Tere!

Konkurentsiamet edastab käesoleva kirjaga oma seisukohad ja põhjendused.

Konkurentsiamet märgib esmalt, et ameti puutumus ettepanekuga on eeskätt seotud nende ülesannetega, mis tulenevad raudteeseadusest, lennundusseadusest ja sadamaseadusest. Nimetatud valdkondades on Konkurentsiameti pädevus valdavalt suunatud turuosaliste mittediskrimineeriva kohtlemise, õiglaste juurdepääsu- või kasutustingimuste ning asjakohaste kaebuste lahendamise tagamisele. Raudteevaldkonnas hõlmab see muu hulgas raudteeveoettevõtjate kaebuste lahendamist seoses nt läbilaskevõime jaotamise, juurdepääsu raudteeinfrastruktuurile ja teenindusrajatistele, liiklusjuhtimise ja kasutustasudega. Lennunduses on ameti ülesanne seotud lennujaamatasude vaidluste ning lennujaama kasutajate kaebuste menetlemisega. Sadamavaldkonnas lahendab amet Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2017/352 kohaldamisest tulenevaid kaebusi.

Sellest tulenevalt on Konkurentsiameti hinnang ettepanekule pigem põhimõtteline ja konkurentsikeskkonna vaatepunktist antav. Ametil ei ole praegu teada Eestis tegutsevaid mitmeliigilise liikuvuse digiteenuse osutajaid, kes ulatuksid ettepanekus sätestatud künnisteni, samuti ei ole ameti menetluspraktikas esile kerkinud ulatuslikke vaidlusi, mis puudutaksid MDMS-teenuse osutajate ja veoettevõtjate vahelisi lepingutingimusi või piletitoodete digitaalset kuvamist.

1) Kas teie hinnangul on sellise määruse kehtestamine ELi tasandil vajalik? Kas Eesti või Euroopa Liidu reisiteenuste digitaalsel turul esineb probleeme, mille lahendamisele käesolev ettepanek võiks kaasa aidata?

Konkurentsiameti hinnangul võib määruse kehtestamine EL-i tasandil olla põhjendatud, kuivõrd mitmeliigilise reisi planeerimise ja broneerimise teenused on olemuslikult piiriülesed ning nende toimimine sõltub eri liikmesriikides tegutsevate veoettevõtjate, vahendajate ja platvormide koostalitlusest. Ühtne EL-i raamistik aitab vältida killustunud riigisiseseid lahendusi ning võib parandada reisijate võimalust võrrelda eri transpordiliike ja teenusepakkujaid läbipaistvalt.

Eesti turu kohta ei ole Konkurentsiametil praeguse pädevuse ja menetluspraktika põhjal võimalik välja tuua süsteemseid probleeme, mille lahendamine eeldaks tingimata uut eriregulatsiooni. Samas võib EL-i siseturul esineda probleeme, mis on seotud platvormide läbipaistmatute järjestamispõhimõtete, ebaselgete lepingutingimuste või suuremate turuosaliste tugevama läbirääkimispositsiooniga. Selliste riskide ennetamiseks võib EL-i tasandi raamistik olla asjakohane, eriti juhul, kui see on proportsionaalne ja keskendub tegelikult turujõudu omavatele teenuseosutajatele.

2) Kas teie hinnangul tagavad olemasolevad turutingimused ja konkurentsiõiguslik raamistik juba praegu mittediskrimineerivad lepingusuhted MDMS-teenuse osutajate ja nende äriklientide vahel või on selle eesmärgi saavutamiseks vaja täiendavat regulatsiooni?

Konkurentsiõiguslik raamistik võimaldab sekkuda eeskätt olukorras, kus esineb turgu valitseva seisundi kuritarvitamine, konkurentsi kahjustav kokkulepe või muu konkurentsi kahjustav käitumine. Samas ei pruugi üldine konkurentsiõigus alati olla piisav, et ennetavalt tagada läbipaistvad ja mittediskrimineerivad tingimused olukorras, kus konkreetse ettevõtja turujõud ei ületa sekkumiseks vajalikku lävendit või kus probleem avaldub pigem platvormi toimimisloogikas ja lepingutingimuste standardiseeritud kujundamises.

Seetõttu võib täiendav sektoripõhine regulatsioon olla põhjendatud juhul, kui see täpsustab platvormide neutraalse kuvamise, järjestamiskriteeriumide läbipaistvuse ja ärikasutajate mittediskrimineeriva kohtlemise nõudeid. Oluline on siiski vältida paralleelsete või kattuvate järelevalveülesannete tekkimist ning tagada, et uued kohustused sobituksid olemasoleva konkurentsiõigusliku ja valdkondliku järelevalveraamistikuga.

3) Samuti palume hinnata ettepanekuga kaasnevaid võimalikke riske ja halduskoormust. 

Peamised riskid on seotud õigusliku ebaselguse ja halduskoormusega. Kui määruse rakendamine eeldab liikmesriigi tasandil uue pädeva asutuse määramist või olemasolevate asutuste ülesannete laiendamist, tuleb selgelt määratleda järelevalve ulatus, menetlusnormid, teabe nõudmise alused ja koostöö teiste asutustega. Konkurentsiameti praegune pädevus raudtee-, lennundus- ja sadamavaldkonnas ei hõlma üldist järelevalvet reisijatele või ärikasutajatele suunatud digitaalsete broneerimisplatvormide kuvamis- ja järjestamispõhimõtete üle. Kui pädevaks asutuseks määrataks Konkurentsiamet, tähendaks see täiendavat halduskoormust ning vajadust tagada ametile vajalikud õiguslikud volitused, tehniline pädevus ja ressursid.

Täiendav risk seisneb selles, et väikese turuga liikmesriikides võib järelevalveülesannete loomine olla ebaproportsionaalne, kui reguleeritavaid ettevõtjaid on vähe või neid ei ole üldse. Seetõttu tuleks määruses ette näha proportsionaalne rakendamine, riskipõhine järelevalve ning võimalikult selge pädevuste jaotus, et vältida põhjendamatut halduskoormust nii ettevõtjatele kui ka riigiasutustele.

4) Kas teie hinnangul on ettepaneku praegune fookus asjakohane? Kas teil on ettepanekule muudatus- või täiendusettepanekuid?

Ettepaneku fookus neutraalsele ja mittediskrimineerivale kuvamisele ning õiglastele B2B lepingutingimustele on konkurentsikeskkonna seisukohast üldjoontes asjakohane. See haakub ka Konkurentsiameti valdkondliku rolliga raudtee-, lennundus- ja sadamasektoris, kus ameti ülesanded on samuti suunatud ebaõiglase või diskrimineeriva kohtlemise vältimisele ning vaidluste lahendamisele.

Täiendusettepanekuna võiks kaaluda määruse sõnastuse täpsustamist selles osas, millistel juhtudel loetakse järjestamis- või kuvamiskriteeriumid piisavalt läbipaistvaks, kuidas hinnatakse diskrimineerimist eri transpordiliikide ja veoettevõtjate vahel ning millised on liikmesriigi pädeva asutuse menetluslikud volitused. Samuti tuleks vältida olukorda, kus samale tegevusele kohalduvad samaaegselt mitme erineva asutuse kattuvad järelevalvevolitused.

5) Kas teie hinnangul on ettepaneku ulatus piisav, kui see keskendub MDMSides juba olemasolevate piletitoodete neutraalse kuvamise ning õiglaste lepingutingimuste tagamisele. Või peaks määrus olema ambitsioonikam ja looma täiendavad eeldused piletitoodete tegelikuks avamiseks ning uute teenuste arenguks, näiteks kehtestades kohustuse teha piletitooted kättesaadavaks standardiseeritud tehniliste liideste kaudu?

Konkurentsiameti hinnangul parandab ettepanek eelkõige nende piletitoodete kuvamise ja vahendamise tingimusi, mis on MDMS-ides juba olemas. Kui eesmärk on soodustada uute teenusepakkujate turuletulekut ning mitmeliigiliste reisiteenuste tegelikku arengut, võib üksnes kuvamise neutraalsuse nõuetest jääda väheseks. Piletitoodete tegelik kättesaadavus, tehniliste liideste olemasolu ja andmevahetuse tingimused võivad olla turule sisenemisel vähemalt sama olulised kui kuvamise järjekord platvormil.

Samas tuleb piletitoodete standardiseeritud tehniliste liideste kaudu kättesaadavaks tegemise kohustuse kehtestamisel hinnata proportsionaalsust, kulusid ja mõju väiksematele veoettevõtjatele. Kui sellist kohustust kaaluda, võiks see olla diferentseeritud ning sõltuda ettevõtja suurusest, turupositsioonist, teenuse laadist ja tehnilisest valmisolekust. Eelistada tuleks lahendust, mis soodustab andmete ja piletitoodete kättesaadavust, kuid ei tekita väiksematele ettevõtjatele ebamõistlikku investeerimis- ega halduskoormust.

6) Kas teie hinnangul tagaks ettepanek veoettevõtjatele ja vahendajatele võrdsed konkurentsitingimused või säiliksid turueelised eelkõige suurematel platvormidel, kelle käsutuses on juba olemasolevad lepingulised suhted, tehnilised liidestused ja tugev läbirääkimispositsioon? Milliseid täiendavaid meetmeid peaks määrus sisaldama, et toetada väiksemate ja innovaatiliste teenusepakkujate turuletulekut ning vähendada turule sisenemise tõkkeid?

Ettepanek võib aidata parandada konkurentsitingimusi, kui see vähendab läbipaistmatut järjestamist, ebaselgeid lepingutingimusi ja põhjendamatut erinevat kohtlemist. Samas ei pruugi see iseenesest kõrvaldada suuremate platvormide olemasolevaid eeliseid, mis tulenevad väljakujunenud lepingulistest suhetest, tehnilistest liidestustest, tuntusest, andmemahust ja läbirääkimispositsioonist.

Väiksemate ja innovaatiliste teenusepakkujate toetamiseks võiks määrus sisaldada selgemaid nõudeid standardsete, objektiivsete ja mittediskrimineerivate juurdepääsutingimuste kohta, samuti põhimõtteid, mille alusel hinnatakse tehniliste ja lepinguliste tingimuste põhjendatust. Lisaks võiks kaaluda ühtsete andme- ja liidesestandardite kasutamise soodustamist ning läbipaistvuskohustusi tasude, järjestamiskriteeriumide ja juurdepääsutingimuste osas.

Kokkuvõttes toetab Konkurentsiamet põhimõtteliselt eesmärki parandada mitmeliigiliste reisiteenuste digitaalse turu läbipaistvust, võrreldavust ja mittediskrimineerivat toimimist. Määruse edasisel menetlemisel tuleks siiski pöörata erilist tähelepanu selle proportsionaalsusele, järelevalvepädevuste selgele jaotusele ning sellele, et uued kohustused ei looks väikese turuga liikmesriikides põhjendamatut halduskoormust.