EESTI NIKOTIINITOODETE EDASIMÜÜJATE LIIT [email protected] | www.enel.ee | Tallinn

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Meie 28.07.2026

Teie 17.07.2026 nr 8-1/5425-1/12

Arvamus tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

KOKKUVÕTE

1. Eelnõu ei vii tubakaseadust ja riigilõivuseadust Riigikohtu 7.05.2026 otsusega nr 5-25-73

kooskõlla. Otsuses tuvastatud puudused – lõivu kulupõhisuse nõue, ühetaolisus tooteliikide lõikes

ning teate kustutamise ebaproportsionaalsus – puudutavad kõiki tooteliike, mitte üksnes sigareid.

Eelnõu korrigeerib sigarite määrasid, kuid jätab samad puudused teiste toodete osas kehtima.

Prognoositav tagajärg on uus põhiseaduslikkuse vaidlus samas küsimuses.

2. Olulisest osast eelnõu normidest tuleb Euroopa Komisjoni teavitada ning teavitusega kaasneb

üldjuhul kolmekuuline ooteaeg. Nikotiinisisalduse ülempiir, koostise- ja maitsepiirangud,

kaugmüügikeeld ning tasudega seotud turustamistingimused on tehnilised eeskirjad direktiivi (EL)

2015/1535 tähenduses. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa nõuetekohaselt

teatamata tehnilist eeskirja ettevõtja vastu kohaldada. Eelnõu ei saa seetõttu õiguslikult jõustuda

kiiremini, kui teavitusmenetlus võimaldab – sõltumata menetlustempost Eesti-siseselt.

3. Ettepanek: eraldada sigarite riigilõivude osa ja menetleda see viivitamata; suunata ülejäänu

mõjuanalüüsi ja nõuetekohasesse teavitusmenetlusse. ENEL esitab käesoleva kirja punktis

„Ettepanek menetluse edasiseks korraldamiseks“ konkreetse ajakava, mis võimaldab Riigikohtu

otsusest tuleneva kohustuse täita kiiresti ja tähtaegselt, ilma et sellega seotamata ulatuslikke

turupiiranguid menetletaks sama ajasurve all.

Eesti Nikotiinitoodete Edasimüüjate Liit (ENEL) tänab võimaluse eest esitada arvamus tubakaseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) kohta.

ENEL toetab üheselt eesmärki vähendada alaealiste nikotiinitoodete tarvitamist, piirata nende ligipääsu

nikotiinitoodetele, tõkestada illegaalset kaubandust ning tagada, et Eesti turul oleksid kättesaadavad

üksnes nõuetele vastavad ja kontrollitud tooted. Just seetõttu peab ENEL vajalikuks juhtida tähelepanu

eelnõus kavandatud meetmete olulistele puudustele — nii menetluslikele kui sisulistele.

Eelnõu sisaldab lisaks Riigikohtu 7. mai 2026 lahendist (5-25-73) tulenevale sigarite riigilõivude

korrigeerimisele mitut põhimõttelist muudatust, mis kujundavad ümber suure osa Eesti legaalsest

nikotiinitoodete turust. Nende hulka kuuluvad muu hulgas 4 mg/g nikotiinisisalduse ülempiir mitmele

nikotiinitootele, toodete maitse ja koostise ulatuslik piiramine, elektrooniliste sigarettide lubatud

koostisainete ammendava nimekirja kehtestamine ning uued kaugmüügi-, sanktsiooni- ja

lobiregulatsioonid.

ENEL-i hinnangul ei ole mitme kavandatud piirangu mõju piisavalt analüüsitud ning seletuskiri ei anna

alust järeldada, et valitud meetmed saavutavad Eesti oludes soovitud eesmärgi. Eriti puudulikult on

hinnatud piirangute võimalikku mõju legaalse ja illegaalse turu vahekorrale. Nikotiinitoodete nõudlus ei

kao seetõttu, et legaalsel turul lubatud toodete koostist või omadusi administratiivselt muudetakse —

kui legaalselt müüdav toode ei vasta enam täiskasvanud tarbija ootustele, tekib reaalne oht, et osa

nõudlusest liigub piirikaubandusse, vahendajate kaudu toimuvasse müüki või illegaalsesse

internetikaubandusse. Sellisel juhul võib regulatsioon saavutada kavandatule vastupidise tulemuse:

väheneb kontrollitud turu osakaal, suureneb kontrollimata toodete tarbimine, vähenevad

maksulaekumised ning alaealiste juurdepääs toodetele ei pruugi väheneda.

Käesolevaga esitab ENEL endapoolsed hinnangud ja ettepanekud seoses eelnõuga.

1. Menetlustähtaeg ja eelnõu tegelik jõustumisvõimalus

Justiits- ja Digiministeeriumi 17.07.2026 kooskõlastuskirjas anti eelnõule tagasiside esitamiseks 7

tööpäeva. Põhiseaduslike vastuolude korrigeerimise asemel sisaldab eelnõu mahukat

regulatsioonipaketti, mis võib muuta suure osa Eesti nikotiinitoodete turust, mõjutades seeläbi

tuhandeid tooteid, aktsiisilaekumist, piirikaubandust ning illegaalset turgu.

Sellise eelnõu sisuline analüüs eeldab andmete kogumist ettevõtjatelt, õiguslikku analüüsi ning Maksu- ja

Tolliameti, Terviseameti ja teiste asutuste sisendit. Juulikuu puhkuste perioodil antud seitsme tööpäeva

pikkune tähtaeg vähendab objektiivselt võimalust sellist sisendit kvaliteetselt koguda.

ENEL peab siinjuures oluliseks juhtida tähelepanu asjaolule, mis muudab kiirendatud menetluse ka

õiguslikus mõttes tulemusetuks. Nagu käesoleva kirja punktis 2.8 üksikasjalikult selgitatud, kuulub oluline

osa eelnõu normidest — nikotiinisisalduse ülempiir, koostise- ja maitsepiirangud, kaugmüügi ja

kaugmüügi teel tellimise keeld ning tasude sidumine toote turustamisega — direktiivi (EL) 2015/1535

tähenduses tehniliste eeskirjade hulka. Nendest tuleb Euroopa Komisjoni teavitada eelnõu staadiumis,

milles on veel võimalik teha olulisi muudatusi, ning teavitusega kaasneb artikli 6 lõike 1 järgi üldjuhul

vähemalt kolmekuuline ooteaeg.

Sellest järeldub, et eelnõu ei saa nendes osades õiguspäraselt jõustuda kiiremini, kui

teavitusmenetlus võimaldab. Seitsmepäevane kooskõlastustähtaeg ei kiirenda seaduse

jõustumist, kuid vähendab oluliselt sisendi kvaliteeti ja suurendab riski, et normid osutuvad hiljem

ettevõtjate suhtes kohaldamatuks. Ajavõit on näiline, õiguslik risk aga reaalne.

ENEL teeb ettepaneku pikendada arvamuse esitamise ja sisulise arutelu aega ning korraldada enne

eelnõu edasist menetlemist asjaomaste ministeeriumide, järelevalveasutuste ja turuosaliste ühine

arutelu. Konkreetne ajakava-ettepanek on esitatud käesoleva kirja lõpus.

2. Eelnõu algne regulatiivne vajadus ja eelnõu ulatuse oluline laienemine

Eelnõu seletuskirjas käsitletakse Riigikohtu 7. mai 2026 lahendit nr 5-25-73, millega tunnistati sigaritega

seotud riigilõivu- ja tasuregulatsioon osaliselt põhiseadusvastaseks. Seletuskirja kohaselt oli probleem

selles, et sigarite väikese müügimahu ja laia sortimendi tõttu tekitas ühetaoline tasustruktuur sigarite

importijatele ja tootjatele ebaproportsionaalse koormuse. Eelnõuga nähakse seetõttu sigaritele ette

väiksemad tasud.

Eelnõus on selle küsimusega ühendatud terve rida Riigikohtu lahendiga mitteseotud poliitikamuudatusi,

mis seab riigi tubaka- ja nikotiinipoliitika oluliste valikute ette. ENEL-i hinnangul tuleb selliseid muudatusi

menetleda viisil, mis võimaldab enne nende vastuvõtmist hinnata nii soovitud kui ka soovimatuid

tagajärgi. Riigikohtu lahendi täitmise kiireloomulisus ei tohiks muutuda põhjuseks, miks sellega

mitteseotud ulatuslikke turupiiranguid menetletakse sama ajasurve all.

Samas ei vaidlusta ENEL vajadust Riigikohtu lahendist tulenev õiguslik probleem lahendada. Küll aga tuleb

eelnõu koostamisel lähtuda kõikidest mainitud lahendis viidatud põhiseaduslikest vastuoludest, et tagada

kooskõla EL õiguse ja Eesti põhiseadusega ning ennetada haldus- ja kohtukoormuse kasvu. Riigikohtu PJK

lahendi 5-25-73 ja ENEL-i õigusliku hinnangu kohaselt ei vii käesolev eelnõu tubaka- ja riigilõivuseadust

vastavusse Eesti põhiseaduse ja EL õigusega.

2.1. Eelnõu peab olema kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega

Põhiseaduse ülimuslikkuse ja seaduslikkuse põhimõtete (PS § 3 lg 1, § 102 ja § 152) kohaselt võib riik

vastu võtta ainult põhiseadusega kooskõlas olevaid seadusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

otsusega tuvastatud põhiseaduslikku puudust ei saa muutmata kujul uuesti kehtestada. Seda laiendab ka

PS § 10, millega on kehtestatud õigusriigi põhimõte, mis muu hulgas ei jäta seadusandjale võimalust

kohtuotsuse tulemuse sisuliseks neutraliseerimiseks, võttes vastu uue nime või veidi muudetud

sõnastusega sama regulatsiooni.

Riigikohtu Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kolleegium (RKPJK) leidis kohtuasjas nr 5-25-73, et

tubakatooteid ja tubakatootega seonduvaid tooteid reguleerib tubakatoodete direktiiv, mis näeb ette

liikmesriigi õiguse võtta toote teatega seotud toimingute eest tootjalt või importijalt proportsionaalset

tasu (tubakatoodete puhul art 5 lg 8, tubakatootega seonduvate toodete puhul art 20 lg 2 viimane lause).

Tubakatoodete direktiivi seletuskirja (COM/2012/0788 final) p 3.1 kohaselt ei tohi tasud, mida

liikmesriigid nõuavad neile esitatud teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste toimingute puhul

asjakohane (p 57) ning riigi kehtestatud lõivud peavad olema kooskõlas tubakatoodete direktiivi

põhimõtetega (p 58).

Täiendavalt leidis Riigikohus, et RLS § 4 lg-s 2 sätestatut arvestades saanuks seadusandja vaidlusalused

riigilõivud kulupõhisest suuremalt kehtestada, et katta tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate

toodete tarbimisest riigile tekkivaid kulusid. Konkreetsel juhul ei saaks seda siiski põhiseaduse järgi

vajalikuks ja lubatavaks pidada, sest tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele on

kehtestatud tubakaaktsiis. Tubakaaktsiisi eesmärk on piirata tervisele ohtlike kaupade tarbimist ja koguda

täiendavat raha toodete tarvitamisest tingitud kulude katteks (vt ka L. Lehis. Maksuõigus. Juura: Tallinn,

2012, lk 349). Aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu laekumine on

seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega. Tubakatoodete mõju tervishoiukulude

tekkimisele sõltub eelkõige tarbitavatest kogustest, mitte erinevate tootenimetuste arvust.

Tubakaaktsiisiga maksustatud toodete puhul saab seega riigilõivu kehtestada kulupõhisest suuremana

üksnes erandlikel juhtudel (p 64). Lisaks ei tohi riigilõivud olla väljasuretava iseloomuga (p 65).

Eelnevast lähtuvalt ei saa käesolev eelnõu piirduda üksnes sigarite osas kehtestatud riigilõivu määrade

muutmisega, vaid üle tuleb vaadata kõikide tooteliikide osas kehtestatud riigilõivud. Seda iseäranis

lähtuvalt Riigikohtu menetluse raames Vabariigi Valitsuse ja Sotsiaalministeeriumi poolt esitatud

seisukohtadest, mille kohaselt Terviseameti halduskoormus toote nõuetele vastavuse kontrollimisel ei

sõltu toote turuosast (p 35).

2.2. Teate läbivaatamise eest kehtestatud riigilõiv ei ole proportsionaalne

Riigikohus jättis RLS § 298⁴ lõike 1 (5000 eurot) sisuliselt hindamata üksnes seetõttu, et norm ei olnud

põhikohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (otsuse p-d 56 ja 60). Sellest ei järeldu 5000-eurose määra

põhiseaduspärasus.

Riigikohtu otsuse põhjenduste kohaselt võib järeldada, et toote teate läbivaatamise riigilõivumäär on

vastuolus EL õiguse ja Eesti põhiseadusega:

● riigilõiv eeldab konkreetset vastuteenet ja peab katma sellega seotud kulu; lisatulu kogumine või

üldiste tervisekulude rahastamine ei vasta lõivu olemusele (p-d 62–64; PS § 113; RKÜKo 3-4-1-

10-00, p 24; RKÜKo 3-2-1-62-10, p 45; RKPJKo 3-4-1-59-14, p-d 29 ja 37);

● Riigikohtu menetluses esitatud Terviseameti arvutuse järgi oli tooteteate läbivaatamise kulu

1091,05 eurot, mitte 5000 eurot (otsuse p 17) — tasu kehtestanud eelnõu esimeses versioonis

hoopis 740 eurot. Vahe on olenevalt aluseks võetud määrast kas ligikaudu 4,6- või 6,8-kordne;

● kulupõhisest kõrgem lõiv saab aktsiisiga hõlmatud toodete puhul olla põhjendatud üksnes

erandlikult, kuivõrd aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu

laekumine on seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega (p 64);

● tubakaaktsiisi sihipäraseks (nt rahvatervise kaitseks) kasutamiseks on võimalik järgida ATKEAS §

29 lg 2 alusel kehtestatud mudeli eeskuju, mille kohaselt kantakse 3,5 protsenti laekunud

alkoholi- ja tubakaaktsiisist üle Eesti Kultuurkapitalile;

● lõivud peavad jääma ligilähedaselt tegeliku kuluga samasse suurusjärku; tüpiseerimine ja

ristsubsideerimine ei tohi panna ühetaolist kõrget lõivu nii töömahukale kui oluliselt vähem

töömahukale toimingule (p 67);

● tubakatoodete direktiivi 2014/40/EL art 5 lg 8 ja art 20 lg 2 lubavad üksnes proportsionaalset

tasu; Riigikohus rõhutas, et EL õigus piirab tasu suurust (p-d 57–58);

● fikseeritud tootekohane 5000-eurone sisenemiskulu ei arvesta, et tootja ega importija ei tea

teate esitamisel tulevast müügimahtu. Väikese müügiga või edutuks osutuva toote puhul võib

lõiv muutuda turulepääsu välistavaks; riigilõiv ei tohi olla väljasuretava iseloomuga (p 65; RKPJKo

3-4-1-19-11, p 37).

Ettepanek: asendada 5000-eurone määr kõigi tooteliikide puhul ajakohase, auditeeritava kuluarvestuse

alusel määratud tasuga. Arvestus peab näitama toimingud, tegeliku tööaja, automatiseerimise

võimalused ja tooteliigiti esitatava info mahu. Pelgalt poliitiline soov vähendada tooteteadete arvu ei

õigusta kulu mitmekordselt ületavat riigilõivu.

2.3. Teate muutmise lõiv peab sõltuma muudatuse sisust ja olema ühetaoline

Eelnõu vähendab sigari teate muudatuse lõivu 370 euroni, kuid jätab muude toodete riigilõivu määraks

740 eurot. See ei lahenda otsuse p-s 72 tuvastatud põhiprobleemi: administratiivse paranduse kontroll ei

saa maksta sama palju kui koostist või tervisemõju puudutava sisulise muudatuse hindamine. Menetluse

ebaefektiivne korraldus ei õigusta suuremat lõivu.

Kohtumenetluses esitatud teabe kohaselt on vajalik tööaeg ja sellega kaasnev rahaline kulu Terviseameti

kulutabeli kohaselt tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul sama nii toote teate

muutmise, müügimahtude hindamise kui teate avaldamise ja hoidmise puhul (p 70). Seetõttu ei saa

piirduda üksnes sigarite riigilõivumäära muutmisega, vaid tuleb välja selgitada tegelik kulu ning sama

määr peab kohalduma kõikidele toodetele.

Ettepanek: loobuda lõivust pelgalt tehniliste ja administratiivsete paranduste korral ning kehtestada

sisulistele muudatustele diferentseeritud, tõendatud keskmise kuluga seotud määrad. Eristus peab

kehtima kõigile tooteliikidele, mitte ainult sigaritele, ning riigilõivu määr peab olema kõikidel tooteliikidel

ühetaoline.

2.4. Avaldamise ja hoidmise lõiv peab lähtuma tegelikust kulust ja olema ühetaoline

Kohtuasja nr 5-25-73 menetluse käigus on Terviseamet kinnitanud, et ajakulu on sarnane nii teate

avaldamisel kui teate hoidmisel (keskmiselt 3 töötundi) ning ei sõltu sellest, missugusesse tootegruppi

kuulub toode, mille kohta teave avaldatakse, sest iga teadet tuleb kontrollida individuaalselt (p 16). Ka

kolleegium leidis, et teate avaldamise ja hoidmise eest kõigi toodete puhul ühesuguse riigilõivu

kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt põhjendatud (p 70).

Riigikohtu otsuses on välja toodud, et Terviseameti kulutabeli järgi kulub selle Exceli tabeli avaldamise ja

hoidmise peale ainuüksi sigarite osas, st arvestamata teisi samas tabelis olevaid tubakatooteid, aastas

kokku 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot. Riigikohus leidis, et Terviseamet ei ole muutnud piisavalt

usutavaks, et sellisel viisil toote teadete avaldamine ja avaldatuna hoidmine nõuab igal aastal kolm

töötundi ning Terviseametil tekib sedavõrd suur aastakulu (p 73).

Kuigi käesoleva eelnõuga on teate hoidmise tasu langetatud varasema 100 euro pealt 40 euro peale, siis

olenevalt asjaolust, et tasu küsitakse iga toote pealt, tuleb lähtuda tegelikest kuludest ühe toote

avalikustamisel ja hoidmisel. Ei ole usutav, et ühe toote hoidmise kulu aastas on 40 eurot. Eelnõu

menetluse käigus tuleb konkreetselt näidata, milline rahaline summa kulub ühe toote Exceli tabelis

hoidmiseks. Juhul, kui riigile endale osutub sellise tabeli pidamine liiga kulukaks, on võimalik volitada

kolmandat osapoolt seda tegema.

Ettepanek: avaldada tegelik kulu Terviseameti Exceli tabeli pidamiseks ning kohandada riigilõivumäär

vastavaks. Ühe keskse andmekogu püsi- ja IT-kulu ei saa korrutada iga toote ID-ga, kui see ei vasta kulude

tegelikule tekkimisele. Avaldamise ja hoidmise kulu peab olema ühetaoline igal tooteliigil.

2.5. Viia müügimahtude teadete hindamise regulatsioon vastavusse direktiiviga 2014/40/EL

Eelnõu jätab müügimahu teate hindamise tasu üldmääraks 240 eurot ja kehtestab sigarile 90 eurot.

Riigikohus tuvastas, et 240 eurot ületas Terviseameti enda väidetud 136,38-eurost kulu enam kui 70%

ning oli ülemäärane (p-d 69–71).

Täiendavalt on Terviseamet kohtuasja nr 5-25-73 menetluse käigus sedastanud, et müügimahtude teate

hindamisele kuluv aeg ei sõltu konkreetse toote müügimahust ning ei saa väita, et müügimahtude teate

hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul väiksem, kui see on teiste tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete puhul.

Kolleegiumi seisukoht, mille kohaselt tooteliigiti erineb esitatava info maht (p 70), tugineb võrdlusele,

milles vastandati üksnes TubS § 10² lg-t 2 ja TubS § 10 lg-t 6. Tubakatoodetele kohaldub aga ka TubS § 10

lg 5, mis esitatava info mahu omakorda tasakaalustab. Kuna see säte jäi võrdlusest välja, puudub

tooteliigiti erineva hindamistasu kehtestamiseks faktiline alus. Eelnõu ei tohiks seda eristust seetõttu

edasi kanda, vaid peaks kehtestama kõikide tooteliikide osas ühetaolise müügimahtude teadete

hindamise tasu.

Direktiivist 2014/40/EL ei tulene liikmesriikidele õiguslikku alust elektrooniliste sigarettide

müügimahtude teadete hindamise eest tasu küsimiseks. Tubakatoodete puhul kuuluvad

müügimahuandmed direktiivi 2014/40/EL art 5 lg 6 kohaldamisalasse ning art 5 lg 8 võib lubada nende

töötlemise eest proportsionaalset tasu. E-sigarettide aastaaruandlus tuleneb seevastu art 20 lg-st 7,

samas kui tasuvolitus on sõnastatud art 20 lg-s 2 tooteteate vastuvõtmise, säilitamise, käsitlemise ja

analüüsimise kohta. Seetõttu puudub vähemalt e-sigarettide iga-aastase müügimahuaruande eraldi

tasustamiseks selge EL õiguslik alus.

Kõnealuse tasu kehtestamine võib olla lubatud, kui liikmesriik on esitanud Euroopa Komisjonile teate

tehnilise normi kehtestamiseks ning saanud selleks heakskiidu. Käesolevate andmete kohaselt ei ole Eesti

teavitanud Euroopa Komisjoni sellise normi kehtestamisest, mistõttu ei ole elektrooniliste sigarettide

müügimahtude hindamise eest küsitav tasu ettevõtjatele kohaldatav.

Tasu seotakse ühtlasi toote turustamise ja teate säilitamisega, mistõttu on tegemist vähemalt turustamist

mõjutava finantsmeetmega, millest tuleb direktiivi 2015/1535 artikli 5 alusel teatada. Artikli 7 lõike 4 järgi

ei kohaldata sellisele finantsmeetmele artikli 6 ooteaega, kuid see ei vabasta artikli 5

teavitamiskohustusest.

Ettepanek: tühistada eelnõuga müügimahu teate hindamise tasu elektrooniliste sigarettide osas.

Kehtestada muude tooteliikide osas ühetaoline müügimahtude hindamise tasu, mis vastab tegelikele

kuludele.

2.6. Tühistada e-vedelikes sisalduvate ja eralduvate ainete hindamise tasud

Tubakaseaduse § 10⁴ lg 3 kehtestab e-vedelikus ühe aine hindamise tasuks 240 eurot ning elektrooniliste

sigarettide ja nende täitepakendite e-vedelikest eralduvate ainete hindamise tasuks 965 eurot.

Kõnealused tasud lisanduvad juba teate läbivaatamise eest tasutavale 5000 euro suurusele riigilõivule.

See tähendab, et 10 koostisosaga e-vedeliku korral tuleb tootega turule pääsemiseks tasuda kokku 8365

eurot (5000 + 2400 + 965).

Nii nagu Riigikohus kohtuasjas nr 5-25-73 on sedastanud, et riigi kehtestatud lõivud peavad olema

kooskõlas tubakatoodete direktiivi põhimõtetega, peab tubakatoodete direktiivi põhimõtetega ehk

Euroopa Liidu õigusega kooskõlas olema ka tubakaseadus.

Tubakatoodete direktiiviga ei ole kehtestatud:

● liikmesriikidele õigust kehtestada e-vedelikes sisalduvate ainete hindamise protseduur ja tasud,

samuti e-vedelikest eralduvate ainete protseduur ja tasud;

● iga aine eraldi hindamist;

● kindlat tasu ühe aine hindamiseks;

● kindlat tasu emissioonide hindamiseks;

● turustamiskeeldu tasumata jätmise korral.

Sätete näol ei ole tegemist pelgalt EL direktiivi ülevõtmisega, vaid need kujutavad endast uut

kohustuslikku vastavushindamismenetlust või turulepääsutingimust. Sellise normi puhul kehtis direktiivi

2015/1535 artikli 5 alusel kohustus sellest normist Euroopa Komisjoni teavitada.

Eriliselt tuleb silmas pidada direktiivi 2015/1535 artikli 1 lõike 1 punkti c: tehniline spetsifikatsioon

hõlmab ka vastavushindamismenetlust. Aine- ja emissioonihindamise menetlus kuulub otseselt sellesse

mõistesse. Kuivõrd käesolevatel andmetel sellist teavitust tehtud ei ole, siis tulenevalt Euroopa Kohtu

otsustest ei ole võimalik sellist normi ettevõtjate vastu kohaldada.

Ettepanek: tunnistada kehtetuks TubS § 10⁴ lg 3 ja sellega seotud riigilõivuseaduse säte, kuivõrd normid

ei ole kooskõlas EL õigusega ning direktiivi 2015/1535 kohase teate puudumise tõttu ei ole neid võimalik

ettevõtjate suhtes kohaldada.

2.7. Teate kohene kustutamine on ebaproportsionaalne meede

Eelnõu kohaselt kustutatakse avaldatud teade, kui tasumata on mis tahes teate läbivaatamise, muutmise,

avaldamise või hoidmise lõiv või hindamistasu või kui müügimahud on esitamata. Riigikohus selgitas aga,

et muudatuse lõivu tasumata jätmise tagajärg saab olla üksnes muudatuse läbivaatamata jätmine, mitte

varem kehtinud teate kustutamine (p-d 53–54).

Blanketne kustutamine tähendab sisuliselt turustamiskeeldu ja võib sundida sama toodet uuesti

teavitama koos 5000-eurose lõivuga. See ei erista kohustuse liiki, rikkumise raskust ega anna

parandamistähtaega. Selline tooteteate kustutamine peaks olema ultima ratio ehk viimane abinõu.

Ettepanek: kustutamise alus sõnastada kitsalt, näha enne kustutamist ette teavitus ja mõistlik

parandamistähtaeg ning välistada teate kustutamine muudatuse lõivu tasumata jätmise tõttu. Vähem

koormavad meetmed on muudatuse läbivaatamata jätmine, ettekirjutus ja viivis.

2.8. Tehnilistest normidest tuleb nõuetekohaselt teatada — teatamata jätmise korral ei ole normid kohaldatavad

Eelnõu seletuskirja kohaselt viiakse eelnõu kohta läbi Euroopa Liidu tehnilisest normist teavitamise

menetlus. Menetluse edasises käigus tuleb tagada, et teavitus tehakse õigel ajal ja täielikus ulatuses. ENEL

rõhutab, et tegemist ei ole vormilise sammuga, vaid asjaoluga, millest sõltub kogu paketi õiguslik

toimimine.

Direktiivi (EL) 2015/1535 artikli 1 lõike 1 punktide c–f järgi on tehniline eeskiri muu hulgas kohustuslik

toote koostise, omaduste, pakendi või turustamise nõue, turustamiskeeld ning infoühiskonna teenusele

sihitud nõue. Artikli 5 lõige 1 kohustab saatma eelnõu komisjonile etapis, mil selles on veel võimalik olulisi

muudatusi teha; artikli 6 lõige 1 näeb üldjuhul ette vähemalt kolmekuulise ooteaja. Sama kohustus

tuleneb Eesti õiguses toote nõuetele vastavuse seaduse § 43 lõigetest 1 ja 3.

Teatamata jätmise tagajärg ei ole pelgalt menetlusviga. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika

kohaselt ei saa nõuetekohaselt teatamata tehnilist eeskirja ettevõtja vastu kohaldada (C-194/94, CIA

Security, p-d 44–55; C-443/98, Unilever, p-d 40–52). See tähendab, et puuduliku teavituse korral ei

ole normid kohtus jõustatavad ega järelevalves rakendatavad — järelevalveasutus ei saaks nende

alusel teha ettekirjutust ega määrata karistust. Eelnõu deklareeritud rahvatervise eesmärk jääks

sellisel juhul saavutamata just nendes osades, mida peetakse kõige olulisemaks.

Teavitus peab hõlmama vähemalt järgmisi normirühmi:

● TubS § 8³ ning § 8¹ lg 2¹ — nikotiini sisalduse ülempiir, koostis- ja maitsepiirangud ning

pakendikujunduse nõue. Need on otsesed tehnilised spetsifikatsioonid. Teatada tuleb ka

rakendusmääruse eelnõust, millega määratakse lubatud ained;

● TubS § 6 lg 1¹ ning §-de 10–10³ täiendused — tasude maksmine ja müügimahuandmete esitamine

seotakse toote turustamise, teate avaldamise ja juba avaldatud teate säilitamisega. Tegemist on

vähemalt turustamist mõjutava kohustusliku nõudega; koos tootespetsiifiliste tasudega võib see

olla ka direktiivi artikli 1 lõike 1 punkti f alapunktis iii nimetatud finantsmeede;

● TubS § 22 lg 2¹ ja § 31² — tubakatoodete ning nendega seonduvate toodete riigisisese ja piiriülese

kaugmüügi ning kaugmüügi teel tellimise keeld. See on ühtaegu toote turustamise keeld ja

konkreetselt infoühiskonna teenusele suunatud eeskiri;

● eelnõu karistusnormid niivõrd, kuivõrd need tagavad eespool nimetatud tehniliste eeskirjade

täitmise, tuleb edastada komisjonile sama eelnõu osana.

Teavitamiskohustuse erand on võimalik vaid direktiivi artiklis 7 sätestatud ulatuses. Nikotiinipatjade

koostist ja turustamist ei ole direktiiviga 2014/40/EL täielikult ühtlustatud. Seetõttu tuleb erandit iga

sätte puhul eraldi põhjendada; üldine viide rahvatervisele teavitamiskohustust ei kõrvalda.

Ettepanek: viia seletuskirjas kavandatud TRIS-teavitus läbi menetlusetapis, milles on veel võimalik teha

olulisi muudatusi; lisada nõutav mõju- ja riskianalüüs ning järgida kohaldatavat ooteaega. Pärast

teavitamist tehtud oluliste või rangemate muudatuste korral tuleb eelnõust direktiivi artikli 5 lõike 1

kolmanda lõigu järgi uuesti teatada.

2.9. Muud vajalikud parandused

● Mõjuhinnang. Elektrooniliste sigarettide e-vedelikes kasutatavate lubatud ainete nimekirja

kehtestamine ning nikotiinipatjade 4 mg/g ülempiir, maitsepiirang ja kaugmüügi täielik keeld

vajavad tootepõhist riskihinnangut, piiriülese kaubanduse mõju analüüsi ning vähem piiravate

meetmete võrdlust. Direktiivi 2015/1535 art 5 lg 1 nõuab tervisekaitselise turustuspiirangu korral

ka asjakohaste andmete, asendusainete ja riskianalüüsi edastamist.

● Õigusselgus. Väljend „pakendi kujundus ... viisil, mis suurendab toote atraktiivsust alaealise või

noore jaoks“ vajab objektiivseid tunnuseid. Vastasel juhul ei ole ettevõtjal võimalik ette näha

lubatud käitumist, eriti arvestades kuni 200 000 euro suuruseid rahatrahve.

● Trahvimäärad. Juriidilise isiku trahvide järsk tõstmine kuni 100 000 või 200 000 euroni vajab

rikkumiste kaupa proportsionaalsuse analüüsi; pelgalt ühtlustatud ülemmäär ei asenda

sanktsiooni vajalikkuse ja mõõdukuse põhjendust.

3. Kavandatav 4 mg/g nikotiinisisalduse piir ei ole piisavalt põhjendatud

Eelnõuga kavandatav uus tubakaseaduse § 8³ lõige 1 sätestaks muu hulgas nikotiinipatjade,

nikotiiniribade, nikotiinispreide ja mitme muu nikotiinitoote maksimaalseks nikotiinisisalduseks 4 mg ühe

grammi segu kohta.

ENEL peab põhjendatuks arutelu nikotiinitoodete mõistliku maksimaalse nikotiinisisalduse üle. ENEL ei

pea aga põhjendatuks 4 mg/g piiri kehtestamist ilma põhjaliku mõjuanalüüsita.

Seletuskirja järgi on 4 mg/g valikul lähtutud eeskätt Läti regulatsioonist. Samas märgitakse isegi, et

rahvatervise seisukohalt võiks „õigem“ olla 1 või 2 mg/g piir. Selline põhjendus näitab, et konkreetse

piirmäära valikut ei ole seostatud Eesti turu tegeliku olukorraga.

Hoiatus tuleb just sellest riigist, mida eelnõu eeskujuks toob. Läti Kaupmeeste Liit pidas vajalikuks

juba eelnõu nõnda varajases faasis hoiatada Eesti valitsust Lätis kehtestatud regulatsioonile sarnaste

õigusnormide kehtestamise eest põhjusel, et selle tulemusena väheneb seaduslik turg, kasvab

salaturg ning vähenevad riigi tulud — teenimata seejuures ka rahvatervise ega riigi rahanduse

eesmärke. Enne Läti mudeli ülevõtmist tuleks ENEL-i hinnangul küsida Läti pädevatelt asutustelt

ametlikku tagasisidet regulatsiooni senise mõju kohta legaalse turu mahule ja aktsiisilaekumisele.

Puudub analüüs vähemalt järgmistes küsimustes:

● Kui suur osa Eestis legaalselt müüdavatest nikotiinipatjadest muutuks 4 mg/g piiri kehtestamisel

nõuetele mittevastavaks?

● Kui suur on nende toodete osakaal tegelikus müügimahus?

● Kui palju täiskasvanud tarbijaid selliseid tooteid kasutab?

● Milline on tõenäoline asendustoode, kui nende tavapärane legaalne toode turult kaob?

● Kas tarbija liigub nõrgema nikotiinipadja, sigareti, muu nikotiinitoote või illegaalselt hangitud

senise tugevusega toote juurde?

● Milline oleks mõju aktsiisilaekumisele?

● Milline oleks mõju piirikaubandusele?

Neile küsimustele vastamata ei ole võimalik hinnata meetme proportsionaalsust ega tegelikku

rahvatervisemõju.

3.1. 4 mg/g piir tähendab turu jaoks väga suurt muutust

Seletuskiri toob ise näiteks Eestis müüdava nikotiinipadja, mille nikotiinisisaldus on 50 mg/g. ENEL ei

väida, et sellise tugevusega tooted peaksid tingimata jääma piiranguteta turule. Küll aga näitab näide

kavandatava muudatuse ulatust: 50 mg/g tootelt 4 mg/g piirile liikumine ei ole mõõdukas kohandamine,

vaid üle kümnekordne erinevus. Kui regulatsioon muudab suure osa legaalsel turul tarbitavatest

toodetest sisuliselt teistsuguseks, tuleb enne piirangu kehtestamist hinnata, mida olemasolevad tarbijad

tegelikult teevad.

3.2. Sigareti ja nikotiinipadja nikotiinisisalduse võrdlus vajab korrigeerimist

Seletuskirjas põhjendatakse 4 mg/g piiri muu hulgas viitega sellele, et sigareti puhul on lubatud

maksimaalne nikotiinikogus 1 mg sigareti kohta. Selline võrdlus vajab metodoloogilist täpsustamist.

Sigareti puhul väljendatud nikotiini emissioon ja nikotiinipadja segu nikotiinisisaldus mg/g ei ole otseselt

võrreldavad mõõdikud — toote nikotiinisisaldus, kasutamisel vabanev nikotiinikogus ja organismi

tegelikult imenduv nikotiinikogus on erinevad näitajad. Seetõttu ei saa ühe tootekategooria regulatiivset

piirväärtust kasutada teise tootekategooria kontsentratsioonipiiri põhjendusena ilma farmakokineetilise

ja toksikoloogilise võrdluseta.

3.3. Väikelaste juhusliku mürgistuse risk ei põhjenda iseenesest just 4 mg/g turupiiri

ENEL nõustub täielikult, et nikotiinitooted peavad olema lastele kättesaamatud ning juhusliku

allaneelamise riski tuleb vähendada. Samas tuleb eristada kahte regulatiivset küsimust: (a) kuidas vältida

lapse juurdepääsu tootele ja (b) milline peab olema täiskasvanule seaduslikult müüdava toote

maksimaalne nikotiinisisaldus.

Laste juhusliku mürgistuse vältimiseks on olemas otsesemad meetmed: lapsekindel pakend, pakendi

tehnilised nõuded, hoiatusmärgistus, müügipiirangud, pakendi suuruse ja nikotiini kogukoguse piirangud

ning järelevalve. Kui eesmärk on vähendada juhusliku allaneelamise tagajärgi, tuleb analüüsida ka neid

meetmeid, mitte järeldada automaatselt, et kogu legaalse täiskasvanute turu sobiv kontsentratsioonipiir

on 4 mg/g.

4. Eelnõu ei analüüsi piisavalt illegaalse turu kasvu riski

Eelnõu üks deklareeritud eesmärke on illegaalse turu piiramine. Samas võivad eelnõu teised meetmed

illegaalse turu nõudlust suurendada. See vastuolu vajab oluliselt põhjalikumat analüüsi. Seletuskirjas

leitakse, et maitsepiirangute tõttu tekkivat salaturu ja piirikaubanduse riski võib pidada väikeseks, kuna

sarnased piirangud kehtivad ka Lätis, Leedus ja Soomes. ENEL-i hinnangul ei ole selline põhjendus piisav.

Naaberriigi sarnane regulatsioon ei tõenda, et illegaalne nõudlus ei suureneks, et tooteid ei tellitaks

kolmandatest riikidest, et ei tekiks sotsiaalmeedia ja vahendajate kaudu toimivat müüki, et tarbijad ei

hangiks tooteid teistest EL riikidest ega et organiseeritud salakaubandus ei kohandaks oma pakkumist

uue nõudlusega.

Rahvusvaheline kogemus näitab, et regulatsiooni mõju võib olla kahetine. Hollandi RIVM-i uuringus

vähenes pärast maitsepiirangu kehtestamist osa kasutajate veipimine ning osa lõpetas kasutamise. Samal

ajal tuvastati keelatud maitsete jätkuv hankimine piiri tagant ja teiste kanalite kaudu; RIVM-i analüüsis oli

keelatud maitsega toodete hankimisel suurim üksik kanal välisriigi füüsiline müügikoht, samuti kasutati

tuttavate kaudu hankimist. See ei tõenda, et piirangud tingimata ebaõnnestuvad, kuid see tõendab, et

piiriülene ja illegaalne asenduskäitumine on reaalne regulatiivne kõrvalmõju, mida tuleb enne Eesti turu

ümberkujundamist hinnata.

Eesti on väike avatud turg ning kaupade, inimeste ja veebikaubanduse piiriülene liikumine on ulatuslik.

Seetõttu ei saa teiste riikide piiranguid lihtsalt üle võtta ilma Eesti turu eripära hindamata.

Lisame, et Maksu- ja Tolliameti enda andmetel on juba praeguse, leebema regulatsiooni tingimustes e-

vedelikega seotud tuvastatud rikkumiste maht kasvanud 2022. aasta ligikaudu 0,4 miljonilt milliliitrilt

2024. aastaks ligikaudu 3,9 miljoni milliliitrini (305 rikkumisest 860 rikkumiseni), samal ajal kui legaalne,

aktsiisiga maksustatud e-vedelike müük on languses. See viitab sellele, et illegaalne kaubandus kasvab

juba praegu iseseisvalt ning et legaalse sortimendi järsk kärpimine võib seda trendi pigem kiirendada kui

pidurdada.

4.1. ENEL-i 2026. aasta jäätmeseire kinnitab illegaalse turu juba praegust ulatust

ENEL viis 01.10.2025–15.02.2026 läbi Eesti turupõhise e-sigareti jäätmete seire, hõlmates 75 610 ml

kogumiskastide sisu 14 linnas ja piirkonnas (kokku ligikaudu 56% Eesti elanikkonnast). Uuringu tulemusi

tutvustati 13.03.2026 toimunud ümarlauakohtumisel, kus osalesid Maksu- ja Tolliameti,

Rahandusministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Terviseameti ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Ameti esindajad. Tulemused annavad täpselt sellise Eesti-põhise empiirilise pildi, mille puudumisele

käesolevas kirjas eespool tähelepanu juhtisime:

● vähemalt 45% kogu kogutud jäätmemahust olid juba praegu Eestis või kogu Euroopa Liidus

keelatud tooted (ülimahukad, värvilised, mittetäidetavad ühekordsed seadmed, sageli 20 000–

40 000 mahvi tähistusega, kuigi EL-i piir on 2 ml ehk umbes 600 mahvi);

● 98% tuvastatud maitsestatud toodetest kuulusid kategooriasse, mis on juba täna kogu Euroopa

Liidus keelatud — see tähendab, et illegaalne turg ei tegutse legaalsete maitsepiiride ümbruses,

vaid täiesti väljaspool mistahes koostiseregulatsiooni;

● enimlevinud illegaalne seadmemaht oli 20 ml (EL-s lubatud kuni 2 ml), moodustades kolmandiku

kogu illegaalsest valimist; populaarseim illegaalne kaubamärk oli VOZOL (47% illegaalsest

mahust), järgnesid Elfbar, Maskking, Elfworld jt;

● illegaalsete toodete osakaal erines piirkonniti märkimisväärselt — nt Narvas kuni 77%, Rakveres

61%, Raplas 58%, Tartus 53%, Tallinnas 44% — mis viitab juba praegu toimivale, piirkonniti

erineva intensiivsusega illegaalsele turustusvõrgustikule;

● legaalsetest toodetest olid 90% mentoolimaitselised, mis näitab, et legaalne, kontrollitud turg on

juba praegu valdavalt koondunud tagasihoidlikumate, vähem noortele suunatuks peetavate

maitsete peale;

● Eesti tarbijale suunatud illegaalsed veebipoed (nt vozoltallinn.com, vapesale24.com/store)

tegutsevad juba täna avalikult — eestikeelse sisu, Eesti kulleri- ja pakiautomaadivõrgustikuga

ühildatud tarne, WhatsApp-põhise tellimise ja kauba tahtliku vale deklareerimisega (nt „riided“

või „jalatsid“), et vältida tollikontrolli ja vanusetuvastust.

Need tulemused toetavad käesolevas kirjas juba esitatud seisukohta, et eelnõus kavandatud koostise- ja

kontsentratsioonipiirangud mõjutavad valdavalt legaalset, juba praegu suhteliselt vastutustundlikku

turuosa, ilma et need puudutaksid reaalset illegaalset turgu, mis tegutseb juba praegu kordades

leebematest normidest väljaspool ja spetsiifiliselt Eesti tarbijale suunatuna. ENEL-i uuring sisaldab ka

otsest hoiatust, mis on käesoleva eelnõu kontekstis asjakohane: kui legaalse turu nõuded (sh teavitamis-

ja registreerimistasud ning koostisepiirangud) muutuvad ülemäära koormavaks, täidab tekkiva

pakkumislünga kiiresti kontrollimatu illegaalne turg.

ENEL on valmis esitama käesoleva uuringu täismaterjalid ka Justiits- ja Digiministeeriumile edasise

mõjuanalüüsi alusena.

5. Ammendava positiivse nimekirja mõju on seletuskirjas alahinnatud

Eelnõu annab ministrile volituse kehtestada määrusega elektrooniliste sigarettide vedelikes kasutada

lubatud tubaka- ja mentoolimaitset ning lõhna andvate ainete ammendav loetelu. Rakendusakti kavand

sisaldab 16 tubakamaitsega seotud ainet ja kaheksat mentooliga seotud ainet. Kõige olulisem fakt

sisaldub eelnõu enda mõjuanalüüsis.

EU-CEG andmetel vastab kavandatavatele nõuetele juba praegu ainult 22% ehk 1575 toodet; 62% ehk

4478 toodet vajab kohandamist; 16% ehk 1156 toodet vajab ulatuslikku muutmist või turult eemaldamist.

Kokku puudutab analüüs 7209 toodet. Seega mõjutab regulatsioon mingil kujul 78% analüüsitud

tooteportfellist.

Kahte eelnõust endast tulenevat asjaolu tuleb hinnata koos. Esiteks: eelnõu eeldab, et 78% turul

olevast tooteportfellist (5634 toodet 7209-st) kohandatakse või asendatakse. Teiseks: Eesti on

kehtestanud pretsedenditult maailma kõrgeimad teavitustasud uute nikotiinitoodete turule

toomiseks — uue toote turustamisega seotud riigilõivud ja muud tasud ulatuvad kuni 12 000 euroni

toote kohta.

Nende kahe teguri koosmõjus ei ole tegemist kohandamiskoormusega, vaid sisulise turult

lahkumise stiimuliga: sortimendi taastamine uute, lubatud koostisosadega toodetega eeldaks

sektorilt kulutust suurusjärgus kümneid miljoneid eurosid. Ükski ratsionaalselt tegutsev ettevõtja

sellist investeeringut ei tee. Seletuskirja järeldus, mille kohaselt majanduslik mõju on „piiratud“,

ei ole seetõttu põhjendatud ning vajab enne eelnõu edasist menetlemist ümberhindamist.

5.1. Toote koostise muutmine ei ole pelgalt tehniline kemikaalisegu muutmine

Seletuskirjas põhjendatakse mõju piiratust muu hulgas sellega, et e-vedelikud on kemikaalisegud ning

nende koostise muutmine ei nõua tootmisseadmete väljavahetamist. Tarbijatoote puhul on toote

omadused aga osa selle majanduslikust väärtusest. Koostise muutmine võib tähendada uut

tootearendust, sensoorse profiili muutumist, retseptide ümberkujundamist, tootetestimist, uusi

teavitamis- ja vastavusmenetlusi, olemasolevate varude väärtuse vähenemist, tarbijate seniste eelistuste

kadumist ning nõudluse liikumist teiste toodete või müügikanalite juurde.

5.2. Tuleb hinnata positiivse nimekirja mõju tarbijakäitumisele

Kui ammendava nimekirja tulemusel muutuvad legaalsed tooted maitse- ja kasutusomadustelt selliseks,

et olemasolev täiskasvanud tarbija neid ei eelista, ei kao tarbija nõudlus automaatselt. Võimalikud

tagajärjed on üleminek teisele legaalsele nikotiinitootele, tagasipöördumine suitsetamise juurde, toodete

ise segamine või maitsestamine, toodete ostmine välismaalt või ostmine illegaalsest kanalist. Kõiki neid

stsenaariume tuleb hinnata.

Hollandi kogemus on selles osas õpetlik. RIVM leidis maitsekeelu järel nii kasutamise vähenemist kui ka

keelatud maitsete jätkuvat hankimist piiri tagant. RIVM on ise rõhutanud, et piiriüleste ostude

vähendamine suurendaks piirangu efektiivsust. Seega ei saa Hollandi mudelit kasutada üksnes piirangu

kasulikkuse tõendina, jättes arvestamata sama mudeli rakendamisel ilmnenud asenduskäitumise.

6. Eelnõu ei erista piisavalt alaealiste tarbimise põhjuseid ja kättesaadavuse kanaleid

ENEL peab eriti murettekitavaks eelnõu seletuskirjas esitatud andmeid noorte nikotiinitoodete

tarvitamise kohta. Seletuskirja järgi hindab 65% noortest e-sigarettide ja 55% huuletubaka

kättesaadavust kergeks. Samuti on Eesti noorte e-sigarettide tarvitamise näitajad kõrged. Kuid neist ei

tulene automaatselt, et peamine või kõige tõhusam lahendus on legaalse täiskasvanute turu toodete

koostise ulatuslik muutmine.

Kui alaealised saavad tooteid illegaalsetelt müüjatelt, täisealistelt vahendajatelt, sotsiaalmeediast,

piiriülesest kaubandusest või kontrollimata veebikanalitest, siis legaalses jaekaubanduses müüdava toote

koostise muutmine ei kõrvalda peamist kättesaadavuse kanalit. Kui legaalse ja kontrollitud turu

pakkumist järsult piirata, võib illegaalsete müüjate konkurentsieelis pigem suureneda.

Seetõttu peab ENEL vajalikuks, et enne uute tootepiirangute kehtestamist vastataks vähemalt järgmisele

küsimusele: millistest kanalitest saavad Eesti alaealised praegu tegelikult nikotiinitooteid ning millise osa

sellest kättesaadavusest kavandatav 4 mg/g piir või positiivne koostisainete nimekiri reaalselt kõrvaldab?

Ilma sellele vastamata ei ole võimalik tõendada, et valitud meede lahendab tuvastatud probleemi.

6.1. Eelnõu enda andmed näitavad vajadust keskenduda kättesaadavusele ja järelevalvele

Eelnõu lähtub eeldusest, et toodete atraktiivsus on oluline noorte tarvitamist mõjutav tegur. ENEL ei

vaidlusta seda. Atraktiivsus ja kättesaadavus on siiski erinevad regulatiivsed probleemid. Alaealine ei saa

legaalsest jaemüügist nikotiinitoodet seaduslikult osta sõltumata sellest, millise maitse või

nikotiinisisaldusega see on. Kui noor saab toote siiski kätte, tähendab see, et kusagil tarneahelas on

vanusepiirang või müügikeeld ebaõnnestunud.

Seetõttu peaks noorte tarvitamise vähendamise poliitika esimene prioriteet olema:

● alaealistele müügi tõhusam kontroll;

● vahendajate ehk nn proxy purchasing'u piiramine;

● sotsiaalmeedia müügikanalite avastamine;

● illegaalse veebikaubanduse tõkestamine;

● tolli- ja järelevalvevõimekuse tugevdamine;

● karistuste tegelik rakendamine;

● koolide ja lapsevanemate teadlikkuse suurendamine.

ENEL toetab eelnõu eesmärki muuta kaugmüügi keeld paremini jõustatavaks. Samas peab kaugmüügi

kontrolli tugevdamine käima käsikäes legaalse turu sellise regulatsiooniga, mis ei tekita uut

majanduslikku motivatsiooni ebaseadusliku pakkumise tekkeks.

7. Muud eelnõu olulised küsimused

7.1. Vajalik on terviklik illegaalse turu mõjuanalüüs

ENEL teeb ettepaneku koostada enne 4 mg/g piiri ja positiivse nimekirja kehtestamist eraldi illegaalse

turu mõjuanalüüs. Analüüs peab vähemalt hindama:

● kui suur osa praegusest legaalsest müügimahust ei vastaks kavandatavatele nõuetele;

● milline on nende toodete kasutajate tõenäoline asenduskäitumine;

● milline osa nõudlusest võiks liikuda välismaale või illegaalsesse kanalisse;

● millised illegaalsed müügikanalid Eestis juba toimivad;

● milline on Maksu- ja Tolliameti võimekus täiendava piiriülese ja postikaubanduse kontrollimiseks;

● milline oleks mõju aktsiisilaekumisele;

● milline oleks mõju alaealiste kättesaadavusele.

Analüüs peab tuginema Maksu- ja Tolliameti andmetele, turuosaliste tegelikele müügiandmetele ja

tarbijauuringutele. Teiste riikide regulatsioonide loetlemine ei asenda Eesti mõjuhinnangut.

7.2. Lobitegevuse regulatsioon peab säilitama sisulise kaasamise võimaluse

Eelnõuga kavandatakse tubakatööstuse huvidega seotud lobitegevuse eriregulatsioon. Seletuskirja järgi

võib lobistiks olla muu hulgas ettevõtja, advokaat, konsultant, suhtekorraldusettevõtja või erialaliit. ENEL

toetab läbipaistvat huvikaitset ja avaliku sektori otsustusprotsessi läbipaistvust. Samas tuleb tagada, et

regulatsioon ei vähendaks sisulise kaasamise kvaliteeti.

Nikotiini- ja tubakatoodete regulatsioon puudutab keerukaid küsimusi: toodete koostist, rahvusvahelisi

tarneahelaid, tarbijakäitumist, maksustamist, salakaubandust, tehnilisi standardeid ja Euroopa Liidu

õigust. Riigil ei pruugi olla kogu vajalikku turuinfot ilma ettevõtjate ja erialaliitude sisendita. Ka käesolev

eelnõu illustreerib seda vajadust. Läbipaistvusnõuded ei tohiks kujundada olukorda, kus seaduslikult

tegutseva sektori ekspertiisi käsitletakse olemuslikult probleemse mõjutustegevusena.

ENEL teeb ettepaneku täpsustada lobitegevuse mõistet ning selgelt eristada läbipaistvat huvikaitset,

ametlikku kooskõlastamist ja ametiasutuse enda algatatud eksperdikonsultatsiooni mõjutustegevusest,

mille suhtes on põhjendatud täiendavad avalikustamisnõuded.

7.3. Regulatsiooni edukuse mõõdikud tuleb määrata enne selle vastuvõtmist

Eelnõu eesmärk on vähendada noorte nikotiinitarbimist ja illegaalset turgu. ENEL teeb ettepaneku

määrata juba enne regulatsiooni vastuvõtmist mõõdetavad tulemusnäitajad, näiteks:

● alaealiste nikotiinitarbimise muutus;

● illegaalsete toodete osakaal turul;

● Maksu- ja Tolliameti konfiskeerimiste arv ja kogus;

● illegaalsete veebimüügikanalite arv;

● legaalse turu müügimahu muutus;

● aktsiisilaekumise muutus;

● sigarettide ja muude nikotiinitoodete vahel toimuv asenduskäitumine.

Samuti tuleks ette näha regulatsiooni järelhindamine näiteks 12 ja 24 kuu möödumisel. Kui meetme

eesmärk on laste kaitse, peab olema võimalik objektiivselt mõõta, kas laste tarbimine ja kättesaadavus

tegelikult vähenesid.

Kokkuvõte ja ettepanekud

ENEL toetab tingimusteta eesmärki kaitsta alaealisi nikotiinisõltuvuse ja terviseriskide eest ning tõkestada

illegaalset kaubandust. Käesolevas arvamuses toodud tähelepanekud puudutavad valitud vahendite

proportsionaalsust, tõenduspõhisust ja mõjuanalüüsi piisavust, mitte eesmärki ennast.

ENEL teeb eelnõu edasiseks menetlemiseks järgmised ettepanekud:

1. Eraldada Riigikohtu lahendist tulenevad sigarite riigilõivude muudatused ülejäänud põhimõttelistest

tubakapoliitika muudatustest ning menetleda vajalikud riigilõivumuudatused viivitamata.

2. Viia eelnõu kooskõlla käesoleva arvamuse 2. peatükis loetletud hinnangutega:

○ eelnõu koostamisel peab lähtuma seaduslikkuse põhimõttest ning järgima Riigikohtu

Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kolleegiumi otsust ja viima seaduse otsuses sisalduvate

seisukohtadega kooskõlla;

○ vaadata kõigi toodete puhul üle 5000-eurone tooteteate lõiv ning siduda see tõendatud,

tõhusalt korraldatud ja tooteliigiti põhjendatud menetluskuluga ning mitte siduda

riigilõivu määra tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tarbimisest riigile

tekkivate kulude katmisega;

○ eristada sisuline ja administratiivne tooteteate muudatus; administratiivne parandus

vabastada lõivust. Kehtestada kõikidele toodetele ühetaoline teate muutmise riigilõivu

määr;

○ toote teate esmakordse avaldamise ja hoidmise määrad peavad lähtuma tegelikust

kulust ning olema kõikidele tooteliikidele ühetaolised;

○ tühistada müügimahu teate hindamise tasu elektrooniliste sigarettide osas ning

kehtestada ühetaoline tasu kõikide teiste tooteliikide osas;

○ tühistada e-vedelikes sisalduvate ja eralduvate ainete hindamise tasud vastuolu tõttu EL

õigusega;

○ välistada kehtiva tooteteate kustutamine muudatuse lõivu tasumata jätmise tõttu ning

anda enne kustutamist parandamistähtaeg;

○ viia direktiivi (EL) 2015/1535 kohane teavitus läbi ajal, mil eelnõus on veel võimalik teha

olulisi muudatusi; hõlmata teavitusega kõik tehnilised eeskirjad ja järgida kohaldatavat

ooteaega.

3. Jätta eelnõust praegusel kujul välja § 8³ lõikes 1 kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse ülempiir ning

määrata võimalik ülempiir alles pärast Eesti turu, tarbijakäitumise, terviseriskide, illegaalse turu ja

teiste riikide regulatsioonide võrdlevat analüüsi.

4. Mitte kehtestada elektrooniliste sigarettide koostisele ammendavat positiivset nimekirja enne, kui

on hinnatud selle tegelikku mõju legaalsele turule, tarbijakäitumisele ja illegaalse kaubanduse

kasvule.

5. Viia enne põhimõtteliste tootepiirangute kehtestamist läbi terviklik mõjuhinnang, mis hõlmab

vähemalt: legaalse turu praegust struktuuri; piirangute tõttu turult kõrvaldatavate või muudetavate

toodete osakaalu ja müügimahtu; täiskasvanud tarbijate asenduskäitumist; mõju illegaalsele turule

ja piirikaubandusele; mõju aktsiisile ja muudele maksulaekumistele; alaealiste tegelikke toodete

hankekanaleid; Maksu- ja Tolliameti ning teiste järelevalveasutuste võimekust kontrollida piirangute

järel tekkivat illegaalset turgu.

6. Kaasata sisuliselt Maksu- ja Tolliamet regulatsiooni nende osade väljatöötamisse, millel võib olla

oluline mõju piirikaubandusele ja illegaalsele turule.

7. Anda huvirühmadele ja asjaomastele ametiasutustele sisuliseks analüüsiks mõistlik tähtaeg ning

järgida käesoleva kirja punktis 8 esitatud menetluskorraldust — seitsmepäevane tähtaeg juulis ei

ole sellise ulatusega regulatsioonipaketi puhul piisav ega kiirenda ka seaduse tegelikku jõustumist.

ENEL on valmis osalema lahenduste väljatöötamises, mille keskmes on alaealiste tegeliku ligipääsu

vähendamine, illegaalse turu tõkestamine ning legaalse ja kontrollitud turu tugevdamine.

Lugupidamisega

Diane Sirelpuu

(allkirjastatud digitaalselt)

Eesti Nikotiinitoodete Edasimüüjate Liidu juhatuse liige

EESTI NIKOTIINITOODETE EDASIMÜÜJATE LIIT [email protected] | www.enel.ee | Tallinn

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Meie 28.07.2026

Teie 17.07.2026 nr 8-1/5425-1/12

Arvamus tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

KOKKUVÕTE

1. Eelnõu ei vii tubakaseadust ja riigilõivuseadust Riigikohtu 7.05.2026 otsusega nr 5-25-73

kooskõlla. Otsuses tuvastatud puudused – lõivu kulupõhisuse nõue, ühetaolisus tooteliikide lõikes

ning teate kustutamise ebaproportsionaalsus – puudutavad kõiki tooteliike, mitte üksnes sigareid.

Eelnõu korrigeerib sigarite määrasid, kuid jätab samad puudused teiste toodete osas kehtima.

Prognoositav tagajärg on uus põhiseaduslikkuse vaidlus samas küsimuses.

2. Olulisest osast eelnõu normidest tuleb Euroopa Komisjoni teavitada ning teavitusega kaasneb

üldjuhul kolmekuuline ooteaeg. Nikotiinisisalduse ülempiir, koostise- ja maitsepiirangud,

kaugmüügikeeld ning tasudega seotud turustamistingimused on tehnilised eeskirjad direktiivi (EL)

2015/1535 tähenduses. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei saa nõuetekohaselt

teatamata tehnilist eeskirja ettevõtja vastu kohaldada. Eelnõu ei saa seetõttu õiguslikult jõustuda

kiiremini, kui teavitusmenetlus võimaldab – sõltumata menetlustempost Eesti-siseselt.

3. Ettepanek: eraldada sigarite riigilõivude osa ja menetleda see viivitamata; suunata ülejäänu

mõjuanalüüsi ja nõuetekohasesse teavitusmenetlusse. ENEL esitab käesoleva kirja punktis

„Ettepanek menetluse edasiseks korraldamiseks“ konkreetse ajakava, mis võimaldab Riigikohtu

otsusest tuleneva kohustuse täita kiiresti ja tähtaegselt, ilma et sellega seotamata ulatuslikke

turupiiranguid menetletaks sama ajasurve all.

Eesti Nikotiinitoodete Edasimüüjate Liit (ENEL) tänab võimaluse eest esitada arvamus tubakaseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) kohta.

ENEL toetab üheselt eesmärki vähendada alaealiste nikotiinitoodete tarvitamist, piirata nende ligipääsu

nikotiinitoodetele, tõkestada illegaalset kaubandust ning tagada, et Eesti turul oleksid kättesaadavad

üksnes nõuetele vastavad ja kontrollitud tooted. Just seetõttu peab ENEL vajalikuks juhtida tähelepanu

eelnõus kavandatud meetmete olulistele puudustele — nii menetluslikele kui sisulistele.

Eelnõu sisaldab lisaks Riigikohtu 7. mai 2026 lahendist (5-25-73) tulenevale sigarite riigilõivude

korrigeerimisele mitut põhimõttelist muudatust, mis kujundavad ümber suure osa Eesti legaalsest

nikotiinitoodete turust. Nende hulka kuuluvad muu hulgas 4 mg/g nikotiinisisalduse ülempiir mitmele

nikotiinitootele, toodete maitse ja koostise ulatuslik piiramine, elektrooniliste sigarettide lubatud

koostisainete ammendava nimekirja kehtestamine ning uued kaugmüügi-, sanktsiooni- ja

lobiregulatsioonid.

ENEL-i hinnangul ei ole mitme kavandatud piirangu mõju piisavalt analüüsitud ning seletuskiri ei anna

alust järeldada, et valitud meetmed saavutavad Eesti oludes soovitud eesmärgi. Eriti puudulikult on

hinnatud piirangute võimalikku mõju legaalse ja illegaalse turu vahekorrale. Nikotiinitoodete nõudlus ei

kao seetõttu, et legaalsel turul lubatud toodete koostist või omadusi administratiivselt muudetakse —

kui legaalselt müüdav toode ei vasta enam täiskasvanud tarbija ootustele, tekib reaalne oht, et osa

nõudlusest liigub piirikaubandusse, vahendajate kaudu toimuvasse müüki või illegaalsesse

internetikaubandusse. Sellisel juhul võib regulatsioon saavutada kavandatule vastupidise tulemuse:

väheneb kontrollitud turu osakaal, suureneb kontrollimata toodete tarbimine, vähenevad

maksulaekumised ning alaealiste juurdepääs toodetele ei pruugi väheneda.

Käesolevaga esitab ENEL endapoolsed hinnangud ja ettepanekud seoses eelnõuga.

1. Menetlustähtaeg ja eelnõu tegelik jõustumisvõimalus

Justiits- ja Digiministeeriumi 17.07.2026 kooskõlastuskirjas anti eelnõule tagasiside esitamiseks 7

tööpäeva. Põhiseaduslike vastuolude korrigeerimise asemel sisaldab eelnõu mahukat

regulatsioonipaketti, mis võib muuta suure osa Eesti nikotiinitoodete turust, mõjutades seeläbi

tuhandeid tooteid, aktsiisilaekumist, piirikaubandust ning illegaalset turgu.

Sellise eelnõu sisuline analüüs eeldab andmete kogumist ettevõtjatelt, õiguslikku analüüsi ning Maksu- ja

Tolliameti, Terviseameti ja teiste asutuste sisendit. Juulikuu puhkuste perioodil antud seitsme tööpäeva

pikkune tähtaeg vähendab objektiivselt võimalust sellist sisendit kvaliteetselt koguda.

ENEL peab siinjuures oluliseks juhtida tähelepanu asjaolule, mis muudab kiirendatud menetluse ka

õiguslikus mõttes tulemusetuks. Nagu käesoleva kirja punktis 2.8 üksikasjalikult selgitatud, kuulub oluline

osa eelnõu normidest — nikotiinisisalduse ülempiir, koostise- ja maitsepiirangud, kaugmüügi ja

kaugmüügi teel tellimise keeld ning tasude sidumine toote turustamisega — direktiivi (EL) 2015/1535

tähenduses tehniliste eeskirjade hulka. Nendest tuleb Euroopa Komisjoni teavitada eelnõu staadiumis,

milles on veel võimalik teha olulisi muudatusi, ning teavitusega kaasneb artikli 6 lõike 1 järgi üldjuhul

vähemalt kolmekuuline ooteaeg.

Sellest järeldub, et eelnõu ei saa nendes osades õiguspäraselt jõustuda kiiremini, kui

teavitusmenetlus võimaldab. Seitsmepäevane kooskõlastustähtaeg ei kiirenda seaduse

jõustumist, kuid vähendab oluliselt sisendi kvaliteeti ja suurendab riski, et normid osutuvad hiljem

ettevõtjate suhtes kohaldamatuks. Ajavõit on näiline, õiguslik risk aga reaalne.

ENEL teeb ettepaneku pikendada arvamuse esitamise ja sisulise arutelu aega ning korraldada enne

eelnõu edasist menetlemist asjaomaste ministeeriumide, järelevalveasutuste ja turuosaliste ühine

arutelu. Konkreetne ajakava-ettepanek on esitatud käesoleva kirja lõpus.

2. Eelnõu algne regulatiivne vajadus ja eelnõu ulatuse oluline laienemine

Eelnõu seletuskirjas käsitletakse Riigikohtu 7. mai 2026 lahendit nr 5-25-73, millega tunnistati sigaritega

seotud riigilõivu- ja tasuregulatsioon osaliselt põhiseadusvastaseks. Seletuskirja kohaselt oli probleem

selles, et sigarite väikese müügimahu ja laia sortimendi tõttu tekitas ühetaoline tasustruktuur sigarite

importijatele ja tootjatele ebaproportsionaalse koormuse. Eelnõuga nähakse seetõttu sigaritele ette

väiksemad tasud.

Eelnõus on selle küsimusega ühendatud terve rida Riigikohtu lahendiga mitteseotud poliitikamuudatusi,

mis seab riigi tubaka- ja nikotiinipoliitika oluliste valikute ette. ENEL-i hinnangul tuleb selliseid muudatusi

menetleda viisil, mis võimaldab enne nende vastuvõtmist hinnata nii soovitud kui ka soovimatuid

tagajärgi. Riigikohtu lahendi täitmise kiireloomulisus ei tohiks muutuda põhjuseks, miks sellega

mitteseotud ulatuslikke turupiiranguid menetletakse sama ajasurve all.

Samas ei vaidlusta ENEL vajadust Riigikohtu lahendist tulenev õiguslik probleem lahendada. Küll aga tuleb

eelnõu koostamisel lähtuda kõikidest mainitud lahendis viidatud põhiseaduslikest vastuoludest, et tagada

kooskõla EL õiguse ja Eesti põhiseadusega ning ennetada haldus- ja kohtukoormuse kasvu. Riigikohtu PJK

lahendi 5-25-73 ja ENEL-i õigusliku hinnangu kohaselt ei vii käesolev eelnõu tubaka- ja riigilõivuseadust

vastavusse Eesti põhiseaduse ja EL õigusega.

2.1. Eelnõu peab olema kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega

Põhiseaduse ülimuslikkuse ja seaduslikkuse põhimõtete (PS § 3 lg 1, § 102 ja § 152) kohaselt võib riik

vastu võtta ainult põhiseadusega kooskõlas olevaid seadusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

otsusega tuvastatud põhiseaduslikku puudust ei saa muutmata kujul uuesti kehtestada. Seda laiendab ka

PS § 10, millega on kehtestatud õigusriigi põhimõte, mis muu hulgas ei jäta seadusandjale võimalust

kohtuotsuse tulemuse sisuliseks neutraliseerimiseks, võttes vastu uue nime või veidi muudetud

sõnastusega sama regulatsiooni.

Riigikohtu Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kolleegium (RKPJK) leidis kohtuasjas nr 5-25-73, et

tubakatooteid ja tubakatootega seonduvaid tooteid reguleerib tubakatoodete direktiiv, mis näeb ette

liikmesriigi õiguse võtta toote teatega seotud toimingute eest tootjalt või importijalt proportsionaalset

tasu (tubakatoodete puhul art 5 lg 8, tubakatootega seonduvate toodete puhul art 20 lg 2 viimane lause).

Tubakatoodete direktiivi seletuskirja (COM/2012/0788 final) p 3.1 kohaselt ei tohi tasud, mida

liikmesriigid nõuavad neile esitatud teabe töötlemise eest, olla suuremad, kui selliste toimingute puhul

asjakohane (p 57) ning riigi kehtestatud lõivud peavad olema kooskõlas tubakatoodete direktiivi

põhimõtetega (p 58).

Täiendavalt leidis Riigikohus, et RLS § 4 lg-s 2 sätestatut arvestades saanuks seadusandja vaidlusalused

riigilõivud kulupõhisest suuremalt kehtestada, et katta tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate

toodete tarbimisest riigile tekkivaid kulusid. Konkreetsel juhul ei saaks seda siiski põhiseaduse järgi

vajalikuks ja lubatavaks pidada, sest tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele on

kehtestatud tubakaaktsiis. Tubakaaktsiisi eesmärk on piirata tervisele ohtlike kaupade tarbimist ja koguda

täiendavat raha toodete tarvitamisest tingitud kulude katteks (vt ka L. Lehis. Maksuõigus. Juura: Tallinn,

2012, lk 349). Aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu laekumine on

seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega. Tubakatoodete mõju tervishoiukulude

tekkimisele sõltub eelkõige tarbitavatest kogustest, mitte erinevate tootenimetuste arvust.

Tubakaaktsiisiga maksustatud toodete puhul saab seega riigilõivu kehtestada kulupõhisest suuremana

üksnes erandlikel juhtudel (p 64). Lisaks ei tohi riigilõivud olla väljasuretava iseloomuga (p 65).

Eelnevast lähtuvalt ei saa käesolev eelnõu piirduda üksnes sigarite osas kehtestatud riigilõivu määrade

muutmisega, vaid üle tuleb vaadata kõikide tooteliikide osas kehtestatud riigilõivud. Seda iseäranis

lähtuvalt Riigikohtu menetluse raames Vabariigi Valitsuse ja Sotsiaalministeeriumi poolt esitatud

seisukohtadest, mille kohaselt Terviseameti halduskoormus toote nõuetele vastavuse kontrollimisel ei

sõltu toote turuosast (p 35).

2.2. Teate läbivaatamise eest kehtestatud riigilõiv ei ole proportsionaalne

Riigikohus jättis RLS § 298⁴ lõike 1 (5000 eurot) sisuliselt hindamata üksnes seetõttu, et norm ei olnud

põhikohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (otsuse p-d 56 ja 60). Sellest ei järeldu 5000-eurose määra

põhiseaduspärasus.

Riigikohtu otsuse põhjenduste kohaselt võib järeldada, et toote teate läbivaatamise riigilõivumäär on

vastuolus EL õiguse ja Eesti põhiseadusega:

● riigilõiv eeldab konkreetset vastuteenet ja peab katma sellega seotud kulu; lisatulu kogumine või

üldiste tervisekulude rahastamine ei vasta lõivu olemusele (p-d 62–64; PS § 113; RKÜKo 3-4-1-

10-00, p 24; RKÜKo 3-2-1-62-10, p 45; RKPJKo 3-4-1-59-14, p-d 29 ja 37);

● Riigikohtu menetluses esitatud Terviseameti arvutuse järgi oli tooteteate läbivaatamise kulu

1091,05 eurot, mitte 5000 eurot (otsuse p 17) — tasu kehtestanud eelnõu esimeses versioonis

hoopis 740 eurot. Vahe on olenevalt aluseks võetud määrast kas ligikaudu 4,6- või 6,8-kordne;

● kulupõhisest kõrgem lõiv saab aktsiisiga hõlmatud toodete puhul olla põhjendatud üksnes

erandlikult, kuivõrd aktsiis on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu

laekumine on seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega (p 64);

● tubakaaktsiisi sihipäraseks (nt rahvatervise kaitseks) kasutamiseks on võimalik järgida ATKEAS §

29 lg 2 alusel kehtestatud mudeli eeskuju, mille kohaselt kantakse 3,5 protsenti laekunud

alkoholi- ja tubakaaktsiisist üle Eesti Kultuurkapitalile;

● lõivud peavad jääma ligilähedaselt tegeliku kuluga samasse suurusjärku; tüpiseerimine ja

ristsubsideerimine ei tohi panna ühetaolist kõrget lõivu nii töömahukale kui oluliselt vähem

töömahukale toimingule (p 67);

● tubakatoodete direktiivi 2014/40/EL art 5 lg 8 ja art 20 lg 2 lubavad üksnes proportsionaalset

tasu; Riigikohus rõhutas, et EL õigus piirab tasu suurust (p-d 57–58);

● fikseeritud tootekohane 5000-eurone sisenemiskulu ei arvesta, et tootja ega importija ei tea

teate esitamisel tulevast müügimahtu. Väikese müügiga või edutuks osutuva toote puhul võib

lõiv muutuda turulepääsu välistavaks; riigilõiv ei tohi olla väljasuretava iseloomuga (p 65; RKPJKo

3-4-1-19-11, p 37).

Ettepanek: asendada 5000-eurone määr kõigi tooteliikide puhul ajakohase, auditeeritava kuluarvestuse

alusel määratud tasuga. Arvestus peab näitama toimingud, tegeliku tööaja, automatiseerimise

võimalused ja tooteliigiti esitatava info mahu. Pelgalt poliitiline soov vähendada tooteteadete arvu ei

õigusta kulu mitmekordselt ületavat riigilõivu.

2.3. Teate muutmise lõiv peab sõltuma muudatuse sisust ja olema ühetaoline

Eelnõu vähendab sigari teate muudatuse lõivu 370 euroni, kuid jätab muude toodete riigilõivu määraks

740 eurot. See ei lahenda otsuse p-s 72 tuvastatud põhiprobleemi: administratiivse paranduse kontroll ei

saa maksta sama palju kui koostist või tervisemõju puudutava sisulise muudatuse hindamine. Menetluse

ebaefektiivne korraldus ei õigusta suuremat lõivu.

Kohtumenetluses esitatud teabe kohaselt on vajalik tööaeg ja sellega kaasnev rahaline kulu Terviseameti

kulutabeli kohaselt tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul sama nii toote teate

muutmise, müügimahtude hindamise kui teate avaldamise ja hoidmise puhul (p 70). Seetõttu ei saa

piirduda üksnes sigarite riigilõivumäära muutmisega, vaid tuleb välja selgitada tegelik kulu ning sama

määr peab kohalduma kõikidele toodetele.

Ettepanek: loobuda lõivust pelgalt tehniliste ja administratiivsete paranduste korral ning kehtestada

sisulistele muudatustele diferentseeritud, tõendatud keskmise kuluga seotud määrad. Eristus peab

kehtima kõigile tooteliikidele, mitte ainult sigaritele, ning riigilõivu määr peab olema kõikidel tooteliikidel

ühetaoline.

2.4. Avaldamise ja hoidmise lõiv peab lähtuma tegelikust kulust ja olema ühetaoline

Kohtuasja nr 5-25-73 menetluse käigus on Terviseamet kinnitanud, et ajakulu on sarnane nii teate

avaldamisel kui teate hoidmisel (keskmiselt 3 töötundi) ning ei sõltu sellest, missugusesse tootegruppi

kuulub toode, mille kohta teave avaldatakse, sest iga teadet tuleb kontrollida individuaalselt (p 16). Ka

kolleegium leidis, et teate avaldamise ja hoidmise eest kõigi toodete puhul ühesuguse riigilõivu

kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt põhjendatud (p 70).

Riigikohtu otsuses on välja toodud, et Terviseameti kulutabeli järgi kulub selle Exceli tabeli avaldamise ja

hoidmise peale ainuüksi sigarite osas, st arvestamata teisi samas tabelis olevaid tubakatooteid, aastas

kokku 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot. Riigikohus leidis, et Terviseamet ei ole muutnud piisavalt

usutavaks, et sellisel viisil toote teadete avaldamine ja avaldatuna hoidmine nõuab igal aastal kolm

töötundi ning Terviseametil tekib sedavõrd suur aastakulu (p 73).

Kuigi käesoleva eelnõuga on teate hoidmise tasu langetatud varasema 100 euro pealt 40 euro peale, siis

olenevalt asjaolust, et tasu küsitakse iga toote pealt, tuleb lähtuda tegelikest kuludest ühe toote

avalikustamisel ja hoidmisel. Ei ole usutav, et ühe toote hoidmise kulu aastas on 40 eurot. Eelnõu

menetluse käigus tuleb konkreetselt näidata, milline rahaline summa kulub ühe toote Exceli tabelis

hoidmiseks. Juhul, kui riigile endale osutub sellise tabeli pidamine liiga kulukaks, on võimalik volitada

kolmandat osapoolt seda tegema.

Ettepanek: avaldada tegelik kulu Terviseameti Exceli tabeli pidamiseks ning kohandada riigilõivumäär

vastavaks. Ühe keskse andmekogu püsi- ja IT-kulu ei saa korrutada iga toote ID-ga, kui see ei vasta kulude

tegelikule tekkimisele. Avaldamise ja hoidmise kulu peab olema ühetaoline igal tooteliigil.

2.5. Viia müügimahtude teadete hindamise regulatsioon vastavusse direktiiviga 2014/40/EL

Eelnõu jätab müügimahu teate hindamise tasu üldmääraks 240 eurot ja kehtestab sigarile 90 eurot.

Riigikohus tuvastas, et 240 eurot ületas Terviseameti enda väidetud 136,38-eurost kulu enam kui 70%

ning oli ülemäärane (p-d 69–71).

Täiendavalt on Terviseamet kohtuasja nr 5-25-73 menetluse käigus sedastanud, et müügimahtude teate

hindamisele kuluv aeg ei sõltu konkreetse toote müügimahust ning ei saa väita, et müügimahtude teate

hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul väiksem, kui see on teiste tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete puhul.

Kolleegiumi seisukoht, mille kohaselt tooteliigiti erineb esitatava info maht (p 70), tugineb võrdlusele,

milles vastandati üksnes TubS § 10² lg-t 2 ja TubS § 10 lg-t 6. Tubakatoodetele kohaldub aga ka TubS § 10

lg 5, mis esitatava info mahu omakorda tasakaalustab. Kuna see säte jäi võrdlusest välja, puudub

tooteliigiti erineva hindamistasu kehtestamiseks faktiline alus. Eelnõu ei tohiks seda eristust seetõttu

edasi kanda, vaid peaks kehtestama kõikide tooteliikide osas ühetaolise müügimahtude teadete

hindamise tasu.

Direktiivist 2014/40/EL ei tulene liikmesriikidele õiguslikku alust elektrooniliste sigarettide

müügimahtude teadete hindamise eest tasu küsimiseks. Tubakatoodete puhul kuuluvad

müügimahuandmed direktiivi 2014/40/EL art 5 lg 6 kohaldamisalasse ning art 5 lg 8 võib lubada nende

töötlemise eest proportsionaalset tasu. E-sigarettide aastaaruandlus tuleneb seevastu art 20 lg-st 7,

samas kui tasuvolitus on sõnastatud art 20 lg-s 2 tooteteate vastuvõtmise, säilitamise, käsitlemise ja

analüüsimise kohta. Seetõttu puudub vähemalt e-sigarettide iga-aastase müügimahuaruande eraldi

tasustamiseks selge EL õiguslik alus.

Kõnealuse tasu kehtestamine võib olla lubatud, kui liikmesriik on esitanud Euroopa Komisjonile teate

tehnilise normi kehtestamiseks ning saanud selleks heakskiidu. Käesolevate andmete kohaselt ei ole Eesti

teavitanud Euroopa Komisjoni sellise normi kehtestamisest, mistõttu ei ole elektrooniliste sigarettide

müügimahtude hindamise eest küsitav tasu ettevõtjatele kohaldatav.

Tasu seotakse ühtlasi toote turustamise ja teate säilitamisega, mistõttu on tegemist vähemalt turustamist

mõjutava finantsmeetmega, millest tuleb direktiivi 2015/1535 artikli 5 alusel teatada. Artikli 7 lõike 4 järgi

ei kohaldata sellisele finantsmeetmele artikli 6 ooteaega, kuid see ei vabasta artikli 5

teavitamiskohustusest.

Ettepanek: tühistada eelnõuga müügimahu teate hindamise tasu elektrooniliste sigarettide osas.

Kehtestada muude tooteliikide osas ühetaoline müügimahtude hindamise tasu, mis vastab tegelikele

kuludele.

2.6. Tühistada e-vedelikes sisalduvate ja eralduvate ainete hindamise tasud

Tubakaseaduse § 10⁴ lg 3 kehtestab e-vedelikus ühe aine hindamise tasuks 240 eurot ning elektrooniliste

sigarettide ja nende täitepakendite e-vedelikest eralduvate ainete hindamise tasuks 965 eurot.

Kõnealused tasud lisanduvad juba teate läbivaatamise eest tasutavale 5000 euro suurusele riigilõivule.

See tähendab, et 10 koostisosaga e-vedeliku korral tuleb tootega turule pääsemiseks tasuda kokku 8365

eurot (5000 + 2400 + 965).

Nii nagu Riigikohus kohtuasjas nr 5-25-73 on sedastanud, et riigi kehtestatud lõivud peavad olema

kooskõlas tubakatoodete direktiivi põhimõtetega, peab tubakatoodete direktiivi põhimõtetega ehk

Euroopa Liidu õigusega kooskõlas olema ka tubakaseadus.

Tubakatoodete direktiiviga ei ole kehtestatud:

● liikmesriikidele õigust kehtestada e-vedelikes sisalduvate ainete hindamise protseduur ja tasud,

samuti e-vedelikest eralduvate ainete protseduur ja tasud;

● iga aine eraldi hindamist;

● kindlat tasu ühe aine hindamiseks;

● kindlat tasu emissioonide hindamiseks;

● turustamiskeeldu tasumata jätmise korral.

Sätete näol ei ole tegemist pelgalt EL direktiivi ülevõtmisega, vaid need kujutavad endast uut

kohustuslikku vastavushindamismenetlust või turulepääsutingimust. Sellise normi puhul kehtis direktiivi

2015/1535 artikli 5 alusel kohustus sellest normist Euroopa Komisjoni teavitada.

Eriliselt tuleb silmas pidada direktiivi 2015/1535 artikli 1 lõike 1 punkti c: tehniline spetsifikatsioon

hõlmab ka vastavushindamismenetlust. Aine- ja emissioonihindamise menetlus kuulub otseselt sellesse

mõistesse. Kuivõrd käesolevatel andmetel sellist teavitust tehtud ei ole, siis tulenevalt Euroopa Kohtu

otsustest ei ole võimalik sellist normi ettevõtjate vastu kohaldada.

Ettepanek: tunnistada kehtetuks TubS § 10⁴ lg 3 ja sellega seotud riigilõivuseaduse säte, kuivõrd normid

ei ole kooskõlas EL õigusega ning direktiivi 2015/1535 kohase teate puudumise tõttu ei ole neid võimalik

ettevõtjate suhtes kohaldada.

2.7. Teate kohene kustutamine on ebaproportsionaalne meede

Eelnõu kohaselt kustutatakse avaldatud teade, kui tasumata on mis tahes teate läbivaatamise, muutmise,

avaldamise või hoidmise lõiv või hindamistasu või kui müügimahud on esitamata. Riigikohus selgitas aga,

et muudatuse lõivu tasumata jätmise tagajärg saab olla üksnes muudatuse läbivaatamata jätmine, mitte

varem kehtinud teate kustutamine (p-d 53–54).

Blanketne kustutamine tähendab sisuliselt turustamiskeeldu ja võib sundida sama toodet uuesti

teavitama koos 5000-eurose lõivuga. See ei erista kohustuse liiki, rikkumise raskust ega anna

parandamistähtaega. Selline tooteteate kustutamine peaks olema ultima ratio ehk viimane abinõu.

Ettepanek: kustutamise alus sõnastada kitsalt, näha enne kustutamist ette teavitus ja mõistlik

parandamistähtaeg ning välistada teate kustutamine muudatuse lõivu tasumata jätmise tõttu. Vähem

koormavad meetmed on muudatuse läbivaatamata jätmine, ettekirjutus ja viivis.

2.8. Tehnilistest normidest tuleb nõuetekohaselt teatada — teatamata jätmise korral ei ole normid kohaldatavad

Eelnõu seletuskirja kohaselt viiakse eelnõu kohta läbi Euroopa Liidu tehnilisest normist teavitamise

menetlus. Menetluse edasises käigus tuleb tagada, et teavitus tehakse õigel ajal ja täielikus ulatuses. ENEL

rõhutab, et tegemist ei ole vormilise sammuga, vaid asjaoluga, millest sõltub kogu paketi õiguslik

toimimine.

Direktiivi (EL) 2015/1535 artikli 1 lõike 1 punktide c–f järgi on tehniline eeskiri muu hulgas kohustuslik

toote koostise, omaduste, pakendi või turustamise nõue, turustamiskeeld ning infoühiskonna teenusele

sihitud nõue. Artikli 5 lõige 1 kohustab saatma eelnõu komisjonile etapis, mil selles on veel võimalik olulisi

muudatusi teha; artikli 6 lõige 1 näeb üldjuhul ette vähemalt kolmekuulise ooteaja. Sama kohustus

tuleneb Eesti õiguses toote nõuetele vastavuse seaduse § 43 lõigetest 1 ja 3.

Teatamata jätmise tagajärg ei ole pelgalt menetlusviga. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika

kohaselt ei saa nõuetekohaselt teatamata tehnilist eeskirja ettevõtja vastu kohaldada (C-194/94, CIA

Security, p-d 44–55; C-443/98, Unilever, p-d 40–52). See tähendab, et puuduliku teavituse korral ei

ole normid kohtus jõustatavad ega järelevalves rakendatavad — järelevalveasutus ei saaks nende

alusel teha ettekirjutust ega määrata karistust. Eelnõu deklareeritud rahvatervise eesmärk jääks

sellisel juhul saavutamata just nendes osades, mida peetakse kõige olulisemaks.

Teavitus peab hõlmama vähemalt järgmisi normirühmi:

● TubS § 8³ ning § 8¹ lg 2¹ — nikotiini sisalduse ülempiir, koostis- ja maitsepiirangud ning

pakendikujunduse nõue. Need on otsesed tehnilised spetsifikatsioonid. Teatada tuleb ka

rakendusmääruse eelnõust, millega määratakse lubatud ained;

● TubS § 6 lg 1¹ ning §-de 10–10³ täiendused — tasude maksmine ja müügimahuandmete esitamine

seotakse toote turustamise, teate avaldamise ja juba avaldatud teate säilitamisega. Tegemist on

vähemalt turustamist mõjutava kohustusliku nõudega; koos tootespetsiifiliste tasudega võib see

olla ka direktiivi artikli 1 lõike 1 punkti f alapunktis iii nimetatud finantsmeede;

● TubS § 22 lg 2¹ ja § 31² — tubakatoodete ning nendega seonduvate toodete riigisisese ja piiriülese

kaugmüügi ning kaugmüügi teel tellimise keeld. See on ühtaegu toote turustamise keeld ja

konkreetselt infoühiskonna teenusele suunatud eeskiri;

● eelnõu karistusnormid niivõrd, kuivõrd need tagavad eespool nimetatud tehniliste eeskirjade

täitmise, tuleb edastada komisjonile sama eelnõu osana.

Teavitamiskohustuse erand on võimalik vaid direktiivi artiklis 7 sätestatud ulatuses. Nikotiinipatjade

koostist ja turustamist ei ole direktiiviga 2014/40/EL täielikult ühtlustatud. Seetõttu tuleb erandit iga

sätte puhul eraldi põhjendada; üldine viide rahvatervisele teavitamiskohustust ei kõrvalda.

Ettepanek: viia seletuskirjas kavandatud TRIS-teavitus läbi menetlusetapis, milles on veel võimalik teha

olulisi muudatusi; lisada nõutav mõju- ja riskianalüüs ning järgida kohaldatavat ooteaega. Pärast

teavitamist tehtud oluliste või rangemate muudatuste korral tuleb eelnõust direktiivi artikli 5 lõike 1

kolmanda lõigu järgi uuesti teatada.

2.9. Muud vajalikud parandused

● Mõjuhinnang. Elektrooniliste sigarettide e-vedelikes kasutatavate lubatud ainete nimekirja

kehtestamine ning nikotiinipatjade 4 mg/g ülempiir, maitsepiirang ja kaugmüügi täielik keeld

vajavad tootepõhist riskihinnangut, piiriülese kaubanduse mõju analüüsi ning vähem piiravate

meetmete võrdlust. Direktiivi 2015/1535 art 5 lg 1 nõuab tervisekaitselise turustuspiirangu korral

ka asjakohaste andmete, asendusainete ja riskianalüüsi edastamist.

● Õigusselgus. Väljend „pakendi kujundus ... viisil, mis suurendab toote atraktiivsust alaealise või

noore jaoks“ vajab objektiivseid tunnuseid. Vastasel juhul ei ole ettevõtjal võimalik ette näha

lubatud käitumist, eriti arvestades kuni 200 000 euro suuruseid rahatrahve.

● Trahvimäärad. Juriidilise isiku trahvide järsk tõstmine kuni 100 000 või 200 000 euroni vajab

rikkumiste kaupa proportsionaalsuse analüüsi; pelgalt ühtlustatud ülemmäär ei asenda

sanktsiooni vajalikkuse ja mõõdukuse põhjendust.

3. Kavandatav 4 mg/g nikotiinisisalduse piir ei ole piisavalt põhjendatud

Eelnõuga kavandatav uus tubakaseaduse § 8³ lõige 1 sätestaks muu hulgas nikotiinipatjade,

nikotiiniribade, nikotiinispreide ja mitme muu nikotiinitoote maksimaalseks nikotiinisisalduseks 4 mg ühe

grammi segu kohta.

ENEL peab põhjendatuks arutelu nikotiinitoodete mõistliku maksimaalse nikotiinisisalduse üle. ENEL ei

pea aga põhjendatuks 4 mg/g piiri kehtestamist ilma põhjaliku mõjuanalüüsita.

Seletuskirja järgi on 4 mg/g valikul lähtutud eeskätt Läti regulatsioonist. Samas märgitakse isegi, et

rahvatervise seisukohalt võiks „õigem“ olla 1 või 2 mg/g piir. Selline põhjendus näitab, et konkreetse

piirmäära valikut ei ole seostatud Eesti turu tegeliku olukorraga.

Hoiatus tuleb just sellest riigist, mida eelnõu eeskujuks toob. Läti Kaupmeeste Liit pidas vajalikuks

juba eelnõu nõnda varajases faasis hoiatada Eesti valitsust Lätis kehtestatud regulatsioonile sarnaste

õigusnormide kehtestamise eest põhjusel, et selle tulemusena väheneb seaduslik turg, kasvab

salaturg ning vähenevad riigi tulud — teenimata seejuures ka rahvatervise ega riigi rahanduse

eesmärke. Enne Läti mudeli ülevõtmist tuleks ENEL-i hinnangul küsida Läti pädevatelt asutustelt

ametlikku tagasisidet regulatsiooni senise mõju kohta legaalse turu mahule ja aktsiisilaekumisele.

Puudub analüüs vähemalt järgmistes küsimustes:

● Kui suur osa Eestis legaalselt müüdavatest nikotiinipatjadest muutuks 4 mg/g piiri kehtestamisel

nõuetele mittevastavaks?

● Kui suur on nende toodete osakaal tegelikus müügimahus?

● Kui palju täiskasvanud tarbijaid selliseid tooteid kasutab?

● Milline on tõenäoline asendustoode, kui nende tavapärane legaalne toode turult kaob?

● Kas tarbija liigub nõrgema nikotiinipadja, sigareti, muu nikotiinitoote või illegaalselt hangitud

senise tugevusega toote juurde?

● Milline oleks mõju aktsiisilaekumisele?

● Milline oleks mõju piirikaubandusele?

Neile küsimustele vastamata ei ole võimalik hinnata meetme proportsionaalsust ega tegelikku

rahvatervisemõju.

3.1. 4 mg/g piir tähendab turu jaoks väga suurt muutust

Seletuskiri toob ise näiteks Eestis müüdava nikotiinipadja, mille nikotiinisisaldus on 50 mg/g. ENEL ei

väida, et sellise tugevusega tooted peaksid tingimata jääma piiranguteta turule. Küll aga näitab näide

kavandatava muudatuse ulatust: 50 mg/g tootelt 4 mg/g piirile liikumine ei ole mõõdukas kohandamine,

vaid üle kümnekordne erinevus. Kui regulatsioon muudab suure osa legaalsel turul tarbitavatest

toodetest sisuliselt teistsuguseks, tuleb enne piirangu kehtestamist hinnata, mida olemasolevad tarbijad

tegelikult teevad.

3.2. Sigareti ja nikotiinipadja nikotiinisisalduse võrdlus vajab korrigeerimist

Seletuskirjas põhjendatakse 4 mg/g piiri muu hulgas viitega sellele, et sigareti puhul on lubatud

maksimaalne nikotiinikogus 1 mg sigareti kohta. Selline võrdlus vajab metodoloogilist täpsustamist.

Sigareti puhul väljendatud nikotiini emissioon ja nikotiinipadja segu nikotiinisisaldus mg/g ei ole otseselt

võrreldavad mõõdikud — toote nikotiinisisaldus, kasutamisel vabanev nikotiinikogus ja organismi

tegelikult imenduv nikotiinikogus on erinevad näitajad. Seetõttu ei saa ühe tootekategooria regulatiivset

piirväärtust kasutada teise tootekategooria kontsentratsioonipiiri põhjendusena ilma farmakokineetilise

ja toksikoloogilise võrdluseta.

3.3. Väikelaste juhusliku mürgistuse risk ei põhjenda iseenesest just 4 mg/g turupiiri

ENEL nõustub täielikult, et nikotiinitooted peavad olema lastele kättesaamatud ning juhusliku

allaneelamise riski tuleb vähendada. Samas tuleb eristada kahte regulatiivset küsimust: (a) kuidas vältida

lapse juurdepääsu tootele ja (b) milline peab olema täiskasvanule seaduslikult müüdava toote

maksimaalne nikotiinisisaldus.

Laste juhusliku mürgistuse vältimiseks on olemas otsesemad meetmed: lapsekindel pakend, pakendi

tehnilised nõuded, hoiatusmärgistus, müügipiirangud, pakendi suuruse ja nikotiini kogukoguse piirangud

ning järelevalve. Kui eesmärk on vähendada juhusliku allaneelamise tagajärgi, tuleb analüüsida ka neid

meetmeid, mitte järeldada automaatselt, et kogu legaalse täiskasvanute turu sobiv kontsentratsioonipiir

on 4 mg/g.

4. Eelnõu ei analüüsi piisavalt illegaalse turu kasvu riski

Eelnõu üks deklareeritud eesmärke on illegaalse turu piiramine. Samas võivad eelnõu teised meetmed

illegaalse turu nõudlust suurendada. See vastuolu vajab oluliselt põhjalikumat analüüsi. Seletuskirjas

leitakse, et maitsepiirangute tõttu tekkivat salaturu ja piirikaubanduse riski võib pidada väikeseks, kuna

sarnased piirangud kehtivad ka Lätis, Leedus ja Soomes. ENEL-i hinnangul ei ole selline põhjendus piisav.

Naaberriigi sarnane regulatsioon ei tõenda, et illegaalne nõudlus ei suureneks, et tooteid ei tellitaks

kolmandatest riikidest, et ei tekiks sotsiaalmeedia ja vahendajate kaudu toimivat müüki, et tarbijad ei

hangiks tooteid teistest EL riikidest ega et organiseeritud salakaubandus ei kohandaks oma pakkumist

uue nõudlusega.

Rahvusvaheline kogemus näitab, et regulatsiooni mõju võib olla kahetine. Hollandi RIVM-i uuringus

vähenes pärast maitsepiirangu kehtestamist osa kasutajate veipimine ning osa lõpetas kasutamise. Samal

ajal tuvastati keelatud maitsete jätkuv hankimine piiri tagant ja teiste kanalite kaudu; RIVM-i analüüsis oli

keelatud maitsega toodete hankimisel suurim üksik kanal välisriigi füüsiline müügikoht, samuti kasutati

tuttavate kaudu hankimist. See ei tõenda, et piirangud tingimata ebaõnnestuvad, kuid see tõendab, et

piiriülene ja illegaalne asenduskäitumine on reaalne regulatiivne kõrvalmõju, mida tuleb enne Eesti turu

ümberkujundamist hinnata.

Eesti on väike avatud turg ning kaupade, inimeste ja veebikaubanduse piiriülene liikumine on ulatuslik.

Seetõttu ei saa teiste riikide piiranguid lihtsalt üle võtta ilma Eesti turu eripära hindamata.

Lisame, et Maksu- ja Tolliameti enda andmetel on juba praeguse, leebema regulatsiooni tingimustes e-

vedelikega seotud tuvastatud rikkumiste maht kasvanud 2022. aasta ligikaudu 0,4 miljonilt milliliitrilt

2024. aastaks ligikaudu 3,9 miljoni milliliitrini (305 rikkumisest 860 rikkumiseni), samal ajal kui legaalne,

aktsiisiga maksustatud e-vedelike müük on languses. See viitab sellele, et illegaalne kaubandus kasvab

juba praegu iseseisvalt ning et legaalse sortimendi järsk kärpimine võib seda trendi pigem kiirendada kui

pidurdada.

4.1. ENEL-i 2026. aasta jäätmeseire kinnitab illegaalse turu juba praegust ulatust

ENEL viis 01.10.2025–15.02.2026 läbi Eesti turupõhise e-sigareti jäätmete seire, hõlmates 75 610 ml

kogumiskastide sisu 14 linnas ja piirkonnas (kokku ligikaudu 56% Eesti elanikkonnast). Uuringu tulemusi

tutvustati 13.03.2026 toimunud ümarlauakohtumisel, kus osalesid Maksu- ja Tolliameti,

Rahandusministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Terviseameti ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Ameti esindajad. Tulemused annavad täpselt sellise Eesti-põhise empiirilise pildi, mille puudumisele

käesolevas kirjas eespool tähelepanu juhtisime:

● vähemalt 45% kogu kogutud jäätmemahust olid juba praegu Eestis või kogu Euroopa Liidus

keelatud tooted (ülimahukad, värvilised, mittetäidetavad ühekordsed seadmed, sageli 20 000–

40 000 mahvi tähistusega, kuigi EL-i piir on 2 ml ehk umbes 600 mahvi);

● 98% tuvastatud maitsestatud toodetest kuulusid kategooriasse, mis on juba täna kogu Euroopa

Liidus keelatud — see tähendab, et illegaalne turg ei tegutse legaalsete maitsepiiride ümbruses,

vaid täiesti väljaspool mistahes koostiseregulatsiooni;

● enimlevinud illegaalne seadmemaht oli 20 ml (EL-s lubatud kuni 2 ml), moodustades kolmandiku

kogu illegaalsest valimist; populaarseim illegaalne kaubamärk oli VOZOL (47% illegaalsest

mahust), järgnesid Elfbar, Maskking, Elfworld jt;

● illegaalsete toodete osakaal erines piirkonniti märkimisväärselt — nt Narvas kuni 77%, Rakveres

61%, Raplas 58%, Tartus 53%, Tallinnas 44% — mis viitab juba praegu toimivale, piirkonniti

erineva intensiivsusega illegaalsele turustusvõrgustikule;

● legaalsetest toodetest olid 90% mentoolimaitselised, mis näitab, et legaalne, kontrollitud turg on

juba praegu valdavalt koondunud tagasihoidlikumate, vähem noortele suunatuks peetavate

maitsete peale;

● Eesti tarbijale suunatud illegaalsed veebipoed (nt vozoltallinn.com, vapesale24.com/store)

tegutsevad juba täna avalikult — eestikeelse sisu, Eesti kulleri- ja pakiautomaadivõrgustikuga

ühildatud tarne, WhatsApp-põhise tellimise ja kauba tahtliku vale deklareerimisega (nt „riided“

või „jalatsid“), et vältida tollikontrolli ja vanusetuvastust.

Need tulemused toetavad käesolevas kirjas juba esitatud seisukohta, et eelnõus kavandatud koostise- ja

kontsentratsioonipiirangud mõjutavad valdavalt legaalset, juba praegu suhteliselt vastutustundlikku

turuosa, ilma et need puudutaksid reaalset illegaalset turgu, mis tegutseb juba praegu kordades

leebematest normidest väljaspool ja spetsiifiliselt Eesti tarbijale suunatuna. ENEL-i uuring sisaldab ka

otsest hoiatust, mis on käesoleva eelnõu kontekstis asjakohane: kui legaalse turu nõuded (sh teavitamis-

ja registreerimistasud ning koostisepiirangud) muutuvad ülemäära koormavaks, täidab tekkiva

pakkumislünga kiiresti kontrollimatu illegaalne turg.

ENEL on valmis esitama käesoleva uuringu täismaterjalid ka Justiits- ja Digiministeeriumile edasise

mõjuanalüüsi alusena.

5. Ammendava positiivse nimekirja mõju on seletuskirjas alahinnatud

Eelnõu annab ministrile volituse kehtestada määrusega elektrooniliste sigarettide vedelikes kasutada

lubatud tubaka- ja mentoolimaitset ning lõhna andvate ainete ammendav loetelu. Rakendusakti kavand

sisaldab 16 tubakamaitsega seotud ainet ja kaheksat mentooliga seotud ainet. Kõige olulisem fakt

sisaldub eelnõu enda mõjuanalüüsis.

EU-CEG andmetel vastab kavandatavatele nõuetele juba praegu ainult 22% ehk 1575 toodet; 62% ehk

4478 toodet vajab kohandamist; 16% ehk 1156 toodet vajab ulatuslikku muutmist või turult eemaldamist.

Kokku puudutab analüüs 7209 toodet. Seega mõjutab regulatsioon mingil kujul 78% analüüsitud

tooteportfellist.

Kahte eelnõust endast tulenevat asjaolu tuleb hinnata koos. Esiteks: eelnõu eeldab, et 78% turul

olevast tooteportfellist (5634 toodet 7209-st) kohandatakse või asendatakse. Teiseks: Eesti on

kehtestanud pretsedenditult maailma kõrgeimad teavitustasud uute nikotiinitoodete turule

toomiseks — uue toote turustamisega seotud riigilõivud ja muud tasud ulatuvad kuni 12 000 euroni

toote kohta.

Nende kahe teguri koosmõjus ei ole tegemist kohandamiskoormusega, vaid sisulise turult

lahkumise stiimuliga: sortimendi taastamine uute, lubatud koostisosadega toodetega eeldaks

sektorilt kulutust suurusjärgus kümneid miljoneid eurosid. Ükski ratsionaalselt tegutsev ettevõtja

sellist investeeringut ei tee. Seletuskirja järeldus, mille kohaselt majanduslik mõju on „piiratud“,

ei ole seetõttu põhjendatud ning vajab enne eelnõu edasist menetlemist ümberhindamist.

5.1. Toote koostise muutmine ei ole pelgalt tehniline kemikaalisegu muutmine

Seletuskirjas põhjendatakse mõju piiratust muu hulgas sellega, et e-vedelikud on kemikaalisegud ning

nende koostise muutmine ei nõua tootmisseadmete väljavahetamist. Tarbijatoote puhul on toote

omadused aga osa selle majanduslikust väärtusest. Koostise muutmine võib tähendada uut

tootearendust, sensoorse profiili muutumist, retseptide ümberkujundamist, tootetestimist, uusi

teavitamis- ja vastavusmenetlusi, olemasolevate varude väärtuse vähenemist, tarbijate seniste eelistuste

kadumist ning nõudluse liikumist teiste toodete või müügikanalite juurde.

5.2. Tuleb hinnata positiivse nimekirja mõju tarbijakäitumisele

Kui ammendava nimekirja tulemusel muutuvad legaalsed tooted maitse- ja kasutusomadustelt selliseks,

et olemasolev täiskasvanud tarbija neid ei eelista, ei kao tarbija nõudlus automaatselt. Võimalikud

tagajärjed on üleminek teisele legaalsele nikotiinitootele, tagasipöördumine suitsetamise juurde, toodete

ise segamine või maitsestamine, toodete ostmine välismaalt või ostmine illegaalsest kanalist. Kõiki neid

stsenaariume tuleb hinnata.

Hollandi kogemus on selles osas õpetlik. RIVM leidis maitsekeelu järel nii kasutamise vähenemist kui ka

keelatud maitsete jätkuvat hankimist piiri tagant. RIVM on ise rõhutanud, et piiriüleste ostude

vähendamine suurendaks piirangu efektiivsust. Seega ei saa Hollandi mudelit kasutada üksnes piirangu

kasulikkuse tõendina, jättes arvestamata sama mudeli rakendamisel ilmnenud asenduskäitumise.

6. Eelnõu ei erista piisavalt alaealiste tarbimise põhjuseid ja kättesaadavuse kanaleid

ENEL peab eriti murettekitavaks eelnõu seletuskirjas esitatud andmeid noorte nikotiinitoodete

tarvitamise kohta. Seletuskirja järgi hindab 65% noortest e-sigarettide ja 55% huuletubaka

kättesaadavust kergeks. Samuti on Eesti noorte e-sigarettide tarvitamise näitajad kõrged. Kuid neist ei

tulene automaatselt, et peamine või kõige tõhusam lahendus on legaalse täiskasvanute turu toodete

koostise ulatuslik muutmine.

Kui alaealised saavad tooteid illegaalsetelt müüjatelt, täisealistelt vahendajatelt, sotsiaalmeediast,

piiriülesest kaubandusest või kontrollimata veebikanalitest, siis legaalses jaekaubanduses müüdava toote

koostise muutmine ei kõrvalda peamist kättesaadavuse kanalit. Kui legaalse ja kontrollitud turu

pakkumist järsult piirata, võib illegaalsete müüjate konkurentsieelis pigem suureneda.

Seetõttu peab ENEL vajalikuks, et enne uute tootepiirangute kehtestamist vastataks vähemalt järgmisele

küsimusele: millistest kanalitest saavad Eesti alaealised praegu tegelikult nikotiinitooteid ning millise osa

sellest kättesaadavusest kavandatav 4 mg/g piir või positiivne koostisainete nimekiri reaalselt kõrvaldab?

Ilma sellele vastamata ei ole võimalik tõendada, et valitud meede lahendab tuvastatud probleemi.

6.1. Eelnõu enda andmed näitavad vajadust keskenduda kättesaadavusele ja järelevalvele

Eelnõu lähtub eeldusest, et toodete atraktiivsus on oluline noorte tarvitamist mõjutav tegur. ENEL ei

vaidlusta seda. Atraktiivsus ja kättesaadavus on siiski erinevad regulatiivsed probleemid. Alaealine ei saa

legaalsest jaemüügist nikotiinitoodet seaduslikult osta sõltumata sellest, millise maitse või

nikotiinisisaldusega see on. Kui noor saab toote siiski kätte, tähendab see, et kusagil tarneahelas on

vanusepiirang või müügikeeld ebaõnnestunud.

Seetõttu peaks noorte tarvitamise vähendamise poliitika esimene prioriteet olema:

● alaealistele müügi tõhusam kontroll;

● vahendajate ehk nn proxy purchasing'u piiramine;

● sotsiaalmeedia müügikanalite avastamine;

● illegaalse veebikaubanduse tõkestamine;

● tolli- ja järelevalvevõimekuse tugevdamine;

● karistuste tegelik rakendamine;

● koolide ja lapsevanemate teadlikkuse suurendamine.

ENEL toetab eelnõu eesmärki muuta kaugmüügi keeld paremini jõustatavaks. Samas peab kaugmüügi

kontrolli tugevdamine käima käsikäes legaalse turu sellise regulatsiooniga, mis ei tekita uut

majanduslikku motivatsiooni ebaseadusliku pakkumise tekkeks.

7. Muud eelnõu olulised küsimused

7.1. Vajalik on terviklik illegaalse turu mõjuanalüüs

ENEL teeb ettepaneku koostada enne 4 mg/g piiri ja positiivse nimekirja kehtestamist eraldi illegaalse

turu mõjuanalüüs. Analüüs peab vähemalt hindama:

● kui suur osa praegusest legaalsest müügimahust ei vastaks kavandatavatele nõuetele;

● milline on nende toodete kasutajate tõenäoline asenduskäitumine;

● milline osa nõudlusest võiks liikuda välismaale või illegaalsesse kanalisse;

● millised illegaalsed müügikanalid Eestis juba toimivad;

● milline on Maksu- ja Tolliameti võimekus täiendava piiriülese ja postikaubanduse kontrollimiseks;

● milline oleks mõju aktsiisilaekumisele;

● milline oleks mõju alaealiste kättesaadavusele.

Analüüs peab tuginema Maksu- ja Tolliameti andmetele, turuosaliste tegelikele müügiandmetele ja

tarbijauuringutele. Teiste riikide regulatsioonide loetlemine ei asenda Eesti mõjuhinnangut.

7.2. Lobitegevuse regulatsioon peab säilitama sisulise kaasamise võimaluse

Eelnõuga kavandatakse tubakatööstuse huvidega seotud lobitegevuse eriregulatsioon. Seletuskirja järgi

võib lobistiks olla muu hulgas ettevõtja, advokaat, konsultant, suhtekorraldusettevõtja või erialaliit. ENEL

toetab läbipaistvat huvikaitset ja avaliku sektori otsustusprotsessi läbipaistvust. Samas tuleb tagada, et

regulatsioon ei vähendaks sisulise kaasamise kvaliteeti.

Nikotiini- ja tubakatoodete regulatsioon puudutab keerukaid küsimusi: toodete koostist, rahvusvahelisi

tarneahelaid, tarbijakäitumist, maksustamist, salakaubandust, tehnilisi standardeid ja Euroopa Liidu

õigust. Riigil ei pruugi olla kogu vajalikku turuinfot ilma ettevõtjate ja erialaliitude sisendita. Ka käesolev

eelnõu illustreerib seda vajadust. Läbipaistvusnõuded ei tohiks kujundada olukorda, kus seaduslikult

tegutseva sektori ekspertiisi käsitletakse olemuslikult probleemse mõjutustegevusena.

ENEL teeb ettepaneku täpsustada lobitegevuse mõistet ning selgelt eristada läbipaistvat huvikaitset,

ametlikku kooskõlastamist ja ametiasutuse enda algatatud eksperdikonsultatsiooni mõjutustegevusest,

mille suhtes on põhjendatud täiendavad avalikustamisnõuded.

7.3. Regulatsiooni edukuse mõõdikud tuleb määrata enne selle vastuvõtmist

Eelnõu eesmärk on vähendada noorte nikotiinitarbimist ja illegaalset turgu. ENEL teeb ettepaneku

määrata juba enne regulatsiooni vastuvõtmist mõõdetavad tulemusnäitajad, näiteks:

● alaealiste nikotiinitarbimise muutus;

● illegaalsete toodete osakaal turul;

● Maksu- ja Tolliameti konfiskeerimiste arv ja kogus;

● illegaalsete veebimüügikanalite arv;

● legaalse turu müügimahu muutus;

● aktsiisilaekumise muutus;

● sigarettide ja muude nikotiinitoodete vahel toimuv asenduskäitumine.

Samuti tuleks ette näha regulatsiooni järelhindamine näiteks 12 ja 24 kuu möödumisel. Kui meetme

eesmärk on laste kaitse, peab olema võimalik objektiivselt mõõta, kas laste tarbimine ja kättesaadavus

tegelikult vähenesid.

Kokkuvõte ja ettepanekud

ENEL toetab tingimusteta eesmärki kaitsta alaealisi nikotiinisõltuvuse ja terviseriskide eest ning tõkestada

illegaalset kaubandust. Käesolevas arvamuses toodud tähelepanekud puudutavad valitud vahendite

proportsionaalsust, tõenduspõhisust ja mõjuanalüüsi piisavust, mitte eesmärki ennast.

ENEL teeb eelnõu edasiseks menetlemiseks järgmised ettepanekud:

1. Eraldada Riigikohtu lahendist tulenevad sigarite riigilõivude muudatused ülejäänud põhimõttelistest

tubakapoliitika muudatustest ning menetleda vajalikud riigilõivumuudatused viivitamata.

2. Viia eelnõu kooskõlla käesoleva arvamuse 2. peatükis loetletud hinnangutega:

○ eelnõu koostamisel peab lähtuma seaduslikkuse põhimõttest ning järgima Riigikohtu

Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kolleegiumi otsust ja viima seaduse otsuses sisalduvate

seisukohtadega kooskõlla;

○ vaadata kõigi toodete puhul üle 5000-eurone tooteteate lõiv ning siduda see tõendatud,

tõhusalt korraldatud ja tooteliigiti põhjendatud menetluskuluga ning mitte siduda

riigilõivu määra tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tarbimisest riigile

tekkivate kulude katmisega;

○ eristada sisuline ja administratiivne tooteteate muudatus; administratiivne parandus

vabastada lõivust. Kehtestada kõikidele toodetele ühetaoline teate muutmise riigilõivu

määr;

○ toote teate esmakordse avaldamise ja hoidmise määrad peavad lähtuma tegelikust

kulust ning olema kõikidele tooteliikidele ühetaolised;

○ tühistada müügimahu teate hindamise tasu elektrooniliste sigarettide osas ning

kehtestada ühetaoline tasu kõikide teiste tooteliikide osas;

○ tühistada e-vedelikes sisalduvate ja eralduvate ainete hindamise tasud vastuolu tõttu EL

õigusega;

○ välistada kehtiva tooteteate kustutamine muudatuse lõivu tasumata jätmise tõttu ning

anda enne kustutamist parandamistähtaeg;

○ viia direktiivi (EL) 2015/1535 kohane teavitus läbi ajal, mil eelnõus on veel võimalik teha

olulisi muudatusi; hõlmata teavitusega kõik tehnilised eeskirjad ja järgida kohaldatavat

ooteaega.

3. Jätta eelnõust praegusel kujul välja § 8³ lõikes 1 kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse ülempiir ning

määrata võimalik ülempiir alles pärast Eesti turu, tarbijakäitumise, terviseriskide, illegaalse turu ja

teiste riikide regulatsioonide võrdlevat analüüsi.

4. Mitte kehtestada elektrooniliste sigarettide koostisele ammendavat positiivset nimekirja enne, kui

on hinnatud selle tegelikku mõju legaalsele turule, tarbijakäitumisele ja illegaalse kaubanduse

kasvule.

5. Viia enne põhimõtteliste tootepiirangute kehtestamist läbi terviklik mõjuhinnang, mis hõlmab

vähemalt: legaalse turu praegust struktuuri; piirangute tõttu turult kõrvaldatavate või muudetavate

toodete osakaalu ja müügimahtu; täiskasvanud tarbijate asenduskäitumist; mõju illegaalsele turule

ja piirikaubandusele; mõju aktsiisile ja muudele maksulaekumistele; alaealiste tegelikke toodete

hankekanaleid; Maksu- ja Tolliameti ning teiste järelevalveasutuste võimekust kontrollida piirangute

järel tekkivat illegaalset turgu.

6. Kaasata sisuliselt Maksu- ja Tolliamet regulatsiooni nende osade väljatöötamisse, millel võib olla

oluline mõju piirikaubandusele ja illegaalsele turule.

7. Anda huvirühmadele ja asjaomastele ametiasutustele sisuliseks analüüsiks mõistlik tähtaeg ning

järgida käesoleva kirja punktis 8 esitatud menetluskorraldust — seitsmepäevane tähtaeg juulis ei

ole sellise ulatusega regulatsioonipaketi puhul piisav ega kiirenda ka seaduse tegelikku jõustumist.

ENEL on valmis osalema lahenduste väljatöötamises, mille keskmes on alaealiste tegeliku ligipääsu

vähendamine, illegaalse turu tõkestamine ning legaalse ja kontrollitud turu tugevdamine.

Lugupidamisega

Diane Sirelpuu

(allkirjastatud digitaalselt)

Eesti Nikotiinitoodete Edasimüüjate Liidu juhatuse liige