Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.fin.ee

Registrikood 70000272

Kaido Loor

Advokaadibüroo LOOR OÜ

[email protected]

Teie 22.07.2026

Meie 25.08.2026 nr 1.4-1/3098-2

Vastuskiri

Lugupeetud Kaido Loor

Olete pöördunud Rahandusministeeriumi poole seoses kohaliku omavalitsuse (KOV) volikogu

liikme õigusega vaidlustada volikogu või valitsuse õigusvastast otsust. Käsitlesime Teie

pöördumist märgukirjana märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse

pöördumise esitamise seaduse § 2 lõike 1 mõttes.

Esmalt täname teema püstituse ja ettepaneku esitamise eest. Selgitame, et KOV üksuste

esindusorganite tööd puudutavatele küsimustele selgituste andmine on Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumi pädevuses. Volinike kaebeõiguse näol on tegemist küsimusega,

mis on kerkinud korduvalt ning leidnud käsitlemist ka kohaliku omavalitsuse korralduse eelnõu

menetluses, õiguskantsleri poolt kui ka Riigikohtu praktikas. Teie pöördumises viidatud

ulatusega kaebeõigust pole tänaseni laiendatud.

Õiguskantsler on oma 10.05.2019 kirjas nr 16-4/190677/19023931 Riigikogu

põhiseaduskomisjonile (edaspidi komisjon) toonud välja, et volikogude liikmed on

õiguskantslerile korduvalt esitanud kaebusi ja küsimusi sarnasel teemal. Õiguskantsler tegi

oma pöördumisega ettepaneku komisjonile kaaluda volikogu liikme õiguste kaitseks vajaliku

seadusemuudatuse algatamist, et võimaldada volikogu liikmel kohtusse pöördumist.

Oma kirjas tõi õiguskantsler muuhulgas välja, et kehtiva õiguse kohaselt on KOV volikogude

sisesed õigusvaidlused halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste

algatamiseks kaebeõigus. Volikogu liikme õigused ei ole tema hinnangul subjektiivsed õigused,

s.t. õigused Eesti Vabariigi põhiseaduse § 15 lõike 1 ja halduskohtumenetluse seadustiku § 44

lõike 1 tähenduses.

Komisjon arutas õiguskantsleri ettepanekut 3. juuni 2019. a istungil. Protokollist2 nähtub, et

arutati kas kehtiv regulatsioon, kus üksikaktide üle teostab haldusjärelevalvet

Justiitsministeerium (Vabariigi Valitsuse seaduse § 753 alusel) võiks olla piisav või vajab

volikogu liige siiski kohtusse pöördumise õigust. Analüüsiti Justiitsministeeriumi ja

1 Volikogu liikme õiguste kaitse halduskohtus.pdf 2 Riigikogu põhiseaduskomisjoni 3. juuni 2019. a istungi protokoll

2

Rahandusministeeriumi järelevalvepädevusse jõudnud juhtumeid ning võimalikku

kuritarvitamise riski, et kohtusse pöördumise kaudu takistada volikogu tööd. Selle olukorra

lahenduseks nähti ühe võimalusena kaebeõiguse ulatuse täpset piiritlemist. Tookord otsustas

komisjon, et arutelu sel teemal tuleb jätkata.

Komisjoni 16. detsembri 2019. a istungi protokollis nr 263 on kajastatud õiguskantsleri

pöördumise jätkuarutelu koos konsensusliku otsusega „valmistada ette eelnõu, mille kohaselt

nähakse seaduses ette volikogu liikmetele õigus pöörduda piiratud ulatuses oma õiguste

kaitseks halduskohtusse“.

Rahandusministeerium esitas 26. juunil 2020. a kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) ja teiste seaduste muutmise

seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK)4. VTK punktis 9.3.3. on analüüsitud

volikogu liikmete individuaalset kaebeõigust ja KOV kohtulikku kaebeõigust tulenevalt

õiguskantsleri 10. mai 2019. a pöördumises. VTK-s on märgitud, et „KOKS eksperdikomisjon

ei ole senistel aruteludel toetanud volikogu liikmele individuaalse kaebeõiguse andmist

pöörduda KOV sisevaidlustes halduskohtusse. Volikogu liikmel on juba täna võimalik

pöörduda õiguskaitsevahendina sisevaidlustes KOV haldusaktide osas Justiitsministeeriumi

poole, kes teostab KOV haldusaktide üle haldusjärelevalvet. Näiteks, kui volikogu liiget ei

arvata ühegi volikogu komisjoni koosseisu, saab ta pöörduda Justiitsministeeriumi poole

taotlusega algatada selle KOV üle haldusjärelevalve. Kui KOV Justiitsministeeriumi

haldusjärelevalve ettekirjutust ei täida, saab ministeerium pöörduda Vabariigi Valitsuse

seaduse § 753 sätestatud korras protestiga avaliku huvi kaitseks halduskohtusse. Lisaks tuleb

arvestada, et:

 volikogu liikmetele kohtuliku kaebeõiguse lubamisel tuleb olla konservatiivne, sest

potentsiaalselt tekiks juurde 1729 volinikust vaidlustajat. Halduskohtute koormus võib

arvestatavalt kasvada, kui kohus peaks hakkama hindama dokumentide sisu ja seost

volikogu tööga.

 KOVides tekkinud probleemidele saab tähelepanu juhtida Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumis5 toimuva KOV nõustamistöö käigus (näiteks

küsimustes, kus ei ole tegemist KOV haldusakti andmise või selle andmata jätmisega)

ja ka Justiitsministeeriumi teostatavas KOV haldusaktide järelevalves. Siiani on

probleemid saanud alati kiire lahenduse KOVidega telefonikõne või e-kirjade saatmise

tulemusel ja see on oluliselt kiirem halduskohtu kaudu vaidluste menetlemisest.

 Reeglina on volinike poolt teabe küsimine seotud volikogu istungite

ettevalmistamisega ja tegemist on üldjuhul ajakriitilise küsimusega. Kohtust taotletavat

esialgset õiguskaitset ei suudeta rakendada tundide jooksul, samas

Justiitsministeeriumi KOV haldusaktide järelevalve käigus on tihti võimalik reageerida

päringutele samal päeval.

 Volinike õiguste ring on laiem. On meelevaldne öelda, et praktikas on rikutud vaid

õiguskantsleri välja toodud norme. Volinikel on lisaks ka õigus algatada KOV

õigusakte, esitada eelnõudele muutmisettepanekuid jne.“

VTK-s asuti seisukohale, et „KOVide õiguskaitsevahendid ja kaebeõigus on kehtivas

õigusruumis siiski väga tõhusad“ ning selles osas KOKS revisjoni raames muudatusi ei

kavandatud.

Komisjoni 14. septembri 2020. a istungi päevakorras oli muuhulgas eeltoodud VTK. Arutelu

käigus tõi Rahandusministeeriumi esindaja välja, et KOKSi eksperdikomisjon on seisukohal,

3 Riigikogu põhiseaduskomisjoni 16. detsembri 2019. a istungi protokoll 4 Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus – EIS 5 Hetkeseisuga Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis.

3

et otsene halduskohtulik kaebeõigus toob kaasa kohtu jaoks kurnavad poliitilised vaidlused ning

halduskohtud saavad üle koormatud poliitilise kultuuri vaidlustega. Kokkuvõtvalt otsustas

komisjon võtta VTK sellisel kujul teadmiseks. 2022. aastal jõudis KOKSi muutmise esialgne

pakett Riigikogusse, kuid eelnõu langes menetlusest välja Riigikogu koosseisu volituste

lõppemisel. Volikogu liikmete kaebeõigust kõnealuses eelnõus kajastatud ei olnud.6

8. mail 2023. a algatas Riigikogu Isamaa fraktsioon kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

muutmise seaduse eelnõu (37 SE)7, mille eesmärk oli anda KOV volikogu liikmele õigus

pöörduda halduskohtusse. Eelnõuga oli kavas täiendada KOKSi §-ga 171, millega sätestatakse,

et käesolevas seaduses sätestatud õiguste rikkumisel on volikogu liikmel õigus pöörduda

halduskohtusse. Eelnõu seletuskirjas selgitatakse, et volikogu liikme õiguste rikkumised võivad

olla seotud näiteks informatsiooni varjamisega või komisjonidesse kuulumisega.

Rahandusministeerium andis 20. juunil 2023. a Vabariigi Valitsuse arvamuse viidatud eelnõule,

millega eelnõud ei toetatud. Põhjustena on toodud arvamuses välja esiteks see, et eelnõu

seletuskiri põhjendas muudatust napisõnalise argumendiga, et volikogu liikmete õiguste

rikkumised võivad olla seotud näiteks informatsiooni varjamise või komisjonidesse

kuulumisega, samal ajal eelnõu sõnastus võimaldas aga väga laia tõlgendust. Teiseks ei olnud

eelnõu seletuskirjas piisavalt analüüsitud, miks ei loeta olemasolevaid õiguslikke mehhanisme

taoliste vaidluste lahendamisel piisavaks. Kolmandaks on märgitud, et arvamuse koostamise

hetkel oli KOV volikogudes 1717 liiget, kellele uus kaebeõigus laieneks, mis tähendaks eelnõu

vastuvõtmisel halduskohtute koormuse hüppelist kasvu ja nende kulude suurenemist.

Komisjon arutas Isamaa fraktsiooni eelnõud 18. septembri 2023. aasta istungil8. Komisjonis

kõlasid nii arvamused kaebeõiguse andmise poolt kui ka selle vastu. Isamaa fraktsiooni esindaja

viitas eelnõu põhjendusena nii õiguskantsleri 2019. aasta pöördumisele kui ka praktilistele

probleemidele seoses kohalike omavalitsuste volikogudes komisjonide proportsionaalse

esindatusega ja volikogu liikme õigusega saada teavet. Vastuargumentidena toodi välja, et

olemas on toimiv mehhanism Justiitsministeeriumi haldusjärelevalve näol koos õigusega

pöörduda vajadusel kohtusse ning halduskohtute töökoormuse kasvu tõenäosus. Samuti aspekt,

et kohus ei saa asuda kohaliku elu küsimuse otsustamisel KOV volikogu kingadesse ega hinnata

otsuse otstarbekust, kuna kohus saab kontrollida üksnes otsuse tegemise menetluslikku

seaduspärasust. Komisjon otsustas teha ettepaneku võtta eelnõu täiskogu päevakorda

27.09.2023 ja samal ajal tehti koalitsioonierakondade poolt ettepanek eelnõu tagasi lükata.

Täiskogu istungil otsustati lõpetada eelnõu esimene lugemine ja suunata eelnõu teisele

lugemisele. Eelnõu teist lugemist ei ole toimunud.

13. detsembril 2023. a käsitles Riigikohus volikogu liikme kaebeõiguse küsimust ka lahendis

nr 3-22-20949 ja leidis (p 14), et kollegiaalorgani ja selle liikme sisesuhtest võrsunud vaidlust

saab halduskohus läbi vaadata vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb. Seadusandja

pädevuses on otsustada, kas selline volikogu sisevaidlustest tulenevate vaidluste lahendamise

regulatsioon kehtestada. Kui seadusandja sellise normistiku loob ja peab vajalikuks

kaebeõiguse andmist, siis tuleks sisevaidlustest tulenevad küsimused lahendada süsteemselt ja

terviklikult, nähes ette ka vajalikud õiguskaitsevahendid, mida volikogu liikmel oleks võimalik

enda õiguste rikkumise korral kasutada.

Kolleegium märkis, et kui volikogu liikmele oleks tema õiguste kaitseks antud kaebeõigus, ei

saaks volikogu otsuste kohtulik kontroll ulatuda nende otsuste sisulisele hindamisele (PS § 4).

6 Riigikogu põhiseaduskomisjoni 14. septembri 2020. a istungi protokoll 7 Eelnõu - Riigikogu 8 Riigikogu põhiseaduskomisjoni 18. septembri 2023. a istungi protokoll 9 3-22-2094/13-Riigi Teataja

4

Küll aga saab kaebeõiguse olemasolu korral olla kohtute pädevuses otsuste vastuvõtmiseni

viinud menetlusreeglite järgimise kontroll.

Septembris 2025 võttis Riigikogu menetlusse eeltoodud VTK alusel koostatud uuendatud

KOKSi ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu (688 SE). Eelnõu jätkuvalt ei

sisaldanud volikogu liikmete kaebeõigust. Eelnõu võeti seadusena vastu 21. jaanuari 2026. a

Riigikogu täiskogu korralisel istungil.

Käesoleva vastuskirja koostamisel suhtlesime ka nii Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

kui Justiits- ja Digiministeeriumi vastava valdkonna teenistujatega, et aru saada, kas antud

teemas on olnud täheldada poliitikakujundajate hoiakute muutust. Meile edastatud info kohaselt

ollakse jätkuvalt seisukohal, et tänased järelevalve mehhanismid (Justiits- ja Digiministeeriumi

järelevalve, õiguskantsleri järelevalve ja Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi

võimalused seaduse kohaldamise tõlgendamisel) on piisavad ja oluliselt efektiivsemad ja

volinike sisevaidluste küsimus tuleneb enamasti poliitilisest kultuurist.

Näitlikustamiseks, 2022. aastal laekus Justiits- ja Digiministeeriumile 32 volikogu liikmete

pöördumist, 2023. aastal 16, 2024. aastal 12, 2025. aastal 22 ja 2026. aastal on laekunud kuni

maikuuni 30 pöördumist. Tuleb arvestada siinjuures seda, et paljud pöördumised ei käsitle

volikogu liikme õiguste rikkumist ning mõned pöördumised on esitatud haldusakti asemel

üldakti või toimingu osas. Märkimist väärib asjaolu, et tavapäraselt on igal aastal mõni volikogu

liige, kes esitab 10-15 pöördumist. Samuti on näha, et volikogu liikmete pöördumisi on kõige

rohkem pärast kohalikke valimisi, kui alustavad uued volikogud ja volikogude komisjonid.

Tugev argumentatsioon seisneb ka selles, et volikogu liikmele väga laia kaebeõiguse andmine

tekitab suure surve halduskohtutele, mis on niigi ülekoormatud. Samuti on sellise kaebeõiguse

andmisel suur oht negatiivseks mõjuks KOVi töö sujuvaks korraldamiseks.

Kokkuvõtvalt mööname, et eraõiguses on tunnustatud põhimõte, et kollegiaalorgani liikmel

peab olema võimalus vaidlustada organi otsus, kui see on vastuolus seadusega ning selles

regulatsioonis võib leida teatavaid paralleele ka volikogu liikme kaebeõiguse osas. Oluline

erinevus on see, et volikogu liige täidab avalik-õiguslikku vaba mandaati ega ole valla või linna

„osanik“ ega selle vara omanik.

Volikogu otsus väljendab demokraatlikult valitud esinduskogu enamuse tahet. Igale volikogu

liikmele piiramatu kaebeõiguse andmine vaidlustada avalikes huvides kõik volikogu, valitsuse

ja ametiasutuste otsused kaasneks oht, et poliitilised erimeelsused kantakse kohtumenetlusse,

otsuste rakendamine venib ja kohus peab asuma hindama küsimusi, mis kuuluvad

demokraatliku otsustusvabaduse, mitte õiguspärasuse kontrolli valdkonda. Eelpoolviidatud

Riigikohtu asjas nr 3-22-2094 rõhutas kohus otsesõnu, et võimalik kohtulik kontroll ei tohi PS

§-st 4 tulenevalt laieneda volikogu otsuste poliitilisele või sisulisele otstarbekusele.

Eelkirjeldatud ajajoon näitab, et KOV volikogu liikme kaebeõiguse temaatika on olnud läbivalt

teemaks ja arutluse all mitmetes formaatides. Siiani ei ole küsimus siiski õigusliku

regulatsioonina lahendust saanud, kuna piiri tõmbamine voliniku subjektiivse õiguse ja

mandaadist tuleneva poliitilise otsustusvabaduse vahele on ühelt poolt olnud keeruline. Teisalt

on puudunud poliitiline üksmeel ka pakutavate lahenduste osas.

Kaebeõiguse laiendamine eeldab põhjalikku mõjude analüüsi ja poliitilist kokkulepet.

Arvestades eeltoodut ja seda, et KOV üksuste esindusorganite tööd puudutavatele küsimustele

selgituste andmine on Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi pädevuses, ei pea

5

Rahandusministeerium põhjendatuks ise algatada seadusemuudatust, mis annaks volikogu

liikmele üldise õiguse vaidlustada KOV otsuseid.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Karin Madisson

halduspoliitika asekantsler

Liis Lepik 5370 0586

[email protected]