combating discrimination.

Against this background, the new standards for equality bodies require Member States

to give equality bodies the right to act in court proceedings (138). One of the ways in

which Member States can fulfil this obligation is by enabling equality bodies to act

in support or on behalf of several victims or to initiate court proceedings in their own

name to defend the public interest.

Besides collective action, the equality bodies surveyed also mentioned public-sector

equality duties as another tool. Equality duties are available in 23 Member States but

often lack meaningful implementation mechanisms, accountability and avenues for

enforcement and are frequently unknown to administrations. The 13 Member States

that reported encountering challenges in implementing equality duties largely agreed

with those conclusions.

Conclusions

Member States must:

– continue strengthening their enforcement of the Directives, including in cases of

structural discrimination.

Member States should:

– make it easier to use collective redress in discrimination cases.

7. APPLYING THE DIRECTIVES IN RESPONSE TO ALGORITHMIC DISCRIMINATION

Digitalisation adds another layer of complexity to the situation faced by communities

exposed to structural inequalities.

Humans determine the objectives of automated systems, including algorithms and AI

systems, according to which these systems utilise data collected from human or

machine sources during operation. As a result, algorithms and AI systems may

incorporate human biases, stereotypes, norms, and practices during programming,

data processing, and when humans interact with the applications (139). This has been

shown to sometimes result in issues that negatively affect people on the grounds and

in the fields protected by non-discrimination law.

For instance, under-representation of people with a particular minority racial or ethnic

background led to situations in which photo booths did not recognise people with

darker skin tones when taking biometric pictures (140). Elsewhere, AI or automated

systems recommended actions that disproportionately affected certain groups of

(137) See note 33, p. 32.

(138) See Article 10(3) of Council Directive (EU) 2024/1499.

(139) Bartoletti, I., Xenidis, R., Study on the impact of artificial intelligence systems, their potential for

promoting equality, including gender equality, and the risks they may cause in relation to non-

discrimination, Council of Europe, 2023, p. 15.

(140) See Wulf J., Automated Decision-Making Systems and Discrimination – Understanding causes,

recognizing cases, supporting those affected, AlgorithmWatch, 2022, p. 8.

33

people on the basis of proxies (141) for protected characteristics. For example,

postcodes could be used as a proxy for racial or ethnic origin or sexual orientation,

and first names might be used as a proxy for age (142).

The Racial Equality Directive and Employment Equality Directive establish a general

framework for tackling discrimination. This is true regardless of the means by which

it is perpetrated. As demonstrated below, the Directives apply to situations where

discrimination arises from the use of automated and AI systems (algorithmic

discrimination).

Algorithm and AI-supported decisions are made at large scale and speed, while

potential biases and sources of unfavourable outcomes for protected groups may be

difficult to identify. In their replies to the Commission, almost all of the equality

bodies surveyed and all of the civil society organisations believed that algorithmic

discrimination was not yet appropriately understood and addressed by public

authorities, the private sector or wider society.

Equality bodies and civil society organisations reported that people with a minority

racial or ethnic background and persons with disabilities are the primary victims of

algorithmic discrimination, which manifests most clearly in employment, education,

healthcare and access to goods and services.

The following sections outline key concepts and protections under EU non-

discrimination law that are relevant to addressing algorithmic discrimination.

Additionally, the report examines other instruments designed to prevent and mitigate

potentially discriminatory effects of algorithms and AI systems. It also presents the

applicable legal framework and practices in Member States, along with identified

good practices.

Key takeaways

– Most Member States have minimal practical experience of applying non-

discrimination law to cases of algorithmic discrimination.

– Under the Equality Bodies Directives, equality bodies must have appropriate

human and technical resources to use AI and automated systems and to ensure

that they comply with non-discrimination rules.

7.1. Legal framework

The Racial Equality Directive and Employment Equality Directive both apply to

discrimination resulting from the use of AI within their respective personal and

material scopes.

The prohibition of direct discrimination prevents protected characteristics from being

utilised by algorithms to treat individuals in ways that produces less favourable

outcomes in comparable situations. The prohibition of indirect discrimination

(141) ‘Proxy’ refers to a feature correlated with a protected characteristic whose use in a decision procedure

can result in indirect discrimination. See Datta, A., Fredrikson, M., Ko, G., Mardziel, P. and Sen, S.,

‘Proxy Non-Discrimination in Data-Driven Systems’, https://doi.org/10.48550/arXiv.1707.08120.

(142) See note 139.

34

addresses the disadvantageous effects of practices that might seem neutral, such as

using proxies for protected characteristics.

Furthermore, Member States are required to establish appropriate redress

mechanisms (143). They are obliged to ensure that associations and organisations can

provide support to victims of discrimination or act on their behalf. This specialised

support can be vital when seeking remedies in a highly complex, technical,

algorithmic environment. In addition, the principle of shift of the burden of proof

makes it easier to overcome challenges in obtaining evidence.

By ensuring that potential violations can be addressed, EU non-discrimination law

contributes to the development of trustworthy AI systems.

AI ecosystems must also ensure that they have high-quality datasets and that systems

have sufficient transparency, accessibility and explainability for everybody, including

persons with disabilities, and that there is clear accountability for how they function.

This is important throughout the lifecycle of AI or automated systems, from

development to deployment.

In order to achieve this, the EU adopted Regulation (EU) 2024/1689 (the Artificial

Intelligence Act) (144) in July 2024. The Artificial Intelligence Act will apply as of 2

August 2026 (145). However, some provisions have already been applied since 2

February 2025 or 2 August 2025. Furthermore, following the amendments from the

Digital Omnibus on AI, certain chapters will only apply later. This is the case of rules

related to high-risk AI systems (146). The Artificial Intelligence Act applies in

conjunction with non-discrimination legislation.

The Artificial Intelligence Act aims to promote innovation and trustworthy AI in the

EU, while addressing the risks stemming from the placing on the market, putting into

service and use of AI systems to health, safety and fundamental rights, including the

right to non-discrimination, democracy and the rule of law. It follows a risk-based

approach, where AI systems are classified according to the level of risk they pose to

health, safety and fundamental rights. It imposes proportionate obligations and

requirements depending on the classification of the AI system.

The Artificial Intelligence Act identifies systems as posing minimal, limited, high or

unacceptable risks.

Certain AI practices, such as harmful manipulation, social scoring and real-time

remote biometric identification in publicly accessible spaces for the purposes of law

enforcement are prohibited, because they are inconsistent with EU values (147).

High-risk AI systems need to comply with strict obligations before they are placed on

the market or put into service. Such high-risk systems include systems intended to be

used, for example, as safety components in critical infrastructure, for biometrics or

(143) See Article 7 of the Racial Equality Directive and Article 9 of the Employment Equality Directive.

(144) OJ L, 2024/1689, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj.

(145) For systems integrated into products such as lifts or toys, the rules will apply from 2 August 2028.

(146) From 2 December 2027 for the rules falling under Annex III of the AI Act and 2 August 2028 for AI

systems falling under Annex I of the AI Act.

(147) See Article 5 of the Artificial Intelligence Act.

35

for determining admission to educational institutions (148). Such systems must comply

with obligations on, among other things, robust risk management, high-quality data,

bias examination and mitigation, transparency and human oversight (149).

Systems with limited risk that require transparency around the use of AI and must

comply with certain transparency obligations (150). Such systems include chatbots or

deepfakes. The Artificial Intelligence Act does not introduce rules for minimal or no-

risk systems, such as spam filters.

The Commission supports and facilitates the effective implementation of the

Artificial Intelligence Act, including through the adoption of guidelines and other

supporting tools, and coordination within the AI Board with national authorities.

7.2. Challenges in applying the Directives in cases of algorithmic

discrimination

There are some challenges to applying the Directives in cases of algorithmic

discrimination.

Firstly, applying the provisions of the Directives in cases of algorithmic

discrimination is complex. In virtual environments, individuals may sometimes not

even consider exercising their rights and reporting discrimination. This is because, in

a heavily targeted and personalised algorithmic environment, individuals may not

realise that they are being discriminated against (151).

Secondly, it may be challenging to determine whether algorithmic discrimination

constitutes direct or indirect discrimination (152).

Finally, challenges in applying the Directives in cases of algorithmic discrimination

are further exacerbated by minimal practical experience and limited legislation in

most Member States. In response to the Commission’s questionnaire, Member States

stated that there is almost no practical experience of organising technical testing of

algorithmic systems for biases and/or discrimination. Sometimes, this is not even

possible. Consequently, there is minimal practical experience of applying the national

laws transposing the Directives in cases of algorithmic discrimination.

As outlined above, respondents from equality bodies and civil society organisations

also largely considered that algorithmic discrimination was not yet sufficiently

recognised by public administrations, the private sector or society. The equality

bodies suggested that this is mostly due to a lack of awareness-raising initiatives, the

(148) See Article 6 of the Artificial Intelligence Act.

(149) See Articles 8 to 15 of the Artificial Intelligence Act.

(150) See Article 50 of the Artificial Intelligence Act.

(151) In this regard, Article 26(11) of the Artificial Intelligence Act requires those deploying high-risk AI

systems which make or assist in making decisions relating to natural persons to inform those persons

that they are subject to the use of such a system. Additionally, Article 86 of the Artificial Intelligence

Act grants individuals the right to obtain clear and meaningful explanations on the AI system’s role in

the decision-making process and the main elements of the decision taken.

(152)For further details, see Hacker, P. (2018), ‘Teaching fairness to artificial intelligence – Existing and

novel strategies against algorithmic decision-making under EU law’ Common Market Law Review,

Vol. 55, Issue 4, 2018, pp. 1143, 1151.

36

novelty of the phenomenon itself, insufficient knowledge and digital literacy, and

limitations in existing enforcement mechanisms.

At the same time, civil society organisations highlighted the limitations of public

debate on this issue, which tends to focus more on the benefits than the risks.

Furthermore, they expressed concerns about the use of algorithmic systems in fields

such as migration, law enforcement and welfare (153).

7.3. Combating algorithmic discrimination in Member States

Of all the Member States, only the Netherlands referred to cases of algorithmic

discrimination that had been addressed by either a court (154) or an equality body (155).

Only one Member State (Austria) has favourable rules for victims to prove

algorithmic discrimination or to alleviate the technical burdens.

In 2025, the EU supported the adoption of the Council of Europe’s Draft

Recommendation on equality and artificial intelligence (156). The

recommendation (157) aims to ensure that AI systems promote equality, including

gender equality, and do not reinforce discrimination. It is consistent with the Artificial

Intelligence Act and will be implemented through measures and safeguards applicable

to AI systems following the risk-based approach.

Box 6. Guidelines for ensuring non-discrimination when developing and

implementing an AI system

On behalf of the Dutch Ministry of the Interior, experts have drawn up guidelines

for system builders, data analysts and AI experts for ensuring non-discrimination

when developing and implementing an AI system. The 2022 guidelines explain

which questions and principles are key when working on and with an AI system,

with a focus on the prohibition of discrimination, from a legal, technical and

organisational perspective (158).

In the ever-expanding digital realm, cross-authority cooperation and dialogue with

partners representing the interests of groups at risk of discrimination play an important

(153) The scope of the Racial Equality Directive and the Employment Equality Directive does not extend to

the fields of migration and law enforcement, while welfare is also outside the scope of the Employment

Equality Directive. The Artificial Intelligence Act classifies certain AI systems intended for use in

migration, law enforcement, essential private and public services and benefits, and some other sensitive

areas as high risk. Providers and deployers of these high-risk AI systems must comply with the Artificial

Intelligence Act's obligations, as described in section 7.1 of this report.

(154) Rechtbank Overijssel, 29 October 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:5627.

(155) College voor de Rechten van de Mens, Vooronderzoek naar de vermeende discriminerende effecten van

de werkwijzen van de Belastingdienst/Toeslagen | College voor de Rechten van de Mens.

(156) Council Decision (EU) 2025/2350 of 13 November 2025 on the position to be taken on behalf of the

European Union within the Committee of Ministers of the Council of Europe on the Draft

Recommendation on equality and artificial intelligence (OJ L, 2025/2350, 17.11.2025,

ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2025/2350/oj).

(157) Recommendation of the Committee of Ministers to Member States on equality and artificial intelligence

(Adopted by the Committee of Ministers on 4 March 2026 at the 1552nd meeting of the Ministers'

Deputies), CM/Rec(2026)1, 4.3.2026, https://search.coe.int/cm?i=09125948802acd7f.

(158) Ministry of the Interior of the Netherlands, ‘Guidelines for non-discrimination by design’, Handreiking

non-discriminatie Artificial Intelligence (AI) | Rapport | Rijksoverheid.nl.

37

role. The Equality Bodies Directives require Member States to ensure that equality

bodies have the appropriate mechanisms in place to cooperate with other equality

bodies within the Member State, as well as with relevant public and private entities

within their respective fields of competence, including across borders (159).

Furthermore, the Equality Bodies Directives emphasise that equality bodies must

have the necessary human and technical resources to use AI for their work and to

assess whether automated systems comply with the Racial Equality Directive and

Employment Equality Directive (160).

Article 77 of the Artificial Intelligence Act establishes a duty of close cooperation and

mutual assistance between the bodies responsible for supervising or enforcing

obligations under EU law that protect fundamental rights and the market surveillance

authorities.

Member States must identify those fundamental rights bodies (161) which have the

power to request and access, from the relevant market surveillance authority, any

information or documentation created or maintained under the Regulation, where this

is necessary to fulfil their mandate. Where that documentation is insufficient to

ascertain whether an infringement has occurred, they may make a reasoned request to

the market surveillance authorities to organise testing of a high-risk AI system

through technical means (162).

The Artificial Intelligence Act also imposes certain cooperation obligations on market

surveillance authorities where the use of high-risk AI systems poses risks to

fundamental rights, including the right to non-discrimination. In particular, they must

inform, consult with, and fully cooperate with the relevant fundamental rights

authorities (163).

Those rules have yet to be implemented. At the time of consultation, almost none of

the surveyed equality bodies felt equipped to use automated or AI systems in their

work, or to assess them for compliance with the non-discrimination rules (164). Lack

of experience, specialised staff and technical resources were cited as the key reasons.

(159) See Article 14 of Council Directive (EU) 2024/1499.

(160) Recital 22 of the Council Directive (EU) 2024/1499.

(161) So far, 21 Member States have notified some or all of their equality bodies as fundamental rights

protection authorities with special powers under the Artificial Intelligence Act.

(162) See Article 77(3) of the Artificial Intelligence Act.

(163) See Article 79(2) and Article 82(1) of the Artificial Intelligence Act.

(164) The notable exception is Finland. Along with Belgium and Portugal, it is part of a capacity-building

project under the Technical Support Instrument.

38

Box 7. Equality bodies upholding equality and non-discrimination with

respect to the use of AI in public administrations (165)

Under the EU-funded Technical Support Instrument, equality bodies in Belgium,

Finland and Portugal are seeking to build their administrative capacity. The project

focuses on the impact of AI on discrimination and equality, with the objective of

increasing the equality bodies’ capacity to uncover algorithmic discrimination and

provide legal assistance.

According to the stakeholders consulted for the report, systematically involving

equality bodies and designating them as advisory bodies for the relevant competent

authorities (166) fosters an environment conducive to efficient collaboration on the

enforcement of the Racial Equality Directive and Employment Equality Directive in

the context of algorithmic discrimination.

In several Member States, equality bodies already have pre-existing arrangements

with regulatory authorities, including data protection authorities.

Box 8. Cooperation between equality bodies and other authorities

The Dutch equality body engages proactively with market surveillance authorities.

The Finnish Non-Discrimination Ombudsman cooperates with the Finnish

Transport and Communication Agency, and the Maltese Commission for the Rights

of Persons with Disabilities works with the Malta Competition and Consumer

Affairs Authority. Similarly, in France, the Defender of Rights is a member of the

French Data Protection Authority’s advisory board, providing therefore a model for

how to organise regular updates and cooperation.

(165) Council of Europe, ‘Upholding equality and non-discrimination by Equality bodies regarding the use of

artificial intelligence (AI) in public administrations – Inclusion and anti-discrimination’.

(166) E.g. markets surveillance authorities, data protection authorities and consumer bodies. See recital 41 of

Council Directive (EU) 2024/1499.

39

Conclusions

Member States must:

– continue their efforts to strengthen enforcement of the Directives, including in

cases of algorithmic discrimination.

Member States should:

– ensure effective cooperation between relevant equality bodies and market

surveillance authorities under the Artificial Intelligence Act.

The Commission is committed to:

– facilitating cross-authority exchanges and sharing knowledge on AI systems and

combating algorithmic discrimination with the relevant institutions, building on

the ongoing TSI project to better equip institutions fighting new forms of

discrimination.

8. CONCLUSIONS

Since the last report on the application of the Directives, the EU has remained firmly

committed to equality and to implementing EU non-discrimination law. It has

implemented the Union of Equality strategies, adopted new strategies on anti-racism,

LGBTIQ+ equality and gender equality, adopted enhanced strategy for the rights of

persons with disabilities, and given the enforcement of non-discrimination rules a new

impetus by adopting the Equality Bodies Directives. The Commission has also

continued to support the practical implementation of non-discrimination law.

The report highlights some positive trends. For example, awareness of support

services for discrimination victims has grown slightly among certain groups. Most

Member States did not report major difficulties in applying key concepts of EU non-

discrimination law and many shared positive and extendable practices. In addition,

the CJEU has handed down judgments that will provide important clarification of the

Directives’ concepts. The Directives also appear to provide adaptable and effective

tools to tackle discrimination in an evolving societal landscape.

Most Member States have made efforts to improve access to justice for victims of

discrimination and to cooperate with relevant social and civil society partners. They

have also adopted positive measures to address disadvantages linked to protected

characteristics.

Nonetheless, Member States must continue their efforts to apply the Directives in

practice. In particular, it is vital that sanctions are effective, with amounts that

reflect the long-term harm caused by discrimination, provide redress for victims

and drive a profound change.

Efforts to raise awareness of the rights and obligations set out in the Directives should

target specific protected groups, while making use of the expertise and outreach of

civil society and social partners.

40

Victims of discrimination and their representatives must have easy access to the

relevant evidence, including statistical data, needed to demonstrate discrimination and

shift the burden of proof onto the defendants.

In addition, Member States should make it easier to use collective redress in

discrimination cases and must encourage collaboration between regulatory

authorities, civil society and social partners.

On the basis of the report’s findings, Member States and their equality bodies

should continue addressing the various challenges arising in their domestic law

and practice. In particular, they could provide judges, law practitioners and claimants

with further guidance and support to help them effectively trigger the shift of the

burden of proof rules in discrimination cases. In parallel, Member States must

continuetheir efforts to strengthen enforcement of the Directives, including in cases

of algorithmic discrimination. This involves ensuring full and correct implementation

of the Equality Bodies Directives.

The effective application and enforcement of the Directives requires joint efforts. The

Commission will continue to work together with Member States, equality bodies, the

FRA, the EIGE, regulators, civil society organisations and social partners to ensure

systemic protection for victims of discrimination and to fully realise the potential of

the Directives.

In addition, the Commission is committed to two further areas of action.

• Facilitating regular discussions among Member States on the above topics.

These discussions will take place through the expert group on the

implementation of EU equality law, which was set up in May 2024.

• Using EU funding to support the capacity of Member States and relevant

actors to enforce fundamental rights. For example, support could be

provided under the Citizens, Equality, Rights and Values (CERV) programme

or the future AgoraEU programme (pending interinstitutional negotiations).

That support covers developing and improving the skills and abilities of civil

society organisations, national human rights institutions, equality bodies, legal

professionals, practitioners, ombuds institutions and other human rights

defenders to design and implement litigation strategies and strategic litigation

approaches.

The next report on the application of the Directives is due in 2031. It will look, in

particular, at the progress made in enforcing the Directives. That same year, the

Commission will receive information from Member States on the application of the

Equality Bodies Directives. It will then also report on their independent functioning

and effectiveness.

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 13.7.2026 COM(2026) 364 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

nõukogu direktiivi 2000/43/EÜ (millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte

sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust (rassilise võrdõiguslikkuse direktiiv))

ja nõukogu direktiivi 2000/78/EÜ (millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks

kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel (võrdse tööalase kohtlemise

direktiiv)) kohaldamise kohta

1. SISSEJUHATUS

ELi võrdõiguslikkuse liidu loomise nurgakivid on rassilise võrdõiguslikkuse direktiiv

ja võrdse tööalase kohtlemise direktiiv (edaspidi „direktiivid“)1. Rassilise

võrdõiguslikkuse direktiivis nõutakse, et inimesi tuleb kohelda tööhõive ja kutseõppe,

hariduse, sotsiaalkaitse (sh sotsiaalkindlustus ja tervishoid) ning kaupade ja teenuste

(sh eluase) kättesaadavuse ja pakkumise valdkonnas võrdselt, sõltumata nende

rassilisest või etnilisest päritolust. Võrdse tööalase kohtlemise direktiivis nõutakse, et

töö saamisel ja kutseõppes tuleb inimesi kohelda võrdselt, olenemata nende

usutunnistusest või veendumustest, puudest, vanusest või seksuaalsest sättumusest.

Direktiividega rakendatakse Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 sätestatud põhiväärtusi.

Alates 2000. aastast on neil direktiividel olnud oluline roll selle tagamisel, et kõik

inimesed saaksid täiel määral osaleda majandus-, kultuuri- ja ühiskonnaelus, ilma et

neid diskrimineeritaks rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste,

puude, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel.

Selle perioodi oluliseks saavutuseks on olnud Euroopa Liidu Kohtu praktika roll

diskrimineerimisvastase õiguse põhimõistete selgitamisel. Eelkõige on Euroopa

Liidu Kohus liikmesriikide kohtute taotlusel tehtud paljude eelotsuste abil oluliselt

tõhustanud diskrimineerimisvastast kaitset kogu ELis. Liikmesriigid on teatanud vaid

vähestest raskustest ELi diskrimineerimisvastase õiguse aluspõhimõtete

rakendamisel, mis kinnitab, et tänu Euroopa Liidu Kohtu otsustele on saavutatud

suurem selgus.

Sellegipoolest esineb enam kui 25 aastat pärast direktiivide vastuvõtmist endiselt

märkimisväärseid probleeme selle tagamisel, et inimesed saaksid tõhusalt

kasutada õigust mittediskrimineerimisele ja võrdsele kohtlemisele.

Iga viie aasta järel peab komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule teabe

direktiivide kohaldamise kohta2. Käesoleva aruandega täidetakse seda kohustust,

kirjeldades ühtlasi diskrimineerimisvastase õiguse kohaldamisel ja täitmise tagamisel

tehtud edusamme ning jätkuvaid probleeme. Aruanne hõlmab ajavahemikku 2021–

2025 ja selles antakse ülevaade arengust, mis on toimunud pärast 2021. aasta märtsis

avaldatud viimast aruannet3.

Käesolev aruanne on jätk ELi võrdõiguslikkuse tegevuskavadele ja strateegiatele,

eelkõige ELi rassismivastasele strateegiale 2026–20304 ja LGBTIQ+-inimeste

võrdõiguslikkuse strateegiale 2026–20305. Nendes strateegiates rõhutatakse, et ELi

1 EÜT L 180, 19.7.2000, lk 22, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/43/oj; EÜT L 303, 2.12.2000,

lk 16, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2000/78/oj.

2 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikli 17 lõige 1 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi

artikli 19 lõige 1.

3 COM(2021) 139 final ja SWD(2021) 63 final, 19. märts 2021, EUR-Lex – 52021DC0139 – ET – EUR-

Lex ja EUR-Lex – 52021SC0063 – EN – EUR-Lex.

4 COM(2026) 12 final, 20. jaanuar 2026, EUR-Lex – 52026DC0012 – ET – EUR-Lex.

5 COM(2025) 725 final, 8. oktoober 2025, EUR-Lex – 52025DC0725 – ET – EUR-Lex. Vt ka muud

asjakohased strateegiad: COM(2020) 620 final, 7. oktoober 2020, EUR-Lex – 52020DC0620 – ET –

EUR-Lex; COM(2021) 101 final, 3. märts 2021, EUR-Lex - 52021DC0101 - EN - EUR-Lex,

COM(2026) 113 final, 5. märts 2026, EUR-Lex - 52026DC0113 - EN - EUR-Lex, COM(2026) 541

final, 6. mai 2026, EUR-Lex - 52026DC0541 - EN - EUR-Lex.

2

diskrimineerimisvastase õiguse tulemusliku kohaldamise tagamine on komisjoni

prioriteet, ning toonitatakse tõhusate diskrimineerimisvastaste karistuste tähtsust. See

aruanne on oluline samm, et täita rassismivastase strateegia raames võetud kohustus

tagada rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi tulemuslik rakendamine, ning selles

keskendutakse eelkõige kõnealuse direktiivi täitmise tagamisele ja kohaldamisele

algoritmilise diskrimineerimise juhtudel. Aruandes käsitletakse ka direktiivide

kohaldamist struktuurse diskrimineerimise vastu võitlemiseks.

Ohvrid teatavad diskrimineerimisest harva ametiasutustele. Euroopa Liidu

Põhiõiguste Ameti (FRA) eri uuringute6 kohaselt on diskrimineerimisest teatamise

määr vahemikus 5–11 %. Diskrimineerimisest jäetakse teatamata peamiselt seetõttu,

et ohvrid on veendunud, et teatamine ei too kaasa mingeid meetmeid ega muutusi7.

Lisaks usalduse puudumisele praeguste diskrimineerimisest teatamise protsesside ja

süsteemide vastu valitseb ka arvamus, et direktiive käsitleva viimase aruande

avaldamisest saadik on diskrimineerimise vastu võitlemisel tehtud vaid piiratud

edusamme8.

Üldsus peab diskrimineerimist ELis endiselt laialt levinuks9. Vähemusi ja

diskrimineerimist käsitlenud 2022. aasta uuringule (EU-MIDIS III) vastanutest 50 %

teatasid, et nad on uuringule eelnenud viie aasta jooksul tundnud end mingil alusel

diskrimineerituna10. Juba ainuüksi rassilise diskrimineerimise11 kogemused on

aastatel 2016–2023 sagenenud12.

Viimases direktiivide kohaldamise aruandes toodi juba välja mitu

põhiprobleemi. Need põhiprobleemid olid ohvrite hirm kättemaksu ees, ebapiisav

hüvitis, raskused tõendite kogumisel ning ohvrite vähene teadlikkus oma õigustest ja

neile näiteks võrdõigusasutuste kaudu kättesaadavatest tugiteenustest. Samuti tõsteti

esile ebaühtlane võrdõiguslikkuse edendamine üldsuse ja riigiasutuste seas, mis oli

liikmesriigiti erinev.

6 FRA, „Being Black in the EU – Experiences of people of African descent“, „Being Muslim in the EU –

Experiences of Muslims“, „Jewish People’s Experiences and Perceptions of Antisemitism – EU survey

of Jewish people“, „LGBTIQ Equality at a Crossroads – Progress and challenges“, „Roma in 10

European Countries – Main results – Roma survey 2021“, „Rights of Roma and Travellers in 13

European Countries – Perspectives from the Roma survey 2024“, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus,

Luxembourg, 2021–2025.

7 38 % uuringule EU-MIDIS III vastanutest, 39 % juutide uuringule vastanutest, 49 % uuringule

LGBTQI III vastanutest, 30 % 2021. aasta romade uuringule vastanutest.

8 FRA (vt joonealune märkus 6).

9 Vt Euroopa Komisjon, „2023 Eurobarometer on discrimination in the EU“ (2023. aasta Eurobaromeetri

uuring diskrimineerimise kohta ELis).

10 Diskrimineerimine vähemalt ühel järgmisel alusel: nahavärv, etniline või sisserändaja taust,

usutunnistus või usulised veendumused, vanus, sugu, puue, seksuaalne sättumus ja sooidentiteet või

sooline eneseväljendus.

11 Uuringus käsitleti rassilise diskrimineerimisena vähemalt ühel järgmisest kolmest alusest toimuvat

diskrimineerimist: nahavärv, etniline või sisserändaja taust, usutunnistus või usulised veendumused.

12 FRA, „Being Black in the EU – Experiences of people of African descent“, „Being Muslim in the EU –

Experiences of Muslims“, lk 44, „Experiences and perceptions of antisemitism – Second survey on

discrimination and hate crime against Jews in the EU“, lk 59, „Jewish People’s Experiences and

Perceptions of Antisemitism – EU survey of Jewish people“, lk 77.

3

Eelmisele aruandele tuginedes antakse käesolevas uues aruandes ülevaade püsivatest

ja uutest probleemidest ning alates 2021. aastast direktiivide kohaldamisel tehtud

edusammudest ja kasutusele võetud headest tavadest.

Aruandeperioodil on EL astunud direktiivide kohaldamise ja täitmise tagamise

parandamiseks konkreetseid samme. Kõige olulisem on see, et pärast viimast

aruannet on EL võtnud vastu võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid,13 et tugevdada

riiklikke asutusi, kes vastutavad võrdõiguslikkuse edendamise ning

diskrimineerimise ennetamise ja selle vastu võitlemise eest, sealhulgas toetades

paremini õigusemõistmisele juurdepääsul diskrimineeritavaid üksikisikuid ja rühmi.

Direktiivides nõutakse, et liikmesriigid kehtestaksid tõhusad, hoiatavad ja

proportsionaalsed karistused diskrimineerimise eest. Komisjon tellis liikmesriikide

toetamiseks uuringu rassilise, etnilise ja usulise diskrimineerimise eest

määratavaid karistusi käsitlevate õigusaktide ja nende karistuste kohaldamise

kohta. Uuringust selgus, et kerged ja sümboolsed karistused kahjustavad õiguskaitset

ja diskrimineerimise pikaajalist ennetamist. Selles rõhutati vajadust kehtestada

tõhusamad karistused, mis tagaksid ohvritele kahju täieliku hüvitamise ja toetaksid

püsivaid lahendusi, samuti tugevama täitmise tagamise ning õigustöötajate ja

kodanikuühiskonna suutlikkuse suurendamise vajadust.

Võttes arvesse hiljutisi arengusuundumusi tehnoloogia valdkonnas, sealhulgas

automatiseeritud süsteemide ja tehisintellektisüsteemide levikut, analüüsitakse

aruandes ka diskrimineerimisvastase õiguse kohaldamist liikmesriikides algoritmilise

diskrimineerimise juhtudel. See näitab vajadust suurendada suutlikkust ja luua

mehhanismid tõhusaks koostööks eri täitevasutuste vahel.

Käesolev aruanne põhineb sihtkonsultatsioonide14 tulemustel. Komisjon sai vastused

kohandatud küsimustikele kõigilt liikmesriikidelt ning eri sidusrühmadelt ja

asutustelt, sealhulgas Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametilt, Euroopa Soolise

Võrdõiguslikkuse Instituudilt (EIGE), 11 võrdõigusasutuselt, kahelt

sotsiaalpartnerilt, 17-lt kodanikuühiskonna organisatsioonilt ja Euroopa Liidu riiklike

võrdõiguslikkust edendavate asutuste võrgustikult (Equinet). Käesolevas aruandes

osutatud statistilised andmed põhinevad nendel vastustel.

Aruandes keskendutakse ELi diskrimineerimisvastase õiguse tulemuslikule

kohaldamisele ja täitmise tagamisele, tuues esile selle, kui tähtsad on

– võrdõigusasutused,

– tulemuslikud, hoiatavad ja proportsionaalsed karistused,

13 ELT L, 2024/1499, 29.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1499/oj, ELT L, 2024/1500,

29.5.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2024/1500/oj.

14 2025. aasta maist juulini korraldas komisjon sihtkonsultatsioonid, kasutades veebiküsimustikku, mis

sisaldas nii kohandatud küsimusi direktiivide rakendamise kohta kui ka avatud küsimusi, et vastajad

saaksid täiendavaid mureküsimusi esile tuua. Küsimustikud jagati kõigile liikmesriikidele, iga

liikmesriigi võrdõigusasutustele, Euroopa sotsiaalpartneritele, kellega konsulteeriti ELi toimimise

lepingu artikli 154 alusel, ja 57-le kodanikuühiskonna organisatsioonile. Sidusrühmi julgustati jagama

küsimustikku asjaomaste kohaliku, piirkondliku ja riikliku tasandi osalistega.

4

– õigusemõistmisele juurdepääsu ja tõendite kättesaadavuse parandamine ohvrite

jaoks,

– sidusrühmade mõjuvõimu suurendamine ja koostöö ning

– Euroopa Liidu Kohtu praktika.

Iga jao alguses esitatud peamistes järeldustes esitatakse kokkuvõtlikult aruande

peamised järeldused. Täiendavates tekstikastides tuuakse näiteid paljutõotavatest

tavadest.

2. EELMISES ARUANDES ESITATUD PÕHIMEETMETE RAKENDAMINE

Eelmises aruandes rõhutati, et direktiivide kohaldamise ja täitmise tagamisega seotud

probleemide lahendamiseks on oluline parandada võrdõigusasutuste nähtavust, rolli

ja sõltumatut toimimist. Selle tulemusena võeti komisjoni ettepaneku põhjal vastu

võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid. Komisjon tõi esile ka vajaduse jälgida

tähelepanelikumalt tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid karistusi ning pakkuda

selles valdkonnas tuge. Järgmises punktis käsitletakse nende põhimeetmete

rakendamist.

Peamised järeldused

– Võrdõigusasutusi käsitlevate direktiivide eesmärk on tugevdada

võrdõigusasutuste volitusi, sõltumatust, ressursse ja õigusi. See tähendab ka

nende pädevuse laiendamist nii, et see hõlmaks võrdse tööalase kohtlemise

direktiiviga reguleeritavaid aluseid ja valdkondi.

– Võrdõigusasutustel peavad olema vahendid ja ressursid diskrimineerimise,

sealhulgas struktuurse diskrimineerimise ennetamiseks ja sellele reageerimiseks.

– Võrdõigusasutustel peavad olema volitused tegutseda kohtumenetlustes ohvrite

toetuseks või nende nimel või enda nimel, et kaitsta avalikku huvi.

– Karistussüsteemide peamised kitsaskohad on kerged karistused ja karistuste

ebatõhus kohaldamine.

– Õigusaktide konsolideerimine ja tulevikku suunatud karistuste kehtestamine

muudaks karistussüsteemid paremaks.

2.1. Tugevamad võrdõigusasutused – uus tõuge ELi diskrimineerimisvastase

õiguse täitmise tagamiseks

Võrdõigusasutused on ELi diskrimineerimisvastase õiguse täitmise tagamisel

äärmiselt olulised. Kuni 2024. aastani anti rassilise võrdõiguslikkuse direktiiviga

võrdõigusasutustele üksnes volitused osutada diskrimineerimise ohvritele sõltumatut

abi ja korraldada uurimisi ning avaldada aruandeid ja esitada soovitusi15.

15 Vt näiteks rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikli 13 lõige 2.

5

Direktiivide kohaldamist käsitlevale viimasele aruandele16 lisatud komisjoni talituste

töödokumendis juhtis komisjon tähelepanu sellele, et liikmesriikide eesmärgid ja

saavutused on erinevad. Peamised läbivad küsimused olid võrdõigusasutuste

vahendite ja töötajate ebapiisavus, piiratud teadlikkus võrdõigusasutuste olemasolust

ning võrdõigusasutuste piiratud sõltumatus ja kaebeõigus.

Sel põhjusel võttis EL vastu võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid, mille eesmärk on

tagada, et 2026. aasta juuniks on kõik võrdõigusasutused paremini varustatud, et

võidelda diskrimineerimise vastu, toetada ohvreid ja edendada võrdõiguslikkust.

Võrdõigusasutusi käsitlevate direktiividega laiendatakse võrdõigusasutuste pädevust

nii, et see hõlmaks vanuse, usutunnistuse või veendumuste, puude või seksuaalse

sättumuse alusel diskrimineerimist tööhõive valdkonnas. Enne seda olid

võrdõigusasutused liidu õiguse kohaselt volitatud edendama, analüüsima, jälgima ja

toetama kõigi isikute võrdset kohtlemist üksnes rassilise või etnilise päritolu ja soo

alusel.

Lisaks nõutakse võrdõigusasutusi käsitlevates direktiivides, et liikmesriigid tagaksid

võrdõigusasutuste sõltumatuse ning varustaksid nad vajalike töötajate ning tehniliste

ja rahaliste ressurssidega. Need vahendid peavad võimaldama võrdõigusasutustel

täita kõiki oma ülesandeid ja kasutada kõiki oma volitusi tõhusalt kõigi

diskrimineerimise aluste ja valdkondade puhul.

Võrdõigusasutuste ülesannete ja volituste ulatust on oluliselt suurendatud. Nende

volitused ei saa enam piirduda diskrimineerimisele reageerimisega. Neil peab olema

ka õigus võtta tööhõive ja kutseõppe valdkonnas ennetavaid meetmeid, sealhulgas

seoses diskrimineerimisega vanuse, usutunnistuse või veendumuste, puude või

seksuaalse sättumuse alusel.

Selleks et tegeleda diskrimineerimise struktuuriliste aspektidega ja aidata kaasa

sotsiaalsetele muutustele,17 võtavad võrdõigusasutused teadlikkuse suurendamise,

diskrimineerimise ennetamise ja võrdse kohtlemise edendamise meetmeid18. Selline

tegevus võib hõlmata heade tavade jagamist, positiivseid meetmeid, struktuursetest

probleemidest teatamist, võrdsuslõimet avaliku ja erasektori üksustes ning neile

asjakohase koolituse, teabe, nõustamise, suuniste ja toe pakkumist.

Võrdõigusasutusi käsitlevate direktiivide kohaselt peavad liikmesriigid andma

võrdõigusasutustele õiguse osaleda kohtumenetlustes19. Varem olid nende asutuste

õigused osaleda kohtumenetlustes ELis väga erinevad. Uute standardite

kehtestamisega saavad kõik liidu õiguse alusel kaitstavad rühmad taotleda

võrdõigusasutustelt toetust rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi ja võrdse tööalase

kohtlemise direktiiviga hõlmatud valdkondades.

16 SWD(2021) 63 final, 19. märts 2021, EUR-Lex – 52021SC0063 – EN – EUR-Lex.

17 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 põhjendus 23.

18 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikkel 5 ja artikli 17 punkt c.

19 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikkel 10. Eelkõige peavad liikmesriigid tagama, et

võrdõigusasutusel on kohtumenetluses osalemiseks vähemalt üks järgmistest õigustest: a) õigus algatada

kohtumenetlus ühe või mitme ohvri nimel; b) õigus osaleda kohtumenetluses ühe või mitme ohvri

toetuseks või c) õigus algatada avalike huvide kaitseks kohtumenetlus enda nimel.

6

Eelkõige võimaldavad võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid liikmesriikidel anda

võrdõigusasutustele õiguse toetada nii individuaalse kui ka kollektiivse õiguskaitse20

püüdlusi. Liikmesriigid võivad määrata võrdõigusasutused, kes tegutsevad mitme

ohvri toetuseks või nimel või enda nimel, et võidelda diskrimineerimise vastu

avalikes huvides. See võib olla vajalik näiteks juhtumite rohkuse või tõsiduse või

õigusliku selgitamise vajaduse tõttu. Kõik need tegurid võivad viidata sellele, et

diskrimineerimine on oma olemuselt struktuurne või süstemaatiline21.

Võrdõigusasutused jätkavad oma peamise ülesande täitmist, milleks on rassilise või

etnilise diskrimineerimise ohvrite abistamine, sealhulgas vastates kõikidele

diskrimineerimise kaebustele22. See ülesanne laieneb nüüd ka vanuse, usutunnistuse

või veendumuste, puude või seksuaalse sättumuse alusel tööalase diskrimineerimise

ohvritele. Lisaks peab võrdõigusasutustel uute võrdõigusasutusi käsitlevate

direktiivide kohaselt olema ka õigus pakkuda vaidluste kohtuvälist lahendamist,

uurida võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisi ning esitada mittesiduvaid arvamusi

või siduvaid otsuseid23. Nende arvamused või otsused peavad sisaldama asjakohaseid

parandus-, järelevalve- ja täitmismehhanisme.

Komisjon võttis vastu rakendusakti, millega kehtestatakse võrdõigusasutuste

toimimise ühiste näitajate loetelu24. See lihtsustab järelevalvet selle üle, kuidas uusi

standardeid liikmesriikides kohaldatakse ja milline on nende mõju ELi

diskrimineerimisvastase õiguse täitmise tagamisele.

Järeldused

Liikmesriigid peavad

– võtma võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid täielikult ja nõuetekohaselt üle.

Komisjon

– jätkab liikmesriikide toetamist spetsiaalse eksperdirühma koosolekute ja

veebipõhise IT-platvormi kaudu. Ta jälgib võrdõigusasutusi käsitlevate

direktiivide nõuetekohast ülevõtmist liikmesriikide õigusesse, kasutades kõiki

tema käsutuses olevaid vahendeid, sealhulgas mitteametlikku dialoogi ja

ametlikke rikkumismenetlusi.

2.2. Karistused ja õiguskaitsevahendid – vajadus tugevamate kaitsemeetmete

järele

Tõhusate karistustega tagatakse, et diskrimineerimise ohvritele tekitatud kahju

hüvitatakse täielikult. Peale selle võivad karistused ja õiguskaitsevahendid olla ka osa

diskrimineerimise ennetamise vahendite kogumist. Direktiivides nõutakse, et

20 Kollektiivne õiguskaitse on õigusmehhanism, mis võimaldab ühel või mitmel (füüsilisel või juriidilisel)

isikul algatada kollektiivhagi, mille tulemusena võidakse kohaldada kollektiivseid karistusi.

21 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 põhjendus 35.

22 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikkel 6.

23 Liikmesriigid peavad otsustama, kas anda võrdõigusasutusele õigus esitada mittesiduvaid arvamusi või

siduvaid otsuseid.

24 ELT L, 2026/1196, 11.6.2026, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2026/1196/oj.

7

liikmesriigid näeksid ette tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused

diskrimineerimise eest ning tagaksid nende kohaldamise. Karistused võivad hõlmata

hüvitise maksmist25.

Viimases aruandes jõuti järeldusele, et mõned liikmesriikide kohtud on kehtestanud

suhteliselt väikesed kahjuhüvitised, mis heidutas ohvreid kohtusse pöördumast või

kohtus rahalist hüvitist taotlemast.

Euroopa Liidu Kohus on andnud viimase aruande järel karistuste kohta täiendavaid

selgitusi. Kohtuasjas Braathens Regional Aviation selgitas Euroopa Liidu Kohus, et

liidu õigusega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis lubavad kohtul mitte

tuvastada diskrimineerimise toimumist, kui kostja nõustub maksma hageja nõutud

hüvitist26. Sellised normid ei vastaks eelkõige hüvitavate ja hoiatavate karistuste

nõuetele, kuna need võimaldaksid täideviijatel vältida rikkumise tunnistamist, et

kaitsta oma mainet.

Rassilise, etnilise ja usulise diskrimineerimise eest määratavaid karistusi

käsitleva uuringu tulemused

Viimases aruandes juhiti tähelepanu karistuste ebapiisava kohaldamise probleemile.

Seepärast otsustas komisjon aidata liikmesriikidel karistusi käsitlevaid sätteid

tulemuslikult rakendada ning tellis uuringu rassilise, etnilise ja usulise

diskrimineerimise eest määratavaid karistusi käsitlevate õigusaktide ja nende

karistuste kohaldamise kohta27.

Tulemustest ilmnes, et karistusraamistikud on killustatud. Asjaomased sätted on

hajutatud paljude eri õigusaktide vahel. Seetõttu on ohvritel raske kindlaks teha,

millised on nende õigused ja neile kättesaadavad õiguskaitsevahendid.

Mitmes riigis on õigusaktides sätestatud karistuste summad/vahemikud väikesed ega

ole võimalike täideviijate heidutamiseks piisavalt ranged. Võimalike karistuste

loetelu on sageli piiratud, mistõttu on karistusi raske kohandada vastavalt rikkumise

eripärale ja raskusastmele. Lisaks on määratud karistused sageli sümboolsed ja

seadusega ettenähtud miinimumi lähedal, samas kui kohtukulud on suured – see võib

kahjustada süsteemi tõhusust ja vähendada ohvrite motivatsiooni diskrimineerimisest

teatada. Lisaks muudetakse karistusi harva ning paljudes riikides on aegunud

karistused, mis ei võta arvesse selliseid majanduslikke muutusi nagu inflatsioon või

elukallidus.

Samuti keskenduvad karistused üldiselt ainult minevikus toime pandud rikkumistele.

Need on mõeldud täideviija karistamiseks või ohvrile kahju hüvitamiseks, ilma et

kasutataks ära nende ennetuspotentsiaali. Tavaliselt puuduvad ennetava või sotsiaal-

25 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 15 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 17.

26 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 15. aprill 2021, Diskrimineringsombudsmannen vs. Braathens Regional

Aviation AB, C-30/19, ECLI:EU:C:2021:269, punkt 49.

27 Euroopa Komisjon, õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat, Milieu Consulting, Adamis-Császár, K.,

Vancauwenbergh, S., Gustave, F. jt, „Study on sanctions for discrimination on racial/ethnic/religious

grounds – Final report“ (Uuring rassilise, etnilise ja usulise diskrimineerimise eest määratavate

karistuste kohta – lõpparuanne), Euroopa Liidu Väljaannete Talitus,

2025,https://data.europa.eu/doi/10.2838/7531428.

8

ennetava eesmärgiga meetmed,28 nagu struktuursed ettekirjutused, mis nõuavad

näiteks segregatsiooni kaotamise kavasid või täideviijate kohustuslikku koolitamist29.

Uuringus toodi ka välja, et selliste diskrimineerimisjuhtumite puhul, mis puudutavad

tuvastamatute ohvrite suuri rühmi,30 sealhulgas tehisintellektisüsteemi või

automatiseeritud süsteemi kasutamisest tulenevaid juhtumeid, karistused puuduvad.

Veel on probleemiks see, et karistuse või selle summa üle otsustamisel ei võeta

piisavalt arvesse teatavaid tunnuseid või asjaolusid. See kehtib eelkõige asjaolude

puhul, mida ei pea liikmesriigi õiguse kohaselt arvesse võtma, näiteks mitmekordse,

intersektsionaalse või algoritmilise diskrimineerimise juhtumid.

Lisaks põhjustavad ebapiisavad täitmise tagamise ja järelevalve-eeskirjad sageli

viivitusi või karistuste täitmata jätmist. Ainult mõnes riigis on ette nähtud tõhusad

täitemeetmed, nagu leppetrahvid31 või tingimuslikud trahvid32. Samuti puuduvad

suures osas järelevalvemeetmed, nagu täideviijate järelkontroll, ärakuulamised,

vestlused või kontrollkäigud.

Nii liikmesriigid kui ka sidusrühmad märkisid, et teadlikkus direktiividega

kehtestatud õigustest on vähene (vt punkt 3.2). Teadlikkus olemasolevatest

õiguskaitsevahenditest on samuti piiratud või isegi olematu.

Uuringute käigus ei ole kindlaks tehtud konkreetseid liikmesriikide õigusnorme, mis

suurendaksid teadlikkust diskrimineerimise eest määratavatest karistustest. Enamik

teadlikkuse suurendamise kampaaniaid keskendub üldiselt diskrimineerimise vastu

võitlemisele, ilma et selgitataks, mida ohvrid võivad kohtusüsteemilt oodata, kui

nende õigusi rikutakse. Lisaks on puudus karistusi käsitlevast sihipärasest koolitusest

spetsialistidele, sealhulgas kohtunikele, mis võib mõjutada tõhusate,

proportsionaalsete ja hoiatavate karistuste kohaldamist.

28 Sellised meetmed võivad olla ettekirjutused, st korraldused, millega keelatakse teatavad tegevused või

kohustatakse teatavaid tegevusi tegema. Esmase ettekirjutusega antaks täideviijale korraldus võtta

konkreetne või teatavat liiki meede või see lõpetada. Struktuursete ettekirjutuste eesmärk on võidelda

laialt levinud organisatsioonilise ja isegi süsteemse diskrimineerimisega, mille puhul esmane ettekirjutus

ei viiks rahuldava reformini (nt sise-eeskirjade muutmine). Vt ka Halberstam, D., Van den Bogaert, S.,

„A Fresh Look at Judicial Remedies in EU Equality Law and Beyond – The Untapped Possibility of

Structural Injunctions“, Common Market Law Review, 60. kd, 5. väljaanne, 2023, lk 1269–1312,

https://doi.org/10.54648/cola2023093.

29 Vt joonealune märkus 27.

30 Näiteks avaldused diskrimineeriva värbamispoliitika kohta, kuigi avatud värbamismenetlust ei olnud ja

puudus tuvastatav kaebuse esitaja, kes oleks väitnud, et teda on diskrimineeritud. Sarnaste asjaolude

kohta vt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 10. juuli 2008, Feryn, C-54/07, ECLI:EU:C:2008:397 või

kohtuotsus, Euroopa Kohus, 25. aprill 2013, Asociaçia Accept, C-81/12, ECLI:EU:C:2013:275.

31 Makse, mille kohus määrab ohvri taotluse alusel tavaliselt selleks, et sundida täideviijat täitma sisulist

kohtuotsust.

32 Kohtu või otsuseid langetava organi määratud trahv, mis kuulub maksmisele üksnes juhul, kui täideviija

ei täida teatavaid tingimusi. Seda kasutatakse hoiatusena, et tagada konkreetse korralduse või nõude

täitmine.

9

Diskrimineerimise eest määratavate karistuste heade tavade juhendis, mis on osa

uuringust, on toodud esile mitu liikmesriikides rakendatud paljutõotavat tava33.

Karistussüsteemide hindamine liikmesriikide, võrdõigusasutuste ja

kodanikuühiskonna poolt

Eri sidusrühmad tajusid karistussüsteemide tõhusust üsna erinevalt. Kuigi enne

aruande koostamist toimunud sihtkonsultatsioonis pidasid 17st kodanikuühiskonna

organisatsioonist 12 diskrimineerimise eest määratavaid karistusi mitte eriti või üldse

mitte tõhusaks, jagunesid võrdõigusasutustest vastajate arvamused karistuste kohta

ühtlaselt ning liikmesriigid olid suures osas veendunud, et nende karistussüsteemid

on tõhusad (viis liikmesriiki) või suhteliselt tõhusad (16 liikmesriiki).

Karistussüsteemide tõhusaks pidamise põhjusena nimetati tavaliselt pelgalt karistuste

olemasolu, järelevalve- ja täitmismehhanismide kättesaadavust või väidetavalt

igasuguste märkide puudumist selle kohta, et karistussüsteem toimib ebarahuldavalt.

Kui aga esines raskusi, tõid kõik sidusrühmad karistussüsteemide peamise

kitsaskohana selgelt välja, et ettenähtud karistusi ei kohaldata praktikas.

Uuringus osalenud liikmesriigid, võrdõigusasutused ja kodanikuühiskonna

organisatsioonid nõustusid, et karistussüsteeme parandaks õigusaktide

konsolideerimine ja tulevikku suunatud karistuste kehtestamine. Lisaks kutsusid

kodanikuühiskonna organisatsioonid liikmesriike üles tunnistama mitmekordset ja

intersektsionaalset diskrimineerimist ning võtma neid oma karistussüsteemides

arvesse. Nende arvates hõlbustaksid sellised reformid diskrimineerimise eest

määratavate karistuste täitmist, kinnistaksid ohvrikeskse lähenemisviisi ja

võimaldaksid diskrimineerivat käitumist ennetada, mitte vaid selle eest karistada.

Ainult Läti, Portugal ja Hispaania nägid konsultatsioonile antud vastustes vajadust

kohandada oma karistussüsteeme, et võtta arvesse algoritmiliste otsustusvahendite

kasvavat kasutamist.

33 Euroopa Komisjon, õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat, Milieu Consulting SRL, Adamis-

Császár, K., Vancauwenbergh, S., Gustave, F. jt, „How can sanctions effective prevent and combat

discrimination?– Good practice guide on sanctions for discrimination on racial, ethnic and religious

grounds“ (Kuidas saavad karistused tõhusalt ennetada diskrimineerimist ja selle vastu võidelda? Hea

tava juhend rassilise, etnilise ja usulise diskrimineerimise eest määratavate karistuste kohta), Euroopa

Liidu Väljaannete Talitus, 2025, lk 32, https://data.europa.eu/doi/10.2838/0513884.

10

Järeldused

Liikmesriigid peavad

– tagama karistuste tulemusliku kohaldamise praktikas. Rahaliste karistuste

summad peaksid vastama diskrimineerimise põhjustatud pikaajalisele kahjule,

heastama ohvritele põhjustatud kahju ja ajendama tegema põhjalikke muudatusi.

Liikmesriigid peaksid

– kehtestama mõjusad karistused sellise diskrimineerimise eest, mis puudutab

tuvastamatute ohvrite suuri rühmi, sealhulgas tehisintellektisüsteemi või

automatiseeritud süsteemi kasutamisest tulenevad juhtumid.

Komisjon

– toetab liikmesriike, korraldades kohtumisi, et arutada karistusi ELi

võrdõiguslikkuse alase õiguse rakendamise eksperdirühmas.

3. MÕLEMA DIREKTIIVI ÜHISED SUUNDUMUSED

Alates 2021. aastast on toimunud areng mõlema direktiivi õigusnormide,

rakendamise ja kohaldamise vallas ning kehtiva raamistiku, konkreetsete sätete ja

direktiivide kohaldamise kohta on tehtud välisuuringuid. Allpool käsitletavad teemad

põhinevad eelmises aruandes kindlaks tehtud probleemidel, edasisel arengul ja

sihtkonsultatsioonide käigus saadud tagasisidel.

Peamised järeldused

– Liikmesriigid pakuvad kaitset ahistamise, diskrimineerimise korralduste ja

ohvristamise eest. See kaitse on liikmesriigiti väga erinev ja tegelikkuses

mõnikord piiratud.

– Pärast viimast aruannet on etniliste rühmade ja rändetaustaga inimeste teadlikkus

tugiteenustest veidi suurenenud. Enamik liikmesriike on rakendanud või

rakendab jätkuvalt tavasid, mis hõlbustavad juurdepääsu õigusemõistmisele.

Endiselt on aga suureks probleemiks vähene teadlikkus õigustest.

– Kohtutel ja õigustöötajatel puudub sageli arusaam direktiivide normidest, mis

käsitlevad tõendamiskohustust.

– Enamik liikmesriike on kehtestanud meetmed, et edendada dialoogi

sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonnaga. Kõigis liikmesriikides ega kõigi

diskrimineerimise aluste puhul ei toimu see aga süstemaatiliselt. Lisaks väidab

enamik kodanikuühiskonna organisatsioone, et nad seisavad silmitsi püsivate

probleemidega.

– Peaaegu kõik liikmesriigid lubavad või toetavad positiivseid meetmeid ning

teatatud on väga vähestest rakendamisega seotud probleemidest.

11

3.1. Diskrimineerimise mõiste

Nagu eelmises aruandes rõhutati, tekib seoses diskrimineerimise mõistega mitu

küsimust. Lisaks „otsese“ ja „kaudse“ diskrimineerimise34 määratlemisele keelatakse

direktiividega ka „korraldus diskrimineerida“ ja „ahistamine“. On ka muid

diskrimineerimise vorme, nagu „seotusel põhinev diskrimineerimine“ ja „eeldusel

põhinev diskrimineerimine“.

Korraldus diskrimineerida

Direktiivides on sätestatud, et „korraldust diskrimineerida isikuid“ direktiivides

nimetatud alustel tuleb pidada diskrimineerimiseks35.

Pärast direktiivide vastuvõtmist võeti kõigi liikmesriikide õigussüsteemides

kasutusele mõiste „korraldus diskrimineerida“. Keelu üldise laadi tõttu on

liikmesriikide õigusraamistikud siiski mitmekesised ja riiklik kohtupraktika napp.

22 liikmesriiki leiavad, et lisaks keelule anda sõnaselge korraldus diskrimineerida on

nende riiklike õigusaktidega keelatud ka kaudsed korraldused, nagu ühel või mitmel

kaitstaval alusel diskrimineerimise eelistamine või julgustamine. Seitsmes

liikmesriigis peab korralduse andnud isiku ja selle saanud isiku vahel olema

hierarhiline suhe, et tagada kaitse diskrimineerimise korralduse eest. 20 liikmesriigis

võib vastutusele võtta nii korralduse andnud isiku kui ka korralduse saanud isiku36.

Hiljutises aruandes diskrimineerimise korralduse kohta37 tuvastasid eksperdid

23 juhtumit aastatel 2002–2025. Neist 14 olid seotud kaupade ja teenuste, sealhulgas

eluaseme kättesaadavuse ja pakkumisega ning 17 juhtumit esitati rassilise või etnilise

päritolu alusel. 12 liikmesriigis puudus asjakohane kohtupraktika. Aruande koostajate

väitel tuleneb kohtupraktika puudumine osaliselt sellest, et ei mõisteta, mida kujutab

endast korraldus diskrimineerida. Kui korraldus on põhjustanud diskrimineerimise,

esitavad hagejad tõenäolisemalt hagi otsese või kaudse diskrimineerimise tõttu, mitte

ei vaidlusta korraldust ennast.

Ahistamine

Direktiivides on sätestatud ahistamise määratlus. Neis rõhutatakse siiski ka seda, et

ahistamise mõiste võib määratleda vastavalt liikmesriikide riiklikule õigusele ja

34 Vt direktiivide artikli 2 lõige 2. Otsene diskrimineerimine on olukord, kus isikut koheldakse tema

rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puude, vanuse või seksuaalse sättumuse

tõttu halvemini kui teist isikut samalaadses olukorras. Kaudne diskrimineerimine hõlmab ilmselt

neutraalseid sätteid (või tavasid), mis asetavad rassilise või etnilise päritoluga isikud või teatava

usutunnistuse või veendumuste, teatava puude, vanuse või seksuaalse sättumusega isikud teistega

võrreldes ebasoodsamasse olukorda, välja arvatud juhul, kui kõnealused sätted (või tavad) on

objektiivselt põhjendatud seadusliku eesmärgiga ning selle eesmärgi saavutamise vahendid on

asjakohased ja vajalikud.

35 Vt direktiivide artikli 2 lõige 4.

36 Asjakohases kirjanduses võivad esineda liikmesriikide esitatutest erinevad arvud. Vt Dewhurst, E.,

Buendia, R., „Instructions to discrimination under EU and national law“, Euroopa Liidu Väljaannete

Talitus, 2025, https://data.europa.eu/doi/10.2838/6242130.

37 Vt joonealune märkus 36, lk 10.

12

tavale38. Liikmesriikide regulatiivne maastik on endiselt mitmekesine ja

kohtupraktika napp.

Liikmesriigid keelavad ahistamise kas diskrimineerimisvastase õiguse või

kriminaalõiguse või mõlema alusel. Õiguslike vahendite valik sõltub tavaliselt ühest

järgmistest teguritest: süüteo laad,39 teo raskusaste40 või tahtlus41. Liikmesriigid

esitasid ka pika ja mitmekesise loetelu näidetest käitumise kohta, mis võib kuuluda

ahistamise määratluse alla. Nende ulatus ja liik sõltuvad riigist42.

Tööhõivesektoris on tekkinud kolm peamist vastutusmudelit. Vastutus võib lasuda

ahistajal, tööandjal või mõlemal. Paljud liikmesriigid ei suutnud nimetada

ahistamisevastase kaitse vorme väljaspool töövaldkonda. Kui teave oli kättesaadav,

kirjeldasid liikmesriigid tavaliselt õppeasutustes, tervishoius ja avalikus halduses

toimuva ahistamise vastu võitlemise õigusraamistikku.

Sellega seoses märkis mitu liikmesriiki, et ahistamise eest võib pidada vastutavaks

mitte ainult ahistajat, vaid ka asjaomast organit või asutust, kui ahistamine on tingitud

hooletusest ahistamise ennetamise kohustuse täitmisel43.

Kümme liikmesriiki juhtisid tähelepanu raskustele ahistamise mõiste kohaldamisel

vastavalt riiklikule õigusele. Eelkõige märkisid liikmesriigid, et esineb probleeme

ahistamise tõendamiseks tõendite hankimisel. Lisaks on mõningaid probleeme

seostatud õiguse riikliku rakendamisega, mille kohaselt peab selleks, et käitumine

oleks ahistamine, olema tegemist korduva käitumisega, tahtlusega (mitte

tagajärgedega), samasuguses olukorras olevate isikute või rühmade tuvastamisega

ning hierarhilise suhtega. Ükski neist ei ole liidu õiguse kohaselt sõnaselgelt nõutav.

Mõnes liikmesriigis on välja kujunenud huvitav kohtupraktika seoses ahistamise eest

kaitsmisega, et võidelda veebis toimuva diskrimineerimisega, mis mõjutab

määratlemata arvu inimesi, ja et kaitsta isikute rühmi diskrimineerimise eest.

38 Vt direktiivide artikli 2 lõige 3.

39 „Diskrimineeriv“ ahistamine keskendub sellele, kuidas see mõjutab ohvri väärikust ja käitumist, samas

kui kriminaalne ahistamine keskendub täideviija karistamisele kriminaalkuritegude eest.

40 Kriminaalõiguses käsitletakse ahistamise kõige raskemaid vorme, nagu vaenu õhutamine, laimamine,

ahistav jälitamine või ähvardamine.

41 Kriminaalne ahistamine eeldab tavaliselt tahtlust, järjekindlust ja kahju tekkimist.

Diskrimineerimisvastase õiguse kohaselt ei ole need vajalikud.

42 See hõlmab järgmist: sobimatu või solvav keelekasutus; piltide, videote või kirjalike tekstide loomine,

avaldamine või levitamine; füüsiline kontakt või vägivald; kiusamine; väljajätmine;

põhjendamatu/pidev kriitika või kontroll; ametiülesannete täitmise takistamine või kuulujuttude

levitamine; tahtlik tööga ülekoormamine või võimatute tähtaegade seadmine; alandamine; verbaalne või

mitteverbaalne hirmutamine või ähvardamine; verbaalne vägivald või solvangud; sobimatud naljad;

psühholoogiline surve või vägivald; soovimatud tegevused või nõudmised; žestid; ahistav jälitamine;

sõimamine; vaenukõne või vaenusümbolid; veebiahistamine; grafiti ja eelistatud asesõnade

tunnustamisest keeldumine.

43 Malta rõhutas, et selline raamistik loob tööandjatele, haridustöötajatele ja teenuseosutajatele positiivse

hoolsuskohustuse, et aktiivselt ennetada ahistamist – mitte ainult töötajate vahel, vaid ka töötajate ja

kolmandate isikute vahel.

13

Tekstikast 1. Näited ahistamisjuhtumitest liikmesriikides44

– Bulgaarias oli juhtum, kus kõrgeim halduskohus liigitas erakonna solvavad

sotsiaalmeediapostitused ahistamiseks seksuaalse sättumuse alusel45. Teises

otsuses leidis kohus, et roma rahvusest inimeste vastu suunatud häbimärgistavad

veebiartiklid kujutavad endast ahistamist etnilise päritolu alusel46.

– Belgias (tööhõive valdkonnas)47 ja Itaalias48 on kohtud tunnistanud ahistamiseks

juhtumid, kus sotsiaalvõrgustikes või kommunikatsiooniplatvormidel on

avaldatud solvavaid arvamusi, isegi kui neid on jagatud ainult piiratud arvu

inimestega.

Seotusel või eeldusel põhinev diskrimineerimine

Seotusel põhineva diskrimineerimisega on tegemist siis, kui ohvrit diskrimineeritakse,

kuna ta on seotud kaitstava isiku, rühma või tunnusega. Euroopa Liidu Kohus on seda

diskrimineerimise vormi oma kohtupraktikas järjepidevalt tunnistanud, viimati seoses

kaudse diskrimineerimisega puude alusel (vt punkt 5.3)49. Lisaks on 19 liikmesriiki

nüüd oma riiklikes õigusaktides või kohtupraktikas sõnaselgelt keelanud seotusel

põhineva diskrimineerimise50.

Euroopa Liidu Kohus ei ole „eeldusel põhineva diskrimineerimise“ küsimust veel

sõnaselgelt käsitlenud. Selline diskrimineerimine toimub siis, kui isikut

diskrimineeritakse ebaõige veendumuse või arusaama tõttu, et tal on mõni kaitstav

tunnus. Tuleb märkida, et Euroopa Inimõiguste Kohus on mitmes kohtuasjas

otsustanud, et Euroopa inimõiguste konventsiooni kohane diskrimineerimine hõlmab

eeldusel põhinevat diskrimineerimist51. Lisaks näib, et 19 liikmesriiki on selle kas

riiklike õigusaktide või kohtupraktikaga juba keelanud52.

Mõnes liikmesriigis võib seotusel või eeldusel põhinev diskrimineerimine esineda ka

ahistamise, ohvristamise või mõistlike abinõude rakendamisest keeldumise korral53.

Sellised arusaamad tulenevad harva õigusaktidest. Sageli tulenevad need hoopis

kohtupraktikast või kajastavad uuringus osalenud ametiasutuste tõlgendust. Teised

44 Bulgaaria ja Itaalia näited ei kuulu ei rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi ega võrdse tööalase kohtlemise

direktiivi sisulisse kohaldamisalasse. Sellegipoolest on need direktiivid asjakohased ahistamise mõiste

puhul, nagu see on määratletud kõnealustes direktiivides ja rakendatud riiklike õigusaktidega.

45 Bulgaaria kõrgeima halduskohtu 16. septembri 2024. aasta otsus nr 9763.

46 Bulgaaria kõrgeima halduskohtu 14. mai 2025. aasta otsus nr 5014.

47 Antwerpeni apellatsioonikohtu 27. juuni 2024. aasta otsus nr 2023/CO/654.

48 Itaalia kassatsioonikohtu 26. mai 2023. aasta määrus nr 14836.

49 Vt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 11. september 2025, Bervidi, C-38/24, ECLI:EU:C:2025:690,

punktid 55–56.

50 Walsh, J., „Discrimination by association and discrimination by assumption under directives 2000/43

and 2000/78“, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2024, lk 12–13,

https://data.europa.eu/doi/10.2838/4086758.

51 Vt näiteks Timishev vs. Venemaa, nr 55762/00 ja nr 55974/00, 13. detsember 2005.

52 Vt joonealune märkus 50.

53 Bervidi kohtuasjas (vt joonealune märkus 49) otsustas Euroopa Liidu Kohus, et teatavatel asjaoludel

võivad mõistlikest abinõudest kasu saada ka puueteta töötajad.

14

liikmesriigid ei olnud enamasti kindlad, kas nende riiklikud õigusaktid on selliste

juhtumite suhtes kohaldatavad.

Hoolimata Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas CHEZ,54 milles leiti, et seotusel

põhinev diskrimineerimine ei sõltu väidetava ohvri ja seotud rühma vahelisest

intiimsest või lähedasest suhtest, võivad mõned liikmesriigid seda jätkuvalt nõuda.

Mitmekordne diskrimineerimine

Mõlemas direktiivis55 tunnistatakse, et teatavad inimrühmad võivad kogeda

mitmekordset diskrimineerimist. Praeguseks on 14 liikmesriiki võtnud vastu

õigusaktid, milles tunnistatakse sõnaselgelt mitmekordset diskrimineerimist.

Nendes 14 liikmesriigis on mitmekordse diskrimineerimise tunnistamise praktilised

ja õiguslikud tagajärjed väga erinevad. Mõnes liikmesriigis mõjutab see

diskrimineerimise eest määratavate karistuste liiki ja rangust. Teistes peetakse seda

üheks kõige tõsisemaks diskrimineerimise vormiks. Kahes liikmesriigis võib

mitmekordne diskrimineerimine seada kostjatele kõrgema tõendamiskünnise, kuna

iga aluse puhul on nõutav eraldi tõend mittediskrimineerimise kohta.

Pooled liikmesriigid, kes sõnaselgelt tunnistavad mitmekordset diskrimineerimist, on

teatanud märkimisväärsetest raskustest selle mõiste kohaldamisel. Kuues liikmesriigis

puudub teadlikkus mitmekordsest diskrimineerimisest. Viies liikmesriigis ei ole kõigi

asjakohaste diskrimineerimise aluste kohta piisavalt statistikat. Viis liikmesriiki

leidsid ka, et mitmekordse diskrimineerimisega seotud juhtumite puhul on raske leida

sobivat soodsamas olukorras olevat võrdlusrühma. Võrdõigusasutused tõstatasid

sarnaseid mureküsimusi. Erinevalt liikmesriikidest teatasid aga peaaegu kõik

võrdõigusasutused raskustest mitmekordse diskrimineerimise juhtumite tuvastamisel.

Mõlemas käesolevas aruandes käsitletud direktiivis puudub õiguslik alus

intersektsionaalse diskrimineerimise tunnistamiseks56. Kuigi Euroopa Liidu Kohus

tunnistas, et diskrimineerimine võib põhineda mitmel liidu õigusega kaitstaval alusel,

leidis ta ka, et „ei ole siiski olemas mingit uut […] sellise diskrimineerimise

kategooriat, mis tuleneks mitme niisuguse põhjuse […] kombinatsioonist […]

olukorras, kus ei ole tuvastatud diskrimineerimist nende põhjuste alusel

eraldivõetuna“57.

Uuringus osalenud kodanikuühiskonna organisatsioonid ja võrdõigusasutused juhtisid

tähelepanu vajadusele lõimida intersektsionaalne diskrimineerimine õigusraamistikku

ning anda suuniseid selle kohta, kuidas selliseid nõudeid piiritleda, hinnata ja

lahendada.

54 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 16. juuli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria’ AD vs. Komisia za zashtita

ot diskriminatsia, C-83/14, ECLI:EU:C:2015:480, punktid 49 ja 56.

55 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi põhjendus 14 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi

põhjendus 3.

56 Diskrimineerimine, mis toimub mitme sellise isikliku tunnuse või omaduse/identiteedi alusel, mis

toimivad ja mõjutavad üksteist samaaegselt ning on omavahel lahutamatult seotud.

57 Vt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 24. november 2016, David L. Parris vs. Trinity College Dublin jt, C-

443/15, ECLI:EU:C:2016:897, punkt 80.

15

Alates 2021. aastast on EL hakanud intersektsionaalset diskrimineerimist liidu

õiguses teataval määral käsitlema. Tasustamise läbipaistvuse direktiivis58

määratletakse intersektsionaalne diskrimineerimine esimest korda liidu õiguses59.

Võrdõigusasutusi käsitlevates direktiivides nõutakse, et võrdõigusasutustele antaks

volitused võtta oma tegevuses arvesse intersektsionaalset diskrimineerimist, et vältida

diskrimineerimist ja edendada võrdset kohtlemist60. Lisaks tunnistab komisjon

jätkuvalt intersektsionaalse diskrimineerimise tähtsust võrdõiguslikkuse

strateegiates61.

3.2. Juurdepääs õigusemõistmisele – lõhe ületamine ohvrite jaoks

Liikmesriigid peavad tagama, et kogu nende territooriumil teavitatakse asjaomaseid

isikuid kõigi asjakohaste vahenditega riiklikest õigusaktidest, millega direktiivid üle

võetakse62. Endiselt on suur probleem tagada, et inimesed oleksid teadlikud oma

õigustest. Mõnes mõttes on olukord siiski paranemas63.

Pooled liikmesriigid (14) tunnistasid, et probleemiks on inimeste vähene teadlikkus

direktiividest tulenevatest õigustest ja kohustustest. Samamoodi väitsid peaaegu kõik

kodanikuühiskonna organisatsioonid, kaheksa võrdõigusasutust 11st ja Equinet, et

teadlikkus õigustest ja kohustustest on ebapiisav.

Hoolimata suhtelisest üksmeelest, et teadlikkuse puudumine on ELi

diskrimineerimisvastaste õigusaktide ebapiisava täitmise algpõhjus liikmesriikides, ei

näi ei liikmesriikidel, võrdõigusasutustel ega kodanikuühiskonna organisatsioonidel

olevat andmeid teadlikkuse konkreetse taseme kohta. Lisaks oli ainult ühel

võrdõigusasutusel teavet elanikkonna teadlikkuse kohta nende tegevusest.

Tekstikast 2. Uuring võrdõigusasutuse tööst teadlikkuse kohta

Maltal korraldas puuetega inimeste õiguste komitee 2024. aastal representatiivse

telefoniküsitluse. Uuringus leiti, et puuetega inimeste õiguste komiteest ja selle

tegevusest oli kuulnud 59 % elanikkonnast.

Konsultatsiooni käigus märkis enamik liikmesriike (20), et nad on alates 2021. aastast

korraldanud mittediskrimineerimise kohta teadlikkuse suurendamise kampaaniaid.

Siiski olid vaid üksikud liikmesriigid korraldanud kampaaniaid, mis keskendusid

direktiividega kaitstavatele diskrimineerimise alustele. Enamik muid kampaaniaid

58 ELT L 132, 17.5.2023, lk 21, http://data.europa.eu/eli/dir/2023/970/oj.

59 Tasustamise läbipaistvuse direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis e on sõnaselgelt keelatud intersektsionaalne

diskrimineerimine, mis on loetletud diskrimineerimise eraldi vormina. Selles on intersektsionaalne

diskrimineerimine määratletud kui diskrimineerimine, „kus sooline diskrimineerimine on kombineeritud

diskrimineerimisega, mis toimub ükskõik millise muu kaitstava tunnuse alusel, mille eest kaitseb

direktiiv 2000/43/EÜ või 2000/78/EÜ“.

60 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikli 5 lõige 2 ja direktiivi (EL) 2024/1500 artikli 5 lõige 2.

61 Vt näiteks COM(2025) 725 final, 8. oktoober 2025; COM(2026) 12 final, 20. jaanuar 2026.

62 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 10 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 12.

63 Näiteks oli etnilisi või sisserändajate rühmi käsitlevale uuringule EU-MIDIS III vastanutest vaid 39 %

kuulnud vähemalt ühest võrdõigusasutusest oma elukohariigis. Eelmise aruande koostamise ajal oli

ainult 29 % sellest rühmast teadlik mis tahes organisatsioonist, mis toetab või nõustab diskrimineerimise

ohvreid. FRA märgib siiski, et kuigi teadlikkus konkreetsetest võrdõigusasutustest on suurenenud, ei

kaasne sellega diskrimineerimisjuhtumitest teatamise olulist kasvu.

16

keskendus soolisele diskrimineerimisele. Neist vähestest kampaaniatest, mis

käsitlesid direktiividega hõlmatud aluseid, käsitlesid vaid üksikud

diskrimineerimisvastasest õigusest tulenevaid õigusi ja kohustusi. Samuti käsitleti

diskrimineerimisvastasest õigusest tulenevaid seaduslikke õigusi ja kohustusi vaid

aeg-ajalt kodanikuühiskonna organisatsioonide korraldatud kampaaniates.

Asjakohaste kampaaniate hulka kuuluvad näiteks romavastasuse (neljas

liikmesriigis), LGBTIQ+-inimeste diskrimineerimise (viies liikmesriigis) ja rassismi

(viies liikmesriigis) vastased kampaaniad. Mõned sihipärased kampaaniad

keskendusid ka vanuselisele diskrimineerimisele, juurdepääsetavusele ja eluasemele.

Lisaks sellele on igat liiki sidusrühmade teatatud kampaaniad tavaliselt suunatud

üldsusele ja peale sotsiaalmeedialiikluse jälgimise või kaebuste arvu loendamise

hinnatakse harva nende mõju. Lõpetuseks rõhutasid kodanikuühiskonna

organisatsioonid, et mõne liikmesriigi kampaaniad lõpetati aja jooksul.

Tekstikast 3. Prantsusmaa võrdõigusasutuse diskrimineerimisvastane

platvorm64

2021. aastal käivitas Prantsusmaa võrdõigusasutus Défenseur des droits (õiguste

kaitsja) diskrimineerimisvastase platvormi. Platvorm kasutas oma

diskrimineerimisvastase tegevuse edendamiseks sotsiaalmeedia sisuloojaid.

Võrdõigusasutus korraldas külastajate platvormile suunamiseks ka märksõnade

ostmise kampaania. 2024. aastaks oli platvormil 2 109 000 vaatamist. Peamised

märksõnad, mida veebis otsiti, olid „ahistamine töökohal“, „rassiline

diskrimineerimine“ ja „psühholoogiline ahistamine töökohal“.

Lisaks vähesele teadlikkusele nimetasid võrdõigusasutused ja kodanikuühiskonna

organisatsioonid õigusemõistmisele juurdepääsu peamiste takistustena hirmu

ohvristamise ees ja poolte ebavõrdsust65. Samuti leidsid nad, et juurdepääsu

õigusemõistmisele takistavad ebapiisav õigusnõustamine ja -abi, kohtumenetluste

keerukus ja menetluslikud takistused, sealhulgas kollektiivse õiguskaitse puudumine

mõnes liikmesriigis.

Eelmises aruandes kahe direktiivi kohaldamise kohta tehti kindlaks hulk häid tavasid,

mille eesmärk on lihtsustada diskrimineerimise ohvrite õiguste kaitset66. Kokku

21 liikmesriiki on rakendanud või rakendavad mõnda neist tavadest, millest kõige

levinumad on tasuta õigusabi (12 liikmesriiki), veebi kaudu teatamine ja parem

juurdepääs kohalikele teenustele (kaheksa liikmesriiki).

Peale selle võtavad liikmesriigid harva meetmeid, et kõrvaldada menetluslikud

kitsaskohad, mis takistavad tõhusat juurdepääsu õigusemõistmisele. Näiteks loobusid

ainult kaks liikmesriiki diskrimineerimisjuhtumite puhul kohtulõivudest või lõid

kättesaadavad vaidluste lahendamise organid ning vaid üks liikmesriik nägi ette

rahalised vahendid, et katta eelnevalt ohvrite õigusabikulud. Ükski liikmesriik ei

64 Défenseur des droits, Plateforme AntiDiscriminations.fr - Agir contre les discriminations.

65 Poolte võrdsuse põhimõte on õiglase kohtumenetluse laiema mõiste üks aspekt. Kummalegi poolele

tuleb anda mõistlik võimalus esitada oma seisukohad tingimustel, mis ei aseta neid vastaspoolega

võrreldes ebasoodsasse olukorda. Vt näiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. veebruari 1996. aasta otsus

kohtuasjas Bulut vs. Austria, 17358/90, ECLI:CE:ECHR:1996:0222JUD001735890, punkt 47.

66 Vt COM(2024) 419 final, 25. september 2024, EUR-Lex – 52024DC0419 – ET – EUR-Lex, lk 6.

17

vähendanud diskrimineerimisjuhtumitega seotud kohtulõive, kuigi seda peeti

eelmises aruandes heaks tavaks.

Uued võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid aitavad mõned tuvastatud probleemid

lahendada, eelkõige andes võrdõigusasutustele suuremad volitused pakkuda tasuta

abi ja vaidluste kohtuvälise lahendamise teenuseid ning andes neile õigusvaidluste

lahendamise volitused.

Teine võimalus parandada ohvrite juurdepääsu õigusemõistmisele on

võrdõigusasutuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide koostöö strateegilistes

kohtuvaidlustes.

3.3. Diskrimineerimisjuhtumi tõendamine

Viimases aruandes toodi täitmise tagamise peamise probleemina välja raskused

diskrimineerimise tõendamisel. Käesolev aruanne näitab, et sidusrühmad on kaudse

diskrimineerimise, ahistamise, diskrimineerimise korralduse, mitmekordse

diskrimineerimise ja ohvristamise puhul endiselt mures diskrimineerimise

tõendamise pärast.

Tõendamiskohustus

Direktiivide kohaselt saavad kaebuse esitajad kasu tõendamiskohustuse

üleminekust67. Direktiivides on sätestatud, et kui kaebuse esitaja esitab asjaolud, mille

põhjal võib eeldada diskrimineerimist, läheb tõendamiskohustus üle kostjale. Selle

põhimõtte praktilisel rakendamisel esineb siiski mitu probleemi.

Kolmveerand uuringus osalenud võrdõigusasutustest ja 14 liikmesriiki kogesid

tõendamiskohustuse ülemineku kohaldamisel märkimisväärseid takistusi. Täpsemalt

osutasid nad peamiselt sellele, et kohtud ja õigustöötajad ei ole tõendamiskohustuse

normidest üldiselt teadlikud ega mõista neid.

Hoolimata probleemidest on ainult kaks liikmesriiki rakendanud meetmeid

tõendamiskohustuse normide kohaldamisel esinevate raskuste kõrvaldamiseks.

Seevastu võttis enamik võrdõigusasutusi mõningaid meetmeid, sealhulgas

ettepanekud seadusandlike muudatuste kohta tõendamiskohustuse künnise

alandamiseks,68 soovitused avaliku sektori asutustele, kohtunike ja prokuröride

koolitamine, avaliku teenistuse ja tööandjate koolitamine ning tõendamiskohustuse

ülemineku järjepidev kohaldamine oma mittesiduvates arvamustes, tõendite

kogumisel ja juhendmaterjalides.

Tõendid

Nii uuringus osalenud liikmesriigid kui ka võrdõigusasutused tõid esile raskused

tõendite hankimisel, et täita esialgset tõendamiskohustust. Nagu ka eelmises

aruandes, on enamikul neist jätkuvalt raskusi diskrimineerimist käsitlevate andmete

kogumisel ja avaldamisel. Lisaks toimub digikeskkonnas tõendite kogumist ja

süsteemide katsetamist harva (vt punkt 7.2). Mõnes liikmesriigis kasutatakse siiski

67 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 8 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 10.

68 Näiteks tegi Saksamaa võrdõigusasutus ettepaneku vähendada ebasoodsa olukorra tõendamise nõuet,

andis juhiseid prima facie tõendite esitamiseks ja soovitas sätestada õiguse saada kostja vastu teavet.

18

teatavaid alternatiivseid meetodeid, näiteks situatsiooniteste69 ja anonüümseid

uuringuid70.

Kokku 16 liikmesriigis on diskrimineerimise tõendamiseks lubatud teha

situatsiooniteste. Pooled võrdõigusasutused teatasid, et kasutavad

diskrimineerimismustrite kindlakstegemiseks anonüümseid uuringuid ja

situatsiooniteste. Equineti väitel on need meetodid osutunud tõhusaks

diskrimineerimise tuvastamisel, eelkõige tööhõive- ja eluasemesektoris.

3.4. Ohvristamine

Liikmesriigid peavad kaitsma üksikisikuid ohvristamise eest, st pahatahtliku

kohtlemise või negatiivsete tagajärgede eest, mis tulenevad kaebusest või

diskrimineerimismenetlusest71. Euroopa Liidu Kohus tõlgendab seda mõistet laialt,

hõlmates sellega kõik, kes võivad kaebuse esitamise või menetluse algatamise tõttu

kahju kannatada72. Tegelikkuses on selle kaitse rakendamine liikmesriikides siiski

jätkuvalt ebaühtlane ja piiratud, nagu on kirjeldatud eelmises aruandes.

Kõik liikmesriigid pakuvad tööhõive valdkonnas sõnaselgelt kaitset igasuguse

ohvristamise eest. Mõned liikmesriigid ei paku hariduse, sotsiaalkaitse ning

kaupadele ja teenustele juurdepääsu valdkonnas sõnaselgelt kaitset rassilise või

etnilise päritolu alusel ohvristamise eest.

Teatatud ohvristamise vastase kaitse isikuline kohaldamisala on liikmesriigiti erinev.

17 liikmesriiki teatasid, et nende riiklikud õigusaktid või kohtupraktika kaitsevad

peale ohvrite ja kaebuse esitajate ka tunnistajaid ja ohvrit toetavaid isikuid. Lisaks

märkisid 13 liikmesriiki, et nad laiendavad seda kaitset seaduslikele ja muudele

esindajatele, 14 liikmesriiki ütlesid, et nad kaitsevad isikuid, kes on langenud ohvriks

eelduse või seotuse tõttu, ning kümme liikmesriiki märkisid, et nad pakuvad kaitset

isikutele, keda koheldakse diskrimineerimisest keeldumise tõttu ebasoodsamalt.

Ainult seitse liikmesriiki teatasid piirangutest või raskustest ohvristamise eest tõhusa

kaitse tagamisel praktikas. Sellised piirangud või raskused hõlmasid ametlikke

teatamismenetlusi, kõrget tõendamiskünnist ja kaitse piiratud isikulist kohaldamisala.

Ohvristamise eest kaitset käsitlevad head tavad ja kohtupraktika liikmesriikides

peaaegu puuduvad.

69 Situatsioonitest on meetod, mille puhul kontrollijate paarid (elukoha või vaba töökoha taotlejad või

restorani, ööklubi vms asutuse kliendid) valitakse nii, et nad erinevad üksnes ühe omaduse alusel, mis

kajastab uuritavat diskrimineerimise alust (sugu, etniline päritolu, vanus, puue, usutunnistus või

veendumused või seksuaalne sättumus). Kui paari üht liiget koheldakse erinevalt, osutab eristamine

diskrimineerivale käitumisele. Vt Rorive, I., „Proving Discrimination Cases – The role of situation

testing“, Migration Policy Group, Centre for Equal Rights, 2009, Proving Discrimination Cases – The

role of situation testing | Migration Policy Group.

70 Anonüümne uuring on meetod, mida kasutatakse selleks, et kontrollida, kas üksikisikud või üksused

võtavad vastu diskrimineerivaid taotlusi. Uurijad esitavad diskrimineerivad taotlused näiteks ajutist

tööjõudu vahendavatele asutustele või kinnisvaraagentuuridele. Vt Tests de situation et mystery

shopping en cas de discrimination | Unia.

71 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 9 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 11.

72 Vt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 20. juuni 2019, Hakelbracht jt, C-404/18, ECLI:EU:C:2019:523,

punktid 26–30.

19

3.5. Koostöö direktiivide kohaldamisel

Direktiivides on ette nähtud, et kõrvuti nende täitmise tagamisega peetakse dialoogi

partneritega, kes esindavad diskrimineerimisohus olevate rühmade kollektiivseid

huve. Tegelikult nõutakse neis, et liikmesriigid võtaksid asjakohaseid meetmeid, et

edendada sotsiaaldialoogi tööturu osapoolte vahel, mille eesmärk on toetada võrdset

kohtlemist73 ja soodustada dialoogi valitsusväliste organisatsioonidega74.

Enamik liikmesriike teatas, et nad on kehtestanud meetmed, mille eesmärk on

edendada sotsiaaldialoogi tööturu osapoolte vahel, et edendada võrdset kohtlemist.

Kõige levinum viis dialoogi pidamiseks on kolmepoolsete organite75 kaudu, mis on

olemas vähemalt kümnes liikmesriigis.

Samuti on mõnes liikmesriigis loonud foorumid, mis käsitlevad

mittediskrimineerimist ning romade, puuetega inimeste või eakate õigusi. Need

hõlmavad valitsusasutusi, kodanikuühiskonda ja muid peamisi sidusrühmi. Seda ei

tehta siiski süstemaatiliselt kõigis liikmesriikides ega kõigi diskrimineerimise aluste

puhul.

Kodanikuühiskonna organisatsioonide väitel on diskrimineerimise vastu võitlemise

küsimustes praktilise dialoogi pidamine endiselt keeruline. Peaaegu kolmveerand

uuringus osalenud kodanikuühiskonna esindajatest (12 vastajat 17st) teatas, et neil on

sellega raskusi. Põhiprobleemid on pärast viimast aruannet76 jäänud suures osas

samaks.

Liikmesriigid suhtlevad kodanikuühiskonnaga poliitika rakendamise etapis

harvemini kui kavandamise etapis. Seda järeldust, mis põhineb liikmesriikide

vastustel, kinnitavad ka uuringus osalenud kodanikuühiskonna organisatsioonid.

Näiteks kaks kolmandikku liikmesriikidest kaasas kodanikuühiskonna

seadusandlikesse või poliitilistesse konsultatsioonidesse. Siiski tegid veidi vähem kui

pooled liikmesriigid diskrimineerimisvastaste meetmete rakendamisel koostööd

kodanikuühiskonna organisatsioonidega ning veelgi vähem kaasas neid

diskrimineerimisprobleemidest teatamisse ja nende probleemide jälgimisse (vastavalt

10 ja 8 liikmesriiki).

3.6. Soolõime

Direktiivides nõutakse,77 et komisjon annaks aru meetmete mõjust naistele ja

meestele vastavalt soolõime põhimõttele.

Näib, et liikmesriigid on teinud piiratud hindamisi, mis käsitlevad direktiivide

konkreetset mõju meestele ja naistele. Kuigi mõned liikmesriigid teatasid, et

rakendamine avaldas konkreetset mõju teatavatele meeste ja naiste rühmadele, ei

selgitatud ega toetatud neid väiteid üldiselt andmetega. Üks liikmesriik märkis, et

73 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 11 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 13.

74 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 12 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 14.

75 Kolmepoolne dialoog hõlmab avaliku sektori asutuste ja sotsiaalpartnerite vahelisi arutelusid ühist huvi

pakkuvates küsimustes.

76 Vt COM(2021) 139 final, 19. märts 2021, EUR-Lex – 52021DC0139 – ET – EUR-Lex, lk 12.

77 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikli 17 lõige 2 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi

artikli 19 lõige 2.

20

sagenenud on kohtuasjad, mis hõlmavad nii soolist kui ka vanuselist

diskrimineerimist.

Üldiselt eristatakse direktiividega hõlmatud kaitstavaid aluseid käsitlevas

liikmesriikide poliitikas harva konkreetselt meeste ja naiste vajadusi. Mõned

liikmesriigid mainisid, et nad kasutavad oma poliitikadokumentides

intersektsionaalset lähenemisviisi, samas kui teised tegid kindlaks konkreetsed

probleemid, millega teatavad naiste rühmad silmitsi seisavad. Roma naistele ja

puuetega naistele suunatud sihipäraste meetmete kohta oli üksikuid näiteid.

Samal ajal võtavad kodanikuühiskonna organisatsioonide vastajad soolist

võrdõiguslikkust oma tegevuses aktiivselt arvesse ning on suunanud tegevuse

konkreetselt ebasoodsas olukorras olevatest rühmadest ja kogukondadest pärit

naistele.

Nii EIGE kui ka kodanikuühiskonna organisatsioonid rõhutasid, et soolõime

rakendamine on liikmesriigiti väga erinev ega lahenda sageli konkreetseid probleeme.

EIGE märkis, et mõned riigid on kehtestanud terviklikud raamistikud ja

sihtotstarbelised vahendid, samas kui teised on maha jäänud78.

3.7. Positiivsed meetmed

Täieliku võrdõiguslikkuse tagamiseks praktikas võivad liikmesriigid vastu võtta või

säilitada erimeetmed, mille eesmärk on ennetada diskrimineerimist või heastada

halvemusi, mis on seotud kaitstavate tunnustega79. Euroopa Liidu Kohus on andnud

suuniseid positiivsete meetmete tõlgendamiseks80. Positiivsed meetmed peavad

olema proportsionaalsed ega tohiks põhimõtteliselt viia alaesindatud rühmade

automaatse või tingimusteta eelistamiseni. Positiivseid meetmeid võtvad asutused

peaksid neid jälgima ja hindama ning avaldama nende kohta teavet, et tagada nende

jätkuv vajalikkus ja tõhusus81.

Peaaegu kõik liikmesriigid lubavad või edendavad positiivseid meetmeid, millest

kõige levinumad on kvoodisüsteemid ning teadlikkuse suurendamise ja

mitmekesisuse edendamise kampaaniad (17 liikmesriiki). Kokku 14 liikmesriiki

pakuvad alaesindatud rühmadele koolitus- ja mentorlusprogramme, 13 liikmesriiki

78 Näiteks EIGE soolõime näitaja tulemused ulatusid 71 %st Hispaanias nullini Ungaris, kusjuures

21 liikmesriigi tulemus oli alla 50 %. See näitab, et paljud riigid saaksid soolise võrdõiguslikkuse

küsimuste tõhusaks lõimimiseks poliitilistesse protsessidesse rohkem ära teha. Vt EIGE, „Institutional

mechanisms deliver on gender equality and gender mainstreaming“ (Soolist võrdõiguslikkust ja

soolõimet edendavad institutsioonilised mehhanismid), Euroopa Liidu Väljaannete Talitus,

Luxembourg, lk 14.

79 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 5 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 7.

80 Vt muu hulgas eelkõige järgmised Euroopa Kohtu otsused: Eckhard Kalanke vs. Freie Hansestadt

Bremen, C-450/93; Hellmut Marschall vs. Land Nordrhein-Westfalen, C-409/95; Georg Badeck jt, C-

158/97; Katarina Abrahamsson ja Leif Anderson vs. Elisabet Fogelqvist, C-407/98; H. Lommers vs.

Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, C-476/99; komisjon vs. Kreeka, C-559/07.

81 Vt ka Giteva, D., „Positive action on the grounds of racial or ethnic origin in the EU with a focus on

Bulgaria, Greece and Hungary“, European equality law review 2024, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus,

2024, lk 26–42.

21

on võtnud erimeetmeid, näiteks parandanud juurdepääsu haridusele või kutseõppele,

ning 13 liikmesriiki viivad ellu sihipäraseid värbamisalgatusi82.

Kvoodisüsteeme kasutatakse peamiselt tööhõives ja kutseõppes (12 liikmesriiki).

Eelkõige on mõnes liikmesriigis kehtestatud konkreetsed tööhõivekvoodid puuetega

inimestele. Neljas liikmesriigis kohaldatakse neid ka haridusvaldkonnas (nt

ülikoolidesse vastuvõtmine ja stipendiumid). Kvoodid näivad olevat suunatud

peaaegu eranditult soolisele võrdõiguslikkusele või puuetega inimestele.

Vähem kui pooled liikmesriigid teatasid raskustest positiivsete meetmete

rakendamisel. Kolmandik neist juhtis tähelepanu ebapiisavale täitmise tagamisele

ning riigisiseste õiguslike ja poliitiliste suuniste puudumisele. Raskuste esinemisel

nimetasid liikmesriigid kõige sagedamini ebapiisavaid vahendeid ja rahastamist ning

peamiste sidusrühmade piiratud arusaamist. Viis liikmesriiki juhtisid tähelepanu

üldsuse negatiivsele suhtumisele ja liigsele tuginemisele vabatahtlikele algatustele.

Samal ajal töötasid kodanikuühiskond ja võrdõigusasutused selle nimel, et

suurendada peamiste sidusrühmade teadlikkust positiivsetest meetmetest. Samuti

rakendasid nad nii sisemiselt kui ka väliselt oma positiivseid meetmeid.

Tekstikast 4. Platvorm „Angajez 45+“ („Võtan tööle 45+“) Rumeenias83

Rumeenias koondab platvorm „Angajez 45+“ („Võtan tööle 45+“) tööandjaid ja

tööotsijaid, et võidelda vanuselisel diskrimineerimisel põhinevate

töölevõtmistavade vastu. See kodanikuühiskonna juhitav algatus edendab 45-

aastaste ja vanemate inimeste tööhõivet, soodustades kaasavat värbamist ja

tutvustades kogemuste väärtust töökohal.

82 Mõned riigid pakuvad täiendavaid meetmeid, näiteks rahalisi stiimuleid mitmekesisust ja kaasamist

edendavatele äriühingutele (üheksa liikmesriiki) ning programme ebasoodsas olukorras olevate rühmade

ettevõtluse arengu toetamiseks (kuus liikmesriiki).

83 Angajez 45+ | D&I România | Discriminarea de vârstă.

22

Järeldused

Liikmesriigid ja nende võrdõigusasutused peavad

– suurendama teadlikkust direktiivides sätestatud õigustest ja kohustustest.

Eelkõige peaksid nad keskenduma kaitstavatele rühmadele, kasutades ära

kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite eriteadmisi ja teavitustegevust;

– andma diskrimineerimise ohvritele ja nende esindajatele lihtsa juurdepääsu

asjakohastele tõenditele, sealhulgas statistilistele andmetele, mida on vaja

diskrimineerimise tõendamiseks ning tõendamiskohustuse üleminekuks

kostjatele.

Liikmesriigid ja nende võrdõigusasutused peaksid

– andma kohtunikele, õigustöötajatele ja hagejatele täiendavaid suuniseid ja tuge,

et aidata neil diskrimineerimisjuhtumite puhul tõendamiskohustuse ülemineku

norme tulemuslikult rakendada.

Komisjon

– toetab liikmesriike võrdõiguslikkuse andmete kogumise ja kasutamise

parandamisel. Ta töötab võrdõiguslikkuse andmeid käsitleva soovituse kallal

kooskõlas riiklike õigusraamistikega;

– toetab edasisi uuringuid, et hõlbustada direktiivide ahistamist ja ohvristamist

käsitlevate sätete kohaldamist ning võimaldada ohvritel saada täielikku kaitset,

mida need sätted pakuvad.

4. RASSILISE VÕRDÕIGUSLIKKUSE DIREKTIIVI ERIASPEKTID

Eelmises aruandes esitas komisjon põhjaliku ülevaate direktiivi kohaldamisalast ja

sellest, kuidas tuleb mõista mõistet „rassiline või etniline päritolu“, tuginedes

Euroopa Liidu Kohtu olemasolevale kohtupraktikale. Järgmistes punktides

ajakohastatakse seda teavet alates 2021. aastast toimunud asjakohaste muutustega.

Peamised järeldused

– Sotsiaaleluruumide kättesaadavus ja pakkumine võib olla hõlmatud rassilise

võrdõiguslikkuse direktiiviga.

– Et teha kindlaks, kas on toimunud diskrimineerimine etnilise päritolu alusel,

võib lisaks muudele teguritele arvesse võtta isiku kodakondsust või sünniriiki.

– Rassilise võrdõiguslikkuse direktiiviga keelatakse diskrimineerimine nii ühe

etnilise rühma kui ka mitme etnilise rühma suhtes.

4.1. Sisuline kohaldamisala

Eluase

23

Üks valdkond, kus rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi kohaldatakse, on üldsusele

kättesaadavate kaupade ja teenuste, sealhulgas eluaseme84 pakkumine. Euroopa Liidu

Kohus on hiljuti andnud olulisi selgitusi selle kohta, kas sotsiaaleluruumide

pakkumine kuulub direktiivi kohaldamisalasse seoses liikmesriigi peredele mõeldud

munitsipaaleluasemete süsteemis toimuva väidetava diskrimineerimisega etnilise

päritolu alusel85.

Kaaludes, kas kohtuasi kuulub rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi kohaldamisalasse,

tuletas Euroopa Kohus kõigepealt meelde, et eluasemete kättesaadavaks tegemist üüri

eest sellise korra raames – nagu on kõne all asjaomases kohtuasjas – tuleb pidada

„teenuseks“ ELi toimimise lepingu artikli 57 tähenduses ja laiemalt direktiivi

2006/123/EÜ86 artikli 4 punkti 1 tähenduses, sest tegemist on tasu eest osutatava

teenusega87.

Lisaks rõhutas Euroopa Liidu Kohus, et tegevus peab olema majanduslikku laadi, et

seda saaks pidada „teenuseks“. Sellega seoses ei ole oluline, et süsteemi haldavad

munitsipaaleluasemete üürileandjad on mittetulundusühingud ja et üürnike makstav

üürisumma on turuhinnast väiksem. Selleks et tegevus oleks „majanduslik“, piisab

sellest, et seda ei teostata tasuta88.

Euroopa Liidu Kohus ei ole veel andnud suuniseid korduvalt tekkiva küsimuse kohta,

kas ebaseaduslikult ehitatud või ebaseaduslikult hõivatud eluasemest väljatõstmine

võib kuuluda rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi kohaldamisalasse. Ilma et see

piiraks Euroopa Liidu Kohtu pädevust tõlgendada liidu õigust ja Euroopa Kohtu

võimalikke tulevasi selgitusi selles küsimuses, tuleks märkida, et direktiiv hõlmab

üksnes üldsusele kättesaadavate kaupade ja teenuste pakkumist; paljudel juhtudel ei

ole see kriteerium ebaseaduslikult hõivatud eluruumidest väljatõstmise korral

tõenäoliselt täidetud.

Haridus

2023. aasta detsembris kaebas komisjon Slovaki Vabariigi struktuurse

diskrimineerimise tõttu Euroopa Liidu Kohtusse (vt punkt 6.1). Komisjon väitis, et

kuna Slovaki Vabariik paigutas ebaproportsionaalselt roma lapsi vaimupuudega või

muu puudega lastele mõeldud erikoolidesse või eriklassidesse, kus neid õpetatakse

piiratud õppekava alusel, ning eraldas roma lapsed algkoolis eraldi klassidesse või

eraldi koolidesse, jättis Slovaki Vabariik süstemaatiliselt ja pidevalt täitmata

kohustused, mis tal lasuvad rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi alusel89. Kohtuotsus

peaks täpsustama liikmesriikide kohustusi seoses diskrimineerimise vastu

võitlemisega selles valdkonnas.

84 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt h.

85 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. detsember 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling

Schackenborgvænge, C-417/23, ECLI:EU:C:2025:1017.

86 ELT L 376, 27.12.2006, lk 36, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2006/123/oj.

87 Vt joonealune märkus 85, punkt 56.

88 Vt joonealune märkus 85, punktid 60–61.

89 Kohtuasi C-799/23: 22. detsembril 2023 esitatud hagi – Euroopa Komisjon versus Slovaki Vabariik

(ELT C, C/2024/1402, 19.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1402/oj).

24

4.2. Mõiste „rassiline või etniline päritolu“

Rassism on veendumus, et sellised alused nagu rass90 või etniline päritolu õigustavad

isiku või isikute rühma suhtes põlglikku või üleolevat suhtumist91. Sellega võib

kaasneda diskrimineerimine „rassilise või etnilise päritolu“ alusel rassilise

võrdõiguslikkuse direktiivi tähenduses.

Akadeemilised eksperdid on avaldanud aruandeid, milles uuritakse laiemaid ELi ja

riiklikke õigusraamistikke moslemivastase vaenu ja antisemitismi vastu

võitlemiseks92.

Rassilise võrdõiguslikkuse direktiivis ei ole mõistet „rassiline või etniline päritolu“

määratletud. Tuginedes oma varasemale kohtupraktikale, esitas Euroopa Kohus

kohtuasjas Slagelse uusi selgitusi93.

Euroopa Liidu Kohus tuletas meelde, et mõiste „etniline päritolu“ rassilise

võrdõiguslikkuse direktiivi tähenduses lähtub ideest, et ühiskonnarühmi iseloomustab

eelkõige ühine kodakondsus, usutunnistus, keel, kultuuriline ja traditsiooniline

päritolu ning elukeskkond94. Kohus rõhutas, et „etniline päritolu“ tuleb kindlaks

määrata mitmesuguste objektiivsete ja subjektiivsete tegurite, mitte ainult

kodakondsuse või sünniriigi alusel95. Kohus leidis siiski, et muude teguritega

kombineerituna võib arvesse võtta isiku kodakondsust või sünniriiki, et teha kindlaks,

kas on toimunud diskrimineerimine „etnilise päritolu“ alusel96.

Oluline on ka see, et Euroopa Kohus selgitas, et asjaolu, et selline üldine kriteerium

nagu „mujalt kui lääneriikidest pärit sisserändajad ja nende järeltulijad“,97 millele on

viidatud selles kohtuasjas kõne all olnud Taani peredele mõeldud

munitsipaaleluasemeid käsitlevates õigusaktides, võib hõlmata mitut etnilist päritolu,

ei välista automaatselt võimalust, et see põhineb etnilisel päritolul. Mõiste „etniline

päritolu“ tõlgendamine viisil, mis eeldaks diskrimineerimist ühe konkreetse etnilise

rühma suhtes, kahjustaks rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi tõhusust. Selle

90 Komisjon toonitab levinud arusaama, et nn rassid põhinevad üksnes sotsiaalselt konstrueeritud ideel,

ning eitab bioloogilise rassi mõistet.

91 Vt COM(2026) 12 final, 20. jaanuar 2026, lk 3.

92 Vt Kádár, A., „The legal framework to combat anti-Muslim hate in the European Union“, Euroopa Liidu

Väljaannete Talitus, 2024, lk 11, https://data.europa.eu/doi/10.2838/0978883; Kadar, A., „The legal

framework to combat antisemitism in the EU“, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2024, lk 31,

https://data.europa.eu/doi/10.2838/273421.

93 Vt joonealune märkus 85.

94 Vt joonealune märkus 85, punkt 72.

95 Vt joonealune märkus 85, punktid 72–74 ja 82–85.

96 Vt joonealune märkus 85, punkt 86.

97 „Mujalt kui lääneriikidest pärit sisserändajad ja nende järeltulijad“ määratleti kodakondsuse, sünniriigi

ja vanema kodakondsuse/sünniriigi kombinatsiooni alusel, eristades „lääneriikidest“ ja „mujalt kui

lääneriikidest“ pärit sisserändajaid. Taani statistikaamet (Danmarks Statistik) määratles „lääneriikidena“

ELi liikmesriike, Andorrat, Austraaliat, Kanadat, Islandit, Liechtensteini, Monacot, Uus-Meremaad,

Norrat, San Marinot, Šveitsi, Ühendkuningriiki, Ameerika Ühendriike ja Vatikani Linnriiki. Kõigi teiste

riikide kohta kasutati nimetust „muud kui lääneriigid“.

25

põhjuseks on asjaolu, et direktiivi eesmärki võidelda diskrimineerimise vastu ei

kohaldataks juhul, kui mitut etnilist rühma diskrimineeritakse samamoodi98.

5. VÕRDSE TÖÖALASE KOHTLEMISE DIREKTIIVI ERIASPEKTID

Alates 2021. aasta aruandest on Euroopa Liidu Kohus teinud märkimisväärsel arvul

eelotsuseid mitme liikmesriigi kohtute esitatud asjades, mis käsitlevad

diskrimineerimist töö saamisel ja kutsealale pääsemisel neljal direktiiviga hõlmatud

alusel (usutunnistus või veendumused, puue, vanus ja seksuaalne sättumus).

Peamised järeldused

– Direktiivi kohane kaitse kehtib olenemata sellest, millises õiguslikus vormis

tööd tehakse.

– Direktiivi kohaldamisala hõlmab töötajaid, keda ei võeta tööle alaliselt, näiteks

praktikante.

– Direktiiviga on keelatud seotusel põhinev kaudne diskrimineerimine puude

alusel.

5.1. Direktiivi sisuline ja isikuline kohaldamisala

Direktiivi kohaldamisala täpsustati mitmes kohtuotsuses.

Euroopa Liidu Kohus kinnitas kohtuasjas Zetschek,99 et direktiivis loetletud alused on

ammendavad ning et direktiiv ei hõlma väidetavat diskrimineerimist

ametikategooriate vahel100.

Kohtuasjas TP (monteerija avalik‑õiguslikus televisioonis) jõudis Euroopa Kohus

järeldusele, et direktiivi kaitset kohaldatakse olenemata sellest, millises õiguslikus

vormis tööd tehakse101. Kohtuasi puudutas keeldumist sõlmida või pikendada

lepingut konkreetse töö tegemiseks teenuseosutaja seksuaalse sättumuse alusel.

Hinnata tuleb küsimust, kas olukord kuulub direktiiviga tagatud kaitse alla või kas

tegevust tuleks käsitada pelgalt kaupade või teenuste pakkumisena. Kohtuotsusest

tuleneb, et mõisteid „tööle saamise, füüsilisest isikust ettevõtjaks hakkamise või

kutsealale pääsemise tingimused“102 ja „töö saamise ja töö tingimused, kaasa arvatud

töölt vabastamine ja töötasu“103 tuleb tõlgendada laialt, nii et need hõlmaksid mis

tahes vormis töötamist või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemist (sellele

juurdepääsu), olenemata selle õiguslikust vormist. Lisaks järeldas Euroopa Kohus, et

98 Vt joonealune märkus 85, punktid 100–104.

99 Kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu varasema praktikaga, nt kohtuotsus, Euroopa Kohus, 21. mai 2015,

SCMD, C-262/14, ECLI:EU:C:2015:336.

100 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2024, Zetschek, C-349/23, ECLI:EU:C:2024:889.

101 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 12. jaanuar 2023, TP (monteerija avalik‑õiguslikus televisioonis), C-

356/21, ECLI:EU:C:2023:9.

102 Võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt a.

103 Võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt c.

26

„füüsilisest isikust ettevõtja tegevuse sunnitud lõpetamist […] võib samastada töötaja

töölepingu ülesütlemisega“.

Kohtuasjas HK vs. HK/Danmark ja HK/Privat oli Euroopa Kohus juba selgitanud

direktiivi laia sisulist kohaldamisala, mis laieneb töötajate organisatsiooni põhikirjale,

kui selles põhikirjas on sätestatud vanusepiir „esimehe“ ametikohale, mis on selles

organisatsioonis valitud ametikoht104.

Otsus kohtuasjas Ca Na Negreta105 heitis valgust töölt vabastamise mõistele.

Kohtuasi puudutas riigisiseseid õigusnorme, mis võimaldasid töötaja töölt vabastada

niipea, kui ta on puude tõttu ametlikult tunnistatud võimetuks töötama oma töökohal,

ilma et tööandjale oleks pandud kohustust võtta enne asjakohaseid meetmeid või

säilitada asjakohaseid meetmeid, mis ta on juba võtnud. Euroopa Kohus leidis, et

asjaolu, et asjaomane töötaja oli taotlenud enda püsivalt täielikult töövõimetuks

tunnistamist, ei tähenda seda, et asjaomane töötaja oleks nõustunud töölepingu

lõpetamisega, kuigi töötaja oli teadlik, et riigisisesed õigusnormid annavad tööandjale

õiguse tema tööleping pärast töövõimetuks tunnistamist üles öelda. Järelikult tuleb

sellist lõpetamist pidada võrdse tööalase kohtlemise direktiivi tähenduses „töölt

vabastamiseks“.

Teine oluline otsus tehti kohtuasjas HR Rail ja see puudutas sellise katseajal oleva

töötaja töölt vabastamist, kes ei saanud puude tõttu oma ülesandeid täita. Euroopa

Liidu Kohus selgitas, et direktiivi kohaldamisala hõlmab töötajaid, keda ei ole

alaliselt tööle võetud, näiteks töötajaid, kes läbivad töölevõtmisel katseaja106.

Kohtuasjas Bervidi käsitles Euroopa Kohus sellise töötaja olukorda, kes palus oma

tööandjal muuta tema tööaega, et ta saaks hoolitseda raske puudega lapse eest.

Tööandja nõustus seda võimaldama üksnes ajutiselt, märkides, et puue ei ole töötajal

endal107. Kuigi varasemas kohtupraktikas on juba kindlaks tehtud, et direktiiv keelab

seotusel põhineva otsese diskrimineerimise,108 täpsustas Euroopa Kohus kohtuasjas

Bervidi, et puude alusel kaudse diskrimineerimise keeldu kohaldatakse ka töötaja

suhtes, kes peaks saama kasu mõistlikest abinõudest.

5.2. Usutunnistus ja veendumused – poliitiliste, filosoofiliste või usuliste

veendumuste väljendamine töökohal

Kohtuotsuste avaldamisega kohtuasjades Achbita109 ning Bougnaoui ja ADDH,110

mis käsitlesid pearäti kandmist töökohal, laiendas Euroopa Liidu Kohus veelgi oma

kohtupraktikat poliitiliste, filosoofiliste või usuliste tunnuste kandmise kohta

töökohal. Ta tunnistab jätkuvalt tööandjate õigust kehtestada neutraalsuse eeskirjad,

104 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 2. juuni 2022, HK vs. HK/Danmark ja HK/Privat, C-587/20,

ECLI:EU:C:2022:419.

105 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. jaanuar 2024, Ca Na Negreta, C-631/22, ECLI:EU:C:2024:53.

106 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 10. veebruar 2022, HR Rail, C-485/20, ECLI:EU:C:2022:85.

107 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 11. september 2025, Bervidi, C-38/24, ECLI:EU:C:2025:690.

108 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. juuli 2008, Coleman, C-303/06, ECLI:EU:C:2008:415.

109 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 14. märts 2017, Achbita, C-157/15, ECLI:EU:C:2017:203.

110 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 14. märts 2017, Bougnaoui ja ADDH, C-188/15, ECLI:EU:C:2017:204.

27

mis keelavad töökohal igasuguste usuliste, filosoofiliste ja poliitiliste tunnuste

kandmise, tingimusel et on täidetud teatavad tingimused.

Allpool esitatud otsustes on selgitatud, et alus „usutunnistus või veendumused“ on

rangelt piiratud usuliste, maailmavaateliste või vaimsete veendumustega, eristades

seda seega mõistest „poliitilised või muud arvamused“ (kohtuasi WABE111). Samuti

selgitati, et see ei hõlma poliitilisi ega ametiühingulisi veendumusi ega kunstilisi,

spordialaseid, esteetilisi või muid veendumusi või eelistusi (kohtuasi S.C.R.L112).

Kohtuasjas WABE selgitas Euroopa Kohus, et keeldu kanda töökohal poliitilisi,

maailmavaatelisi või usulisi veendumusi väljendavaid mis tahes nähtavaid tunnuseid

võib põhjendada tööandja tegeliku vajadusega luua neutraalne kuvand suhetes

klientidega või hoida ära töötajate vahelisi vaidlusi. Seda tuleb siiski kohaldada

üldiselt ja vahet tegemata ning see peab piirduma sellega, mis on tingimata vajalik.

Euroopa Kohus tuletas meelde, et oluline on iga liikmesriigi konkreetne kontekst,

kuna neil on „kaalutlusruumi erinevate õiguste ja huvide õiglase tasakaalu tagamiseks

vajalikul ühitamisel“.

Sama suunda järgiti kohtuasjas S.C.R.L, kus Euroopa Liidu Kohus leidis ka, et

ettevõtja sise-eeskiri, mis keelab kanda töökohal poliitilisi, maailmavaatelisi või

usulisi veendumusi väljendavaid mis tahes nähtavaid tunnuseid, ei kujuta endast

otsest diskrimineerimist „usutunnistuse või veendumuste alusel“, kui see on vahet

tegemata suunatud veendumusi väljendavatele mis tahes tunnustele ning kohtleb

samamoodi kõiki ettevõtte töötajaid, kohustades neid üldiselt ja vahet tegemata

eelkõige kandma neutraalset riietust, mis välistab selliste tunnuste kandmise. Erinev

kohtlemine ei kujuta endast kaudset diskrimineerimist, kui sellel on objektiivselt

põhjendatav õigustatud eesmärk ja kui selle eesmärgi saavutamise vahendid on

asjakohased ja vajalikud. Kuigi tööandja soov järgida neutraalsuse poliitikat

kujutab iseenesest õiguspärast eesmärki, ei ole see iseenesest piisav, et

objektiivselt põhjendada kaudselt usutunnistusel või veendumustel põhinevat

erinevat kohtlemist, kuna sellise põhjenduse objektiivsust saab kindlaks teha üksnes

tööandja tegeliku vajaduse korral, mida ta peab tõendama.

Kohtuasi Commune d’Ans oli esimene, milles käsitleti usulise neutraalsuse küsimust

avalikus sektoris seoses back-office’i tööga113. Euroopa Kohus leidis, et rangelt

neutraalset poliitikat, mille avalik haldusasutus on oma töötajate suhtes kehtestanud,

võib tõepoolest pidada objektiivselt põhjendatavaks õigustatud eesmärgiga. Selline

reegel ei ole diskrimineeriv, kui seda kohaldatakse üldiselt ja vahet tegemata kõigi

haldustöötajate suhtes ning see piirdub sellega, mis on rangelt vajalik, võttes arvesse

erinevaid asjasse puutuvaid õigusi ja huve. Asjaolu, et see reegel mõjutas kõige

rohkem naisi, ei uuritud, kuna Euroopa Kohus tunnistas küsimuse vastuvõetamatuks.

Kohtuasjas Katholische Schwangerschaftsberatung114 leidis Euroopa Liidu Kohus, et

tuleb tagada õiglane tasakaal ühelt poolt selle vahel, et ei seata kahtluse alla

111 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 15. juuli 2021, WABE, liidetud kohtuasjad C-804/18 ja C-341/19,

ECLI:EU:C:2021:594.

112 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 13. oktoober 2022, S.C.R.L., C-344/20, ECLI:EU:C:2022:774.

113 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 28. november 2023, OP vs. Commune d’Ans, C-148/22,

ECLI:EU:C:2023:924.

114 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. märts 2026, Katholische Schwangerschaftsberatung, C-258/24,

ECLI:EU:C:2026:211.

28

usutunnistusel põhineva eetosega tööandja eetost ja autonoomiat, ning teiselt poolt

selle vahel, et töötajaid ei diskrimineerita nende usutunnistuse alusel. ELi õigus annab

selle tasakaalu tagamisel igale liikmesriigile kaalutlusõiguse.

Kõige hiljutisemas kohtuasjas Ministero della Difesa115 sedastas kohus, et keeldudes

täitmast kaitseministeeriumi sõjaväelastele kehtestatud vaktsineerimiskohustust, ei

tuginenud ohvitser mitte oma isiklikele veendumustele, vaid püüdis vaidlustada

Itaalia ametiasutuste tehtud valikuid rahvatervise valdkonnas. Seega ei kuulu sellise

keeldumise kaalutlused mõiste „veendumused“ alla, vaid kujutavad endast pigem

arvamusi, mida võrdse tööalase kohtlemise direktiiv ei reguleeri.

5.3. Puue ja mõistlike abinõude mõiste

Aruande koostamiseks peetud konsultatsioonide käigus osutasid Equinet ja

kodanikuühiskonna organisatsioonid raskustele mõistlike abinõude võtmise

kohustuse täitmisel töökohal. Euroopa Kohus esitas sellega seoses kasulikke selgitusi.

Kohtuasjas Komisia za zashtita ot diskriminatsia116 järeldas Euroopa Kohus, et tuleks

läbi viia individuaalne hindamine, et teha kindlaks, kas pimedal rahvakohtunikul on

võimalik pärast mõistlike abinõude võtmist oma tööd teha.

Kohtuasjas HR Rail117 järeldas kohus, et katseaega läbivale töötajale oleks tulnud

pakkuda mõistlikke abinõusid, näiteks viia ta üle teisele ametikohale, mille jaoks tal

on vajalik pädevus, võimekus ja võimalused, välja arvatud juhul, kui see meede

oleks põhjustanud tööandjale ebaproportsionaalselt suure koormuse. Seda kinnitati Ca

Na Negreta kohtuasjas118.

Euroopa Kohus tõi rohkem näiteid kohtuasjas Tartu Vangla, kus kuulmispuudega

vanglaametnik vabastati teenistusest riikliku määruse alusel, mille kohaselt on

vanglateenistuses keelatud töötada isikutel, kelle kuulmine ei vasta

miinimumtasemele. Selles kohtuasjas rõhutas Euroopa Kohus, et kaaluda tuleks

selliseid meetmeid nagu kuuldeaparaadi kasutamine, vabastamine teatavate

teenistuskohustuste täitmisest või määramine teenistuskohale, millel ei ole selline

kuulmise tase nõutud.

Oluline on see, et nendes Euroopa Liidu Kohtu otsustes viidatakse üha enam

põhiõiguste hartale ja ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonile119. See

kinnitab, et direktiivi sätteid tuleb võimaluse korral tõlgendada kooskõlas nimetatud

konventsiooniga120.

115 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. juuni 2026, Ministero della Difesa, C-522/24, ECLI:EU:C:2026:498.

116 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 21. oktoober 2021, Komisia za zashtita ot diskriminatsia, C-824/19,

ECLI:EU:C:2021:862.

117 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 10. veebruar 2022, HR Rail, C-485/20, ECLI:EU:C:2022:85.

118 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. jaanuar 2024, Ca Na Negreta, C-631/22, ECLI:EU:C:2024:53.

119 Heaks kiidetud Euroopa Ühenduse nimel nõukogu 26. novembri 2009. aasta otsusega 2010/48/EÜ.

120 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 18. jaanuar 2024, Ca Na Negreta, C-631/22, ECLI:EU:C:2024:53,

punkt 41.

29

5.4. Vanus

Kõige rohkem otsuseid, mille Euroopa Liidu Kohus on direktiivi kohta teinud,

käsitleb endiselt vanusega seotud erinevat kohtlemist. Mitmes riigisiseses õigusaktis

on sätestatud vanusepiirid teatavatele kutsealadele pääsemiseks. Sellistel juhtudel on

põhiküsimus selles, kas vanusepiiri saab põhjendada direktiivi artikli 6 alusel (vanuse

alusel erineva kohtlemise õigustatus) kui proportsionaalset meedet tööhõive või

tööturuga seotud õiguspärase eesmärgi saavutamiseks121.

Kohtuasjas Ministero della Giustizia uuris Euroopa Kohus riigisisest õigusnormi,

millega kehtestati notariametis tegutsemiseks vanusepiir 50 eluaastat,122

analüüsides põhjalikult kõnealuse riigisisese õigusnormi ühtsust.

Veel üks näide kohtuasjas Ministero dell’Interno puudutas riigisisest õigusnormi, mis

näeb ette, et politseikomissaride töölevõtmisel on vanuse ülempiir 30 eluaastat123.

Euroopa Kohus rõhutas, et selline reegel ei oleks direktiiviga kooskõlas, kui nende

politseikomissaride tegelikult täidetavad ülesanded ei eelda erilist füüsilist võimekust.

Kui eeldatakse erilist füüsilist võimekust, tuleks kontrollida, kas vanusepiir võib olla

ebaproportsionaalne; kõnealusel juhul võib töölevõtmise konkursi raames kehaliste

katsete tegemine olla sobiv ja vähem piirav meede.

Ühes teises vanusega seotud küsimuses uuris Euroopa Liidu Kohus riigisisest

õigusnormi, millega arvatakse avaliku sektori töötajad, kes täidavad täispensioni

saamiseks vajalikud tingimused, kuni nende töölepingu ülesütlemiseni tööjõureservi.

Sellel olid asjaomastele töötajatele negatiivsed majanduslikud tagajärjed (nt töötasu

vähenemine, kõrgemale palgaastmele tõusmise võimaluse kaotamine, töölepingu

ülesütlemise hüvitisest ilmajäämine)124. Euroopa Kohus leidis, et kui artiklis 6

sätestatud tingimused on täidetud, ei ole selline riigisisene õigus direktiiviga

vastuolus. Ta viitas terava majanduskriisi olukorrale ning tööhõive säilitamise ja

tööjõu vanuselise struktuuri tasakaalustamise eesmärkidele.

Kohtuasjas AP Assistenzprofis pidi Euroopa Liidu Kohus kaaluma vastandlikke huve

vanuse ja puude alusel125. 28-aastane puudega isik, kes otsis isiklikku abistajat, kes

aitaks teda kõigis igapäevaelu valdkondades, piiras valiku 18–30-aastaste

kandidaatidega. Euroopa Kohus leidis, et riigisiseses õiguses võib võtta arvesse

puuetega inimeste isiklikke soove, kui selline meede on vajalik nende õiguste ja

vabaduste kaitseks. Ta märkis, et vanusevahemiku nõue võib edendada selle puudega

isiku enesemääramisõiguse austamist ning et näib mõistlik eeldada, et puudega

isikuga samasse vanuserühma kuuluv isik sulandub kergemini selle isiku isiklikku ja

sotsiaalsesse keskkonda.

121 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. oktoober 2024, Anwaltsnotarin, C-408/23, ECLI:EU:C:2024:901, mis

käsitleb vanuse ülempiiri 60 eluaastat esimest korda advokaat-notariks nimetamisel.

122 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 3. juuni 2021, Ministero della Giustizia, C-914/19, ECLI:EU:C:2021:430.

123 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 17. november 2022, Ministero dell’Interno, C-304/21,

ECLI:EU:C:2022:897.

124 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 15. aprill 2021, Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, C-511/19,

ECLI:EU:C:2021:274.

125 Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 7. detsember 2023, AP Assistenzprofis, C-518/22, ECLI:EU:C:2023:956.

30

5.5. Seksuaalne sättumus

Eespool nimetatud kohtuasjas TP (monteerija avalik‑õiguslikus televisioonis) (vt

punkt 5.1) leidis Euroopa Kohus, et lepinguvabadus ei ole demokraatlikus ühiskonnas

absoluutne, vaid seda tuleb vaadelda vastavalt selle sotsiaalsele funktsioonile126.

Sellega seoses, kui nõustuda sellega, et lepinguvabadus võimaldab isiku seksuaalse

sättumuse tõttu keelduda sõlmimast temaga lepingut, võtaks see direktiivilt selle

soovitud toime.

6. DIREKTIIVIDE KOHALDAMINE STRUKTUURSE DISKRIMINEERIMISE KORRAL

Ebavõrdsus ei ole lihtsalt selliste isiklike kogemuste summa, mis on seotud põlgliku

suhtumise või takistustega, näiteks nendega, mis ilmnevad eluaseme otsimisel, töö

otsimisel, töökohal või haridusele juurdepääsul.

Näiteks on rassismivastases strateegias aastateks 2026–2030 märgitud, et elu jooksul

kogetud rassism koguneb ja viib struktuursete tõkete tekkimiseni (nn struktuurne

rassism). Need võivad põhjustada struktuurset diskrimineerimist. Struktuursete tõkete

mõju võib olla üksikutest rassilise diskrimineerimise juhtumitest kahjulikum, kuna

see takistab juurdepääsu võrdsetele võimalustele ja võib püsida põlvest põlve127.

Oma vastustes komisjonile leidsid peaaegu kõik uuringus osalenud

võrdõigusasutused ja kõik kodanikuühiskonna organisatsioonid, et avaliku sektori

asutused, erasektor või ühiskond laiemalt ei mõista ega käsitle struktuurset

diskrimineerimist veel asjakohaselt.

Võrdõigusasutused ja kodanikuühiskonna organisatsioonid teatasid, et struktuurne

diskrimineerimine mõjutab peamiselt rassilise või etnilise vähemuse taustaga inimesi

ja puuetega inimesi. See avaldub kõige selgemalt tööhõives, hariduses, tervishoius

ning kaupade ja teenuste kättesaadavuses. Nagu allpool näidatud, võimaldavad

mõned direktiivide õiguslikud vahendid tegeleda struktuurse diskrimineerimisega.

Peamised järeldused

– Kõige olulisemad õiguslikud vahendid struktuurse diskrimineerimise vastu

võitlemiseks (nt positiivsed meetmed ja kaudse diskrimineerimise keeld) on

liikmesriikidele kättesaadavad kehtivates õigusaktides.

– Enamik liikmesriike näeb ette vähemalt ühe kollektiivse õiguskaitse vormi. See

on siiski ELi diskrimineerimisvastase õiguse täitmise tagamiseks üks kõige

vähem rakendatud meetmeid.

126 Kooskõlas muu hulgas ka Euroopa Kohtu 22. jaanuari 2013. aasta otsusega kohtuasjas Sky Österreich,

C-283/11, ECLI:EU:C:2013:28.

127 Probleemi illustreerib hästi struktuurne ebavõrdsus hariduses. Näiteks rassilise või etnilise vähemuse

taustaga inimeste segregatsioon koolis või koolist väljalangemine on märksa tõenäolisem. FRA

uuringule vastanud romadest või travelleritest omandas ainult 32 % vähemalt keskhariduse võrreldes

84 %ga ELi üldisest elanikkonnast 2024. aastal. Vt FRA, „Rights of Roma and Travellers in 13

European countries – Perspectives from the Roma survey 2024“, lk 42.

31

6.1. Kaudse diskrimineerimise keelu roll struktuurse diskrimineerimise vastu

võitlemisel

Kehtivas ELi õigusraamistikus on sätestatud õiguslikud vahendid struktuurse

diskrimineerimise vastu võitlemiseks, kuigi direktiivides ei ole seda mõistet

sõnaselgelt kasutatud. Eelkõige keelavad mõlemad direktiivid kaudse

diskrimineerimise.

Kaudse diskrimineerimisega on tegemist siis, kui väliselt neutraalne säte, kriteerium

või tava seab teatavad kaitstavad isikud teistega võrreldes ebasoodsamasse

olukorda128.

Praegu liikmesriikide õigusaktides ei kasutata sõnaselgelt mõistet „struktuurne

diskrimineerimine“. Oluline on märkida, et rohkem kui kolmandik liikmesriikidest

peab seda probleemi lahendamisel üheks peamiseks raskuseks. Seda kinnitavad ka

võrdõigusasutuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide vastajad.

Samal ajal tunnistab enamik liikmesriike, et kaudse diskrimineerimise keelamine ja

positiivsete meetmete võtmine (vt punkt 3.7) võib aidata võidelda struktuurse

diskrimineerimise vastu.

Tekstikast 5. Näited struktuurse diskrimineerimise juhtumitest

liikmesriikides

– Slovaki Vabariigi kõrgeima kohtu 2023. aasta otsuses käsitleti roma laste

süsteemset segregatsiooni haridussüsteemis. Kuigi kohus ei maininud

sõnaselgelt struktuurset diskrimineerimist, tunnistas ta roma laste kumulatiivset

ebasoodsat olukorda ja kinnitas vajadust võtta ennetavaid meetmeid129.

– Tšehhi Vabariigi kõrgeim kohus tegi 2022. aastal otsuse segregatsiooni

küsimuses. Ta mõistis hukka segregatsiooni kui tava, mida ei saa õigustada, kuna

see on olemuslikult vastuolus inimväärikusega130.

6.2. Täiendavad õiguslikud vahendid struktuursete tõkete kõrvaldamiseks

Võrdõigusasutused ja liikmesriigid pidasid tõhusateks õiguslikeks vahenditeks

struktuurse diskrimineerimise vastu võitlemisel peale positiivsete meetmete ja kaudse

diskrimineerimise keelustamise ka actio popularist131 ja võrdõiguslikkusega seotud

kohustusi132.

128 Vt näiteks rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikli 2 lõike 2 punkt b ja võrdse tööalase kohtlemise

direktiivi artikli 2 lõike 2 punkt b.

129 Slovaki Vabariigi kõrgeim kohus, 6Cdo/14/2023.

130 Tšehhi Vabariigi kõrgeima kohtu 5. mai 2022. aasta otsus 25 Cdo 473/2021,

ECLI:CZ:NS:2022:25.CDO.473.2021.1.

131 Kui organisatsioon tegutseb enda nimel avalikes huvides ilma konkreetse ohvrita, keda ta toetab või

esindab. Vt joonealune märkus 27, lk 126.

132 Võrdõiguslikkusega seotud kohustused hõlmavad meetmeid diskrimineerimise ennetamiseks,

institutsioonilisi kohustusi võrdõiguslikkuse edendamiseks ning avaliku ja/või erasektori asutuste

süvalaiendamise nõudeid. Vt Equinet, Crowley, N., „Making Europe more equal: A legal duty?“, 2016,

lk 9 (Making Europe more Equal: A Legal Duty?).

32

Actio popularis ja kollektiivhagid133 on kaks kollektiivse õiguskaitse vormi. Need

vähendavad tuginemist individuaalsetele õiguskaitsevormidele ja käsitlevad

diskrimineerimise struktuurset olemust134.

Direktiivides ei kohustata liikmesriike pakkuma diskrimineerimise ohvritele

kollektiivset õiguskaitset135. Praegu on 20 liikmesriiki oma õigusaktides ette näinud

ühe kahest kollektiivse õiguskaitse vormist diskrimineerimisjuhtumite puhul.

Sellest hoolimata piirduvad kollektiivhagid mõnikord teatavate õigusvaldkondadega,

võivad eeldada liitumist konkreetse organisatsiooniga või võivad välistada ühenduste

või ametiühingute hagid136. Samamoodi, kuigi actio popularis on ette nähtud

14 liikmesriigi õigussüsteemis, vähemalt viis liikmesriiki kas ei kasuta raamistikku

või kasutavad seda praktikas väga harva137. Sellest tulenevalt ei ole kollektiivsete

õiguskaitsemeetmete potentsiaali diskrimineerimise vastu võitlemisel veel täielikult

ära kasutatud.

Seda arvesse võttes nõutakse võrdõigusasutuste suhtes kohaldatavates uutes nõuetes,

et liikmesriigid annaksid võrdõigusasutustele õiguse osaleda kohtumenetlustes138.

Üks viis, kuidas liikmesriigid saavad seda kohustust täita, on võimaldada

võrdõigusasutustel tegutseda mitme ohvri toetuseks või nimel või algatada enda nimel

kohtumenetlus, et kaitsta avalikku huvi.

Lisaks kollektiivhagidele nimetasid uuringus osalenud võrdõigusasutused veel ühe

vahendina ka avaliku sektori võrdõiguslikkusega seotud kohustusi.

Võrdõiguslikkusega seotud kohustused on olemas 23 liikmesriigis, kuid sageli

puuduvad sisulised rakendusmehhanismid, vastutus ja täitmise tagamise viisid ning

haldusasutused ei tunne neid sageli. 13 liikmesriiki, kes teatasid probleemidest

võrdõiguslikkusega seotud kohustuste täitmisel, nõustusid suures osas nende

järeldustega.

133 Kui hagejad tegutsevad määratlemata hagejate rühma nimel või mitme tuvastatud hageja nimel, kes

esitavad mitu nõuet. Vt joonealune märkus 27, lk 126.

134 Equinet, Tudisco, V. ja Lantschner, E., „Preventing and Reacting to Discrimination through Sanctions

and Remedies“, 2022, lk 24 (Preventing and Reacting to Discrimination through Sanctions and

Remedies – Equinet).

135 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 7 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 9.

136 Näiteks Rootsis ei võimalda õigusaktid esitada kollektiivhagisid tööõiguse valdkonnas. Rumeenias ei

saa kollektiivhagi esitada ühendused, organisatsioonid ega ametiühingud. Vt joonealune märkus 27,

lk 126.

137 Vt joonealune märkus 33, lk 32.

138 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikli 10 lõige 3.

33

Järeldused

Liikmesriigid peavad

– jätkama direktiivide täitmise tagamise tugevdamist, sealhulgas struktuurse

diskrimineerimise juhtudel.

Liikmesriigid peaksid

– lihtsustama kollektiivse õiguskaitse kasutamist diskrimineerimisjuhtumite

korral.

7. DIREKTIIVIDE KOHALDAMINE ALGORITMILISE DISKRIMINEERIMISE KORRAL

Digiüleminek muudab struktuurse ebavõrdsusega kokku puutuvate kogukondade

olukorra veelgi keerulisemaks.

Inimesed määravad kindlaks automatiseeritud süsteemide, sealhulgas algoritmide ja

tehisintellektisüsteemide eesmärgid, mille kohaselt need süsteemid kasutavad

käitamise ajal inim- või masinallikatest kogutud andmeid. Selle tulemusena võivad

algoritmid ja tehisintellektisüsteemid programmeerimise, andmetöötluse ning

inimeste ja rakenduste vahelise suhtluse ajal sisaldada inimlikke eelarvamusi,

stereotüüpe, norme ja tavasid139. On selgunud, et see põhjustab mõnikord probleeme,

mis mõjutavad inimesi diskrimineerimisvastase õigusega kaitstavatel alustel ja

valdkondades negatiivselt.

Näiteks teatava rassilise või etnilise vähemuse taustaga inimeste alaesindatus

põhjustas olukordi, kus fotokabiinid ei tuvastanud biomeetriliste piltide tegemisel

tumedama nahatooniga inimesi140. Muudel juhtudel soovitasid tehisintellekti- või

automatiseeritud süsteemid meetmeid, mis mõjutasid kaitstavate tunnuste

asendajate141 alusel ebaproportsionaalselt teatavaid inimrühmi. Näiteks võib rassilise

või etnilise päritolu või seksuaalse sättumuse asendajana kasutada sihtnumbreid ning

vanuse asendajana eesnimesid142.

Rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi ja võrdse tööalase kohtlemise direktiiviga on

kehtestatud üldine raamistik diskrimineerimise vastu võitlemiseks. See kehtib

olenemata sellest, kuidas diskrimineerimine toimus. Nagu allpool näidatud,

kohaldatakse direktiive olukordades, kus diskrimineerimine tuleneb automatiseeritud

ja tehisintellektisüsteemide kasutamisest (algoritmiline diskrimineerimine).

Algoritmilised ja tehisintellektil põhinevad otsused tehakse suures mahus ja kiiresti,

samas kui võimalikku kallutatust ja kaitstavate rühmade jaoks ebasoodsate tulemuste

139 Bartoletti, I., Xenidis, R., „Study on the impact of artificial intelligence systems, their potential for

promoting equality, including gender equality, and the risks they may caused in relation to non-

discrimination“, Euroopa Nõukogu, 2023, lk 15.

140 Vt Wulf, J., „Automated Decision-Making Systems and Discrimination – Understanding causes,

recognizing cases, supporting those affected“, AlgorithmWatch, 2022, lk 8.

141 „Asendaja“ tähendab kaitstava omadusega korreleeruvat omadust, mille kasutamine otsustusmenetluses

võib põhjustada kaudset diskrimineerimist. Vt Datta, A., Fredrikson, M., Ko, G., Mardziel, P. ja Sen, S.,

„Proxy Non-Discrimination in Data-Driven Systems“, https://doi.org/10.48550/arXiv.1707.08120.

142 Vt joonealune märkus 139.

34

allikaid võib olla raske kindlaks teha. Oma vastustes komisjonile leidsid peaaegu kõik

uuringus osalenud võrdõigusasutused ja kõik kodanikuühiskonna organisatsioonid, et

avaliku sektori asutused, erasektor või laiem ühiskond ei mõista ega käsitle

algoritmilist diskrimineerimist veel asjakohaselt.

Võrdõigusasutused ja kodanikuühiskonna organisatsioonid teatasid, et rassilise või

etnilise vähemuse taustaga inimesed ja puuetega inimesed on algoritmilise

diskrimineerimise peamised ohvrid, mis väljendub kõige selgemalt tööhõives,

hariduses, tervishoius ning kaupade ja teenuste kättesaadavuses.

Järgmistes punktides kirjeldatakse ELi diskrimineerimisvastase õiguse põhimõisteid

ja kaitsemeetmeid, mis on algoritmilise diskrimineerimise käsitlemisel asjakohased.

Lisaks uuritakse aruandes muid vahendeid, mille eesmärk on ennetada ja vähendada

algoritmide ja tehisintellektisüsteemide võimalikku diskrimineerivat mõju. Samuti

tutvustatakse selles liikmesriikides kohaldatavat õigusraamistikku ja tavasid ning

kindlakstehtud häid tavasid.

Peamised järeldused

– Enamikul liikmesriikidel on minimaalsed praktilised kogemused

diskrimineerimisvastase õiguse kohaldamisega algoritmilise diskrimineerimise

juhtumite suhtes.

– Võrdõigusasutusi käsitlevate direktiivide kohaselt peavad võrdõigusasutustel

olema asjakohased inim- ja tehnilised ressursid, et kasutada

tehisintellektisüsteeme ja automatiseeritud süsteeme ning tagada nende vastavus

diskrimineerimisvastastele normidele.

7.1. Õigusraamistik

Nii rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi kui ka võrdse tööalase kohtlemise direktiivi

kohaldatakse diskrimineerimise suhtes, mis tuleneb tehisintellekti kasutamisest nende

isikulises ja sisulises kohaldamisalas.

Otsese diskrimineerimise keeld takistab kaitstavate tunnuste kasutamist algoritmides,

et kohelda üksikisikuid viisil, mis annab võrreldavates olukordades vähem soodsaid

tulemusi. Kaudse diskrimineerimise keeld käsitleb selliste tavade kahjulikku mõju,

mis võivad näida neutraalsed, näiteks kaitstavate tunnuste asendajate kasutamine.

Lisaks peavad liikmesriigid kehtestama asjakohased õiguskaitsemehhanismid143. Nad

on kohustatud tagama, et ühendused ja organisatsioonid saavad diskrimineerimise

ohvreid toetada või nende nimel tegutseda. See eritugi võib olla väga oluline

õiguskaitsevahendite kasutamisel väga keerulises, tehnilises ja algoritmilises

keskkonnas. Lisaks lihtsustab tõendamiskohustuse ülemineku põhimõte tõendite

kogumisega seotud probleemide lahendamist.

Tagades, et võimalikke rikkumisi saab käsitleda, aitab ELi diskrimineerimisvastane

õigus kaasa usaldusväärsete tehisintellektisüsteemide arendamisele.

143 Vt rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi artikkel 7 ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi artikkel 9.

35

Tehisintellekti ökosüsteemid peavad ka tagama kvaliteetsed andmekogumid ning

süsteemide piisava läbipaistvuse, ligipääsetavuse ja selgitatavuse kõigile, sealhulgas

puuetega inimestele, ning selge vastutuse nende toimimise eest. See on oluline

tehisintellektisüsteemide või automatiseeritud süsteemide kogu olelusringi jooksul

alates arendamisest kuni kasutuselevõtuni.

Selle saavutamiseks võttis Euroopa Liit 2024. aasta juulis vastu määruse

(EL) 2024/1689 (tehisintellekti käsitlev määrus)144. Tehisintellekti käsitlevat määrust

kohaldatakse alates 2. augustist 2026145. Mõningaid sätteid on kohaldatud juba alates

2. veebruarist 2025 või 2. augustist 2025. Pärast tehisintellekti digivaldkonna

koondõigusakti tehtud muudatusi hakatakse teatavaid peatükke kohaldama alles

hiljem. See puudutab suure riskiga tehisintellektisüsteemidega seotud norme146.

Tehisintellekti käsitlevat määrust kohaldatakse koostoimes diskrimineerimisvastaste

õigusaktidega.

Tehisintellekti käsitleva määruse eesmärk on edendada innovatsiooni ja

usaldusväärset tehisintellekti ELis, käsitledes samal ajal riske, mis tulenevad

tehisintellektisüsteemide turule laskmisest, kasutusele võtmisest ja kasutamisest

tervisele, ohutusele ja põhiõigustele, sealhulgas mittediskrimineerimise õigusele,

demokraatiale ja õigusriigile. Määruses järgitakse riskipõhist lähenemisviisi, mille

puhul tehisintellektisüsteemid liigitatakse vastavalt riskitasemele, mida need

kujutavad tervisele, ohutusele ja põhiõigustele. Sellega kehtestatakse

proportsionaalsed kohustused ja nõuded sõltuvalt tehisintellektisüsteemi liigitusest.

Tehisintellekti käsitlevas määruses on kindlaks tehtud minimaalse, piiratud, suure või

vastuvõetamatu riskiga süsteemid.

Teatavad tehisintellekti kasutusviisid, nagu kahjulik manipuleerimine,

sotsiaalpunktide andmine ja reaalajas biomeetriline kaugtuvastamine avalikult

juurdepääsetavas ruumis õiguskaitse eesmärgil, on keelatud, sest need ei ole

kooskõlas ELi väärtustega147.

Suure riskiga tehisintellektisüsteemide puhul peavad enne nende turule laskmist või

kasutusele võtmist olema täidetud ranged kohustused. Selliste suure riskiga

süsteemide hulka kuuluvad süsteemid, mis on ette nähtud kasutamiseks näiteks

elutähtsa taristu turvakomponentidena, biomeetria jaoks või haridusasutustesse

vastuvõtmise otsustamiseks148. Sellised süsteemid peavad vastama muu hulgas

usaldusväärse riskijuhtimise, kvaliteetsete andmete, kallutatuse uurimise ja

vähendamise, läbipaistvuse ja inimjärelevalvega seotud kohustustele149.

144 ELT L, 2024/1689, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj.

145 Sellistesse toodetesse nagu liftid või mänguasjad integreeritud süsteemide suhtes kohaldatakse neid

norme alates 2. augustist 2028.

146 Alates 2. detsembrist 2027 tehisintellekti käsitleva määruse III lisaga hõlmatud normide puhul ja alates

2. augustist 2028 tehisintellekti käsitleva määruse I lisaga hõlmatud tehisintellektisüsteemide puhul.

147 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artikkel 5.

148 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artikkel 6.

149 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artiklid 8–15.

36

Piiratud riskiga süsteemid nõuavad tehisintellekti kasutamise läbipaistvust ja peavad

täitma teatavaid läbipaistvuskohustusi150. Selliste süsteemide hulka kuuluvad

juturobotid ja süvavõltsingud. Tehisintellekti käsitleva määrusega ei kehtestatud

norme minimaalse riskiga või riskivabade süsteemide, näiteks rämpspostifiltrite

kohta.

Komisjon toetab ja hõlbustab tehisintellekti käsitleva määruse tulemuslikku

rakendamist, sealhulgas suuniste ja muude toetavate vahendite vastuvõtmisega ning

Euroopa tehisintellekti nõukojas riiklike ametiasutustega koordineerimise kaudu.

7.2. Probleemid direktiivide kohaldamisel algoritmilise diskrimineerimise

korral

Direktiivide kohaldamisel algoritmilise diskrimineerimise korral esineb mõningaid

probleeme.

Esiteks on direktiivide sätete kohaldamine algoritmilise diskrimineerimise korral

keeruline. Üksikisikud ei pruugi virtuaalkeskkonnas mõnikord isegi kaaluda oma

õiguste kasutamist ega diskrimineerimisest teatamist. Seda seetõttu, et väga suunatud

ja isikustatud algoritmilises keskkonnas ei pruugi inimesed mõista, et neid

diskrimineeritakse151.

Teiseks võib olla keeruline kindlaks teha, kas algoritmiline diskrimineerimine kujutab

endast otsest või kaudset diskrimineerimist152.

Probleeme direktiivide kohaldamisel algoritmilise diskrimineerimise korral

süvendavad veelgi vähesed praktilised kogemused ja piiratud õigusnormid enamikus

liikmesriikides. Komisjoni küsimustikule vastates märkisid liikmesriigid, et

praktilised kogemused algoritmiliste süsteemide tehnilise katsetamise korraldamisel

kallutatuse ja/või diskrimineerimise suhtes peaaegu puuduvad. Mõnikord ei ole see

isegi võimalik. Seetõttu on direktiive ülevõtvate riigisiseste õigusaktide kohaldamisel

algoritmilise diskrimineerimise juhtumite korral vähe praktilisi kogemusi.

Nagu eespool märgitud, leidsid võrdõigusasutustest ja kodanikuühiskonna

organisatsioonidest pärit vastajad samuti suures osas, et haldusasutused, erasektor või

ühiskond ei ole algoritmilist diskrimineerimist veel piisavalt tunnistanud.

Võrdõigusasutused väitsid, et see on peamiselt tingitud teadlikkuse suurendamise

algatuste puudumisest, kõnealuse nähtuse uudsusest, ebapiisavatest teadmistest ja

puudulikust digikirjaoskusest ning olemasolevate täitmismehhanismide piiratusest.

Samal ajal rõhutasid kodanikuühiskonna organisatsioonid, et avalik arutelu selles

küsimuses on piiratud ja kipub keskenduma rohkem kasule kui riskidele. Lisaks

150 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artikkel 50.

151 Sellega seoses on tehisintellekti käsitleva määruse artikli 26 lõikes 11 nõutud, et need, kes juurutavad

suure riskiga tehisintellektisüsteeme, mis teevad füüsiliste isikutega seotud otsuseid või aitavad neid

teha, teavitaksid asjaomaseid isikuid sellest, et nende suhtes kasutatakse sellist süsteemi. Lisaks on

tehisintellekti käsitleva määruse artikliga 86 antud üksikisikutele õigus saada selgeid ja sisulisi selgitusi

tehisintellektisüsteemi rolli kohta otsustusprotsessis ja tehtud otsuse peamiste elementide kohta.

152 Lisateabe saamiseks vt Hacker, P., „Teaching fairness to artificial intelligence – Existing and novel

strategies against algorithmic decision-making under EU law“, Common Market Law Review, 55. kd,

4. väljaanne, 2018, lk 1143 ja 1151.

37

väljendasid nad muret algoritmiliste süsteemide kasutamise pärast sellistes

valdkondades nagu ränne, õiguskaitse ja heaolu153.

7.3. Algoritmilise diskrimineerimise vastane võitlus liikmesriikides

Kõigist liikmesriikidest viitasid ainult Madalmaad algoritmilise diskrimineerimise

juhtumitele, mida on arutanud kas kohus154 või võrdõigusasutus155. Ainult ühes

liikmesriigis (Austria) on kehtestatud ohvrite suhtes soodsad eeskirjad, et tõendada

algoritmilist diskrimineerimist või vähendada tehnilist koormust.

2025. aastal toetas EL võrdõiguslikkust ja tehisintellekti käsitleva Euroopa Nõukogu

soovituse kavandi156 vastuvõtmist. Soovituse157 eesmärk on tagada, et

tehisintellektisüsteemid edendaksid võrdõiguslikkust, sealhulgas soolist

võrdõiguslikkust, ega tugevdaks diskrimineerimist. See on kooskõlas tehisintellekti

käsitleva määrusega ning seda rakendatakse tehisintellektisüsteemide suhtes

kohaldatavate meetmete ja kaitsemeetmete kaudu, järgides riskipõhist lähenemisviisi.

Tekstikast 6. Suunised mittediskrimineerimise tagamiseks

tehisintellektisüsteemi arendamisel ja rakendamisel

Eksperdid on Madalmaade siseministeeriumi tellimusel koostanud

süsteemiarendajatele, andmeanalüütikutele ja tehisintellekti ekspertidele suunised,

et tagada tehisintellektisüsteemi arendamisel ja rakendamisel

mittediskrimineerimine. 2022. aasta suunistes selgitatakse, millised küsimused ja

põhimõtted on tehisintellektisüsteemiga ja koos sellega töötamisel keskse

tähtsusega, keskendudes diskrimineerimise keelamisele õiguslikust, tehnilisest ja

korralduslikust vaatenurgast158.

Üha laienevas digivaldkonnas on oluline roll asutustevahelisel koostööl ja dialoogil

partneritega, kes esindavad diskrimineerimisohus olevate rühmade huve.

Võrdõigusasutusi käsitlevates direktiivides nõutakse liikmesriikidelt selle tagamist, et

võrdõigusasutustel on asjakohased mehhanismid, et teha oma pädevuse piires

153 Rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi kohaldamisala ei laiene

rände ja õiguskaitse valdkondadele, samas kui võrdse tööalase kohtlemise direktiivi kohaldamisalast

jääb välja ka heaolu. Tehisintellekti käsitlevas määruses liigitatakse suure riskiga

tehisintellektisüsteemideks teatavad tehisintellektisüsteemid, mis on mõeldud kasutamiseks rände,

õiguskaitse, oluliste era- ja avalike teenuste ja hüvede valdkonnas ning mõnes muus tundlikus

valdkonnas. Nende suure riskiga tehisintellektisüsteemide pakkujad ja juurutajad peavad täitma

tehisintellektimäärusest tulenevaid kohustusi, mida on kirjeldatud käesoleva aruande punktis 7.1.

154 Rechtbank Overijssel, 29. oktoober 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:5627.

155 College voor de Rechten van de Mens, Vooronderzoek naar de vermeende discriminerende effecten van

de werkwijzen van de Belastingdienst/Toeslagen | College voor de Rechten van de Mens.

156 Nõukogu 13. novembri 2025. aasta otsus (EL) 2025/2350 Euroopa Liidu nimel võetava seisukoha kohta

Euroopa Nõukogu ministrite komitees seoses võrdõiguslikkust ja tehisintellekti käsitleva soovituse

kavandiga (ELT L, 2025/2350, 17.11.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/dec/2025/2350/oj).

157 Ministrite komitee soovitus liikmesriikidele võrdõiguslikkuse ja tehisintellekti kohta (vastu võetud

ministrite komitee poolt 4. märtsil 2026 ministrite asetäitjate 1552. kohtumisel), CM/Rec(2026)1,

4.3.2026, https://search.coe.int/cm?i=09125948802acd7f.

158 Madalmaade siseministeerium, „Guidelines for non-discrimination by design“, Handreiking non-

discriminatie Artificial Intelligence (AI) | Rapport | Rijksoverheid.nl.

38

koostööd sama liikmesriigi teiste võrdõigusasutustega ning asjaomaste avaliku ja

erasektori üksustega, sealhulgas piiriüleselt159.

Lisaks rõhutatakse võrdõigusasutusi käsitlevates direktiivides, et võrdõigusasutustel

peavad olema vajalikud inim- ja tehnilised ressursid, et kasutada tehisintellekti oma

töös ning hinnata automatiseeritud süsteemide vastavust rassilise võrdõiguslikkuse

direktiivile ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivile160.

Tehisintellekti käsitleva määruse artiklis 77 on sätestatud, et põhiõigusi kaitsvatest

ELi õigusaktidest tulenevate kohustuste järelevalve või täitmisega tegelevatel

asutustel ja turujärelevalveasutustel on kohustus teha tihedat koostööd ning osutada

vastastikust abi.

Liikmesriigid määravad need põhiõigustega tegelevad asutused,161 kellel on õigus

taotleda asjaomaselt turujärelevalveasutuselt määruse alusel koostatud või säilitatavat

teavet või dokumente ja saada neile juurdepääs, kui see on vajalik nende volituste

täitmiseks. Kui dokumentatsioon ei ole piisav, et teha kindlaks, kas rikkumine on

toimunud, võivad nad esitada turujärelevalveasutustele põhjendatud taotluse

korraldada suure riskiga tehisintellektisüsteemi testimine tehniliste vahendite abil162.

Tehisintellekti käsitleva määrusega on turujärelevalveasutustele pandud ka teatavad

koostöökohustused, kui suure riskiga tehisintellektisüsteemide kasutamine ohustab

põhiõigusi, sealhulgas õigust mittediskrimineerimisele. Eelkõige peavad nad

teavitama asjaomaseid põhiõigustega tegelevaid asutusi, nendega konsulteerima ja

tegema nendega täielikku koostööd163.

Neid norme ei ole veel rakendatud. Konsulteerimise ajal ei tundnud peaaegu ükski

uuringus osalenud võrdõigusasutus valmisolekut, et kasutada oma töös

automatiseeritud või tehisintellektisüsteeme või hinnata nende vastavust

diskrimineerimisvastastele normidele164. Peamiste põhjustena nimetati kogemuste,

spetsialiseerunud töötajate ja tehniliste vahendite puudumist.

Tekstikast 7. Võrdõigusasutused, kes toetavad võrdõiguslikkust ja

mittediskrimineerimist seoses tehisintellekti kasutamisega haldusasutustes165

Belgia, Soome ja Portugali võrdõigusasutused püüavad ELi rahastatava tehnilise

toe instrumendi raames suurendada oma haldussuutlikkust. Eesmärgiga suurendada

võrdõigusasutuste suutlikkust avastada algoritmilist diskrimineerimist ja pakkuda

õigusabi keskendutakse projektis mõjule, mida tehisintellekt diskrimineerimisele ja

võrdõiguslikkusele avaldab.

159 Vt nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 artikkel 14.

160 Nõukogu direktiivi (EL) 2024/1499 põhjendus 22.

161 Seni on 21 liikmesriiki teatanud mõnest oma võrdõigusasutusest või kõigist oma võrdõigusasutustest

kui põhiõiguste kaitse asutustest, kellel on tehisintellekti käsitleva määruse alusel erivolitused.

162 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artikli 77 lõige 3.

163 Vt tehisintellekti käsitleva määruse artikli 79 lõige 2 ja artikli 82 lõige 1.

164 Märkimisväärne erand on Soome. Koos Belgia ja Portugaliga osaleb ta tehnilise toe instrumendi

suutlikkuse suurendamise projektis.

165 Euroopa Nõukogu, „Upholding equality and non-discrimination by Equality bodies regarding the use of

artificial intelligence (AI) in public administrations – Inclusion and anti-discrimination“.

39

Aruande koostamiseks konsulteeritud sidusrühmade väitel soodustab

võrdõigusasutuste süstemaatiline kaasamine ja nende määramine asjaomaste

pädevate asutuste166 nõuandvateks organiteks keskkonda, mis edendab tõhusat

koostööd rassilise võrdõiguslikkuse direktiivi ja võrdse tööalase kohtlemise direktiivi

täitmise tagamisel algoritmilise diskrimineerimise kontekstis.

Mitmes liikmesriigis on võrdõigusasutustel juba olemas kokkulepped reguleerivate

asutustega, sealhulgas andmekaitseasutustega.

Tekstikast 8. Võrdõigusasutuste ja muude asutuste vaheline koostöö

Madalmaade võrdõigusasutus teeb turujärelevalveasutustega ennetavat koostööd.

Soome diskrimineerimisvastane ombudsman teeb koostööd Soome transpordi- ja

kommunikatsiooniametiga ning Malta puuetega inimeste õiguste komisjon teeb

koostööd Malta konkurentsi- ja tarbijakaitseametiga. Samamoodi on Prantsusmaal

õiguste kaitsja Prantsusmaa andmekaitseasutuse nõuandekogu liige, pakkudes

seega korrapärase ajakohastamise ja koostöö korraldamise mudelit.

Järeldused

Liikmesriigid peavad

– jätkama jõupingutusi direktiivide täitmise tagamise tugevdamiseks, sealhulgas

algoritmilise diskrimineerimise juhtudel.

Liikmesriigid peaksid

– tagama tehisintellekti käsitleva õigusakti alusel tõhusa koostöö asjaomaste

võrdõigusasutuste ja turujärelevalveasutuste vahel.

Komisjon on võtnud kohustuse

– hõlbustada asutustevahelist teabevahetust ja teadmiste jagamist

tehisintellektisüsteemide kohta ning võidelda algoritmilise diskrimineerimise

vastu asjaomaste asutuste abil, tuginedes käimasolevale tehnilise toe instrumendi

projektile, et valmistada paremini ette asutusi, kes võitlevad diskrimineerimise

uute vormide vastu.

8. JÄRELDUSED

Pärast viimast aruannet direktiivide kohaldamise kohta on EL jätkuvalt kindlalt

pühendunud võrdõiguslikkusele ja ELi diskrimineerimisvastase õiguse

rakendamisele. Ta on rakendanud võrdõiguslikkuse liidu strateegiaid, võtnud vastu

uued rassismivastased, LGBTIQ+-inimeste võrdõiguslikkuse ja soolise

võrdõiguslikkuse strateegiad ja puuetega inimeste õiguste täiustatud strateegia ning

andnud diskrimineerimisvastaste normide täitmise tagamisele uue tõuke, võttes vastu

166 Nt turujärelevalveasutused, andmekaitseasutused ja tarbijaorganisatsioonid. Vt nõukogu direktiivi

(EL) 2024/1499 põhjendus 41.

40

võrdõigusasutusi käsitlevad direktiivid. Komisjon on jätkanud ka

diskrimineerimisvastase õiguse praktilise rakendamise toetamist.

Aruandes tuuakse esile mõned positiivsed suundumused. Näiteks on teatavate

rühmade seas veidi suurenenud teadlikkus diskrimineerimise ohvrite tugiteenustest.

Enamik liikmesriike ei teatanud suurtest raskustest ELi diskrimineerimisvastase

õiguse põhimõistete kohaldamisel ning paljud neist jagasid positiivseid ja

laiendatavaid tavasid. Lisaks on Euroopa Liidu Kohus teinud otsuseid, mis selgitavad

oluliselt direktiivide mõisteid. Direktiivid näivad pakkuvat ka kohandatavaid ja

tõhusaid vahendeid diskrimineerimise vastu võitlemiseks muutuval ühiskondlikul

maastikul.

Enamik liikmesriike on teinud jõupingutusi, et parandada diskrimineerimise ohvrite

juurdepääsu õigusemõistmisele ning teha koostööd asjaomaste sotsiaal- ja

kodanikuühiskonna partneritega. Samuti on nad võtnud positiivseid meetmeid, et

tegeleda kaitstavate tunnustega seotud ebasoodsate asjaoludega.

Liikmesriigid peavad siiski jätkama jõupingutusi direktiivide kohaldamiseks

praktikas. Eelkõige on väga oluline, et karistused oleksid tõhusad ja et summad

kajastaksid diskrimineerimise põhjustatud pikaajalist kahju, pakuksid ohvritele

õiguskaitset ja ajendaksid tegema põhjalikke muudatusi.

Jõupingutused teadlikkuse suurendamiseks direktiivides sätestatud õigustest ja

kohustustest peaksid olema suunatud konkreetsetele kaitstavatele rühmadele,

kasutades samal ajal ära kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite eriteadmisi ja

teavitustegevust.

Diskrimineerimise ohvritel ja nende esindajatel peab olema lihtne juurdepääs

asjakohastele tõenditele, sealhulgas statistilistele andmetele, mida on vaja

diskrimineerimise tõendamiseks ja tõendamiskohustuse üleminekuks kostjatele.

Lisaks peaksid liikmesriigid lihtsustama kollektiivse õiguskaitse kasutamist

diskrimineerimisjuhtumite korral ning soodustama koostööd reguleerivate asutuste,

kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite vahel.

Aruande järelduste põhjal peaksid liikmesriigid ja nende võrdõigusasutused

jätkama oma riigisisesest õigusest ja tavadest tulenevate mitmesuguste

probleemide lahendamist. Eelkõige võiksid nad anda kohtunikele, õigustöötajatele

ja hagejatele täiendavaid suuniseid ja tuge, et aidata neil diskrimineerimisjuhtumite

puhul tõhusalt käivitada tõendamiskohustuse ülemineku normid. Samal ajal peavad

liikmesriigid jätkama jõupingutusi, et tugevdada direktiivide täitmise tagamist,

sealhulgas algoritmilise diskrimineerimise juhtudel. See hõlmab võrdõigusasutusi

käsitlevate direktiivide täieliku ja nõuetekohase rakendamise tagamist.

Direktiivide tõhus kohaldamine ja täitmise tagamine eeldab ühiseid jõupingutusi.

Komisjon jätkab koostööd liikmesriikide, võrdõigusasutuste, FRA, EIGE,

reguleerivate asutuste, kodanikuühiskonna organisatsioonide ja sotsiaalpartneritega,

et tagada diskrimineerimise ohvrite süsteemne kaitse ja kasutada täielikult ära

direktiivide potentsiaal.

Lisaks sellele on komisjon pühendunud veel kahele tegevusvaldkonnale:

41

• liikmesriikide vaheliste korrapäraste arutelude soodustamine eespool

nimetatud teemadel. Need arutelud toimuvad 2024. aasta mais loodud ELi

võrdõiguslikkuse alase õiguse rakendamise eksperdirühma kaudu;

• ELi rahaliste vahendite kasutamine, et toetada liikmesriikide ja

asjaomaste osalejate suutlikkust jõustada põhiõigusi. Näiteks võiks toetust

anda kodanike, võrdõiguslikkuse, õiguste ja väärtuste programmi või tulevase

programmi „AgoraEU“ (institutsioonidevaheliste läbirääkimiste ootel)

raames. See toetus hõlmab kodanikuühiskonna organisatsioonide, riiklike

inimõiguste asutuste, võrdõigusasutuste, õigustöötajate, praktikute,

ombudsmanide institutsioonide ja muude inimõiguste kaitsjate oskuste ja

võimete arendamist ja parandamist, et töötada välja ja rakendada

kohtuvaidluste strateegiaid ja strateegilisi kohtuvaidluste käsitlusi.

Järgmine aruanne direktiivide kohaldamise kohta esitatakse 2031. aastal. Selles

vaadeldakse eelkõige direktiivide täitmise tagamisel tehtud edusamme. Samal aastal

saab komisjon liikmesriikidelt teavet võrdõigusasutusi käsitlevate direktiivide

kohaldamise kohta. Seejärel annab komisjon aru ka nende sõltumatu toimimise ja

tõhususe kohta.