Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Esmatasandi tervishoid on tervishoiusüsteemi oluline osa ning perearstiabi on enamasti inimese esimene kontakt tervishoiusüsteemiga. Perearstiabil on oluline roll terviseprobleemide ennetamisel, varajasel avastamisel, ravimisel ning patsiendi raviteekonna koordineerimisel.
Eelnõuga aidatakse kaasa esmatasandi tervishoius tekkinud probleemide lahendustele, mis on seotud perearsti nimistute tasakaalustamata suuruste, perearstide töökoormuse kasvu, asenduste korraldamise ebapiisava toimimise ning regionaalse kättesaadavuse riskidega.
Viimastel aastatel on perearstiabis suurenenud väljakutsed, mis on seotud perearsti nimistute ebaühtlase suuruse, perearstide kasvava töökoormuse, asenduste korraldamise keerukuse ning piirkondlike erinevustega perearstiabi kättesaadavuses. Mitmes piirkonnas on perearstiabi järjepidevuse tagamine muutunud järjest keerulisemaks ning olemasolev õiguslik raamistik ei võimalda kõigil juhtudel piisavalt paindlikult reageerida.
Eelnõu eesmärk on ajakohastada perearstiabi korralduslikku raamistikku ning luua täiendavad võimalused perearstiabi kättesaadavuse ja järjepidevuse tagamiseks. Eelnõuga täpsustatakse nimistute moodustamise ja haldamise põhimõtteid, asendamise korraldamise tingimusi, sealhulgas perearsti kaasatust äriühingu poolt korraldatava asendamise korral, ning luuakse õiguslik alus regionaalsete meetmete rakendamiseks piirkondades, kus perearstiabi kättesaadavus või jätkusuutlikkus on ohustatud.
Eelnõuga nähakse ette järgmised peamised muudatused:
• luuakse volitusnorm riski- ja kriisipiirkondade määramise aluste ning regionaalselt rakendatavate meetmete kehtestamiseks ja laiendatud ülesannetega tervisekeskuse toimimiseks;
• antakse perearstile õigus keelduda patsiendi registreerimisest nimistusse, kui samas teeninduspiirkonnas on patsiendil võimalik registreeruda alla 1600 isikuga nimistusse;
• täpsustatakse nimistu suurusega arvestamist Tervisekassa poolt isiku nimistusse määramisel;
• täpsustatakse perearstiabi osutamise korralduslikke nõudeid;
• täpsustatakse äriühingu poolt korraldatava perearsti asendamise korda, sätestades selgemalt perearsti kvalifikatsiooniga arsti kaasamise nõuded;
• kehtestatakse tervisekeskuste kohustus korraldada teatud juhtudel nimistute ajutine teenindamine.
Eelnõu rakendamise tulemusena suureneb mõningal määral tervisekeskuste halduskoormus seoses asenduste korraldamisega, kuid samal ajal väheneb perearstide ja riigiasutuste halduskoormus (andmete esitamine, nimistute haldamine). Luuakse paremad eeldused perearstiabi järjepidevuse tagamiseks ning paindlikumaks reageerimiseks olukordades, kus perearstiabi kättesaadavus või jätkusuutlikkus on ohustatud. Muudatused toetavad perearstiabi süsteemi jätkusuutlikkust.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Sotsiaalministeeriumi tervishoiuteenuste osakonna esmatasandi tervishoiu ekspert Tiina Unukainen (
[email protected]) ja tervishoiuteenuste osakonna esmatasandi nõunik Elina Müürsepp (
[email protected]). Eelnõu juriidilise ekspertiisi on teinud Sotsiaalministeeriumi õigusosakonna õigusnõunik Piret Eelmets (
[email protected]). Mõjuanalüüsi on koostanud Sotsiaalministeeriumi analüüsiosakonna juhtivanalüütik Kadri Keller (
[email protected]).
Eelnõu keeletoimetatakse pärast esimest kooskõlastusringi.
Eelnõu väljatöötamisele eelnes Sotsiaalministeeriumi koostatud väljatöötamiskavatsus (VTK), mis saadeti arvamuse avaldamiseks seotud organisatsioonidele ja huvirühmadele ning millele esitas tagasisidet 11 organisatsiooni ja kaks perearsti.
VTK hõlmas rohkem teemasid, kui need, mis antud eelnõus kajastatakse. Mitmed teemad, mis VTK-s kajastust leidsid, vajavad pikemaid arutelusid ning analüüse, mistõttu on eelnõus välja toodud need muudatused, mis on enim osapoolte nõusolekut arvestavad. Eelnõus käsitlevate teemade kohta on antud VTK tagasiside seletuskirja lisas 1.
1.3. Märkused
Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga1, milles on ette nähtud perearstiabi süsteemi jätkusuutlikkust toetavad tegevused.
Eelnõuga muudetakse tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 03.06.2026, 133.
Eelnõu lähtub arengukavas „Esmatasandi tervishoiu arengukava 2035“2 nimetatud eesmärkidest.
Eelnõu ei ole seotud teiste menetluses olevate eelnõudega ega otseselt ka Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.
Eelnõu vastuvõtmiseks piisab Riigikogu lihthäälteenamusest.
Eelnõu ei ole seotud isikuandmete töötlemisega isikuandmete kaitse üldmääruse tähenduses.
Eelnõu mõjutab halduskoormust. Täpsem kirjeldus halduskoormuse muutustest on esitatud seletuskirja punktis 6.1.
2. Seaduse eesmärk
Eelnõu eesmärk on tugevdada esmatasandi tervishoiu toimimist, toetades:
• perearstiabi kättesaadavust kõikides piirkondades;
• perearstiabi teenuse osutamise järjepidevust perearsti töö katkemisel;
• perearstide töökoormuse paremat tasakaalu;
• tervisekeskuste suuremat rolli süsteemi toimivuse tagamisel.
Kehtiv regulatsioon ei võimalda piisavalt tõhusalt reageerida olukordadele, kus perearst lõpetab tegevuse või nimistu jääb teenindamata. Samuti puuduvad piisavad mehhanismid piirkondade eripärade arvestamiseks ning nimistute tasakaalustamiseks. Lisaks luuakse selged reeglid riski- ja kriisipiirkondades tegutsemiseks ning tehakse väikseimaid muudatusi asendamiste korraldamise regulatsioonis.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõu koosneb kahest paragrahvist.
Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse § 8 lõikega 33. Seadusesse lisatakse varasemalt hea tahte koostöökokkuleppes3 „Perearstiabi jätkusuutlikkuse tagamine“ kirjeldatud säte (IV osa, 1. eesmärk), mille kohaselt on perearsti nimistu optimaalne suurus kuni 1600 isikut. Selline nimistu suurus toetab perearstiabi kvaliteeti, kättesaadavust ning perearsti töökoormuse tasakaalustamist. Muudatusega antakse perearstile õigus keelduda patsiendi registreerimisest nimistusse juhul, kui nimistu suurus ületab 1600 isikut ning samas teeninduspiirkonnas on patsiendil võimalik registreeruda teise perearsti nimistusse, mille suurus ei ületa 1600 isikut.
Muudatuse eesmärk on soodustada patsientide ühtlasemat jaotumist piirkonna nimistute vahel ning vähendada olukordi, kus osa nimistuid on märkimisväärselt üle koormatud, samas kui teistes nimistutes on vabu kohti.
Muudatuse rakendamise toetamiseks vaadatakse üle perearstide teeninduspiirkonnad ning Tervisekassa avaldab oma veebilehel teeninduspiirkondade lõikes teabe nimistute suuruse kohta. See võimaldab patsientidel saada paremat ülevaadet registreerimisvõimalustest ning toetab teadlike valikute tegemist perearsti nimistu valikul. Perearstil on keeldumise korral kohustus teavitada patsienti teistest samas teeninduspiirkonnas asuvatest nimistutest, kuhu patsiendil on võimalik registreeruda, arvestades Tervisekassa kodulehel olevat infot nimistute suuruste ja teeninduspiirkonna kohta. Kui aga teeninduspiirkonnas ei ole alla 1600 isikuga nimistut, ei ole perearstil antud sätte alusel võimalik isiku nimistusse võtmisest keelduda.
Perearstiabi kvaliteedi ja jätkusuutlikkuse tagamiseks on oluline, et iga perearst teenindaks võimalikult jõukohast hulka patsiente. Pikaajaline ülekoormus suurendab perearstide, -õdede läbipõlemise riski, kvaliteedi ja kättesaadavuse probleeme ning võib viia perearsti nimistust loobumiseni või erialalt lahkumiseni. Ülemäärase töökoormuse risk ja piiratud võimalused nimistu suurust reguleerida vähendavad ka perearsti eriala atraktiivsust ning raskendavad uute perearstide süsteemi tulemist. Muudatus aitab kaasa perearstide ja -õdede töökoormuse mõistlikul tasemel hoidmisele, parandab kvaliteetse perearstiabi kättesaadavust ning vähendab perearstisüsteemi jätkusuutlikkust ohustavaid riske.
Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse § 8 lõiget 43. Muudatusega seatakse Tervisekassale kohustus lähtuda nimistusse mitteregistreerunud isiku perearsti nimistusse määramisel nimistu suurusest ning eelistada nimistuid, kus patsientide arv ei ületa 1600 isikut. Muudatuse eesmärk on toetada kvaliteetse ja kättesaadava perearstiabi tagamist. Muudatus lähtub § 1 punktis 1 toodud põhjendustest.
Eelnõu § 1 punktiga 3 muudetakse § 8 lõike 48 punkti 3, kust eemaldatakse nõue Terviseametil avaldada oma veebilehel info pereõe iseseisva vastuvõtu aegadest ja kontaktandmetest. Arvestades, et pereõde on tänapäeval iseseisev spetsialist, kes tegutseb oma pädevuse piires ja tervisekeskustes ka roteeruvas korras, siis ei ole otstarbekas iga perearstiabi osutaja lõikes esitada infot pereõe iseseisva vastuvõtuaegadest ja kontaktandmetest. Avaldamise nõue jääb perearsti tavapäraste kontaktvastuvõtuaegade kohta. Igapäevases töös võib ette tulla aga erakorralisi muudatusi, näiteks graafikute muutmine haigestumiste ajal, mistõttu on pidev info muutmine ebamõistlik ressursikasutus, sest perearstiabi toimub eelregistreerimsie põhimõttel. Muudatuse eesmärk on tagada patsientidele selge ja ajakohane ülevaade perearsti kontaktvastuvõtu tavapärasest korraldusest ning vähendada perearstiabi osutajate halduskoormust pidevast teabe edastamisest muudatuste korral.
Eelnõu § 1 punktiga 4 muudetakse § 8 lõike 49 punkti 2, kust eemaldatakse nõue perearstiabi osutamise tegevusloa omajal esitada Terviseameti iseteenindusportaali kaudu info pereõe iseseisva vastuvõtu aegadest ja kontaktandmetest. Muudatuse põhjendused on esitatud § 1 punkti 3 selgitustes.
Eelnõu § 1 punktiga 5 täiendatakse §-i 8 lõikega 62. Muudatuse eesmärk on tagada, et nimistu teenindamisel asenduse korras perearstiabi osutaja äriühingu kaudu säiliks siiski perearsti kvalifiaktsiooniga isiku vahetu osalus ja tugi. Seetõttu täpsustatakse, et perearstiabi osutav äriühing peab järgima § 8 lõike 6¹ alusel kehtestatud määruses4 sätestatud nõudeid perearsti kontaktvastuvõttude korraldamisele. Muudatuse eesmärk on tagada, et kontaktvastuvõttude korraldus vastaks kehtestatud nõuetele ning et perearst osaleks sisuliselt nimistu patsientidele teenuse osutamisel.
Eelnõu § 1 punktiga 6 muudetakse § 81 punkti 7. Muudatusega täiendatakse pikaajalise asendamise kestust reguleerivat sätet ning nähaks ette põhimõte, et kui perearst on valitud valitavale ametikohale, siis võib nimistu pikaajaline asendamine kesta kuni ametiaja või volituste tähtaja lõppemiseni. Kehtiv regulatsioon võimaldab pikaajalist asendamist kuni ühe aasta jooksul, erialase enesetäiendamisega seotud koolituse korral kuni kahe aasta jooksul ning vanemapuhkuse ajal vanemapuhkuse lõppemiseni. Praktikas võib ette tulla olukordi, kus perearst asub täitma riigi või kohaliku omavalitsuse valitavat või nimetatavat ametikohta ning ei saa seetõttu tööülesannete mahu tõttu pikema aja jooksul perearstina tegutseda. Sellisteks ametikohtadeks võivad olla näiteks Riigikogu liikme, Vabariigi Valitsuse liikme, vallavanema või linnapea amet.
Muudatuse eesmärk on tagada perearsti nimistu teenindamise järjepidevus ning vältida olukordi, kus perearst peaks valitavate ametikohustuste tõttu loobuma nimistust. Kliinilisest praktikast on selgunud, et nimistuga kohanemine võtab palju aega ja seetõttu pole otstarbekas kujunenud usaldussuhet katkestada. OECD uuringud näitavad, et järjepidev kontakt perearstiga loob lisaväärtust, olles seotud suurema usaldusega tervishoiusüsteemi vastu ning paremate hinnanguliste tervisetulemitega5. Samuti loob muudatus suurema õigusselguse ning -kindluse nii perearstidele, asendajatele kui ka Tervisekassale ja Terviseametile, sidudes asendamise kestuse selgelt ametiülesannete täitmise perioodiga.
Eelnõu § 1 punktiga 7 täiendatakse §-i 11 lõikega 12, millega kehtestatakse riski- ja kriisipiirkondade määramise alused, võimalikud rakendatavad meetmed ning meetmete määramise tingimused.
Uuringu „Tulevikuvaade tööjõu- ja oskuste vajadusele: perearstiabi“ 6 kohaselt on perearstide vanuselist koosseisu arvestades lähiaastatel oodata märkimisväärset tööjõupuudust. Eeldusel, et perearstide tegelik pensionile mineku iga oluliselt ei muutu, on aastaks 2033 vaja vanuse tõttu asendada ligikaudu 420 perearsti ehk ligikaudu pooled praegu tegutsevatest perearstidest.
2026. aasta alguse seisuga oli 132 055 inimest (s.o ca 9,8 % elanikkonnast) 77 nimistus ilma alalise perearstita, neid teenindas asendusarst. 2025. aastal leiti viiel korral (Tallinn Mustamäe, Põltsamaa, Vinni vald ja 2 x Türi vald) nimistule teenuseosutaja (asendaja) alles paar nädalat enne perearsti või asendusarsti nimistuga töö lõpetamist, mistõttu oli teenuse saamise katkemise ohus ligi 8575 inimest. 01.04.2026 seisuga on 65–83 vanusevahemikus 258 perearsti, kes teenindavad kokku 268 nimistut (sh 10 asendusnimistut ehk osadel teenindada rohkem kui 1 nimistu)7.
Eespool kirjeldatud arengud suurendavad riski, et teatud piirkondades võib perearstiabi kättesaadavus ja järjepidevus halveneda. Seetõttu on vajalik luua õiguslik alus riski- ja kriisipiirkondade määramiseks ning piirkondlike meetmete rakendamiseks, mis võimaldavad reageerida piirkondlikele probleemidele paindlikumalt ja toetada perearstiabi jätkusuutlikkust.
Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse § 151 pealkirja. Eesmärgiks on pealkiri viia vastavusse sätete sisuga, sest §-s 151 sisus ei ole sätestatud ainult tervisekeskuse moodustamise osa, vaid ka tervisekeskuse pidamise sätted. Sellest tulenevalt lisatakse pealkirja juurde lisaks tervisekeskuse moodustamisele ka sõna „pidamine“.
Eelnõu § 1 punktiga 9 täiendatakse §-i 151 lõikega 4, mille kohaselt peab tervisekeskuses töötav nimistuga perearst teatama tervisekeskusele oma soovist lahkuda tervisekeskusest koos nimistuga vähemalt kuus kuud ette. Perearsti nimistu on tervisekeskuse toimimise oluline osa, olles seotud nii teenuste osutamise mahu kui ka tervisekeskuse rahastamisega. Perearsti ootamatu lahkumine koos nimistuga võib mõjutada tervisekeskuse võimet tagada kokkulepitud teenuste osutamine, personali rakendamine ning tervisekeskuse majanduslik jätkusuutlikkus. Etteteatamise kohustuse eesmärk on anda tervisekeskusele piisav aeg muudatustega kohanemiseks, töökorralduse ümberkujundamiseks ning vajadusel uute tervishoiutöötajate kaasamiseks. Samuti võimaldab etteteatamistähtaeg kavandada tegevusi, mis aitavad vältida häireid tervishoiuteenuste osutamisel ja toetavad patsientidele teenuse järjepideva kättesaadavuse tagamist. Kuuekuuline etteteatamistähtaeg on hinnatud mõistlikuks, kuna see tasakaalustab ühelt poolt perearsti õigust oma tegevust ümber korraldada ning teiselt poolt tervisekeskuse õigustatud huvi valmistuda olulisteks muudatusteks teenuse osutamisel. Sama etteteatamistähtaeg kehtib ka Tervisekassa ja patsientide teavitamisel tegevuskoha muudatustest. Pooltel on võimalik kokku leppida ka teistsuguses etteteatamistähtajas.
Eelnõu § 1 punktiga 10 täiendatakse seadust §-ga 152, millega sätestatakse tervisekeskuste ülesanded asenduste korraldamisel.
Lähiaastatel suureneb järsult pensionile minevate perearstide arv ja sellega seonduvalt vajadus leida nimistutele uued perearstid. Tervisekassal on täna kohustus leida nimistule uus perearst, mis tihtipeale on keeruline ülesanne, sest ei pruugi leiduda perearste, kes oleks nõus nimistut üle võtma. Tervisekeskuste loomisega on kaasnenud Tervisekassal võimalus saada tervisekeskuselt tuge asenduse korraldamisel ja uue perearsti leidmisel. Seetõttu nähakse tervisekeskusele ette kohustus korraldada sellele nimistule asendusarst kuni kolmeks kuuks. Samas on tervisekeskusel võimalik seda nimistut asendada ka kuni ravi rahastamise lepingu (ravikindlustuse seaduse § 36 lõike 51 tähenduses) perioodi lõpuni või juhul, kui ravi rahastamise lepingu perioodi lõpuni on vähem kui 6 kuud, uue perioodi lõpuni.
Eelnõu § 1 punktiga 11 muudetakse § 37 lõike 2 punkti 1, millega lühendatakse tähtaega, millal Terviseamet võib teenuse katkemise tõttu perearstilt nimistu ära võtta, seniselt 60 kalendripäevalt 30-le.
Muudatuse eesmärk on võimaldada kiiremat sekkumist olukordades, kus perearstiabi osutamine on pikemaajaliselt katkenud ning puudub perspektiiv teenuse tavapäraseks taastumiseks. Perearstiabi on inimese esmaseks kontaktiks tervishoiusüsteemiga ning pikaajaline teenuse katkemine võib mõjutada nii tervishoiuteenuste kättesaadavust kui ka ravi järjepidevust. Kehtiv 60 kalendripäevane tähtaeg võib osutuda liiga pikaks olukordades, kus teenuse osutamine on sisuliselt katkenud ning patsientide teenindamiseks tuleb leida uus korraldus. Lühem tähtaeg võimaldab Terviseametil ja Tervisekassal reageerida kiiremini ning rakendada vajalikke meetmeid perearstiabi järjepidevuse tagamiseks.
Eelnõu § 1 punktiga 12 täiendatakse § 57 lõiget 3 viitega §-le 152. Tervisekassa korraldab vajaduse korral perearsti nimistu alusel tegutsevate perearstide ajutist asendamist. Lisandunud viite kaudu täpsustatakse, et Tervisekassa ei tee seda ajal, mil perearsti ajutist asendamist korraldab § 152 alusel tervisekeskus. Kui tervisekeskuse asendusperioodi lõpuks ei ole õnnestunud nimistule konkursi teel perearsti leida, korraldab vastavalt seadusele nimistu edasist asendamist Tervisekassa.
Eelnõu §-ga 2 nähakse ette muudatuste jõustumisaeg, mis on 2027. aasta 1. jaanuar.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõus ei kasutata uusi termineid.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.
6. Seaduse mõjud
Eelnõus kavandatud muudatused mõjutavad patsiente, perearste ja -õdesid, teenuseosutajaid (perearstiabi osutavad äriühingud ja tervisekeskused), kohalikke omavalitsusi ja riiki, sh Tervisekassat ja Terviseametit. Mõju tuvastati neljas valdkonnas: sotsiaalne mõju, majanduslik mõju, regionaalne mõju ning mõju riigivalitsemisele. Muudes valdkondades mõju ei tuvastatud.
Mõjuanalüüs lähtub eelnõu eesmärgist tugevdada esmatasandi tervishoiu toimimist, toetades perearstiabi kättesaadavust kõikides piirkondades, teenuse osutamise järjepidevust perearsti töö katkemisel, perearstide töökoormuse paremat tasakaalu ning tervisekeskuste suuremat rolli süsteemi toimivuse tagamisel. Mõjusid käsitletakse sihtrühmade kaupa ning avalikku sektorit (kohalikud omavalitsused ja riik) puudutavaid mõjusid käsitletakse detailsemalt punktis 7.
Sihtrühm 1: Patsiendid
Patsientidele avaldub mõju eelkõige perearstiabi kättesaadavuse, järjepidevuse ja piirkondliku korralduse kaudu. Sihtrühmaks on kõik perearstiabi vajavad inimesed ehk sisuliselt kogu Eesti elanikkond. Perearstide nimistusse kuulus 01.06.2026 seisuga 1 343 838 inimest ehk ligikaudu 99% elanikkonnast ning perearstiabi teenuseid on ajavahemikus 01.06.2025–01.06.2026 kasutanud 1 053 466 inimest ehk 77% elanikest. Kõigist patsientidest 4% olid vanuses 0–4 aastat, 17% vanuses 5–19 aastat, 24% vanuses 20–39 aastat, 28% vanuses 40–59 aastat, 22% vanuses 60–79 aastat ning 6% vähemalt 80-aastased.8 2025. aastal tehti perearstiabis 3 504 680 vastuvõttu9. Need andmed näitavad, et perearstiabi on väga laia sihtrühmaga ja sageli kasutatav esmatasandi tervishoiuteenus.
Tervisekassa prognoosi kohaselt kasvab perearstiabi kasutus lähiaastatel ka rahvaarvu vähenemise tingimustes. Aastatel 2027–2032 suureneb nii visiitide koguarv kui ka visiitide arv elaniku kohta, viimane 5,72-lt 5,81-ni ning 2036. aastaks 5,90-ni.10 See viitab vajadusele hoida perearstiabi korraldus sellisena, et teenuse kättesaadavus ja järjepidevus oleks tagatud ka suureneva teenusevajaduse korral.
Regionaalne mõju patsientidele seisneb selles, et eelnõu loob õigusliku aluse rakendada piirkondlikke meetmeid olukordades, kus perearstiabi kättesaadavus või jätkusuutlikkus on ohustatud. Mõju ei ole kogu Eestis ühetaoline, vaid sõltub piirkonna perearstide vanuselisest koosseisust, asendusnimistute arvust, nimistute suurusest ja uute perearstide leidmise võimalustest. Mõju võib olla suurem piirkondades, kus perearstide asendamine või uute perearstide leidmine on keerulisem ning kus alalise perearstita nimistute tekkimise risk on suurem.
Eelnõu aitab vähendada riski, et patsiendid jäävad perearsti töö katkemisel või nimistu alalise perearstita jäämisel pikemaks ajaks toimiva perearstiabita. Mõju avaldub eelkõige nende muudatuste kaudu, millega täpsustatakse nimistute ajutise teenindamise korraldust ning lühendatakse aega, mille möödumisel saab Terviseamet hinnata nimistu äravõtmise vajadust olukorras, kus teenuse osutamine on katkenud. Nende muudatuste koosmõju on suunatud sellele, et teenuse katkestuse korral leitaks patsientidele kiiremini toimiv korraldus.
Mõju on suurem nendele patsientidele, kelle tervishoiuvajadus on püsivam või suurem, sealhulgas eakatele, krooniliste haigustega inimestele, lastele ja sagedamini perearstiabi vajavatele patsientidele. Perearstiabi järjepidevus mõjutab muu hulgas terviseprobleemide varajast märkamist, krooniliste haiguste jälgimist, ravimite kasutamise järjepidevust ning patsiendi edasist liikumist tervishoiusüsteemis.
Nimistute suuruse tasakaalustamise põhimõte võib teatud juhtudel piirata patsiendi võimalust registreeruda eelistatud perearsti nimistusse, kui selle nimistu suurus ületab 1600 isikut ning samas teeninduspiirkonnas on võimalik registreeruda väiksema nimistuga perearsti juurde. Mõju patsiendi valikuvabadusele on siiski piiratud, sest juurdepääs perearstiabile samas teeninduspiirkonnas säilib. Samal ajal aitab muudatus vähendada olukordi, kus osa nimistuid kasvab ebamõistlikult suureks, samas kui samas piirkonnas on väiksema koormusega nimistuid. See võib parandada perearstiabi tegelikku kättesaadavust ja kvaliteeti, sealhulgas vastuvõtule pääsemist ja perearstikeskusega ühenduse saamist.
Patsientidele otsest majanduslikku mõju ei kaasne. Kaudselt võib perearstiabi parem kättesaadavus ja järjepidevus vähendada vajadust pöörduda erakorralise meditsiini või eriarstiabi poole ning aidata vältida terviseprobleemide süvenemist.
Kokkuvõttes on mõju patsientidele valdavalt positiivne, avaldudes eelkõige perearstiabi kättesaadavuse ja järjepidevuse paranemises.
Sihtrühm 2: Perearstid ja pereõed
Perearstidele ja pereõdedele avaldub mõju peamiselt töökoormuse, töökorralduse ja õigusselguse kaudu. Eestis oli 01.06.2026 seisuga 782 perearsti nimistut, mida teenindas 1122 arsti, sealhulgas 706 perearsti, ning 1785 õde. Keskmiselt kuulus nimistusse 1705 inimest. Suurim oli keskmine nimistu Tartumaal ja Valgamaal, vastavalt 1875 ja 1807 inimest ning väikseim Võrumaal, kus keskmine nimistu oli 1510 inimest.11
Arstide vanuseline koosseis viitab, et olemasoleva tööjõu säilitamine on lähiaastatel üks perearstiabi peamisi riske. 2026. aasta aprilli seisuga oli arstide keskmine vanus 57,9 aastat (mediaan 60 aastat) ning 34,7% arstidest olid 65+ vanuses. Kõige vanema vanuselise koosseisuga paistavad silma Ida‑Viru maakond (keskmine vanus 62,9 aastat, 65+ osakaal 53,1%), Pärnu (keskmine 61,8 aastat) ja Võru maakond (65+ osakaal 52,4%), samas kui noorema vanuselise koosseisuga on Harju (keskmine 53,1 aastat) ja Rapla maakond (keskmine 52,2 aastat).12 Need andmed näitavad, et perearstiabi tööjõurisk ei jaotu piirkondade vahel ühtlaselt ning võib osades maakondades mõjutada teenuse kättesaadavust kiiremini.
Eelnõuga sätestatav nimistu optimaalse suuruse põhimõte ja sellega seotud võimalus keelduda patsiendi nimistusse võtmisest teatud tingimustel toetab perearstide töökoormuse ühtlasemat jaotumist. Muudatus aitab vähendada olukordi, kus patsiendid koonduvad juba ülekoormatud nimistutesse, kuigi samas teeninduspiirkonnas on olemas väiksema nimistuga perearst. Mõju on suurem piirkondades, kus nimistute suurus ületab optimaalset piiri või kus nimistute koormus on sama teeninduspiirkonna sees ebaühtlane.
Töökoormuse paremal jaotumisel on positiivne mõju ka pereõdedele, sest nimistu suurus mõjutab kogu perearstikeskuse meeskonna töömahtu. See puudutab vastuvõtte, nõustamist, krooniliste haigete jälgimist, ennetustegevust, dokumenteerimist ja patsientidega suhtlemist. Kui nimistute koormus jaotub ühtlasemalt, väheneb eelduslikult ka pereõdede töökoormuse koondumine ülekoormatud nimistutesse.
Perearstidele avaldub mõju ka pikaajalise asendamise regulatsiooni täpsustamise kaudu. Asendamise võimaluse laiendamine olukorrale, kus perearst on valitud valitavale ametikohale, võimaldab säilitada nimistu ja perearsti seose ka juhul, kui perearst ei saa ajutiselt perearstina töötada. See vähendab vajadust nimistust loobuda ning loob suurema õigusselguse perearstile, asendajale ja teenuse korraldamisega seotud asutustele.
Kokkuvõttes on mõju perearstidele ja pereõdedele valdavalt positiivne. Mõju seisneb töökoormuse tasakaalustamise võimaluste paranemises ning asendamise regulatsiooni selginemises. Mõju on suurem piirkondades ja nimistutes, kus nimistute suurus ületab optimaalset piiri või kus asendusvajadus on suurem.
Sihtrühm 3: Teenuseosutajad (perearstiabi osutavad äriühingud ja tervisekeskused)
Teenuseosutajatele avaldub mõju peamiselt töökorralduse, vastutuse ja õigusselguse kaudu. Mõju on suurem tervisekeskustele, sest eelnõuga täpsustatakse nende rolli perearstiabi järjepidevuse tagamisse olukordades, kus nimistu jääb ajutiselt teenindamist vajavaks.
01.06.2026 seisuga oli Eestis 71 tervisekeskust, kus 646 arsti ja 983 õde teenindasid kokku 401 nimistut. Keskmiselt oli tervisekeskuste kohta 9,1 arsti ja 13,86 õde. Tervisekeskustes teenindatavatesse nimistutesse kuulus kokku 696 499 inimest, mis moodustas ligikaudu 52% kõigist perearstide nimistutesse kuuluvatest inimestest. Ajavahemikul 01.06.2025–01.06.2026 kasutas tervisekeskustes perearstiabi teenuseid 549 534 inimest ehk ligikaudu 52% kõigist perearstiabi teenuseid kasutanud inimestest.13 Seega võib tervisekeskuste rolli muutus mõjutada olulist osa perearstiabi korraldusest.
Mõju tervisekeskustele ei ole siiski ühesugune. See sõltub tervisekeskuse suurusest, teenindatavate nimistute arvust, piirkonna tööjõuolukorrast, perearstide vanuselisest koosseisust ning sellest, kui sageli tekib vajadus nimistu ajutiseks teenindamiseks. Mõju võib olla suurem piirkondades, kus uute perearstide või asendusarstide leidmine on keerulisem ning kus alalise perearstita nimistute tekkimise risk on suurem. 01.06.2026 seisuga oli kõige rohkem tervisekeskustes teenindatavaid nimistuid Harju maakonnas, kus 33 tervisekeskuses teenindati 186 nimistut, ning Tartu maakonnas, kus 5 tervisekeskuses teenindati 50 nimistut. Ida-Viru maakonnas tegutses 4 tervisekeskust 30 nimistuga ning Lääne-Viru maakonnas 5 tervisekeskust 23 nimistuga.14
Eelnõuga nähakse tervisekeskusele ette kohustus korraldada teatud juhul nimistule asendusarst kuni kolmeks kuuks. See suurendab tervisekeskuse rolli perearstiabi järjepidevuse tagamisel ja võimaldab kasutada kohaliku tasandi teadmist piirkonna töökorraldusest, personalist, ruumidest ja võimalikest asenduslahendustest. Selgem ajutise teenindamise kohustus vähendab riski, et nimistule on erakorraliselt vaja leida uus perearst.
Kui tervisekeskus kasutab õigust jätkata nimistu teenindamist kuni ravi rahastamise lepingu perioodi lõpuni või järgmise ravi rahastamise perioodi lõpuni, on tegemist tervisekeskuse vabatahtliku otsusega ning nimistu teenindamine on kaetud selle eest saadava rahastusega.
Muudatused loovad paremad eeldused perearstiabi järjepidevuse tagamiseks ning paindlikumaks reageerimiseks olukordades, kus perearstiabi kättesaadavus või jätkusuutlikkus on ohustatud. Seeläbi toetavad muudatused perearstiabi süsteemi jätkusuutlikkust.
Tervisekeskustele avaldab mõju ka kuuekuuline etteteatamiskohustus juhul, kui perearst soovib lahkuda tervisekeskusest koos nimistuga. Perearsti nimistu on tervisekeskuse toimimise ja rahastamise seisukohalt oluline, sest tervisekeskuse majanduslik stabiilsus sõltub muu hulgas sellest, mitu nimistuga perearsti keskuses töötab. Etteteatamiskohustus annab tervisekeskusele aega kavandada töökorralduse muudatusi, hinnata personali- ja ruumivajadust ning vähendada teenuse osutamise häirete riski. Mõju on tervisekeskustele positiivne, sest see parandab tegevuse planeeritavust. Tervisekeskusest lahkumisest etteteatamise mõju ei ole suur, sest sama etteteatamistähtaeg kehtib ka tegevuskoha muudatuse korral Tervisekassa ja patsientide teavitamise osas.
Perearstiabi osutavatele äriühingutele, kes ei täida tervisekeskuse ülesandeid, on mõju väiksem. Mõju seisneb peamiselt perearstiabi osutamise korralduslike nõuete täpsustamises olukorras, kus nimistut teenindatakse asenduse korras äriühingu kaudu. Nõuetele vastavalt tegutsevatele teenuseosutajatele ei too muudatus eelduslikult kaasa olulist töökorralduslikku ega majanduslikku muutust. Mõju võib avalduda eeskätt nendele teenuseosutajatele, kelle senises töökorralduses ei ole perearsti sisuline osalus või kontaktvastuvõttude nõuetekohane korraldus olnud piisavalt selgelt tagatud.
Kokkuvõttes on mõju teenuseosutajatele erineva ulatusega. Tervisekeskustele võivad muudatused kaasa tuua mõningase töökorraldusliku ja halduskoormuse kasvu, kuid samal ajal paraneb nende võimalus planeerida oma tegevust ja tagada piirkonna perearstiabi järjepidevus. Perearstiabi osutavatele äriühingutele, kes ei täida tervisekeskuse ülesandeid, on mõju väiksem ning valdavalt õigusselgust loov.
6.1. Mõju halduskoormusele
Eelnõu mõjutab halduskoormust eri sihtrühmades erinevalt. Perearstide, pereõdede ja teiste perearstiabi osutajate halduskoormus väheneb, kuna kaotatakse kohustus esitada Terviseameti iseteenindusportaali kaudu pereõe iseseisva vastuvõtu ajad ja kontaktandmed. Igapäevases töökorralduses võib sageli ette tulla muudatusi, näiteks töötaja haigestumise, töögraafikute ümberkorraldamise või tervisekeskuses rakendatava roteeruva töökorralduse tõttu. Selliste muudatuste pidev kajastamine infosüsteemis on ajamahukas ega suurenda tingimata patsiendi jaoks avaldatud teabe väärtust. Perearstiabi osutaja juurde registreerumine toimub eelregistreeringu alusel. Kohustus esitada perearsti tavapärased kontaktvastuvõtuajad on oluline üldinfo mõttes. Kohustuse kaotamine vähendab andmete korduva uuendamisega seotud halduskoormust ning võimaldab perearstiabi osutajatel keskenduda põhitegevusele.
Perearstidele võib kaasneda piiratud lisakoormus olukordades, kus nad kasutavad eelnõuga ette nähtud võimalust keelduda patsiendi nimistusse võtmisest põhjusel, et nimistu suurus ületab 1600 isikut ning patsiendil on võimalik registreeruda teise, samas teeninduspiirkonnas tegutseva väiksema nimistuga perearsti juurde. Sellisel juhul tuleb perearstil patsiendile keeldumise põhjust selgitada ning teavitada teda võimalusest registreeruda teise sama teeninduspiirkonna perearsti nimistusse. Tegemist on siiski piiratud ja tingimusliku lisakoormusega, kuna keeldumise võimalus tekib üksnes seaduses sätestatud eelduste täitmisel ja tegemist on võimalusega. Lisaks töötab Tervisekassa välja vastava töölaua, mis võimaldab perearstidel mugavalt saada teavet teeninduspiirkondade ja neis tegutsevate perearstide nimistute kohta.
Tervisekeskuste halduskoormus võib mõningal määral suureneda seoses nimistute ajutise teenindamise ja asenduste korraldamisega. Mõju on seotud eelkõige kuni kolmekuulise perioodiga, mille jooksul tervisekeskus peab korraldama nimistule asendusarsti. Tervisekeskusel tuleb sellisel juhul hinnata olemasolevat personaliressurssi, korraldada asendus, planeerida vastuvõtte ja tööprotsesse, tagada patsientide teenindamine ning teha koostööd Tervisekassaga.
Muudatus täpsustab tervisekeskuse ülesandeid nimistu ajutise teenindamise korral. Olulist mõju tervisekeskustele ega täiendavaid kulusid muudatusega ei kaasne. Juhul kui tervisekeskus kasutab õigust jätkata nimistu teenindamist kuni ravi rahastamise lepingu perioodi lõpuni või järgmise ravi rahastamise perioodi lõpuni, on tegemist tervisekeskuse vabatahtliku otsusega ning nimistu teenindamine on kaetud selle eest saadava rahastusega.
Tervisekeskustele lisandub teatav halduslik mõju ka kuuekuulise etteteatamiskohustuse rakendamisel juhul, kui perearst soovib lahkuda tervisekeskusest koos nimistuga. Samas on selle mõju laad pigem tegevuse planeeritavust parandav. Etteteatamine annab tervisekeskusele rohkem aega töökorralduse, personali ja ruumide kasutuse ümberhindamiseks ning aitab vähendada ootamatute muudatustega kaasnevat korralduslikku survet. Kirjutada juurde, et Nimistuga tervisekeskusest lahkumisest etteteatamise mõju ei ole suur, kuna sama etteteatamistähtaeg kehtib ka tegevuskoha muudatuse korral Tervisekassa ja patsientide teavitamise osas.
Kokkuvõttes väheneb eelnõu tulemusena perearstide, pereõdede ja perearstiabi osutajate halduskoormus andmete esitamise kohustuse vähenemise tõttu. Tervisekeskuste halduskoormus võib mõningal määral suureneda seoses kuni kolmekuulise asenduse korraldamise ja nimistu ajutise teenindamisega, kuid mõju sõltub piirkonna tegelikust asendusvajadusest ning tervisekeskuse olemasolevast töökorraldusest.
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud
Kohalikele omavalitsustele eelnõuga uusi ülesandeid ega rahalisi kohustusi ei panda. Mõju kohalikele omavalitsustele on kaudne ja avaldub eelkõige piirkondades, kus perearstiabi kättesaadavuse või järjepidevuse risk on suurem.
Perearstiabi kättesaadavus mõjutab elanike heaolu ning kohaliku sotsiaal- ja tervishoiuvõrgustiku toimimist. Kui eelnõuga kavandatud muudatused aitavad vältida perearstiabi katkemist või lühendada teenusekatkestusi, võib see kaudselt vähendada survet kohaliku tasandi tugiteenustele. Otsest majanduslikku mõju kohalikele omavalitsustele ei kaasne. Kohalike omavalitsuste roll võib olla eelkõige toetav ja koostööpõhine, näiteks piirkondliku teenuse kättesaadavuse probleemidest teavitamisel või kohaliku tasandi info vahendamisel, kuid eelnõuga ei anta neile uusi õiguslikke ülesandeid.
Riigiasutustest mõjutavad muudatused eelkõige Tervisekassat ja Terviseametit. Tervisekassa ülesanded muutuvad nimistute tasakaalustamise, perearstiabi järjepidevuse tagamise ja regionaalsete riskide juhtimise kaudu. Tervisekassal tuleb nimistusse mitteregistreerunud isiku perearsti nimistusse määramisel arvestada nimistu suurust ning eelistada nimistuid, mille suurus ei ületa 1600 isikut. Samuti võib Tervisekassa töökoormus suureneda riski- ja kriisipiirkondade hindamisel, piirkondlike meetmete kavandamisel ning tervisekeskustega koostöö korraldamisel. Samas võib Tervisekassa koormus mõnes töölõigus väheneda, sest tervisekeskustele antakse selgem roll nimistute ajutisel teenindamisel ja asenduste korraldamisel. See võimaldab kasutada kohaliku tasandi teadmist ja olemasolevat töökorraldust olukordades, kus nimistu jääb alalise perearstita või teenuse osutamise järjepidevus on ohustatud. Selgem vastutusjaotus võib vähendada vajadust üksikjuhtumipõhiste lahenduste järele ning toetada Tervisekassa ja tervisekeskuste koostööd nimistu ajutise teenindamise korraldamisel.
Terviseametile avaldub mõju eelkõige sekkumisvõimaluste kaudu. Eelnõuga lühendatakse aega, mille järel võib Terviseamet perearstilt nimistu ära võtta, kui teenuse osutamine on katkenud, seniselt 60 kalendripäevalt 30 kalendripäevale. Muudatus võimaldab kiiremini reageerida olukordades, kus perearstiabi osutamine on sisuliselt katkenud ja teenuse tavapärane taastumine ei ole tõenäoline.
Tervisekassa ja Terviseameti jaoks võib muudatus kaasa tuua vajaduse tihedamaks infovahetuseks, sest nimistu teenindamise katkemise, asenduse korraldamise ja võimaliku nimistu äravõtmise korral tuleb tegutseda kiiremini ja koordineeritumalt. See mõju on seotud eelkõige juhtumite menetlemise ajaraami lühenemise ja vastutusjaotuse täpsustumisega, mitte uue eraldiseisva ülesande loomisega.
Terviseametile otsest majanduslikku mõju ei kaasne. Tervisekassa võimalik lisakulu sõltub eelkõige rakendusaktides sätestatavatest riski- ja kriisipiirkondade meetmetest, nende ulatusest ja rakendamise sagedusest. Eelarvemõju, mida rahastatakse eelkõige Tervisekassa ravikindlustuse eelarvest, täpsustub meetmete väljatöötamisel ja rakendusakti koostamisel. Alustatakse meetmetest, mida saab rakendada olemasoleva rahastuse raames.
8. Rakendusaktid
Seaduse vastuvõtmisel tuleb muuta sotsiaalministri 24. märtsi 2026. a määrust nr 14 „Perearstiabi töökorraldus ning tervisekeskuse liigid ja nõuded“.
Määruse nr 14 muutmine on vajalik, kuna laiendatud funktsioonidega tervisekeskusi rakendatakse ühe võimaliku meetmena riski- ja kriisipiirkondades perearstiabi kättesaadavuse ja jätkusuutlikkuse tagamiseks. Määruses täiendatakse laiendatud funktsioonidega tervisekeskuse ülesandeid. Muu hulgas nähakse ette võimalus tegutseda praktika- ja residentuuribaasina. Selle ülesande lisamine ei välista, et praktika- ja residentuuribaasidena võivad jätkuvalt tegutseda ka teised perearstikeskused.
Seaduse vastuvõtmisel tuleb kehtestada uus sotsiaalministri määrus „Riski- ja kriisipiirkondade määramise alused ning regionaalselt rakendatavad meetmed ja nende rakendamine.“
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi EIS kaudu Rahandusministeeriumile, Justiits- ja Digiministeeriumile ning arvamuse avaldamiseks Terviseametile, Tervisekassale, Eesti Perearstide Seltsile, Esmatasandi Tervisekeskuste Liidule, Eesti Õdede Liidule, Eesti Pereõdede Ühingule, Eesti Haiglate Liidule, Eesti Arstide Liidule, Eesti Patsientide Esindusühingule, Eesti Patsientide Liidule, Eesti Puuetega Inimeste Fond SA-le, Eesti Linnade ja Valdade Liidule.
Algatab Vabariigi Valitsus „…“ „…………………“ 2026. a.