Arvamus maakatastriseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta
05.08.2026
1. Sissejuhatus
Täname võimaluse eest avaldada arvamust maakatastriseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta. Eelnõu edastati Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale tagasiside andmiseks 8. juulil 2026. Arvamuse on koostanud MKM teadus- ja arendusvooru raames sõlmitud uuringuprojekti LÕIM1 vastutav täitja PhD Triinu Rennu ja projekti täitja Andra Laurand.2 On igati tervitatav, et Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium on asunud kõrvaldama praktikas kujunenud ekslikku käsitlust, mille kohaselt alluvad maakorraldustoimingud tehingulise käsutamise reeglitele. Maakorraldusõiguse käsitlemine ja kohaldamine iseseisva õigusharuna aitab parandada maakasutust, kiirendada planeeringute elluviimist ning vähendada põhjendamatut halduskoormust, omades seeläbi ka olulist majanduslikku mõju.
2. Eelnõu lähtekohad
Eelnõu keskne eesmärk on luua maakorraldusõiguse valdkonnas õigusselgus ja toimivad menetlused. Mh soovitakse kõrvaldada praktikas ja kohtumenetluses3 tekkinud vastuoluline tõlgendus küsimuses, et teatud maakorraldustoimingute lõpuleviimine eeldab kinnisasja omanike notariaalselt tõestatud asjaõigusliku käsutustehingu sõlmimist. Sellest tulenevalt võivad eelnõuga kavandatavad muudatused esile tuua teatud pinged asjaõiguse ja maakorraldusõiguse vahel.
Asjaõigus on eraõiguse valdkond, mis mh reguleerib kinnisomandi üleandmist tehingu alusel. Maakorraldusõigus kuulub avaliku õiguse alla, täpsemalt on tegemist haldusõiguse erivaldkonnaga, mille raames otsustab haldusorgan seaduses sätestatud alustel (vt maakorraldusseaduse, edaspidi MaaKS4 § 2 lg 2) haldusmenetluses kinnisasja piiride muutmise, sh uute kinnisasjade moodustamise üle. MaaKS § 2 lg-s 2 sätestatud maakorraldustoimingute üle otsustamisel teostatakse avalikku võimu. Avaliku võimu teostamist ei ole ei maakorralduses ega ka teistes avaliku õiguse valdkondades vaja eraõigusliku tehinguga üle kinnitada. Maakorraldusõigus on eraõiguse regulatsioonide suhtes eriõigus.5 Eraõigusele alluv kinnisomandi tehinguline ülekandmine tuleb kõne alla üksnes neil juhtudel, kus tegemist ei ole parasjagu avaliku võimu volituste alusel maakorralduse elluviimisega. Seda mõtet väljendab selgelt ka MaaKS § 2 lg 5, mis sätestab, et MaaKS-i alusel läbiviidava maakorraldustoimingu käigus ei toimu kinnisasjaõiguse käsutamist asjaõigusseaduse tähenduses.
Asjaolu, et maakorraldusõigus kui haldusõiguse üks erivaldkond reguleerib teatud juhtudel kinnisasja osade vahetamist, piiride muutmist, jagamist, liitmist jne avalik-õiguslikult, on kantud avalikust huvist. MaaKS § 2 lg 1 sätestab, et maakorraldus on tegevus, mille eesmärk on maakorraldustoimingute läbiviimisega võimaluste loomine kinnisasja või selle osa otstarbekamaks kasutamiseks ja majandamiseks. Maakorraldus on sisuliselt lihtsustatud viis, kuidas avalikes huvides võimaldada selliste kinnisasjade loomist, mis oleksid majanduslikult, kuid ka muid avalikke huve arvestades otstarbekamad. Maakorraldusõiguse näol on seadusandja näinud ette kinnisasja(de) piiride muutmise, osade vahetamise jne MaaKS-is sätestatud eesmärkidel avalik-õiguslikult.
Maakorraldusõiguse käsitlemine avalik-õigusliku tegevusena ei kujuta endast uut lähenemist, vaid lähtub Eesti Vabariigi teise maailmasõja eelsest õigustraditsioonist, mille kohaselt toimus maakorraldus avalik-õigusliku menetlusena. Maakorraldus ei piirdunud üksnes maaüksuste piiride ümberkujundamisega, vaid lahendas terviklikult ka kinnisasjade asjaõiguslikud suhted. Maakorraldusasutuse otsuse alusel kanti ümberkujundatud maaüksused kinnistusraamatusse, otsustati servituutide kehtima jäämine või kustutamine ning vajaduse korral seati uued servituudid. Seega maakorralduse tulemusena selgitati ja korrastati omandi- ning piiratud asjaõigused ning fikseeriti kujunenud õiguslik olukord kinnistusraamatus.6 Avalik-õiguslikult läbiviidavat maakorraldust tunneb ka Saksa õigus. Saksamaal reguleerib maakorraldusõigust Flurbereinigungsgesetz7 (edaspidi FlurbG). Nii sätestab § 1 FlurbG, et põllumajanduse ja metsanduse tootmis- ja töötingimuste parandamiseks ning üldise maapiirkondade kultuuri ja maa-arengu edendamiseks võib maapiirkondade kinnisasjad käesoleva seaduse kohaste meetmete abil ümber korraldada (maakorraldus). Haldusorganid peavad maakorralduse elluviimisel järgima FlurbG-s kehtestatud menetlusnõudeid. Maakorraldusmenetluse raames koostatakse maakorralduskava. § 61 FurbG sätestab, et kui maakorralduskava on muutunud lõplikuks (s.t seda ei saa enam vaidlustada), annab haldusorgan korralduse selle täitmiseks (täitmiskorraldus, Ausführungsanordnung). Täitmiskorralduses määratud kuupäeval asendab maade ümberjaotamise kavas ette nähtud uus õiguslik olukord senise olukorra.8 § 79 lg-st 1 FlurbG tuleneb, et uue õigusliku olukorra tekkimisel tuleb pädeva haldusorgani taotlusel parandada avalikud registrid vastavalt maade ümberjaotamise plaanile. Kinnistusraamatu kannete parandamist reguleerib § 80 FlurbG.
Avalik-õigusliku maakorraldusõiguse ja asjaõigusele alluvate kinnisomandi käsutustehingute vaheteol võib segadust tekitada see, et ka maakorraldusõiguse alusel toimuvad maakorraldustoimingud eeldavad reeglina puudutatud kinnisasja omaniku nõusolekut. Haldusõiguses ei ole aga puudutatud isiku nõusolekust sõltuvad haldusaktid või toimingud aga midagi eriskummalist. Sooritushaldusõiguse valdkonnas on täiesti tavapärane, et avalik-õigusliku haldusmenetluse tulemusel saab haldusakti anda või toimingu sooritada üksnes menetlusosalise enda tahteavalduse alusel (taotleja, vt HMS § 11 lg 1 p 1). Seadusega võib ette näha ka selle, et haldusakti andmine või toimingu sooritamine sõltub haldusaktist või toimingust puudutatud isikute nõusolekutest, isegi kui nad ei osale menetluses taotlejana.
Maakorraldustoimingute elluviimisele suunatud menetlus on avalik-õiguslik haldusmenetlus. Haldusmenetluse käigus esitatavad isikute nõusolekud peavad vastama vastavas haldusmenetluses nõutavatele vorminõuetele. Isikute nõusolekutele maakorraldusele suunatud haldusmenetluses ei kohaldu tehingulisele käsutusele kehtestatud nõuded. MaaKS ja maakatastriseadus9 (MaaKatS) ei sisalda nõuet, et isikute nõusolekud peavad maakorralduse haldusmenetluses olema notariaalselt tõestatud.
Eelöeldust valguses on eelnõu keskne eesmärk – tuua õigusselgelt välja, et maakorraldustoimingud ei ole käsitletavad tehingulise käsutamisena – kooskõlas avaliku ja eraõiguse eristamise alustega. MaaKS § 2 lg 5 täpsustatud sõnastusega, mis kordab üle, et MaaKS-i alusel läbiviidava maakorraldustoiminguga ei kaasne kinnisasjaõiguse käsutamist asjaõigusseaduse tähenduses ja maakorraldustoimingu lõpetamiseks ei pea sõlmima notariaalselt tõestatud kokkulepet (asjaõiguslepingut), saab nõustuda.
3. Tähelepanekud
3.1. Maakorralduse ja tehingulise käsutamise eristamine
Eelnõu seletuskirjas on mitmel korral selgitatud, et maakorralduse ja tehingulise käsutamise eristamisel lähtutakse sellest, kas maakorraldusnõuete kohaselt on võimalik moodustada iseseisvat kasutatavat kinnisasja või mitte. Sellist eristamise alust kehtiv õigus ette ei näe. AÕS § 641 sätestab, et kinnisomandi üleandmiseks ja kinnisasja koormamiseks asjaõigusega, samuti kinnisasja koormava asjaõiguse üleandmiseks, koormamiseks või selle sisu muutmiseks on nõutav õigustatud isiku ja teise poole notariaalselt tõestatud kokkulepe (asjaõigusleping) ja sellekohase kande tegemine kinnistusraamatusse, kui seadus ei sätesta teisiti. Just maakorraldusseadus sätestabki teisiti, see tähendab, et seaduses nimetatud maakorraldustoimingud, mis peavad olema kooskõlas maakorraldusnõuetega, on võimalik ellu viia ilma notariaalselt tõestatud kokkuleppeta ja kinnistusraamatusse kande tegemise aluseks on katastripidaja kinnistamisavaldus. Maakorraldustoimingud on seaduses täpselt piiritletud ja ei ole võimalik teha muid toiminguid maakorralduse nime all. Maakorralduse eesmärk on lihtsustatud korras muuta kinnisasja piire ja asukohta eesmärgiga tagada majanduslikult otstarbekam maakasutus. Peamisteks eristuskriteeriumiteks kinnisasja käsutamise ja maakorralduse vahel on tegevuse eesmärk ja sisu. Kui eesmärgiks on kinnisasja kui terviku omaniku vahetus, siis on tegemist tehinguga. Kui aga eesmärk on parandada maakorraldustoimingute kaudu maakasutust otstarbekamaks, siis on tegemist maakorraldusega. Maakorraldustoimingu käigus jäävad kinnisasja (registriosa) omanikud samaks ja muudetakse vaid kinnisasja piire või asukohta väärtuse alusel. Eristamise aluseks on ka see, et maakorralduse käigus osakrunte ei moodustata, see tähendab, et maaüksus moodustatakse kohe uutes piirides. Seejuures pole oluline, kas maakorraldusse kaasatud kinnisasja osast oleks võimalik moodustada eraldiseisvat kinnisasja või mitte. Näiteks ümberkruntimise korral või ka maade maakorraldusliku vahetamise korral võib olla olukord, kus üks lahusmaatükk tervikuna vahetatakse teise kinnisasja osaga, et tagada maade koondamine kompaktsemateks kinnisasjadeks.
3.2. Kinnistusraamatu ja maakatastri andmevahetus
Eelnõuga plaanitakse muuta MaaKatS § 4 lõike 2 punkti 3 eesmärgiga täpsustada kinnistusraamatu ja maakatastri andmevahetust. Kehtiv MaaKatS § 4 lg 2 p 3 sätestab, et katastripidaja esitab Tartu Maakohtu kinnistusosakonnale piiratud asjaõiguse ja kinnistusraamatu märkega tagatud õiguse kohta katastris loodud ruumiandmete tunnuse. Eelnõuga soovitakse MaaKatS § 4 lõike 2 punkti 3 täiendada pärast sõna „tunnuse“ sõnadega „ning katastripidaja märke selle olemasolul“.
Eelnõu seletuskirja kohaselt soovitakse kinnistusraamatusse kanda märge olukorras, kus katastriüksuste piiriandmete täpsustumise või piiride muutmise tulemusel ei vasta piiratud asjaõiguse ruumiline ulatus enam kinnistusraamatu kandele. Seega pole kavandatava normi eesmärgiks mitte kahe registri omavahelise andmevahetuse täpsustamine, vaid maakorraldustoimingu tulemusel tekkinud registrite vaheliste andemete erinevuste nähtavaks tegemine märke kaudu.
Eelnõuga on välja pakutud vaid formaalne lahendus olukorraks, kus kinnistusraamatu kanne muutub ebaõigeks maakorraldustoimingu andmete kandmisel katastrisse ja kinnistusraamatusse, kuna muudetakse vaid kinnistusraamatu esimese jao andmeid, aga kolmanda jao andmed jäävad muutmata ja kolmanda jao tegelik (materiaalne) õiguslik olukord ei vasta asjaõiguse sisule.
Kande ebaõigsusest võivad tuleneda mitmed õiguslikud riskid nii tegelikule õigustatud isikule kui teistele kinnistusraamatusse kantud isikutele. Eelkõige on võimalik kinnisasja või kinnisasjaõiguse heauskne omandamine kinnistusraamatusse kantud sisuga § 561 alusel, mis tähendab tegeliku õiguse omaja jaoks õiguse või selle järjekoha kaotust. Ebaõige kande parandamist reguleerib AÕS § 65, mille lõike 1 kohaselt võib isik, kelle õigust on ebaõige kandega rikutud, nõuda ebaõige kande parandamiseks nõusolekut isikult, kelle õigusi parandamine puudutab. Säte tagab ebaõigest kinnistusraamatu kandest puudutatud isikule nõudeõiguse tegeliku olukorra ja kinnistusraamatu kande kooskõlla viimiseks, kuid arvestada tuleb ka sellega, millise koormuse see isikule seab.
Õigusselguse ja kinnisasja omaniku huvides oleks otstarbekas mitte ainult formaalselt isikut teavitada, et kinnisusraamatu kanne on muutunud ebaõigeks, vaid see ka sisuliselt lahendada. Katastriandmete kvaliteedi parandamist on seni katastripidaja poolt käsitletud kui tehnilist toimingut, kuid tegelikkuses puudutab see väga otseselt ka õiguslikku olukorda (kinnisomandi ulatus) ja võib kaasa tuua ka vajaduse lahendada õiguslikke küsimusi. Eelnõus seletuskirjas on välja toodud, et katastripidaja peaks vaid probleemist teavitama, aga mitte seda lahendama ning seda ka olukorras, kus on tegemist piiride muutmise kui maakorraldustoiminguga.
Katastriandmete parandamine ei ole küll MaaKS kohaselt eraldiseisev maakorraldustoiming, aga ta on oma sisult analoogne piiride kindlakstegemisega olukorras, kus kinnisasja omanikud piiri asukohas kokku ei lepi. Sellisel juhul kindlakstehtud piiri andmed registreeritakse maakatastris maakorralduse läbiviija esitatud katastrimõõdistamise ja piiri kindlakstegemise dokumentide alusel koostatud katastripidaja otsuse alusel (MaaKS § 10 lg 63, MaaKatS § 8 lg 1 ja lg 31). MaaKS § 11 lg 1 kohaselt loetakse maakorraldustoimingud lõpetatuks, kui kinnisasi on registreeritud riigi maakatastris ning maakorraldusest tulenenud muudatused on kantud kinnistusraamatusse. Viidatud paragrahvi lg 4 sätestab, et maakorraldustoimingute läbiviimisel toimunud muudatused kantakse kinnistusraamatusse maakatastri pidaja esitatud kinnistamisavalduse alusel. Maakatastri pidaja märgib kinnistamisavalduses registriosade kaupa, millisest registriosast katastriüksus kustutatakse ja millisesse kantakse, samuti registriosa kolmandas jaos olevate kannete kehtima jäämise, kustutamise või ülekandmise. Seega tuleb piiride kindlakstegemise käigus katastripidajal vajadusel lahendada ka õiguslikud küsimused, st kas kolmanda jao kanded vajavad muutmist või mitte. Katastripidajal tuleb tagada, et katastriandmete muutmise tulemusel ei muutuks kinnistusraamatu kolmanda jao andmed ebaõigeks, kuna see kahjustaks kinnistusraamatu usaldusväärtust. Sama põhimõtet tuleb rakendada ka katastriandmete parandamise korral, kuna ei saa olla nii, et ühe registri parandamise eesmärgil muutub teine register ebaõigeks ja veelgi enam, piiratud asjaõiguse omajale pannakse kohustus iseseisvalt lahendada probleem, olukorras, kus katastriandmete parandamise on algatanud katastripidaja. Riigi huvides on see, et katastriandmed vastaksid tegelikule olukorrale looduses ja kinnistusraamatu andmed kajastaksid õigusliku olukorda. Seetõttu tuleks ka eelnõus formaalsele lahendusele eelistada sisulist lahendust, mis võimaldaks katastriandmete parandamisel vajaduse korral korrastada koheselt ka kinnistusraamatu kolmanda jao andmed. Eelnõu kohaselt on katastripidajal võimalik kinnisomandi ulatuse osas otsuseid teha, aga ulatuse otsusest tulenevad tagajärjed jäävad lahendamata. Kehtiva õiguse kohaselt on omandiõigus ja piiratud asjaõiguste omajate õigused samaväärselt kaitstud ja katastriandmete parandamise tulemusel peab olema tagatud ka kinnistusraamatu vastavus tegelikule õiguslikule olukorrale. Pöörame tähelepanu ka sellele, et eelnõuga plaanitavad KRS § 15 lg 3 muudatused näevadki ette, et ka katastriandmete parandamise korral märgib maakatastri pidaja kinnistamisavalduses registriosade kaupa registriosa kolmandas jaos olevate kannete kehtima jäämise, kustutamise või ülekandmise.
Nii piiriandmete parandamine kui piiride kindlakstegemine on haldusotsused, millele kehtiva õiguse kohaselt kohalduvad haldusmenetluse seaduse normid. Kui eriseaduses ei ole erisusi tehtud, siis tuleb HMS § 11 lg 1 p 3 kohaselt kaasata isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (kolmas isik). HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõttest tulenevalt on katastripidaja kohustatud välja selgitama menetluse läbiviimiseks tähtsust omavavad asjaolud, sh kitsenduste (servituutide) asukoht. Katastriandmete parandamisel võib esineda ka olukord, kus kinnisasja piir looduses ei muutu (muutub vaid katastrikaardil), aga kitsendus või maakasutusõigus piiride parandamise tulemusel asub osaliselt või täielikult teisel kinnisasjal või registriosas. Ka sellises olukorras tuleb leida lahendus, et oleksid tagatud piiratud asjaõiguse omaja õigused. Õigusselguse huvides oleks otstarbekas täpsustada, et teavitada10 tuleb vaid seda servituudi omaja, kelle servituut kustutatakse või üle kantakse.
„Piiratud asjaõiguse ulatus on katastriandmete muutmise tõttu ebatäpne“ märke sõnastus ei vasta tegelikult eelnõuga soovitud sisule, sest piiratud asjaõiguse ulatus ei muutu katastriandmete muutumise tõttu (ulatus ehk ruumikuju jääb ju samaks) vaid probleem on selles, et piiratud asjaõigus asub osaliselt või ei asu enam samal kinnisasjal või samas registriosas.
Täiendavalt pöörame tähelepanu asjaolule, et vaid väike osa kitsendustest sh servituutides on kantud PARI süsteemi. Katastriandmete parandamise menetluse läbiviimisel puudutatud isiku kaasamine või teavitamine ei saa sõltuda sellest, kas PARI-s on tehtud vastavad kanded. Asjaolude väljaselgitamise kohtustus kehtib sõltumata sellest, kas kitsenduse ruumikujud on kantud PARI süsteemi või mitte. Äärmiselt oluline oleks digiteerida kõikide kehtivate servituutide ruumikujud, et tagada PARI andmekogu näol abivahend maatoimingute läbiviimiseks, sh kitsenduste kui oluliste asjaolude väljaselgitamiseks. Lisaks menetlusele kuluva aja lühendamisele aitaks see oluliselt kaasa ka kinnisturaamatu andmete korrastamisele seeläbi, et registriosade jagamisel oleks võimalik näha kitsenduse ruumikuju asukohta ja vältida kitsenduse ülekandmist registriossa, kus ta tegelikult ei paikne.
3.3. Katastripidaja otsuste teatavaks tegemine puudutatud isikutele
MaaKatS § 8 soovitakse täiendada uue lõikega 62 järgmises sõnastuses „Katastripidaja teatab puudutatud isikule piiri asukoha määramise, kande muutmise või parandamise otsuse asjaoludest, kui toiming võib kahjustada isiku õigusi.“ Soovitame kaaluda, kas säte on HMS-i regulatsiooni arvestades vajalik. Kui see on vajalik, soovitame ühtlustada sätte terminoloogia HMS-i kasutatava terminoloogiaga.
HMS § 11 lg 1 kohaselt on haldusmenetluses menetlusosalised mh haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev või halduslepingu sõlmimiseks ettepaneku teinud isik (taotleja), isik, kellele haldusakt või toiming on suunatud või kellele haldusorgan on teinud ettepaneku halduslepingu sõlmimiseks (adressaat) ning isik, kelle õigusi või kohustusi haldusakt, haldusleping või toiming võib puudutada (kolmas isik). HMS-s sätestatud haldusmenetluse reeglite kohaselt tuleb haldusorganil menetlusosalistega ühendust võtta reeglina järgmistel juhtudel. Esiteks peab haldusorgan menetlusosalised välja selgitama ning neid (v.a. taotlejat ennast) haldusmenetluse algusest teavitama (vt nt HMS § 35 lg 2). Teiseks peab haldusorgan menetlusosalised HMS § 40 korras ära kuulama. Kolmandaks, kui tegemist on haldusakti andmisele suunatud menetlusega, peab haldusorgan tegema haldusakti menetlusosalistele teatavaks (§ 62 lg 1). Kui haldusaktiga piiratakse menetlusosalise õigusi või kui haldusaktiga pannakse menetlusosalisele peale täiendavaid kohustusi, tuleb haldusakt teatavaks teha kättetoimetamisega (HMS § 62 lg 2 p 1).
Ulatuses, milles eriseadus ei näe ette erisusi, kohaldub HMS-is sätestatu. Eriseadused ei pea HMS-i regulatsioone üle kordama, et need eriseaduse alusel toimuva haldusmenetluse puhul kehtiksid. Maakorraldusõiguse kontekstis tähendab see mh seda, et kui MaaKatS või MaaKS ei sätesta menetlusosaliste teavitamise, ärakuulamise ning otsuste teatavaks tegemise kohta erisusi, tuleb lähtuda HMS nõuetest (sh menetlusosaliste teavitamine, ärakuulamine, haldusakti teatavaks tegemine või kättetoimetamine).11
Kavandatav MaaKatS § 8 lg 62 näeb ette, et katastripidaja teatab puudutatud isikule piiri asukoha määramise, kande muutmise või parandamise otsuse asjaoludest, kui toiming võib kahjustada isiku õigusi. Haldusmenetluse seaduses sätestatud haldustegevuse liikide eristamist silmas pidades on kaheldav, kas sättes viidatud katastripidaja otsuste puhul on tegemist toimingutega HMS § 106 tähenduses. Haldustegevuse liigi määramisel on otsustavaks haldustegevuse olemus. See tähendab, et kui haldusorgani avalik-õiguslikus suhtes tehtud otsus on suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele, on tegemist haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses. Toiminguga HMS § 106 lg 1 tähenduses saab tegemist olla juhul, kui haldusorgani tegevus ei reguleeri vahetult isiku õigusi või kohustusi. Katastripidaja tegevus, mille sisuks on isiku õiguste või kohustuste tekitamine, muutmine või lõpetamine, on HMS § 51 lg 1 järgi haldusaktid, mitte toimingud. Haldusaktiks on kindlasti piiri kindlaks tegemise otsus MaaKS § 15 lg 5 alusel, kuid ka muud katastripidaja otsused või ka registrikanded, mille sisuks on isiku õiguste tekitamine, muutmine või lõpetamine. Kui haldusorgani tegevus vastab HMS § 51 lg 1 haldusakti tunnustele, on tegemist haldusaktiga – seda isegi juhul, kui haldusakti andmise eelduseks on kinnisasja omaniku või omanike nõusolekud.
Kavandatava MaaKatS § 8 lg 62 sõnastusest ning seletuskirjast nähtub, et sättega soovitakse luua alus, mis kohustaks katastripidajat informeerima isikuid, kelle õigusi katastripidaja otsus mõjutada võib, kuid kelle nõusolekut ei olnud otsuse tegemiseks vaja. Kui katastripidaja otsus on haldusakt, tuleneb teatavaks tegemise/kättetoimetamise kohustus ka HMS-ist endast. Siin tasub niisiis kaaluda, kas MaaKatS-i täiendamine vastava sättega on vajalik või mitte. Eriseadustes tasuks vältida HMS-i regulatsioone ülekordavaid sätteid. See viib HMS-is sätestatud haldusmenetluse reeglite tarbetu dubleerimiseni eriseadustes. 2002. aasta haldusõiguse üldosa reformi mõte oli mh koondada HMS-i need haldusmenetluse nõuded, mis peaksid olema ühtsed kõigi haldusmenetluste jaoks, kui just haldusõiguse erivaldkond ei nõua erisusi.
3.4. Maakorraldusõigus ja haldustegevuse liigid HMS järgi
Üldisemalt juhime tähelepanu sellele, et maakorraldusõiguse regulatsiooni muutmisel tuleks eelnevalt süsteemselt läbi mõelda, kuidas maakorraldustoimingud sobituvad haldusõiguse üldosa raamistikku. Täpsemalt vajab süstematiseerimist küsimus, milliste haldustegevuse liikidega on maakorraldustoimingute puhul tegemist. Haldustegevuse liik määrab ära selle, milliseid nõudeid haldusmenetluses järgima peab, ning aitab välja selgitada, milliseid eriregulatsioone võib haldusõiguse erivaldkonnas vaja minna.
Nentida tuleb, et haldusõiguse üldosa regulatsiooni ja eriseaduste omavaheline kokku sobitamine võibki osutuda keeruliseks, seda eriti kui eriseaduse regulatsioon on väga keeruline. HMS-i ja eriseaduste regulatsiooni omavaheline kokku sobitamine võib olla keeruline ka näiteks olukorras, kus mingit valdkonda reguleerivad eriseadused pärinevad HMS-i eelsest ajast. Nii on see ka praegusel juhul, sest MaaKatS ja MaaKS pärinevad üheksakümnendatest. Näiteks on maakorraldusõiguse keskne termin maakorraldustoiming HMS-i haldustegevuse liikide regulatsiooni valguses ebaõnnestunud. See viitaks justkui sellele, et maakorraldust viiakse ellu HMS § 106 tähenduses toimingutega (reaalaktidega). MaaKS § 2 lg-s 2 viidatud tegevuste sisuks on aga tegelikult kinnisasja omanike õiguste reguleerimine (nt katastri piiride kindlaks määramine).
MaaKS § 2 muutmisel tasub tulevikus kaaluda maakorralduse olemuse selgemat väljendamist, nimelt et maakorraldus on haldusakti alusel kinnisasja või selle osa ümberkruntimine, kinnisasjade osade vahetamine, kinnisasja piiri muutmine, kinnisasja jagamine, kinnisasjade liitmine, kinnisasja piiri kindlakstegemine ja kinnisomandi kitsenduste selgitamine.12 Põhjalikum analüüs selle kohta, kuidas HMS ja maakorraldust puudutav regulatsioon haldusmenetluse ja haldustegevuse liikide osas kokku sobivad, tehakse projekti LÕIM raames.
4. Kokkuvõte
Eelnõuga kavandatavad muudatused on olulised ning nendega tuleks kindlasti edasi liikuda. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tuleb tunnustada selle eest, et kohtupraktika tõttu mõnevõrra ebaselgeks muutunud olukord püütakse muuta uuesti õigusselgeks. Toimiv maakorraldusõigus teenib lõppastmes nii avalikke kui ka kinnisasja omanike huve.
PhD Triinu Rennu (TÜ eraõiguse nooremteadur)
Andra Laurand (TÜ haldusõiguse külalislektor)