Kliimaministeerium
[email protected] kuupäev digiallkirjas nr KA-JUH-13/199



Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemi muutmise eelnõust

Lugupeetud härra Sutt

Euroopa Komisjoni 17. juulil 2026 esitatud heitkogustega kauplemise süsteemi muudatuste ettepanekud kujundavad järgmisel kümnendil nii Euroopa tööstuse konkurentsivõimet, energiajulgeolekut kui ka jäätmekäitluse toimimist. Eesti Energia hinnangul peaks Eesti nendes läbirääkimistes lähtuma lihtsast põhimõttest: kliimapoliitika peab heidet jätkusuutlikult vähendama, mitte viima tootmist ja sellega kaasnevat heidet Euroopast välja ning suunama jäätmeid ringlussevõtu ja energiakasutuse asemel prügilasse.

Euroopa ei peaks valima kliimaeesmärkide, konkurentsivõime ja energiajulgeoleku vahel. Need eesmärgid tuleb panna koos toimima. Selleks peab üleminek arvestama heite vähendamiseks vajalike tehnoloogiate tegelikku kättesaadavust, kavandatavate meetmete majanduslikku mõistlikkust ja vajadust vähendada, mitte suurendada, Euroopa impordisõltuvust (sh. imporditavatest fossiilkütustest).

Eesti Energia hinnangul vajavad kavandatavas süsteemis Eesti seisukohast lahendamist kaks põhimõttelist teemat: vedelkütuste tootmise käsitlus ning jäätmete energiakasutuse viimine täies mahus ELi heitkogustega kauplemise süsteemi alla.

1. Vedelkütuste tootmine: üleminek peab käima koos nõudluse ja impordisõltuvuse vähenemisega. Fossiilsete vedelkütuste tootmist ei saa käsitleda samamoodi nagu teisi tööstusharusid

Fossiilse vedelkütuse tootmise puhul tuleb alustada ausast lähtekohast. Tootmisprotsessi saab muuta tõhusamaks ja selle otseseid heiteid vähendada, kuid fossiilset toodet ennast ei ole võimalik muuta süsinikuvabaks. Täielik dekarboniseerimine tähendab põlevkivist vedelkütuste tootmise lõpetamist. Üleminekuperioodil saab vältimatut jääkheidet tasakaalustada üksnes usaldusväärse ja püsiva süsiniku sidumisega.

Sellest tulenevalt ei sobi vedelkütuste tootmisele sama toetuse loogika, mida kasutatakse terase-, tsemendi- või keemiatööstuses. Nende toodangut vajab Euroopa ka kliimaneutraalses majanduses ning seetõttu on põhjendatud toetada tootmisprotsessi ümberkujundavaid investeeringuid. Fossiilsete vedelkütuste puhul on suund teine: nõudlus peab aja jooksul vähenema ning olemasolev tootmine lõpetatakse, kui Euroopas seda toodangut enam ei vajata.

Komisjoni ettepanek seob tasuta kvoodid majanduslikult ebarealistlike investeeringutega

Alates 2031. aastast oleks tasuta kvootide saamine seotud Komisjoni ettepanekul investeeringutega. 80% kvootidest saaks käitis heakskiidetud investeerimiskava alusel ja ülejäänud 20% pärast investeerimiskava tulemuslikku ellurakendamist ning tulemuste tõendamist. Tehtavate investeeringute väärtus peaks seejuures olema vähemalt sama suur, kui tasuta saadavate kvootide väärtus.

Tulemuseks oleks tootmise lõpetamine enne, kui nõudlus on kadunud

Selline loogika võib olla põhjendatud seal, kus on olemas tehniliselt teostatav ja majanduslikult mõistlik tee vähese süsinikuheitega tootmiseni. See ei ole aga põhjendatud juhul, kui regulatsioon nõuab ettevõttelt pikaajalisi investeeringuid varasse, mille sama poliitika soovib hiljem sulgeda. Tulemuseks oleks valik investeerida ilma realistliku tasuvuseta või loobuda tasuta kvootidest ja lõpetada tootmine enne, kui Euroopa vajadus fossiilsete vedelkütuste järele on kadunud.

Euroopa kliimaseadus ise sellist lähenemist ei nõua. 2026. aastal kinnitatud 2040. aasta eesmärk näeb ette kasvuhoonegaaside netoheite vähendamise 90% võrreldes 1990. aastaga, kuid kohustab õigusaktide koostamisel arvestama kulutõhusust, tehnoloogia kättesaadavust ja skaleeritavust, varustuskindlust, energiahindu, tööstuse konkurentsivõimet ning süsinikulekke ohtu, sealhulgas eksporditurgudel. Seadus näeb ette ka süsiniku püsiva sidumise kasutamise raskesti vähendatava jääkheite tasakaalustamiseks ning arvestab piiratud heite püsimisega ka pärast 2039. aastat.

Euroopa vajab vedelkütuseid ka pärast 2030. aastat

Ka Euroopa Komisjoni enda analüüs ei eelda fossiilkütuste täielikku kadumist 2040. aastaks. Komisjoni stsenaariumis väheneb fossiilkütuste energiakasutus 2021. aastaga võrreldes ligikaudu 80%. See on väga suur muutus, kuid tähendab ühtlasi, et nõudlus fossiilkütuste järele säilib ka pärast 2040. aastat.

Samal ajal sõltub Euroopa jätkuvalt fossiilkütuste impordist. Eurostati andmetel kattis EL 2024. aastal oma energiavajadusest 57% ulatuses impordiga. Nafta ja naftatooted moodustasid 67% kogu energiaimpordist, 38% ELi energiaallikate valikust ning 37% energia lõpptarbimisest. See ei ole marginaalne jääknõudlus, mida saab poliitika kujundamisel eirata.

Venemaa sõda Ukraina vastu näitas, kui kiiresti võib energiasõltuvus muutuda majanduslikuks ja julgeolekupoliitiliseks haavatavuseks. 2026. aasta sündmused Hormuzi väinas kinnitasid sama õppetundi teises piirkonnas: häired eemaldasid turult ligi viiendiku maailma veeldatud maagaasi pakkumisest ning viisid Euroopa gaasihinna kõrgeimale tasemele alates 2023. aasta algusest. Ka vedelkütuste hinnad ja tarneahelad reageerisid järsult.

Tänases maailmas ei saa Euroopa käsitleda enda territooriumilt pärit toormest fossiilse vedelkütuse tootmist üksnes tavapärase äritegevusena. Vedelkütus, mis tavapärases turuolukorras on kasutatav laevatranspordi kütusena ja on formaalselt eksport, võib kriisis olla osa Euroopa ja Eesti varustuskindlusest. Näiteks 2022/23 talve energiakriisi ajal asendati Eestis osa imporditavast maagaasist kohaliku põlevkiviõliga. Tootmise ja sellega seotud kaevanduste sulgemine on pöördumatu otsus; kriisi tekkides ei ole tööstuslikku tarneahelat, inimesi ja oskusi võimalik mõne kuuga taastada.

Ekspordile suunatud tootmise puhul on süsinikulekke risk eriti otsene. Põlevkiviõli hind kujuneb maailmaturul ning Eesti tootjal puudub võimalus Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteemis kujunevat CO₂ kulu lõpphinda üle kanda. Samal ajal ei kuulu vedelkütuste tootmine süsiniku piirimeetme ehk CBAM-i kaitse alla. Seega, Euroopas asuva vedelkütuse tootmise sulgemine ei kaota vedelkütuste nõudlust ega nende kasutamisel tekkivat heidet – see annab turuosa Euroopa-välistele tootjatele ja suurendab ELi impordisõltuvust.

Eesti Energia tootis 2025. aastal 378 400 tonni vedelkütuseid. Selle tootmise mõju Euroopa koguheitele on väike, kuid mõju Ida-Virumaa tööhõivele, Eesti ekspordile, maksutulule, oskuste säilimisele ning kriisiaegsele varustuskindlusele on oluline. Põlevkiviõli tootmise tõttu on Eesti kõige väiksema energia impordisõltuvusega riik Euroopa Liidus (2024. a. oli Eesti energia impordisõltuvus 4,6%; EL keskmine 57%).

Majandusliku mõju ulatus on nähtav ka ettevõtte tulemustest. Eesti Energia vedelkütuste segmendi 2025. aasta müügitulu oli 150 miljonit eurot ja EBITDA 47,3 miljonit eurot, samal aastal eraldati Enefit õlitootmise käitisele 913 862 tasuta heitkoguse ühikut. Komisjoni mõjuhinnangus kasutatud 150-eurose kvoodihinna juures oleks nende ühikute väärtus ligikaudu 137 miljonit eurot aastas – peaaegu sama suur kui kogu segmendi müügitulu ja ligi kolm korda suurem kui EBITDA. Tasuta kvootide kaotamisel viiks ainuüksi lisanduv CO₂-kulu senise 47 miljoni euro suuruse EBITDA ligikaudu 92 miljoni euroga miinusesse, seda veel enne kulumit, finantseerimiskulusid ja tootmise säilitamiseks vajalikke investeeringuid. Müüdud vedelkütuse tonni kohta tähendaks see ligikaudu 353 euro suurust lisakulu, samal ajal kui 2025. aasta keskmine realiseeritud müügihind oli 381 eurot tonni kohta. Kuna vedelkütuse hind kujuneb maailmaturul, ei ole Euroopa tootjal võimalik seda CO₂-kulu müügihinda edasi kanda.

Komisjoni ettepaneku rakendumisel tuleks tootmine peatada ja mõju puudutaks otseselt ligikaudu 2500 töötajat

Kui tasuta kvoodid säilivad üksnes tingimusel, et käitis investeerib dekarboniseerimisse nende kogu majandusliku väärtuse, tähendaks see sama suurusjärgu juures viie aasta jooksul ligi 700 miljoni euro suurust investeerimiskohustust ja seda olukorras, kus vajalikus mahus ja avatud turu konkurentsis majanduslikult jätkusuutlikku tehnoloogiat selle tootmisprotsessi dekarboniseerimiseks ei ole olemas. Ettevõtte valik ei ole seega väiksema ja suurema kasumi vahel, vaid kahjumliku tootmise ja majanduslikult teostamatu investeerimiskohustuse vahel. Mõlema tulemus oleks tootmise peatamine, mitte selle dekarboniseerimine. Sulgemine puudutaks otseselt ligikaudu 2500 Eesti Energia töötajat ning selle mõju ulatuks töötajate peredest kogu Ida-Virumaa majanduse ja kohalike omavalitsuste tulubaasini Euroopa Liidu välispiiril. Nagu öeldud, siis Euroopa fossiilkütuste vajadus sellest ei kaoks: kodumaine toodang asendatakse impordiga ning koos tootmisega liiguvad Euroopa Liidust välja ka töökohad, maksutulu ja energiajulgeolekut toetav võimekus.

Palume Eestil kaitsta läbirääkimistel õlitootmisele sobivat erandit, sest:

• vedelkütuste tootmise süsinikulekke kaitse peab säilima seni, kuni ELi enda vedelkütuste nõudlus ja impordisõltuvus on mõõdetavalt ning püsivalt vähenenud;
• tasuta kvootide või samaväärse kompensatsiooni eesmärk peaks selles rahvusvahelises konkurentsis osalevas sektoris olema tegevuskulude leevendamine, mitte kohustus teha majanduslikult põhjendamatuid pikaajalisi investeeringuid fossiilse vara eluea pikendamiseks;
• tasuta kvootide maht võib väheneda koos ELi vedelkütuste tarbimise ja impordisõltuvuse vähenemisega ning selle vajadust tuleb regulaarselt hinnata objektiivsete Eurostatis avaldatud näitajate alusel;
• komisjoni ettepaneku aktsepteerimiseks peaks käitistele olema kättesaadav avatud turul majanduslikult konkurentsivõimeline ELi kliimaseaduses ette nähtud süsiniku püsiva sidumise mehhanism vältimatu jääkheite tasakaalustamiseks;
• tootmise lõpetamise ja õiglase ülemineku toetus muutub põhjendatuks siis, kui Euroopa enda fossiilkütuste nõudlus, impordisõltuvus ja kriisiaegne vajadus on tegelikult vähenenud.

Me ei taotle fossiilkütustele tähtajatut tootmise võimaldamist. Taotleme, et Euroopa ei sulgeks oma tootmist kiiremini, kui vähendab oma fossiilkütuste tarbimist ja impordisõltuvust ebasõbralikest riikidest. Vastasel juhul ei ole tulemuseks dekarboniseerimine, vaid riskide ja süsinikulekke suurenemine.

2. Jäätmete energiakasutus: CO₂ hind peab toetama jäätmehierarhiat, mitte lükkama jäätmeid prügilasse

Jäätmete energiakasutus on osa jäätmehierarhiast. Ringlussevõtuks sobiva materjali põletamist tuleb vähendada ning materjalide ringlussevõtt peab kasvama. Kuid süsiniku hinnastamine ei tohi luua eelist kõige soovimatumale jäätmekäitlussüsteemi osale - jäätmete kõrvaldamisele ilma energiat kasulikult kasutamata.

Eestis tekkis 2024. aastal ligikaudu 514 000 tonni olmejäätmeid. Neist võeti ringlusse 36%, põletati energia saamiseks 42% ja ladestati prügilasse 13%. Eesti ei ole seega saavutanud 2025. aastaks nõutavat 55% ringlussevõtu taset ning ka 2035. aasta kuni 10% ladestamise eesmärk ei ole veel täidetud.

Samas näitab riiklik sortimisuuring, et segaolmejäätmetes sisalduvast materjalist ligikaudu 70% oleks võimalik liigiti kogumise teel materjalina uuesti kasutusse võtta. Segaolmejäätmete suurimad kasutamata ressursid on pakendid, mis moodustavad ligikaudu 38% ja biojäätmed, mille osakaal on 23%. Need arvud näitavad probleemi tegelikku asukohta, põletusse jõuab liiga palju materjali, mis oleks pidanud olema eraldi kogutud juba jäätme tekkekohas.

Iru jäätmete energiakasutusplokk ei määra, millised pakendid turule lastakse või kui hästi jäätmeid kodudes ja ettevõtetes sorditakse. Käitis töötleb jääkfraktsiooni, mis pärast kogumist ja sortimist üle jääb. Kui selline energiakasutuse võimalus kaob, ei kao jäätmed koos neid põletava käitisega, vaid varem energiakasutusse jõudnud jäätmed kõrvaldatakse ilma neis sisalduvat energiat kasulikult kasutamata.

Irus on võimalik aastas käidelda kuni 250 000 tonni segaolmejäätmeid ja jäätmekütust ning toota sellest aastas kuni 310 GWh soojust ja 134 GWh elektrit. Irus toodetud soojus suunatakse Tallinna ja Maardu kaugküttevõrku ning selle Konkurentsiameti kinnitatud piirhind on Tallinnas kõige odavam, 21,22 eurot megavatt-tunni kohta.

Komisjoni ettepaneku kohaselt lisanduksid alates 2031. aastast ELi heitkogustega kauplemise süsteemi üle kolme tonni tunnis põletavad tavajäätmete põletus- ja koospõletuskäitised. Kvootide loovutamise kohustus suureneks järk-järgult: 25% tõendatud fossiilsest CO₂ heitest 2031. aastal, 50% 2032. aastal, 75% 2033. aastal ning 100% alates 2034. aastast.

Ligikaudu pool jäätmepõletuse CO₂ heitest on biogeenset päritolu ja pool fossiilne, peamiselt plastist ja muudest fossiilsetest materjalidest. ETS-i kulu hakkaks sõltuma nii jäätmete koostisest, fossiilse süsiniku määramise metoodikast kui ka kvoodi turuhinnast.

Komisjoni mõjuhinnangus eeldatakse 2030. aastaks CO₂ hinnaks 110 eurot tonni kohta. Sellise hinna juures lisaks ETS ühe tonni olmejäätmete põletamisele hinnanguliselt 38,5–66 eurot. See suurendaks Euroopa keskmist põletuse väravatasu 38,5–66%. Perioodi 2031–2040 keskmiseks kvoodihinnaks kasutab komisjon juba 150 eurot tonni kohta.

Eestis kehtib samal ajal alates 1. juulist 2026 segaolmejäätmete energiakasutusele saastetasu 60 eurot tonni kohta ning muudele tavajäätmetele, välja arvatud puidujäätmed, 40 eurot tonni kohta. Tavajäätmete ladestustasu tõusis 90 euroni tonni kohta.

Kui jäätmete energiakasutusele lisandub täismahus jäätmete fossiilse osa eest CO₂ kulu, kuid riigisisene põletustasu jääb muutmata, hakkavad kaks eri süsteemi koormama sama tegevust. Selle tulemuseks on jäätmete suunamine ladestamisele (või alternatiivina ka ekspordiks), ning kaugkütte hinnatõus Tallinnas.

Iru elektri ja soojuse koostootmisjaam on sõltumatu soojatootja, mitte kaugküttevõrgu omanik. Käitis pääseb soojust müüma üksnes juhul, kui selle toodetav soojus on konkureerivatest tootmisviisidest odavam. Eesti Energia käitisepõhine analüüs näitab, et CO₂ hinna tõusmisel üle 105 euroni tonni kohta muutub jäätmetest toodetud soojus kallimaks kui ainult biomassist toodetud soojus ning jäätmete energiakasutus Irus lõpetatakse. Komisjoni pikaajaline CO₂ hinna eeldus ületab seda taset selgelt.

Kui jäätmete energiakasutuses toodetud soojus tõrjutakse Tallinnas soojuse turult välja, ei teki probleem ainult ühe elektrijaama majandustulemuses. Eestis tuleb endiselt käidelda sadu tuhandeid tonne jäätmeid. Suureneks jäätmete ladestamine ja jäätmete eksport. Tallinnale vajaliku soojuse tootmiseks tuleks põletada rohkem biomassi.

Seetõttu peaks jäätmepõletusele CO2 kvootide loovutamise kohustus rakenduma üksnes osana terviklahendusest.

Palume Eestil kaitsta läbirääkimistel järgmisi tingimusi:

• jäätmete kõrvaldamisele (sh. ladestamisele) peab rakenduma energiakasutusest suurem kvoodihind või kvootide hinda arvestav muu kliimapoliitiline hinnasignaal. Vastasel juhul võib ETS motiveerida jäätmete käitlemist jäätmehierarhia kõige madalamal tasemel, mis välistab jäätmete ladestamise vähendamiseks seatud eesmärgi täitmise;
• üleminekuajal peab säilima liikmesriigi võimalus kasutada Euroopa Komisjoni ettepaneku COM(2016) 616 artikli 1 punktiga 23 ETSi direktiivi lisatavas artiklis 12b ette nähtud erandit vähemalt 2035. aasta lõpuni. Erandit peab olema võimalik rakendada ka juhul kui liikmesriigi ringlussevõtu-, ja hinnastamissüsteemid ei ole veel valmis energiakasutusele ETSi täiendava kulu lisamiseks, ilma et see tooks kaasa jäätmekäitlushindade järsu tõusu või jäätmete suunamise ladestamisele;
• enne 2031. aastat tuleb Euroopa Liidus kehtestada ühtne, usaldusväärne ja käitisepõhine fossiilse CO₂ määramise metoodika. Ettevõttel peab olema võimalik kontrollida, millise jäätmekoostise ja milliste mõõtmistulemuste alusel tema kohustus tekib;
• süsiniku püüdmine võib saada osaks lahendusest, kuid see peab esmalt enda efektiivsust ja majanduslikku jätkusuutlikkust tõendama (st hetkel ei saa eeldada selle tehnoloogia tegelikku kasutuselevõttu 2031. aastal).

Jäätmete energiakasutusele suunatud CO₂ hinna eesmärk peaks olema suunata fossiilne materjal jäätmevoost välja enne energiakasutust, kuid see ei tohi motiveerida fossiilsete jäätmete kõrvaldamist ilma energiakasutuseta. Seda eesmärki ei saavutata, kui ETSi direktiiv loob jäätmete kõrvaldamisele majandusliku eelise energiakasutuse ees.

Kokkuvõtteks, Eesti vajab lahendust, mis vähendab heidet ilma tootmist enneaegselt sulgemata

Õlitootmist ja jäätmete energiakasutust ühendab üks põhimõtteline küsimus. Kas Komisjoni tehtud ettepanekud on mõeldud käitiste heidete reaalseks vähendamiseks või sunnitakse nende abil käitisi üksnes enda tegevust lõpetama.

Vedelkütuste nõudlus Euroopas ei vähene koos tootmise sulgemisega Eestis. Kuni Euroopa impordib suurema osa vajaminevast vedelkütustest, tuleks säilitada olemasolev kodumaine tootmisvõimekus ja selle kaitse süsinikulekke ohu eest. Kaitse süsinikulekke ohu eest tähendab, et Euroopas asuva tootja kulud ei tohi CO2 kvootidele tehtava kulu tõttu ületada kütuse hinda maailmaturul. Tasuta kvoodid on vajalikud ETSi tõttu suurenenud tegevuskulude pidevaks kompenseerimiseks, mitte uute investeeringute tegemiseks. Kui nõudlus ja impordisõltuvus tegelikult vähenevad, on põhjendatud alustada vedelkütuste tootmise korrastatud lõpetamist Euroopa Liidus.

Jäätmekäitluses ei kao jäätmed koos põletusvõimekuse sulgemisega. Kui jäätmete ladestamisel puudub ETS-ga võrreldav hinnasignaal, võivad jäätmed liikuda prügilasse või Eestist välja.

Palume arvestada Eesti seisukohtade kujundamisel käesolevas kirjas kirjeldatud mõjude ja ettepanekutega. Euroopa kliimapoliitika on usaldusväärne siis, kui see vähendab päriselt heidet, suurendamata impordisõltuvust ning motiveerib jäätmete käitlemist jäätmehierarhia alusel. Oleme valmis kirjeldatud mõjusid ja nende aluseks olevaid ettepanekuid lähemalt selgitama ja toetama riiki läbirääkimisteks vajaliku täiendava teabe ja analüüsiga.


Lugupidamisega


(allkirjastatud digitaalselt)
Andrus Durejko
Juhatuse esimees



Koopia: Riigikantselei, [email protected]