SAKU VALLAVOLIKOGU

Juubelitammede tee 15 Telefon 671 2431 Reg nr 75019738

Saku 75501 GSM 507 3059 www.sakuvald.ee

HARJUMAA E-post: [email protected]

Õiguskantsleri kantselei

[email protected] 20.07.2026 nr 1-9/1571-1

Arvamuse küsimine KOKS § 47 lõike 1³

tõlgendamise ning kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse ulatuse kohta

Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise

Olukorra kirjeldus

Saku Vallavolikogu koostab uut Saku valla põhimäärust ja selle protsessi käigus on üles

kerkinud mitmed põhimõttelised õigusküsimused KOKS § 47 lõike 1³ tõlgendamise kohta.

Erinevates õigusalastes seisukohtades on rõhutatud nii erakondade ja valimisliitude

proportsionaalse esindatuse vajadust kui ka revisjonikomisjoni sõltumatuse ning opositsiooni

rolli olulisust. Samas ei reguleeri KOKS sõnaselgelt komisjonikohtade jaotamise metoodikat

ega määra, millises ulatuses võib volikogu kasutada põhiseadusest tulenevat

enesekorraldusõigust oma sisemise töökorralduse kujundamisel.

KOKS § 47 üheks oluliseks eesmärgiks on tagada komisjonides poliitiline tasakaal ja valijate

esindatus, et ka volikogu opositsiooni esindajatel oleks võimalik komisjonide töös osaleda.

KOKS § 47 lõige 1 3 sätestab, et volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel arvestatakse

erakondade ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus.

Meie hinnangul puudutab küsimus otseselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (PS §

154), demokraatia põhimõtet (PS § 10) ning võrdse kohtlemise põhimõtet (PS § 12).

Komisjoni kuulumine mõjutab volikogu liikmete võimalusi osaleda sisuliselt kohaliku elu

küsimuste arutelus. Samal ajal peab volikogul säilima võimalus kujundada töökorraldust

lähtuvalt kohalikest oludest, valimistulemusest ning tõhusa valitsemise eesmärgist.

Käesoleva pöördumise eesmärk ei ole saada hinnangut ühelegi konkreetsele volikogu

otsusele. Meie sooviks on saada üldised juhised kas KOKS § 47 lg 1 3 tuleb tõlgendada

selliselt, et volikogu on kohustatud tagama erakondade ja valimisliitude esindatuse kindlal

viisil, või sätestab see põhimõtte, mille järgimise viis jääb kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse raames volikogu otsustada; ja kui volikogul on kaalutlusõigus, siis kas

see ulatub nii kaugele, et volikogus väiksema kohtade arvuga erakond saab komisjonides

suurema kohtade arvu, kui erakond, kel on volikogus rohkem kohti?

Üldine tõlgendus sättest viib mitmete üksikküsimusteni, mis ei ole ainult teoreetilised, vaid

neil on väga praktiline roll. Nii on KOKS § 47 lõiget 1³ tõlgendatud nii, et iga erakonna või

valimisliidu osakaalu tuleb järgida võimalikult – lausa matemaatiliselt – täpselt igas

komisjonis. Teise käsitluse kohaselt tuleb hinnata komisjonide süsteemi tervikuna ning jätta

volikogule kaalutlusruum erinevate õiguspäraste eesmärkide tasakaalustamiseks. Seaduse

tekst ei anna nende käsitluste vahel valiku tegemiseks ühest suunist.

Kas osakaalu tuleb arvestada komisjonides süsteemselt ehk tervikuna või iga üksiku

komisjoni lõikes eraldi?

Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki

kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Volikogu sisemine töökorraldus, sealhulgas komisjonide

moodustamise kord, on üldjuhul osa enesekorraldusõigusest. Küsimus on, kui kaugele ulatub

kaalutlusruum olukorras, kus KOKS sätestab üldise põhimõtte, kuid mitte üksikasjaliku

jaotusmudeli.

KOKS ei reguleeri, kas koalitsioon või opositsioon võivad kokku leppida ja volikogu oma

otsusega kehtestada komisjonikohtade jaotuse, mis erineb osakaalu arvestamisest. Näiteks on

opositsiooni jäänud erakonnal komisjonis suurem osakaal kui tema kohtade arv volikogus

tingiks. Või kui koalitsiooni kuuluv volikogus väikseima kohtade arvuga erakond on

komisjonides „üle esindatud“, kuna koalitsiooni arvates tagatakse nii demokraatia põhimõte,

mille kohaselt efektiivseks omavalitsuse juhtimiseks on vajalik infovahetusse ja aruteludesse

kaasata rohkem koalitsiooni esindajaid. Niisugused lahendused võivad suurendada

väiksemate poliitiliste jõudude osalemist komisjonide töös, kuid mitte tagada osakaalu ega

kohelda ka erakondi võrdselt (näiteks saab väiksema kohtade arvuga erakond komisjonides

suurema osakaalu kohti).

Kas volikogu otsusega oleks mingitel juhtudel lubatav erakonna/valimisliidu suurem

osakaal komisjonides?

Eeltooduga seonduvalt - millistel alustel kuuluvad jagamisele kohad, mida erakond või

valimisliit ei soovi täita ja on nõus loovutama teisele erakonnale või valimisliidule. Kas

erakonnal on õigus nõuda kohta mingis konkreetses komisjonis ehk kuidas tagada osakaal,

kui erakond ühes komisjonis keeldub kohta täitmast ja nõuab seda mõnest muus komisjonis.

Kui erakond/valimisliit keeldub täitmast/ei tee ettepanekut olemasoleva komisjonikoha

täitmiseks, siis kas tal on õigus nõuda kohta mõnes muus komisjonis?

Väljakujunenud kohaliku omavalitsuse praktika kohaselt on revisjonikomisjon eelkõige

kontrollorgan, mille liikmed on kõik või valdavalt opositsiooni kuuluvad volikogu liikmed,

kuigi seadus sellist erisust sõnaselgelt ei sätesta. Kui ka revisjonikomisjoni moodustamisel

tuleb arvestada osakaalu, siis tuleb see täita peamiselt koalitsiooni kuuluvate liikmetega – kui

aga revisjonikomisjon tuleks täita opositsioonisaadikutega, siis kas seda arvestada osakaalu

süsteemsel kujundamisel või on revisjonikomisjon osakaalu suhtes „väljaspool“ arvestust.

Kuidas arvestada revisjonikomisjoni moodustamisel erakondade osakaalu?

Leiame, et tegemist ei ole üksnes KOKS üksiksätte tõlgendamise küsimusega, vaid kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse ulatust puudutava põhiseadusliku küsimusega. Soovime

vältida olukorda, kus põhimäärus rajatakse ühele võimalikule halduspraktikas kujunenud

tõlgendusele, aga neid tõlgendusi võib eri omavalitsustes olla ka teistsuguseid seda nii ühel

samal ajahetkel kui ka sama omavalitsuse raames erinevates koosseisudes. Komisjonide

koosseisu kujundamine on üks kohaliku poliitilise elu keskseid vaidlusküsimus, mida on

rakendatud erinevalt ja mida on proovitud lahendada ka kohtulikul teel.

Õiguskantsleri seisukoht aitaks kujundada regulatsiooni, mis on kooskõlas põhiseaduse,

KOKS eesmärgi ning hea kohaliku omavalitsuse põhimõtetega ning loob selgema õigusliku

aluse kõigile kohalikele omavalitsustele.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Tanel Ots

vallavolikogu esimees

SAKU VALLAVOLIKOGU

Juubelitammede tee 15 Telefon 671 2431 Reg nr 75019738

Saku 75501 GSM 507 3059 www.sakuvald.ee

HARJUMAA E-post: [email protected]

Õiguskantsleri kantselei

[email protected] 20.07.2026 nr 1-9/1571-1

Arvamuse küsimine KOKS § 47 lõike 1³

tõlgendamise ning kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse ulatuse kohta

Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise

Olukorra kirjeldus

Saku Vallavolikogu koostab uut Saku valla põhimäärust ja selle protsessi käigus on üles

kerkinud mitmed põhimõttelised õigusküsimused KOKS § 47 lõike 1³ tõlgendamise kohta.

Erinevates õigusalastes seisukohtades on rõhutatud nii erakondade ja valimisliitude

proportsionaalse esindatuse vajadust kui ka revisjonikomisjoni sõltumatuse ning opositsiooni

rolli olulisust. Samas ei reguleeri KOKS sõnaselgelt komisjonikohtade jaotamise metoodikat

ega määra, millises ulatuses võib volikogu kasutada põhiseadusest tulenevat

enesekorraldusõigust oma sisemise töökorralduse kujundamisel.

KOKS § 47 üheks oluliseks eesmärgiks on tagada komisjonides poliitiline tasakaal ja valijate

esindatus, et ka volikogu opositsiooni esindajatel oleks võimalik komisjonide töös osaleda.

KOKS § 47 lõige 1 3 sätestab, et volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel arvestatakse

erakondade ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus.

Meie hinnangul puudutab küsimus otseselt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (PS §

154), demokraatia põhimõtet (PS § 10) ning võrdse kohtlemise põhimõtet (PS § 12).

Komisjoni kuulumine mõjutab volikogu liikmete võimalusi osaleda sisuliselt kohaliku elu

küsimuste arutelus. Samal ajal peab volikogul säilima võimalus kujundada töökorraldust

lähtuvalt kohalikest oludest, valimistulemusest ning tõhusa valitsemise eesmärgist.

Käesoleva pöördumise eesmärk ei ole saada hinnangut ühelegi konkreetsele volikogu

otsusele. Meie sooviks on saada üldised juhised kas KOKS § 47 lg 1 3 tuleb tõlgendada

selliselt, et volikogu on kohustatud tagama erakondade ja valimisliitude esindatuse kindlal

viisil, või sätestab see põhimõtte, mille järgimise viis jääb kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse raames volikogu otsustada; ja kui volikogul on kaalutlusõigus, siis kas

see ulatub nii kaugele, et volikogus väiksema kohtade arvuga erakond saab komisjonides

suurema kohtade arvu, kui erakond, kel on volikogus rohkem kohti?

Üldine tõlgendus sättest viib mitmete üksikküsimusteni, mis ei ole ainult teoreetilised, vaid

neil on väga praktiline roll. Nii on KOKS § 47 lõiget 1³ tõlgendatud nii, et iga erakonna või

valimisliidu osakaalu tuleb järgida võimalikult – lausa matemaatiliselt – täpselt igas

komisjonis. Teise käsitluse kohaselt tuleb hinnata komisjonide süsteemi tervikuna ning jätta

volikogule kaalutlusruum erinevate õiguspäraste eesmärkide tasakaalustamiseks. Seaduse

tekst ei anna nende käsitluste vahel valiku tegemiseks ühest suunist.

Kas osakaalu tuleb arvestada komisjonides süsteemselt ehk tervikuna või iga üksiku

komisjoni lõikes eraldi?

Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki

kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Volikogu sisemine töökorraldus, sealhulgas komisjonide

moodustamise kord, on üldjuhul osa enesekorraldusõigusest. Küsimus on, kui kaugele ulatub

kaalutlusruum olukorras, kus KOKS sätestab üldise põhimõtte, kuid mitte üksikasjaliku

jaotusmudeli.

KOKS ei reguleeri, kas koalitsioon või opositsioon võivad kokku leppida ja volikogu oma

otsusega kehtestada komisjonikohtade jaotuse, mis erineb osakaalu arvestamisest. Näiteks on

opositsiooni jäänud erakonnal komisjonis suurem osakaal kui tema kohtade arv volikogus

tingiks. Või kui koalitsiooni kuuluv volikogus väikseima kohtade arvuga erakond on

komisjonides „üle esindatud“, kuna koalitsiooni arvates tagatakse nii demokraatia põhimõte,

mille kohaselt efektiivseks omavalitsuse juhtimiseks on vajalik infovahetusse ja aruteludesse

kaasata rohkem koalitsiooni esindajaid. Niisugused lahendused võivad suurendada

väiksemate poliitiliste jõudude osalemist komisjonide töös, kuid mitte tagada osakaalu ega

kohelda ka erakondi võrdselt (näiteks saab väiksema kohtade arvuga erakond komisjonides

suurema osakaalu kohti).

Kas volikogu otsusega oleks mingitel juhtudel lubatav erakonna/valimisliidu suurem

osakaal komisjonides?

Eeltooduga seonduvalt - millistel alustel kuuluvad jagamisele kohad, mida erakond või

valimisliit ei soovi täita ja on nõus loovutama teisele erakonnale või valimisliidule. Kas

erakonnal on õigus nõuda kohta mingis konkreetses komisjonis ehk kuidas tagada osakaal,

kui erakond ühes komisjonis keeldub kohta täitmast ja nõuab seda mõnest muus komisjonis.

Kui erakond/valimisliit keeldub täitmast/ei tee ettepanekut olemasoleva komisjonikoha

täitmiseks, siis kas tal on õigus nõuda kohta mõnes muus komisjonis?

Väljakujunenud kohaliku omavalitsuse praktika kohaselt on revisjonikomisjon eelkõige

kontrollorgan, mille liikmed on kõik või valdavalt opositsiooni kuuluvad volikogu liikmed,

kuigi seadus sellist erisust sõnaselgelt ei sätesta. Kui ka revisjonikomisjoni moodustamisel

tuleb arvestada osakaalu, siis tuleb see täita peamiselt koalitsiooni kuuluvate liikmetega – kui

aga revisjonikomisjon tuleks täita opositsioonisaadikutega, siis kas seda arvestada osakaalu

süsteemsel kujundamisel või on revisjonikomisjon osakaalu suhtes „väljaspool“ arvestust.

Kuidas arvestada revisjonikomisjoni moodustamisel erakondade osakaalu?

Leiame, et tegemist ei ole üksnes KOKS üksiksätte tõlgendamise küsimusega, vaid kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõiguse ulatust puudutava põhiseadusliku küsimusega. Soovime

vältida olukorda, kus põhimäärus rajatakse ühele võimalikule halduspraktikas kujunenud

tõlgendusele, aga neid tõlgendusi võib eri omavalitsustes olla ka teistsuguseid seda nii ühel

samal ajahetkel kui ka sama omavalitsuse raames erinevates koosseisudes. Komisjonide

koosseisu kujundamine on üks kohaliku poliitilise elu keskseid vaidlusküsimus, mida on

rakendatud erinevalt ja mida on proovitud lahendada ka kohtulikul teel.

Õiguskantsleri seisukoht aitaks kujundada regulatsiooni, mis on kooskõlas põhiseaduse,

KOKS eesmärgi ning hea kohaliku omavalitsuse põhimõtetega ning loob selgema õigusliku

aluse kõigile kohalikele omavalitsustele.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Tanel Ots

vallavolikogu esimees