Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule

Tallinn, 27. august 2026

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS 27.–30.08.2026 Riigikontrolli seadus, § 48 lg 2

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

1 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Kokkuvõte auditeerimise tulemustest Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruanne, mis näitab riigi konsolideeritud tulemiks 0,4 miljardit eurot ja konsolideeritud varade mahuks 31.12.2025. aasta seisuga 27,5 miljardit eurot (v.a aruande lõigus „Märkus varude saldo kohta“ viidatud summa), kajastab kõigis olulistes osades õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

Riigikontrollil ei olnud võimalik veenduda riigi konsolideeritud ja konsolideerimata bilansi kirjel „Varud“ 31.12.2025. aasta seisuga kajastatud Kaitseministeeriumi1 varude saldo õigsuses summas 1,2 miljardit eurot ja 31.12.2024. aasta seisuga 0,8 miljardit eurot, kuna Kaitseväe varude arvestuses esineb olulisi puudusi ning pole selge, millised varud, millises mahus ja millises maksumuses on bilansis kajastatud ning millised on jäetud põhjendamatult kajastamata.

Riigikontrolli arvates on riigi majandustehingud olulises osas sooritatud kooskõlas riigieelarve seaduse, 2025. aasta riigieelarve seaduse, riigi 2025. aasta lisaeelarve seaduse ja riigi 2025. aasta teise lisaeelarve seadusega. Riigikontroll kontrollis, kas põhiseaduslikud institutsioonid, Riigikantselei ja ministeeriumide valitsemisala asutused on kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute tegemisel lähtunud neile antud eelarvest.

Riigikontrolli hinnangul annab riigi 2025. aasta eelarve täitmise aruanne, mis näitab eelarvetulusid 18,3 miljardit, kulusid 18,1 miljardit, investeeringuid 1,0 miljardit ja finantseerimis- tehinguid 0,2 miljardit eurot, usaldusväärset teavet riigi kogutud tulude, tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta.

Riigikontrolli peamised tähelepanekud

Endiselt esineb olulisi tegematajätmisi Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse ja Kaitseväe finantsjuhtimises. Samuti on asutuste sisekontrollis jätkuvalt olulised puudused, mis mõjutavad varade, kulude ning nõuete arvestust nii raamatupidamises kui ka eelarve täitmises. Riigikontroll tuvastas probleeme lepingute halduses ja nende täitmise jälgimises, saadud kauba vastavuse ja kohalejõudmise kontrollimises ning arvele võtmises nii laoarvestuse infosüsteemis kui ka raamatupidamises. Need puudused viitavad riskile, et asutustel puudub täielik ja usaldusväärne ülevaade varude koosseisust ning sellest, millal

1 Siin ja edaspidi on käsitletud Kaitseministeeriumi oma valitsemisala ulatuses kui riigiraamatupidamiskohustuslast. Kaitseministeeriumi valitsemisalasse kuuluvad Kaitsevägi, Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus, Kaitseressursside Amet, Välisluureamet ja Eesti Sõjamuuseum.

Märkusega arvamus raamatupidamise aastaaruande õigsuse kohta

Märkus varude saldo kohta

Arvamus tehingute seaduslikkuse kohta

Auditi peamised tähelepanekud

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 2

ja kas lepingus ettenähtud kaup on saadud, kas saadud kaup vastab lepingutingimustele. Samuti võivad varude puudujäägid, halb seisukord, aegumine või väärkasutus jääda õigel ajal avastamata.

Kaitseministeerium on Eestile võtnud Euroopa Liidu kaitsekoostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude soetamiseks vahendite vahendamisega kaasnevaid võimalikke kohustusi, millega ei ole riigieelarves arvestatud. 2025. aasta riigieelarve seadusega on Kaitseministeeriumile antud luba vahendada Euroopa Liidu kaitsekoostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude soetamiseks vajalikke vahendeid. Loa andmisel on seaduses lähtutud eeldusest, et kaitseotstarbelise varustuse vahendamisel riigieelarvele riske ei võeta ning Kaitseministeeriumi eelarvet vahendamise eesmärkidel ei kasutata.

2025. aasta jooksul laekus Kaitseministeeriumile vahendamiseks mõeldud toetuse ettemaksu 138,4 miljonit eurot (2024. aastal 531,9 miljonit eurot). Riigikontroll on auditis üle vaadatud lepingute põhjal seisukohal, et Kaitseministeerium on tavapäraseid hanketegevuse ja toetusraha sihipärase kasutamisega kaasnevaid riske riigieelarvele võtnud. Käesoleva aruande koostamise ajaks ei ole osa kauba tarnijaid oma kohustusi täitnud ning on risk, et need kulud, suurusjärgus 70 miljonit eurot, tuleb Eesti riigieelarvest kinni maksta.

Ei ole selge, kas ministeeriumide valitsemisalad peavad kinni riigieelarve seadusega sätestatud kohustuste võtmise piirmäärast, kuna Rahandusministeerium ja ministeeriumide valitsemisalad ei tee seiret selle üle. Seetõttu puudub Rahandusministeeriumil ka ülevaade, kui suur osa riigieelarvest on pikaajaliste lepingute ja muude rahaliste kohustustega seotud ning kas mõnes valitsemisalas on olnud piirmäära ületamisi. Piirmäärast kinnipidamise jälgimine on oluline, et varem võetud kohustused ei piiraks ebamõistlikult praeguse valitsuse ja tulevaste valitsuste eelarvevalikuid ega vähendaks Riigikogu sisulist otsustusruumi riigieelarve üle. Samuti puudub Rahandusministeeriumil ühtne metoodika, millist tüüpi kohustused, millises ulatuses ja millise rahastamisallika puhul tuleb piirmäära arvutamisel arvesse võtta. Riigikontrolli auditi ajal alustas Rahandusministeerium mitmeaastaste kohustuste võtmise juhendi koostamist.

Ministeeriumide valitsemisalad ei ole eelarvejääkide ülekandmisel ja kasutamisel järginud riigieelarve seadusest ning eelarvejääkide ülekandmise regulatsioonist tulenevaid nõudeid. 2025. aastal viidi 2026. aastasse üle kokku 1,8 miljardit eurot ehk 2025. aasta lõpliku eelarve mahust umbes 8,3%. Jätkuvalt seisnes probleem selles, et üle kantud raha otstarvet, asutust või majanduslikku sisu muudeti pärast jääkide ülekandmise otsuste tegemist või kasutati raha suuremas mahus, kui vastaval eelarvereal oli ette nähtud. Selline praktika vähendab riigieelarve läbipaistvust ega võimalda veenduda, et

Kohustuste võtmise piirmäär (edaspidi piirmäär) on rahaliste kohustuste maksimaalne maht, mida ministeeriumi valitsemisala riigiasutused võivad ministri loal võtta eelseisvateks eelarveaastateks.

Piirmäär tähendab, et ühelgi eelseisval eelarveaastal ei tohi valitsemisala täidetavate rahaliste kohustuste kogumaht ületada 50% vastava aasta rahastamiskava piirmääraga vahenditest.

Allikas: riigieelarve seadus, § 60 lg 4

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

3 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

kasutamata jäänud raha kanti järgmisse aastasse üksnes samaks otstarbeks, milleks see algselt ette nähtud oli.

Vabariigi Valitsuse praktika muuta eelarveaasta jooksul korduvalt sihtotstarbelisest reservist rahastatavaid tegevusi vähendab riigieelarve läbipaistvust. 2025. aastal suunati Vabariigi Valitsuse reservi 211,4 miljonit eurot, millest enamik (92%) jagati sihtosttarbelise rahana ehk tegevusteks, mille Vabariigi Valitsus on eelnevalt heaks kiitnud. Kuigi sihtotstarbelisest reservist rahastatavate tegevuste vajadus on valitsuse tasemel varem teada ja otsustatud, vähendab praegu kehtiv praktika riigieelarve läbipaistvust, kuna valdavalt sihtotstarbelisena kavandatud reservist rahastatud tegevuste nimekirja on lubatud Vabariigi Valitsuse otsustega muuta. Need muudatused aga ei ole avalikult jälgitavad. 2025. aastal arutati Vabariigi Valitsuses sihtotstarbelise reservi tegevuste loetelu muutmist vähemalt 14 korral.

Auditi tulemusel tegi Riigikontroll mitmeid soovitusi kaitseministrile ja rahandusministrile.

Vabariigi Valitsuse seaduse järgi peab minister tagama sisekontrolli- süsteemi rakendamise ministeeriumi valitsemisalas. Kaitseministril tuleb võtta tarvitusele meetmed, et parandada finantsjuhtimist, tagada majandustehingute kajastamisel Eesti finantsaruandluse standardist lähtumine. Koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse peadirektori ja Kaitseväe juhatajaga tuleb kaitseministril lahendada varade arvestuses, inventeerimises ja teistes tööprotsessides tuvastatud probleemid.

Rahandusministril soovitab Riigikontroll kehtestada ja rakendada ühtne metoodika ning keskne aruandlus- ja seirekord eelseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks ning eelarvejääkide ülekandmisel tugevdada kontrolli selle üle, et regulatsiooni täidetaks ja üle kantud raha kasutataks samal otstarbel, milleks see riigieelarves ette nähti. Samuti soovitab Riigikontroll kaotada sihtotstarbeline reserv ja planeerida ette teada tegevused valitsemisalade eelarvesse või sihtotstarbelise reserviga jätkamisel tagada, et sihtotstarbelise reservi rahaeraldused ja muudatused oleksid läbipaistvad ja jälgitavad.

Ministrid üldjuhul nõustusid Riigikontrolli soovitustega.

Kaitseminister kinnitas, et Kaitseministeeriumi valitsemisala korrastavate tegevustega tuleb jõuliselt jätkata. Koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega on koostatud valitsemisala terviklik ja pikaajaline tegevuskava varade arvestuse, inventuuride ja lepingute täitmise järelevalve korrastamiseks. Lisaks plaanib ministeerium hinnata laiemalt riigieelarvele võetavate riskide maandamiseks vajalikke meetmeid.

Rahandusminister lubas analüüsida Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse õigust sõlmida lepinguid, millega võivad kaasneda rahalised

Riigikontrolli soovitused

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 4

kohustused riigieelarvele. Samuti lubas minister analüüsida kõigi ministeeriumide eesseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamise keskse aruandluse rakendamise vajadust ja võimalusi. Rahandusminister ei nõustunud Riigikontrolli soovitusega kaotada sihtotstarbeline reserv, kuid lubas kaaluda võimalust avaldada sihtotstarbelise reservi rahaeralduste koondtabel ja muudatuste seletuskirjad ministeeriumi kodulehel, et lihtsustada muudatuste ajaloolist jälgimist. Samuti plaanib Rahandusministeerium kaaluda, kuidas tugevdada seost eelarve jääkide ülekandmise ja tulemusaruandluse vahel ning uuendada ülekantavate juhist ja täpsustada, kuidas käsitleda eelarveridade üle- ja alatäitmist.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

5 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Sisukord Arvamus riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta 6

Riigi raamatupidamise aastaaruanne on olulises osas õige, kui jätta arvestamata märkus varude saldo kohta 6 Riigikontroll teeb märkuse raamatupidamiskirjel „Varud“ kajastatud Kaitseministeeriumi saldo õigsuse kohta 6 Eelarveraha on kasutatud kooskõlas riigieelarve seadustega 6

Riigi majandusaasta koondaruandes on varud valesti kajastatud, sest Kaitseväe varude arvestus on puudulik 7

Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse ja Kaitseväe tööprotsessid on vaatamata ministri lubadustele korrastamata 11

Kaitseministeerium on võtnud toetuse vahendamisega kaasnevaid võimalikke kohustusi, millega ei ole riigieelarves arvestatud 15

Ei ole selge, kui palju tulevaste aastate riigieelarvest on pikaajaliste kohustustega seotud 18

Vabariigi Valitsus saab muuta sihtotstarbelise reservi raha kasutamise eesmärki või jaotust viisil, mis ei ole jälgitav 21

2025. aasta eelarve jääkide ülekandmisel kordusid varasemad rikkumised 24

Riigikontrolli soovitused ja auditeeritute vastused 28

Ülevaade majandusaasta koondaruandest 32

Riigikontrolli varasemaid auditeid riigi majandusaasta koondaruande kohta 35

Lisa 1. Auditeeritud tegevusvaldkonnad ja Riigikontrolli järeldused 36

Lisa 2. Ülevaade kulude ja investeeringute eelarve täitmisest valitsemisalade kaupa 2022– 2025 37

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 6

Arvamus riigi 2025. aasta raamatu- pidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta Riigi raamatupidamise aastaaruanne on olulises osas õige, kui jätta arvestamata märkus varude saldo kohta

1. Riigi raamatupidamise aastaaruanne, mis näitab riigi 2025. aasta konsolideeritud tulemiks 0,4 miljardit eurot ja konsolideeritud varade mahuks 31.12.2025. aasta seisuga 27,5 miljardit eurot (v.a aruande lõigus „Märkus varude saldo kohta“ viidatud summa), kajastab kõigis olulistes osades õiglaselt, kooskõlas Eesti finantsaruandluse standardiga riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid.

2. Ülevaade Riigikontrolli auditeeritud tegevusvaldkondadest ning neis tehtud peamistest järeldustest majandustehingute raamatupidamises kajastamise ja riigieelarve seaduste järgimise kohta on antud lisas 1.

Riigikontroll teeb märkuse raamatupidamiskirjel „Varud“ kajastatud Kaitseministeeriumi saldo õigsuse kohta

3. Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruandes on bilansis kirjel „Varud“ konsolideeritud summas 1,9 miljardit eurot muu hulgas kajastatud Kaitseministeeriumi valitsemisala varud 31.12.2025. aasta seisuga väärtuses 1,2 miljardit eurot ja 31.12.2024. aasta seisuga 0,8 miljardit eurot.

4. Riigikontrollil ei olnud audititoimingute käigus võimalik veenduda bilansis kajastatud Kaitseministeeriumi valitsemisala varude saldo õigsuses. Märkuse põhjustanud asjaolude kohta vaata täpsemalt punktid 8–26.

Eelarveraha on kasutatud kooskõlas riigieelarve seadustega

5. Riigieelarve täitmise aruande kohaselt olid riigi 2025. aasta eelarve tulud 18,3 miljardit, kulud 18,1 miljardit, investeeringud 1,0 miljardit ja finantseerimistehingud 0,2 miljardit eurot. Riigikontrolli arvamusel annab riigi 2025. aasta eelarve täitmise aruanne usaldusväärset teavet riigi kogutud tulude, tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimis- tehingute kohta. Riigi majandustehingud on olulises osas sooritatud kooskõlas riigieelarve seaduse, 2025. aasta riigieelarve seaduse, riigi 2025. aasta lisaeelarve seaduse ja riigi 2025. aasta teise lisaeelarve seadusega.

6. Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta arvamuse avaldamiseks auditeerib

Märkusega arvamus aruande õigsuse kohta

Märkus varude saldo kohta

Arvamus riigieelarve täitmise aruande kohta

Auditi ulatus

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

7 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Riigikontroll riigiasutuste eelarveraha kasutamise sihipärasust. Riigikontroll ei ole teinud audititoiminguid, et kontrollida riigieelarve täitmise aruandes esitatud tegevuspõhise info õigsust, kuna tegemist on riigiasutuste tegevuse spetsiifikast lähtuva juhtimisinfoga, selle info kogumise ja koostamise metoodika ei ole ühtlustatud ning kulumudelite rakendamisel puudub järjepidevus (vt täpsemalt ptk „Ülevaade majandusaasta koondaruandest“).

7. Ülevaade kulude ja investeeringute eelarve täitmisest perioodil 2022– 2025 valitsemisalade kaupa on toodud lisas 2. Lisast nähtub, kuidas aasta-aastalt on valitsemisalade kulud ja investeeringud kasvanud.

Riigi majandusaasta koondaruandes on varud valesti kajastatud, sest Kaitseväe varude arvestus on puudulik 8. Riigikontroll teeb märkuse Kaitseministeeriumi valitsemisala varude saldo õigsuse kohta summas 1,2 miljardit eurot, kuna Kaitseväe varude arvestuse oluliste puuduste tõttu ei ole korrektset infot varude kohta. Lisaks on osa varudest reeglitevastaselt jäetud bilansis arvele võtmata ning Riigikontrollil puudub selgus, kui palju sellist vara on.

9. Eelmises ehk 2024. aastat käsitlevas auditis tegi Riigikontroll märkuse Kaitseväe varude arvestuse kohta, kuna Kaitsevägi ei suutnud esitada Riigikontrollile andmeid esmakordselt bilansis arvele võetud varude kohta. Kuni 2024. aasta lõpuni kehtis riigi raamatupidamises erandlik arvestuspõhimõte, mille kohaselt militaareesmärkidel kasutatavaid kaitseotstarbelisi varusid kajastati soetamise hetkel kohe kuluna. 2025. aastal kaotati see erand riigi raamatupidamise üldeeskirjast.2

10. 2025. aastal kehtima hakanud arvestuspõhimõtte kohaselt tuleb varu võtta soetamisel bilansis arvele ning kanda kuludesse selle kasutuselevõtmisel või mahakandmisel. Seejuures ei näe üldeeskiri ette võimalust, et osa varusid jäetaks bilansist välja.

11. Kaitseministeerium on valitsemisala raamatupidamise sise- eeskirjaga kehtestanud üldeeskirjast erineva põhimõtte, mille kohaselt kajastatakse bilansis ainult osa varudest (teatud ladudes olevad teatud liiki materjalid). Erandi kehtestamist põhjendati asjaoluga, et varasematel perioodidel ei ole laoarvestust vajaliku põhjalikkusega peetud, mistõttu ei vasta osa andmeid tegelikule olukorrale. Samas, sisukalt läbiviidud inventuurid peaksid tagama laoarvestuse korrektsuse ja selle vastavusse viimise tegeliku olukorraga.

2 Rahandusministri 11.12.2003. a määrus nr 105 „Avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend“ (edaspidi üldeeskiri), § 58 lg 19.

Märkus varude saldo kohta

Teadmiseks, et Kaitseministeeriumi varude saldo oli 31.12.2025. a seisuga 1,2 miljardit eurot, sh

• 707,8 miljonit 2024. a esmakordselt bilansis arvele võetud kaitse- otstarbelised varud;

• 99,7 miljoni ulatuses 2024. a saldo korrigeerimine;

• 396,8 miljonit kaitseotstar- beliste varude muudatus 2025. a;

• 17,6 miljonit toiduained ja kütus;

• 1,6 miljonit eurot strateegilised varud.

Allikas: Kaitseministeeriumi pearaamat

Kaitseministeerium kehtestas endale ise erandi

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 8

12. Riigi raamatupidamise reeglid kehtestatakse rahandusministri määrusega ning neid ei tohi ministeerium sisekordadega oma äranägemise järgi muuta. Kaitseministeeriumi valitsemisalas kehtestatud raamatupidamise sise-eeskiri ei taga arvestuse vastavust riigi raamatupidamise põhimõtetele, sest osa varude arvele võtmata jätmine ei ole kooskõlas kehtiva arvestuspõhimõttega. Auditis soovis Riigikontroll saada ülevaadet, kui palju varusid on jäetud bilansis arvele võtmata, kuid Kaitsevägi seda infot esitada ei suutnud.

13. Riigi raamatupidamise 2024. aasta aruandes oli bilansis kajastatud Kaitseväe varusid aasta lõpu seisuga maksumuses 723,9 miljonit eurot. Pärast 2024. aasta riigi majandusaasta koondaruande kinnitamist Riigikogus on Kaitsevägi suurendanud varude saldot tagasiulatuvalt 99,7 miljoni euro võrra ehk uueks saldoks 31.12.2024. aasta seisuga kujunes 823,6 miljonit eurot. Saldo muutmise põhjusi ei ole Kaitseväes dokumenteeritud. Auditis antud selgituste kohaselt põhjustas muudatuse materjaliliikide ülevaatamine ning täiendavate liikide arvele võtmine, kuid milliseid liike ja mis mahus arvele võeti, ei osatud Kaitseväes selgitada.

14. Eesti finantsaruandluse standard näeb ette võimaluse korrigeerida eelmist aruandeperioodi, kuid selle mõju ja põhjused tuleb välja tuua. Raamatupidamise seaduse kohaselt3 peab iga raamatupidamise kande juures olema raamatupidamise algdokument. Oluline on seejuures, et dokument võimaldaks sõltumatult aru saada, miks ja mida korrigeeriti, milliste andmete alusel ja kuidas summa kujunes.

15. Varude saldo korrigeerimise kohta Kaitsevägi dokumenti ei koostanud. Koostamata jäetud algdokumendi tõttu ei ole Riigikontrollil võimalik hinnata, kas Kaitseväe varude 31.12.2024. aasta saldo korrigeerimine summas 99,7 miljonit oli tehtud õiglases väärtuses ja kas see oli põhjendatud või mitte.

16. Auditis soovis Riigikontroll veenduda, et 2025. aastal soetatud varud on bilansis korrektselt arvele võetud ja varude väljaminekud õigesti kajastatud. Selleks tutvus Riigikontroll laoarvestuse tarkvara väljavõtetega ning küsis Kaitseväelt ja Kaitseministeeriumilt selgitusi varude arvestuse tööprotsessi kohta. Riigikontroll võrdles ka laoarvestuse andmeid raamatupidamises oleva varude saldoga. Kaitseväe varude arvestuses ilmnesid järgmised probleemid.

17. Laoarvestuse infosüsteemi varude nimekirjas tuvastas Riigikontroll tuhandeid varaobjekte, millel puudub kogus ja/või väärtus, või varaobjekte, millel on kogus, aga puudub väärtus. Samuti tuvastas Riigikontroll negatiivse väärtusega varaobjekte. Kõik sedalaadi vead laoarvestuses kanduvad koondkannete tegemisel edasi ka raamatupidamisarvestusse ning põhjustavad vea ka bilansisaldos. Selle

3 Raamatupidamise seadus, § 6 lg 4.

Kaitseväe 2024. aasta varude saldot suurendati tagasiulatuvalt

Raamatupidamise algdokument on tõend, mille sisu ja vorm peavad vajaduse korral võimaldama kompetentsele ja sõltumatule osapoolele tõendada majandustehingu toimumise asjaolusid ja tõepärasust.

Allikas: raamatupidamise seadus, § 6 lg 4

Puudulik varude arvestus Kaitseväes

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

9 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

vea mõju bilansisaldole ei olnud auditis Riigikontrollil võimalik välja tuua puudulike andmete tõttu.

18. Kaitseväe selgituste kohaselt tekivad kõrvalekalded põhjusel, et lattu saabunud varud võetakse esmalt arvele koguseliselt ning hiljem lisatakse ka maksumus. See toimub eraldi tööprotsessis varude ostuarvetega sidumisel. Seni kuni varul infosüsteemis maksumust märgitud ei ole, ei kajastu see ka varude saldos (kuigi varu on tegelikult lattu kohale jõudnud).

19. Riigikontroll küsis laoarvestuse väljavõtte, milles oleks kajastatud varud, mis on saatelehtede alusel 2025. aastal lattu jõudnud, kuid millel ei olnud auditi lõpetamise ajaks (21.05.2026. a seisuga) maksumust süsteemis sisestatud ja/või mille maksumus on sisestatud aastasse 2026. Selliseid varasid on natuke üle 60 000 ühiku kokku suurusjärgus 300 miljoni euro väärtuses, sealhulgas on ka põhivarasid.

20. Need varad, mis on arveldamata staatuses, on bilansis kajastamata. Kuna kaubale maksumuse lisamine võtab Kaitseväes kaua aega (auditis tuvastatud näidete puhul kuni pool aastat), on raamatupidamises jäänud kajastamata varusid, mis on jõudnud ladudesse juba 2025. aastal ning tulnuks ka 2025. raamatupidamise aruandes varuna kajastada. Täpset vea suurust ei ole võimalik puudulike alusandmete tõttu välja tuua.

21. Riigikontroll võrdles laoarvestuse infosüsteemi laoseisu aruandeid bilansis kajastatud koondarvudega – nii 31.12.2024. aasta kui ka 31.12.2025. aasta seisuga. Kuna enne Riigikontrolli päringut oli Kaitsevägi andmeid, st materjaliliike, tagasiulatuvalt muutunud, erines varude maksumus mõlemal aastal laoarvestuses bilansis kajastatust 17 miljoni euro võrra. Muutmise põhjused on Kaitsevägi jätnud dokumenteerimata. Samuti ei olevat võimalik infosüsteemis taastada enam tagasiulatuvate muudatuste eelset seisu.

22. Laoarvestuses on eraldi varude nimekiri ning põhivara nimekiri. Auditis tuvastati, et varude nimekirjas on arvel ka varad, mis peaksid arvestuspõhimõtete kohaselt olema kajastatud põhivara nimekirjas. Kuna bilansis võetakse varud arvele koondkandega, on risk, et vead kanduvad laoarvestusest edasi ka bilanssi ning bilansis on varude hulgas varasid, mis peaksid olema kajastatud hoopis põhivarana või on topelt arvel nii varuna kui ka põhivarana.

23. Üldeeskirja järgi tuleb varusid igal aastal inventeerida. Kaitsevägi inventeerib varusid erinevates ladudes aruandeaasta jooksul jooksvalt. Inventuuri lõppaktides ei ole varusid eraldi vararühmana välja toodud ning aasta lõpus ei koondata üksikute inventuuride tulemusi ühtseks varude inventuuritulemuste koondaktiks. Seetõttu ei ole dokumenteeritud, kui suur osa kõigist bilansis kajastatud varudest aruandeaastal üle loeti, millised olid inventuuri tulemused ning millised puudu- või ülejäägid tuvastati.

Üksikute varude inventuuritulemusi ei vaadata tervikpildina

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 10

24. Koondülevaate puudumise tõttu ei ole Kaitseväel ülevaadet varude mahust, seisukorrast ega koguselisest vastavusest arvestusandmetele. Kui ei ole teada, milliseid varusid ja millises ulatuses kontrolliti või üle loeti, võib osa varudest jääda pikema aja jooksul inventuuridest välja. See suurendab riski, et varude puudujäägid, halb seisukord või aegumine jäävad õigel ajal avastamata ning arvestuses kajastamata. Samuti on risk, et tuvastamata jäävad vara väärkasutused.

25. Terviklik ja täpne ülevaade varude maksumusest on vajalik, et informeerida Riigikogu ja avalikkust sellest, kui palju kaitseotstarbelist varustust on soetatud. Teisalt on ülevaade oluline Kaitseministeeriumi ja Kaitseväe juhtkonnale eelarve planeerimisel, et hinnata, kui suur on tulevane väljavahetamise vajadus, milline on vananenud või halvas seisukorras varude rahaline maht või kui suur kahju tekiks puudujäägi/väärkasutuse korral. Väärkasutust on praeguse varaarvestuse puhul keeruline õigel ajal tuvastada.

26. Möödunud aastal lubas kaitseminister oma vastuses auditile, et valitsemisalas parandatakse laoarvestuse infosüsteemi ning kehtestatakse täiendavad sisekontrollimeetmed, et tagada varude raamatupidamiseks vajalik info. Eespool loetletud probleemid viitavad sellele, et tööprotsessid varude korrektseks arvestuseks pole korda saanud. Samuti on probleemide põhjuseks tõenäoliselt laoarvestuse tarkvara mitteoskuslik kasutamine.

27. Riigikontrolli soovitused kaitseministrile koostöös Kaitseväe juhatajaga:

• parandada tööprotsesse ning infosüsteeme selliselt, et oleks jooksvalt tagatud korrektne varude arvestus. Muu hulgas kanda varude maksumus infosüsteemi viivitusteta ja andmete õigsuse kontrolliks võrrelda erinevaid registreid;

• korrastada laoarvestuses olevate varude andmeid selliselt, et need oleks ajakohased ja tegelikkusele vastavad;

• lähtuda varude laoarvestuse pidamisel avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhendist.

Kaitseministri vastus: oleme Riigikontrolli tähelepanekud ja soovitused läbi töötanud ning nõustume vajadusega korrastada Kaitseväe varude arvestust ja seda toetavaid tööprotsesse. Riigikontrolli tähelepanekud ning varasemate meetmete rakendamise kogemus näitavad, et Kaitseväe senised tegevused ei ole olnud piisavad, et tagada varude arvestuse järjepidev vastavus riigiüleselt kehtestatud nõuetele.

Samuti on selgemalt ilmnenud, et tegemist ei ole üksnes üksikute arvestuslike puuduste või infosüsteemi probleemidega, vaid omavahel seotud tööprotsesside tervikuga. Seetõttu on Kaitseministeerium

Inventuur annab kinnituse, kas varud on tegelikult olemas, õiges koguses ja kasutuskõlblikud.

See on oluline sise- kontrollimeede, mis annab veendumuse, et asutuse tööprotsessid toimivad ja detailses arvestuses kajastatud andmed vastavad tegelikkusele.

Kaitseminister lubas täiendavaid sisekontrollimeetmeid

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

11 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega leppinud kokku tervet valitsemisala hõlmava tegevuskava, milles käsitletakse varude arvele võtmist ja vara väärtuse kajastamist, andmekvaliteeti, infosüsteemide kasutamist, andmete võrdlemist ning kontrollitoiminguid tervikuna.

Esmajärjekorras näeme vajadust saada terviklik ülevaade olemasolevate varude andmete seisust ja tuvastatud erinevustest, sealhulgas nende põhjustest ja mõjust arvestusele. Selle põhjal määratakse tegevuskavas vajalikud parendustegevused ja nende rakendamise järjekord.

Edasises töös pöörame tähelepanu sellele, et varude arvele võtmine, maksumuse kajastamine, erinevates infosüsteemides või registrites oleva info võrdlemine ja inventeerimine moodustaksid ühtse kontrollitava tööprotsessi. Samuti hindame, milliseid muudatusi on selle tagamiseks vaja infosüsteemides, töökorralduses ja asutustevahelises vastutuse jaotuses.

Ministeerium jälgib tegevuskava elluviimist senisest suurema tähelepanuga, et hinnata lisaks kavandatud meetmete olemasolule ka nende tegelikku rakendamist ja mõju.

Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse ja Kaitseväe tööprotsessid on vaatamata ministri lubadustele korrastamata 28. Riigikontroll on varasemate auditite tulemusena juhtinud tähelepanu Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse (ka RKIK) ja Kaitseväe sisekontrollisüsteemi puudustele, mis mõjutavad varade, kulude ning nõuete arvestust nii raamatupidamises kui ka eelarve täitmises.

29. Eelmise auditi aruandele vastates nõustus kaitseminister, et ministeeriumi valitsemisalas on vaja tõhustada varade arvestust, inventeerimist ja teisi tööprotsesse, sh lepingute haldamist. Muu hulgas lubas minister luua julgeoleku ja sisekontrolli osakonna ning siseaudiitori ametikoha; teha ettemaksete erakorralist inventuuri ja täiendada finantsarvestuse toimemudelit.

30. 2025. aastal alustas Kaitseministeerium tegevusi, et tagada varude arvestuseks vajalik info. Samuti võeti tööle siseaudiitor, kelle esimeseks ülesandeks sai ettemaksete erakorraline inventeerimine, ning RKIKis loodi ettemaksete jälgimise süsteem. Siseaudiitor osales ka Kaitseväe varade 2025. aasta inventuurides. Riigikontrollile antud selgituste kohaselt on alustatud ka RKIKi ja Kaitseväe tööprotsesside ülevaatamist. Kuna tööprotsesside korrastamine ühtseks tervikuks on ajamahukas tegevus, ei ole kõik vajalikud muudatused veel ellu viidud.

Kaitseminister lubas korrastada tööprotsesse

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 12

31. Riigikontrolli seekordne audit näitas, et 2025. aastal on RKIKi ja Kaitseväe sisekontrollisüsteemide puudused jäänud mitmetes töölõikudes samaks. Sarnaselt varasemate aastatega on enim probleeme RKIKil ja Kaitseväel sõlmitud lepingute haldamise ja tarnitava kauba jälgimisega ning arvele võtmisega. Samuti on jätkuvalt suur probleem sellega, et valitsemisalas ei järgita ministri kehtestatud kordasid. Näiteks tuvastas Riigikontroll järgmised sisekontrolli süsteemi puudused.

• Kauba üleandmise-vastuvõtmise dokumentides ja muudes ostudokumentides on vigu, lepingud olid allkirjastamata või puudusid allkirjastajatel volitused. Dokumentides olevate vigade tõttu ei ole võimalik alati veenduda, millise lepingu alusel on kaup saadud ning millal ja kas üldse on kaup kohale jõudnud. RKIK ei veendu, et ostutehingud on tehtud lepingust lähtudes või kaup on vastu võetud lepingust lähtudes ning kas on olemas kogu vajalik dokumentatsioon (nt ostutellimus, üleandmise-vastuvõtmise akt, välisabi saamise õigust tõendav aktsepteerimiskiri).

• RKIKil puudub terviklik arvestus selle kohta, kui suur osa toetuse vahendamise lepingutega saadud rahast on tarnijatega sõlmitud kokkulepete alusel juba kohustustega kaetud. Iga toetusmeetme kohta koondavad infot projektijuhid, kuid asutuseüleselt ei ole kujunenud tervikpilti ning seda infot ei jälgita süsteemselt (vt toetuse vahendamise kohta p-d 40–51).

• Lahendamata on ka probleem varade õigel ajal arvele võtmisega. Tihtilugu kajastatakse põhivara Kaitseväe varaarvestuses mitmeid kuid hiljem, kui see vara on kätte saadud. Esines ka juhtumeid, mil välisriigilt saadud tasuta abi kajastati rohkem kui aastase hilinemisega.

• Samuti ei ole tagatud, et asjakohane dokumentatsioon tehingute kohta kohe raamatupidamisse edastataks. Varade ajaliselt suure viivitusega ja valede näitajatega arvele võtmisega kaasneb risk, et ei ole tagatud vara säilimine ja olemasolu.

• RKIK on unustanud raamatupidamisega (Riigi Tugiteenuste Keskuses) jagada infot selle kohta, kui kaup kohale on jõudnud, ning andmata on jäänud juhised ettemaksuga tasaarveldamiseks. Seetõttu on lepingute, ettemaksude ja kaupade sidumisel tekkinud segadus, mida kinnitab ka asjaolu, et mõni tarnija ei ole aastalõpu saldot kinnitanud.

32. Võrreldes eelmise aastaga on Kaitseministeeriumi ettemaksud enda tarbeks soetatavate kaupade eest suurenenud 498,8 miljonilt eurolt 604,9 miljonile eurole. Tehtud ettemaksete kõikehõlmavat ja korrektset kajastamist ning vastavust lepingutele saab kontrollida aastalõpu ettemaksete inventuuriga. Sarnaselt eelmise aastaga ei teinud RKIK ettemaksete inventuuri piisava põhjalikkusega.

Riigi Kaitse- investeeringute Keskuse ja Kaitseväe sisekontrollisüsteemis tuvastatud puudused on jäänud samaks

Toetuse vahendamine tähendab, et riigiasutus korraldab teistelt riikidelt toetuseks mõeldud raha või selle eest ostetud kaupade jõudmise lõpliku kasutajani, mitte ei rahasta sellega enda tegevust.

Saldo kinnitamine – oluline sisekontrolli toiming, mis aitab tagada, et raamatu- pidamises kajastatud nõuded (sh ettemaksed) ja kohustised on õiged ning vastavad tegelikule olukorrale.

Saldo kinnitus tarnija poolt on sõltumatu kinnitus kolmandalt osapoolelt, mis lisab tehingutele usaldusväärsust.

Kui tarnija ei kinnita saldot, võib see tähendata, et ta ei ole samal seisukohal ja näiteks ei tunnista ostu- tehingu toimumist või ette- maksu saamist.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

13 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

33. Näiteks ei suudetud inventuuri käigus selgitada saldo erinevusi tarnijaga või oli mõne tarnija saldo sisuliselt üldse inventeerimata, inventuuritulemused kinnitati enne, kui inventeerimise toimingud olid lõpetatud ja oldi veendutud tarnijale tehtud ettemakse saldo õigsuses. Ettemakseid ei olnud jaotatud ettemakseteks kulude eest ja põhivara eest ning see võib tehingu lõpus viia veani ka eelarve täitmise aruandes.

34. 2024. aastat käsitlevas auditiaruandes juhtis Riigikontroll tähelepanu kahele suuremale ettemaksele, mille tasumisel tuvastasid audiitorid sisekontrolli puudusi. Seekordses auditis tegi Riigikontroll nendele ettemaksetele järelkontrolli, mille tulemusena selgus, et need ettemaksed on aruande koostamise ajaks jätkuvalt tasaarveldamata.

35. 2024. aastat käsitlevas auditis ei olnud Riigikontrollil võimalik tutvuda auditi käigus Kaitseväe põhivara inventuuride dokumentatsiooniga ja osaleda põhivara inventuurides. Seekordses auditis osales Riigikontroll viies põhivara ja varude inventuuris ning tutvus inventuuride dokumentatsiooniga. Lisaks käisid Riigikontrolli audiitorid kokkuleppel Kaitseväega väljavalitud varade olemasolus inventuuriväliselt veendumas.

36. Sarnaselt varasemate aastatega selgus, et inventuuride korraldamisel ja tulemuste vormistamisel esineb probleeme (tegemata olid inventuurieelsed toimingud varaga, inventuur tugines ainult lugemis- ja võrdluslehtedel toodud varadele, inventuuri käigus ei olnud võimalik hinnata varade järelejäänud eluiga, inventuuris ei kontrollitud vara tegelikku seisukorda jms).

37. Riigikontroll juhib tähelepanu, et inventuur on oluline sisekontrolli meede, see peab olema usaldusväärne ning selle korraldus tagama varade ülelugemise ja seisukorra hindamise. Selleks tuleks enne inventuuri alustamist saada kindlus, et kõik inventuurieelsed toimingud varadega on tehtud ehk arvele võtmisele kuuluvad varad on arvele võetud, varade asukohad on korrektsed ja inventuuriks kasutatavad nimekirjad õiged. Varade puuduliku inventeerimise korral ei pruugi olla tagatud ka varade olemasolu ega säilimine.

38. Riigikontroll toonitab jätkuvalt, et asutuste korrektne finants- juhtimine ning hästi üles ehitatud ja toimiv sisekontrollisüsteem on väga olulised. Kaitsevaldkonna eelarvemahu suurenemisega kaasneb suur vastutus ja tuleb tagada, et riigi eelarveraha kasutataks läbipaistvalt, eesmärgipäraselt ja säästlikult. Riigikontroll on Kaitseministeeriumile saatnud märgukirja, milles on detailsemad tähelepanekud koos soovitustega varade arvestuse, inventeerimise ja teiste tööprotsesside korrastamise kohta.

Teadmiseks, et Kaitseministeeriumi ettemaksete saldo endale ostetud varade eest oli 31.12.2025. a seisuga

• 10,3 miljonit eurot kulude, • 95,4 miljonit eurot varude, • 331,9 miljonit eurot

pikaajalisi kulude, • 167,3 miljonit eurot

põhivara eest.

Allikas: Kaitseministeeriumi saldoandmik

Jätkuvalt on probleeme varade inventuuriga

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 14

39. Riigikontrolli soovitused kaitseministrile koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse peadirektori ja Kaitseväe juhatajaga:

• tagada süsteemne lepingute haldamine, sh täitmise jälgimine, ja info operatiivne edastamine raamatupidamisele;

• võtta Kaitseväe valduses olevad varad viivituseta arvele ja seeläbi tagada inventuuri käigus nende ülelugemine;

• parandada inventuuride töökorraldust ja inventuuritulemuste dokumenteerimist;

• parandada asutustevahelist infovahetust.

Kaitseministri vastus: nõustume Riigikontrolli soovitustega parandada lepingute haldamise, varade arvele võtmise, inventuuride ning asutustevahelise infovahetuse töökorraldust.

Kaitseministeerium on koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega koostanud valitsemisala tegevuskava, milles käsitletakse muu hulgas lepingute täitmise jälgimist, kaupade vastuvõtmise ja selle dokumenteerimise kontrolli, varade õigeaegset arvele võtmist, inventuuride korraldust ning asutuste infovahetust. Tegevuskava rakendamisel pöörame tähelepanu ka regulaarsele seirele, et tuvastada kõrvalekaldeid võimalikult vara.

Eraldi tähelepanu pöörame asutuste vahel kokku lepitud töökorralduse ja vastutuse toimimisele. Ühe tööprotsessis osaleja ülesande õigeaegsest ja nõuetekohasest täitmisest sõltub sageli järgmise osapoole võimalus oma ülesanne tähtaegselt täita. Seetõttu hindasime tegevuskava koostamisel, kas rollid, vastutus, juhised ja kontrollimeetmed on piisavalt selged ning praktikas rakendatavad.

Tegevuskava koostamisel lähtusime põhimõttest, et kavandatavad muudatused peavad olema rakendatavad ka suure töömahu ja muutuvate vajaduste tingimustes. Samuti peab edasine areng olema hinnatav mitte üksnes uute juhiste või olemasolevate kordade ajakohastamise, vaid nende tegeliku rakendamise ja tulemuse kaudu.

Ministeerium võtab tegevuskava täitmise jälgimisel senisest suurema rolli, et saada järjepidevalt ülevaade kokkulepitud tegevuste rakendamisest ning rakendada täiendavaid meetmeid juhul, kui kavandatud tegevused ei anna soovitud tulemust.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

15 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Kaitseministeerium on võtnud toetuse vahendamisega kaasnevaid võimalikke kohustusi, millega ei ole riigieelarves arvestatud 40. Nii 2024. aasta riigieelarve kui ka 2025. aasta riigieelarve seadus sätestab, et Kaitseministeerium või tema valitsemisala asutus võib vahendada Euroopa Liidu kaitsealase koostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude soetamiseks vajalikku raha. Raha selleks annavad Euroopa Liit ja Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon. Euroopa Liidu ja Eesti jaoks on olulised kaitsealase koostöö riigid muu hulgas Moldova ja Ukraina.

41. Kaitseministeerium on riigieelarve menetluse käigus Riigikogule kinnitanud, et kaitseotstarbelise varustuse vahendamisel riigieelarvele riske ei võeta ja Kaitseministeeriumi eelarvet kaitsealase koostöö sihtriikidele varustuse hankimiseks ei kasutata.

42. Seega ei jää Kaitseministeeriumi selgituse kohaselt vahendamisel Eesti kanda tavapärased hanketegevuse ja toetusraha kasutamisega kaasnevad riskid. Nende riskide realiseerumisel ei ole tagatud Eestile usaldatud toetusraha eesmärgipärane kasutamine ja Eestil võib tekkida kohustus ettemaksuna laekunud raha tagastada või katta tekitatud kahju (nt kui raha on kauba tarnijale juba edasi kantud).

43. 2024. ja 2025. aasta riigieelarve seadustesse Kaitseministeerium vahendatava toetuse rahalist mahtu ei planeerinud. Sellisel juhul ei anna riigieelarve infot, kui palju asutuse kaudu raha liigub, millised on toetuse vahendamisega kaasnevad võimalikud kohustused, ega võimalda Riigikogul selle üle piisavalt kontrolli teha.

44. Raamatupidamise andmetel on 2025. aastal Kaitseministeeriumi valitsemisala asutusele (RKIKile) laekunud koostööpartneritelt (doonoritelt) vahendatava toetuse ettemaksu 138,4 miljonit eurot (2024. aastal 533,1 miljonit eurot). Sellest doonoritelt saadud rahast on 2025. aasta jooksul ära kasutatud ehk vahendatud kaup jõudnud sihtkohta 225,9 miljoni euro ulatuses (2024. aastal 124,8 miljoni euro ulatuses). Lisaks on sellest rahast viimasel paaril aastal tehtud kauba tarnijatele ettemakseid, mille saldo 31.12.2025. aasta seisuga on 72,1 miljonit eurot.

45. Auditi käigus tutvus Riigikontroll doonorriikidega sõlmitud toetuse vahendamise lepingutega, mille Kaitseministeerium eelmises auditis Riigikontrollile esitamata jättis. Valimis olnud lepingute kohaselt võivad need – vastupidi Riigikogule esitatud infole – riskide realiseerumisel tuua Eesti tulevaste perioodide riigieelarvetele olulisi kohustusi. Lepingutes on RKIKi kanda tavapärased hanketegevuse ja toetusraha sihipärase kasutamisega kaasnevad rahalised riskid. Toetusraha

Riigieelarvele riskide võtmine tähendab sisuliselt seda, et riigiasutus teeb otsuse või võtab rolli, mille tõttu võib tulevikus tekkida täiendav kulu, kohustus või kahju, mida tuleb katta Eesti riigieelarvest.

Vahendamise rahalise mahuga ei ole eelarves arvestatud

Toetuse vahendamise lepingutega on võetud riske

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 16

mittesihipärase kasutamise korral võib doonor selle tagasi nõuda. Samuti võib doonor raha tagasi nõuda, kui on ületatud lepingu tähtaega. Auditis esitatud dokumentidest nähtub, et tegelikkuses on ka RKIK ise hinnanud nende riskide esinemise tõenäosust (Ukraina puhul peamiselt keskmine ja suur) ja mõju (peamiselt suur).

46. Kuigi vahendamise lepingutega on võetud riske, on riigi 2025. aasta riigieelarve eelnõu seletuskirjas vastupidiselt lubadus, et kaitseotstarbelise varustuse vahendamisel riigieelarvele riske ei võeta.

47. Toetuse vahendamisega seotud ettemaksude inventuuri kontrollimisel selgus, et kauba tarnijatele tehtud ettemaksude kogusummast 72,1 miljonit eurot on probleeme 71,6 miljoni euroga, sest tarnijatega vaieldakse mittetoimunud kaubatarnete üle. Suurimaks probleemiks kujunenud tarnijale on tehtud ettemakseid mitmes osas kokku 59,8 miljonit eurot. Algselt olid kõik maksed rahastatud Euroopa rahutagamisrahastust, kuid 2025. aasta lõpus tõsteti 14,5 miljonit eurot ettemaksu teiste doonorite rahastusele, kuna teiste raha kasutamise tähtaeg oli pikem kui rahutagamisrahastul.

48. Kuna tarnija pole suutnud siiani tellitud kaupa tarnida, on RKIKi juhtkonna selgituse kohaselt otsustatud pöörduda kohtusse. Juhul kui kohtuvaidluse tulemusena ei õnnestu RKIKil ettemaksu tarnijalt tagasi saada, ei ole välistatud, et raha tuleb riigieelarvest doonoritele hüvitada. Euroopa rahutagamisrahastu võib küsida ettemaksu tagasi juba kohtuvaidluse ajal, kuna vaidlustamise protsess võtab aega. Riigikontroll soovis probleemse tarnijaga sõlmitud lepingutega tutvuda, et saada selgust tehingu ja ettemaksu asjaoludes, kuid RKIK küsitud lepinguid ei esitanud. Riigikontrollile ei ole selge, kas lepingud on sõlmimata või ei soovitud neid Riigikontrollile esitada.

49. Erinevalt auditeeritud 2025. aastast on 2026. aastal riigieelarve seadust täpsustatud ning lisatud nõue, et kohustuste võtmiseks tohib kasutada vaid sellel otstarbel Kaitseministeeriumi valitsemisala eelarvesse kavandatud välistoetusi. Samuti on 2026. aasta eelarvesse planeeritud prognoositav aasta jooksul vahendatav toetuste maht summas 500 000 eurot. Kuigi riigieelarvesse planeeriti 2026. aastal vahendatavate toetuste maht, on vastupidi tegelikkusele kinnitatud, et riigieelarvele riske ei võeta.

50. Riigikontrolli hinnangul on Kaitseministeerium vaatamata vastupidisele kinnitusele võtnud Euroopa Liidu kaitsealase koostöö sihtriikidele kaitseotstarbelise varustuse ja varude soetamiseks raha vahendamisel riigieelarvele riske. Riskide maandamiseks tuleb Kaitseministeeriumil koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega tõhustada oma tööprotsesse ja maandada toetus- ja hanketegevusega kaasnevaid riske samal viisil, nagu seda tehakse Eestile kaupa soetades.

Vahendamise riskid on muutumas rahalisteks riigieelarvest kaetavateks kohustusteks

Teadmiseks, et riigieelarvele finantsriskide võtmine ja nende riskide maandamine ei ole õiguslikult ega sisuliselt samaväärsed.

Riskide võtmine võib kaasa tuua riigieelarvest kaetava kohustuse, riskide maandamine aga eeldab meetmeid, millega piiratakse sellise kohustuse tekkimist või ulatust.

2026. aasta eelarvesse on planeeritud vahendamiseks 500 000 eurot

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

17 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

51. Lisaks on oluline, et riigieelarve iga-aastasesse seadusesse planeeritaks vahendamiseks kasutatav raha ning Riigikogul oleks otsustamiseks info tehingutega kaasnevatest riskidest ja võetud võimalikest kohustustest ka varasematest perioodidest. Rahandusministeeriumil tuleb koostöös Kaitseministeeriumiga analüüsida, kas Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusel on õigus võtta riigieelarvele kohustusi ja millises ulatuses lähevad toetuse vahendamisega seotud kohustused arvesse kohustuste võtmise piirmäära arvestusse.

52. Riigikontrolli soovitused kaitseministrile:

• koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega täiendada teistele või teiste nimel tehtava hanketegevuse töökorraldust selliselt, et tarnijate kvalifitseerimine, hoolsuskontroll, lepingutingimused, tähtajad, sanktsioonid ja järelevalve tagaksid riskide maandamise;

• planeerida eelarveaastal vahendatava toetuse prognoositav maht eelarves, tuua Riigikogule otsustamiseks vajaliku infona välja tehinguga kaasneda võivad riskid ja võetud võimalikud kohustused ning pidada vahendamisega seotud võimalike kohustuste üle arvestust.

Kaitseministri vastus: oleme Riigikontrolli tähelepanekud toetuse vahendamisega seotud riskide kohta läbi arutanud ning nõustume vajadusega muuta nende riskide hindamine, arvestamine ja juhtimine senisest süsteemsemaks.

Peame vajalikuks hinnata eraldi nii teistele või teiste nimel tehtava hanketegevuse töökorraldust kui ka vahendamisega kaasnevaid eelarvelisi ja muid võimalikke kohustusi. See hõlmab muu hulgas tarnijate kvalifitseerimise ja hoolsuskontrolli, lepingutingimuste ja tähtaegade seiret, võimalike sanktsioonide rakendatavust ning järelevalve korraldust.

Samuti hindame, millises ulatuses ja tingimustel on sellise vahendamisega seotud tegevuse jätkamine Kaitseministeeriumi jaoks edaspidi põhjendatud. Arvestades valdkonna mahtu, tehingute eripära ja nendega kaasnevaid võimalikke riigieelarvelisi riske, kujundame selle põhjal ministeeriumi seisukoha, kas ja millises mahus vahendamisega jätkata.

Edasiste otsuste tegemisel peame oluliseks, et võimalikud eelarvelised riskid ja kohustused oleksid otsustajatele piisavalt varakult nähtavad ning et nende üle oleks tagatud asjakohane arvestus ja jälgimine.

53. Riigikontrolli soovitus rahandusministrile: hinnata, kas Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusel on õigus sõlmida lepinguid, millega võivad kaasneda rahalised kohustused riigieelarvele. Vajaduse korral algatada koostöös kaitseministriga õigusaktide muutmine.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 18

Rahandusministri vastus: analüüsime Riigikontrolli kirjeldatud riski avaldumise tõenäosust ning teeme seejärel otsuse, kas õigusakte on vaja muuta.

Ei ole selge, kui palju tulevaste aastate riigieelarvest on pikaajaliste kohustustega seotud 54. Eesti riigieelarve seis on pingeline. 2025. aasta tulude tegelik maht oli 18,3 miljardit eurot, kulude maht 18,1 miljardit eurot, investeeringute kogumaht 1,0 miljardit eurot. Statistikaameti 22.04.2026 avaldatud andmete4 kohaselt oli valitsussektori 2025. aasta eelarve puudujääk 2,0% SKPst ja võlakoormus suurenes umbes 0,7 miljardi euro võrra 24,1%ni SKPst.

55. Rahandusministeeriumi 2026. aasta kevadise majandusprognoosi5 kohaselt kavandati 2026. aastaks valitsussektori puudujääki 4,3% SKPst ja võlakoormuse kasvu 1,8 miljardi euro võrra 26,7%ni SKPst. Eesti on võtnud eesmärgiks kaitsekulude suurendamise, 2026. aasta eelarves tõusevad need vähemalt 5%ni SKPst. Puudujäägi suurenemisega kaasneb kiirem võlakoormuse ja intressikulude kasv ning väiksem eelarvepuhver, millega tulevastele kriisidele vastu minna.

56. Sellises olukorras ei piisa üksnes jooksva eelarveaasta tulude, kulude ja puudujäägi jälgimisest. Sama oluline on teada, kui suur osa tulevaste aastate eelarvest on juba pikaajaliste lepingute ja muude rahaliste kohustustega seotud. Ilma sellise ülevaateta võivad Riigikogu või ministeeriumid võtta uusi kohustusi olukorras, kus tulevaste aastate eelarvevalikud on juba märkimisväärselt piiratud. Riigikontroll on ka varem juhtinud tähelepanu sellele, et riigil puuduvad ühtsed andmed ja metoodika, et hinnata näiteks, kui suur osa (kasutamata) riigieelarve rahast on lepingute ja muude kohustustega juba seotud.

57. Riigieelarve on sisuliselt riigiasutustele üheks aastaks antud volitus kasutada riigi raha ja võtta selleks samaks aastaks ka (lühiajalisi) kohustusi. Praktikas on aga asutustel vaja sõlmida lepinguid, mis kestavad üle ühe aasta ehk ulatuvad tulevastesse eelarveaastatesse (siin ei ole mõeldud riigi laenulepinguid ehk võlakohustusi). Näiteks sõlmivad asutused pikaajalisi hanke-, toetus-, rendi- ja hoolduslepinguid.

4 https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/rahandus/valitsemissektori- rahandus#:~:text=Statistikaameti%20esialgsetel%20andmetel%20oli%20Eesti%20valitse missektori%20eelarve%20puuduj%C3%A4%C3%A4k,%C3%BCletasid%20valitsemissekto ri%20koondeelarve%20kulud%20tulusid%20490%2C5%20miljoni%20euroga 5 https://fin.ee/sites/default/files/documents/2026- 04/Rahandusministeeriumi%202026.%20aasta%20kevadine%20majandusprognoos.pdf

Puudujäägi suurenemisega kaasneb võlakoormuse kasv

Lisaks võlakoormusele ja eelarve puudu- jäägile tuleb jälgida tulevasteks aastateks võetud kohustusi

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

19 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

58. Selleks et võimaldada sõlmida tulevasi eelarveperioode hõlmavaid lepinguid ja kaitsta riigieelarvet, on riigieelarve seaduses sätestatud6, et minister võib ministeeriumi valitsemisala asutustel lubada võtta rahalisi kohustusi eelseisvateks eelarveaastateks. Seejuures on tingimus, et ühelgi eelseisval eelarveaastal ei ületa nende ministeeriumi valitsemisala täidetavate rahaliste kohustuste maht 50% ministeeriumi valitsemisala vastava eelseisva eelarveaasta rahastamiskava piirmääraga vahenditest.

59. Kui iga asutus saaks pikaajalisi lepinguid sõlmida piiramatult, oleks järgnevate aastate eelarve juba enne Riigikogule esitamist suures osas broneeritud. Teisisõnu piiraks see olemasoleva valitsuse ja tulevaste valitsuste valikuid ning vähendaks Riigikogu otsustusõigust.

60. Riigikontroll uuris auditis, kas ja kuidas jälgitakse valitsemisalades rahaliste kohustuste võtmise maksimaalsest piirmäärast (edaspidi piirmäärast) kinnipidamist, milliseid kohustusi arvesse võetakse ja kas on olnud piirmäära ületamisi.

61. Umbes pooltes valitsemisalades jälgitakse ministeeriumide sõnul piirmäärast kinnipidamist, arvestust peetakse üldjuhul riigi eelarvestrateegia perioodi kohta, piirmäära ületamisi nende hinnangul ei ole olnud. Samas ükski neist ministeeriumidest oma piirmäära arvestuse tulemusi Riigikontrolliga jagada ei suutnud. Teine pool ministeeriume kinnitasid, et nad piirmäärast kinnipidamist ei jälgi. Kitsaskohana toodi välja, et võetud kohustuste üle arvestuse pidamiseks oleks vaja ühtset andmebaasi, kuna seda infot ei saa raamatupidamisest.

62. Riigikontrolli arvates on probleemiks pikaajaliste kohustuste piirmäära arvestamise metoodika puudumine. Ei ole üheselt selge, milliseid kohustusi tuleb piirmäärast kinnipidamise jälgimisel arvesse võtta ning millised rahastamisallikad tuleb kaasata. Ka ministeeriumid juhtisid tähelepanu, et ühtse metoodika puudumise tõttu on praktikas tekkinud erinevad seaduse tõlgendused, eelkõige seoses püsikulude (nt tööjõukulude) ja pikaajaliste lepingutega (nt rendi- ja teenuslepingute, sh Riigi Kinnisvara ASiga sõlmitud lepingute) arvestamisega või mittearvestamisega. Osa ministeeriume võtab arvesse vaid raamatupidamislikke kohustisi, teised ka potentsiaalseid kohustusi, mis veel ei kajastu raamatupidamises.

63. Rahandusministeerium selgitas Riigikontrollile, et ei tee üleriigilist seiret selle üle, kas valitsemisalad peavad kinni kohustuste võtmise piirmäärast. Nõude täitmise peab tagama iga valitsemisala ise. Seetõttu puudub Rahandusministeeriumil ka ülevaade, kui suur osa riigieelarvest on pikaajaliste lepingute ja muude rahaliste kohustustega seotud ning kas mõnes valitsemisalas on olnud kohustuste võtmise piirmäära

6 Riigieelarve seadus, § 60 lg 4.

Teadmiseks, et kohustuste võtmise maksimaalset määra võib Vabariigi Valitsus suurendada 80%-ni.

Riigikogu võib riigieelarvega anda Vabariigi Valitsusele õiguse lubada ministeeriumi valitsemisalale rahaliste kohustuste võtmist veelgi suuremas mahus.

Allikas: riigieelarve seadus, § 60 lg 5

Rahaliste kohustuste võtmise maksimaalse piirmäära jälgimine valitsemisalades

Puudub selge metoodika piirmäära jälgimiseks

Rahandusministeerium ei seira üleriigiliselt piirmäärast kinnipidamist

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 20

ületamisi. Samuti puudub Rahandusministeeriumil ühtne metoodika, millist tüüpi kohustused, millises ulatuses ja millise rahastamisallika puhul tuleb piirmäära arvutamisel arvesse võtta. Riigikontrolli auditi ajal alustas Rahandusministeerium mitmeaastaste kohustuste võtmise juhendi koostamist, kuid audititoimingute lõpetamise ajaks ei olnud see veel valminud.

64. Riigikontrolli arvates on tervitatav, et Rahandusministeerium on alustanud mitmeaastaste kohustuste võtmise juhendi koostamist. Üksnes juhendist siiski ei piisa, kui Rahandusministeeriumil ei ole keskset ja ajakohast ülevaadet juba võetud kohustustest ning nende mahu vastavusest piirmäärale. Riigieelarve pingelises olukorras suurendab sellise ülevaate puudumine riski, et pikaajalisi kohustusi lisandub ilma, et nende mõju tulevaste aastate eelarvele oleks tervikuna nähtav. See võib piirata valitsuse ja Riigikogu võimalusi teha eelarveotsuseid, suurendada tulevaste aastate kulusid ning muuta puudujäägi vähendamise keerulisemaks.

65. Selleks et saada regulaarset ülevaadet, kui suur osa valitsemisalade tulevaste aastate eelarvest on juba kohustustega seotud ning kas on ületatud riigieelarve seadusega sätestatud piirmäära, mida tuleks Vabariigi Valitsuse või Riigikogu nõusolekul suurendada, tuleks Rahandusministeeriumil kehtestada ja rakendada ühtne metoodika ning keskne aruandlus- ja seirekord eelseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks.

66. Riigikontrolli soovitus rahandusministrile: kehtestada ja rakendada ühtne metoodika ning keskne aruandlus- ja seirekord eesseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks.

Rahandusministri vastus: oleme koostanud ühtse metoodika tulevaste eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks. Juhis on avaldatud tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus. Analüüsime eesseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamise keskse aruandluse rakendamise vajadust ja võimalusi.

Riigieelarve seaduse kohaselt on rahaliste kohustuste ülevaate pidamise (sh piirmäärast kinnipidamise) ja juhtimise esmane vastutus valitsemisala ministril (valitsemisalal) ning info järgmistel aastatel täitmisele kuuluvate rahaliste kohustuste kohta on valitsemisalal olemas juba selleks, et koostada eelarve.

Raamatupidamislikud kohustised on asutuse võlad ja muud kohustised, mis on juba tekkinud ning mille eest asutus peab maksma, vara loovutama või teenust osutama. Näiteks kuuluvad siia tasumata arved, laenud, maksuvõlad ja töötajatele maksmata tasud.

Asutusel võivad olla lisaks ka muud arvestamist vajavad kohustused, nt lepingutest või seadusest tulenevad kohustused, antud lubadused, garantiid, kohtuvaidlustega seotud võimalikud kulud või muud tulevikus selguvad kohustused.

Näiteks on tavapärase hoone kasutusrendi korral raamatu- pidamislik kohustis juba kasutatud, kuid veel tasumata rendiperioodi rent. Ülejäänud rendiperioodi maksed on asutuse tulevased lepingulised kohustused.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

21 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Vabariigi Valitsus saab muuta sihtotstarbelise reservi raha kasutamise eesmärki või jaotust viisil, mis ei ole jälgitav 67. Riigieelarvega määratakse ka Vabariigi Valitsuse reservi suurus. 2025. aastal jätkus Vabariigi Valitsuse reservi suunatud raha vähenemine rohkem kui kolmandiku võrra (335,9 miljonilt 211,4 miljonile eurole), kuid reservist asutustele eraldatud raha suurenes rohkem kui viiendiku võrra (143,0 miljonilt 174,5 miljonile eurole) (vt reservi mahu muutust 2019. aasta suhtes joonisel 1). 2025. aastal reservi suunatud raha sisaldab endas ka 2025. aastasse üle toodud 2024. aasta eelarve jääke.

68. Riigikontroll juhtis 2024. majandusaastat käsitlevas auditiaruandes tähelepanu asjaolule, et Riigikontrolli arvutuste kohaselt oleks pidanud reservi 2024. aasta eelarve jäägi summa olema 36,3 miljoni euro võrra väiksem. Rahandusministeerium kandis 2025. aastasse ebaseaduslikult üle 2023. aasta eelarve jääke. Sellest tulenevalt oleks 2025. aastal reservis kasutada olev raha ehk lõplik eelarve pidanud olema kokku 175,1 miljonit eurot ehk 36,3 miljoni euro võrra väiksem. Valesti üle toodud jääki Rahandusministeerium 2025. aastal asutustele kasutamiseks ei eraldanud. Alates 2026. aastast kehtib põhimõte, et Vabariigi Valitsuse reservi kasutusse andmata jääki ei kanta üle järgmisse eelarveaastasse ja seda nõuet kohaldatakse juba 2025. aasta jäägile.7

69. Riigikontroll tuvastas auditis, et seda põhimõtet on rikutud. Nimelt eraldati sihtotstarbelisest reservist 2025. aasta lõpus (30. detsembril) Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile 3,0 miljonit eurot investeeringutoetusteks ning seafarmide territooriumil ja ümbruses viibimiskeelu rakendamise kulude toetuste andmiseks. Kuna ministeerium ei jõudnud suuremat osa eraldatud rahast aasta lõpus, s.o 2 päeva jooksul, ära kasutada, pikendas minister 2026. aasta 27. jaanuari käskkirjaga selle raha kasutamist (avansiliselt) ühe aasta võrra.

70. Aprillis 2026 selgus, et huvi selle toetusraha vastu on vähene. Vabariigi Valitsus otsustas 2026. aasta 7. mail tagastada 2,1 miljonit eurot reservi ja suurendada 2026. aasta reservi selle summa võrra, kuigi riigieelarve seadus sellist ülekandmist ei võimalda. Regionaal- ja põllumajandusminister kinnitas korralise jääkide ülekandmise 26. mail 2026, kui oli juba teada, et ministeerium seda raha ei vaja.

71. Riigikontroll juhib tähelepanu, kui reservist saadud raha on avansiliselt järgmisse aastasse üle kantud, kuid enne korralist

7 Riigieelarve seadus, § 58 lg 5.

Vabariigi Valitsuse reservi eelarve väheneb

Vabariigi Valitsuse reserv – riigieelarve osa, mida kasutatakse ettenägematute kulutuste katteks ja sihtotstarbeliselt valitsuses heaks kiidetud tegevuste rahastamiseks.

Vabariigi Valitsuse reservi sihtotstarbeline raha – raha, mida kasutatakse Vabariigi Valitsuses eelnevalt heaks kiidetud tegevustele. Seega on sihtotstarbeliste vahendite vajadus valitsuse tasemel teada ja otsustatud varem valitsuse tava-tööprotsessi või riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia koostamise käigus.

Allikas: tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamat

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 22

ülekandmist selgub, et seda ei ole enam vaja, tuleb avansiliselt üle kantud summat korralise ülekandmise käigus vastavalt vähendada.

72. Reservist antakse Vabariigi Valitsuse otsuse alusel raha nii ettenägematuteks kui ka sihtotstarbelisteks kuludeks. Sarnaselt 2024. aastaga jagati enamik (92%) 2025. aasta reservist sihtotstarbelise rahana ehk Vabariigi Valitsuse poolt eelnevalt heaks kiidetud tegevuste rahastamiseks. Sihtotstarbelisest rahast kavandatakse tegevused, kus valitsemisaladel pole teada tegevuste täpne rahaline maht või detailne tegevuste kava.

73. Seega, erinevalt valitsuse reservi sihtotstarbeta rahast (ettenägematute kulude katteks) on sihtotstarbelise raha vajadus Vabariigi Valitsuse tasemel teada ja otsustatud varem valitsuse tavatööprotsessi või riigieelarve ja riigi eelarvestrateegia koostamise käigus. Ülevaade aasta riigieelarve koostamise käigus sihtotstarbelise rahaga kavandatud tegevustest on esitatud 2025. aasta riigieelarve seaduse eelnõu seletuskirja (edaspidi seletuskiri) lisas 5.

74. Riigikontroll on pärast sihtotstarbelise reservi loomist 2016. aastal mitmes auditis juhtinud tähelepanu, et oluline on tagada sihtotstarbelise reserviraha kasutamise läbipaistvus, ning soovitanud planeerida raha, mille kasutamist on võimalik ette näha eelarveaasta jooksul, isegi kui vajaminev summa pole täpselt teada, vastava valitsemisala eelarvesse.

75. Kuigi sihtotstarbeliselt rahastatavate tegevuste vajadus on valitsuse tasemel varem teada ja otsustatud, arutati Riigikontrolli analüüsi kohaselt Riigikogule 2025. aasta riigieelarve menetlemisel seletuskirja lisas 5 esitatud Vabariigi Valitsuse reservi sihtotstarbeliselt rahastatavate tegevuste loetelu muutmist eelarveaasta jooksul 14 korral. Vabariigi Valitsuse otsustega ei muudetud üksnes tegevuste rahalist mahtu, vaid ka tegevuste loetelu ja sisu: tegevusi lisati, eemaldati, täpsustati või sõnastati ümber.

76. Rahandusministeeriumi veebilehel avaldatakse küll kehtiv sihtotstarbelistelt rahastatavate tegevuste loetelu, kuid ei avaldata muudatuste ajalugu ega põhjendusi selle kohta, milliseid muudatusi tehti pärast riigieelarve seaduse vastuvõtmist võrreldes Riigikogu menetluses olnud loeteluga.

77. Praegu kehtiv praktika vähendab riigieelarve läbipaistvust ja Riigikogu võimalusi eelarvet kontrollida, sest sihtotstarbelisena kavandatud reserv võib hakata toimima eelarveaasta sees paralleelse ümberjaotamise mehhanismina, mille muudatused ja põhjendused ei ole avalikkusele ega Riigikogule samal tasemel jälgitavad nagu riigieelarve või lisaeelarve menetluses või Vabariigi Valitsuse sihtotstarbeta reservist korraldusega raha eraldamisel.

8% reservi rahast jagatakse läbipaistvalt

Reserv võib toimida raha ümberjagamise mehhanismina

Sihtotstarbeliselt rahastatavate tegevuste loetelu muutmist arutati aasta jooksul vähemalt 14 korral

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

23 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

78. Riigikontrolli soovitus rahandusministrile: kaotada sihtotstarbeline reserv ja planeerida ette teada tegevused valitsemisalade eelarvesse, või sihtotstarbelise reserviga jätkamisel tagada, et selle reservi rahaeraldused ja muudatused oleksid läbipaistvad ja jälgitavad.

Rahandusministri vastus: me ei nõustu Riigikontrolli soovitusega kaotada sihtotstarbeline reserv.

Sihtotstarbelise reservi olemus on võimaldada paindlikult rahastada tegevusi, mille vajadus on valitsuse tasandil teada, kuid mille täpne sisu, maht, ajastus või jaotus ei ole veel lõplikult määratletud. Reservi suhtes riigieelarve seadusest rangemate muutmisreeglite kehtestamine oleks selle eesmärgiga vastuolus.

Samuti ei ole selge, kuidas muudaks lõpuni ette teadmata tegevuste märgistamata planeerimine valitsemisala eelarvesse nende rahastamise läbipaistvamaks või paremini jälgitavaks. Kõik sihtotstarbelise reservi muudatused tehakse Vabariigi Valitsuse otsustega ning need on avalikud koos vastavate põhjendustega. Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamisel lisatakse tunnus, mis võimaldab jälgida raha kasutust.

Kaalume võimalust avaldada sihtotstarbelise reservi rahaeralduste koondtabel ja muudatuste seletuskirjad meie kodulehel, et lihtsustada muudatuste ajaloolist jälgimist. Koondülevaate avaldamine ei muuda reservi toimimispõhimõtteid.

Iga-aastase eelarveprotsessi raames hindame, kas eelmiste eelarve- protsessidega Vabariigi Valitsuse sihtotstarbelisse reservi planeeritud vahendite kohta on selgunud täpne sisu, maht ja ajastus ning vahendid on võimalik suunata valitsemisala eelarvesse. Sellised tõsted kajastatakse tabelis, mis annab ülevaate Vabariigi Valitsuse otsustest ja nende mõjust riigieelarvele.

Riigikontrolli kommentaar: juhul kui Rahandusministeerium otsustab jätkata tegevuste rahastamist sihtotstarbelisest reservist, tuleb tagada rahaeralduste avalikkus ja läbipaistvus. Selleks ei tohi reservist rahastatavate tegevuste nimekirjale ja selle muudatustele seada põhjendamatult juurdepääsupiiranguid või tuleb need piirangud eemaldada pärast otsuse tegemist. Praeguse praktika kohaselt on otsus ja materjalid leitavad Riigikantselei dokumendiregistrist ning nende juurdepääsupiirangute osas on erinev lähenemine. Samal ajal avalikustatakse nimekiri Rahandusministeeriumi veebilehel. Sihtotstarbelise reservi muudatuste sisu ja põhjendused peavad olema koos avaldatava nimekirjaga Rahandusministeeriumi veebilehelt kergesti leitavad.

Riigikontrolli kommentaar rahandus- ministri vastuse kohta

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 24

2025. aasta eelarve jääkide ülekandmisel kordusid varasemad rikkumised 79. Riigikontroll on varasemates auditiaruannetes korduvalt juhtinud tähelepanu probleemidele eelarve jääkide ülekandmisel, riigieelarve aastatevahelise võrreldavuse, järjepidevuse, läbipaistvuse tagamisel ning pärast eelarveaasta lõppu eelarveotsuste tegemisel. 2025. aasta eelarve jääkide ülekandmise vähenemine viitab paremale eelarve planeerimisele või õigel ajal ümberplaneerimisele, kuid mitmed probleemid on jäänud samaks.

80. Riigieelarve kaotab kehtivuse eelarveaasta lõppemisel. Riigieelarve tähtajalisus välistab uuel kalendriaastal eelarvet puudutavate rahastamisotsuste tegemise lõppenud kalendriaasta kulude katteks. Siiski tegid kahe kolmandiku valitsemisalade ministrid endiselt tagasiulatuvaid eelarveotsuseid – mõned kuud pärast eelarveaasta lõppemist kinnitati valitsemisala 2025. aasta eelarvekulude lõplik liigendus. See tähendab, et asutused on teinud kulutusi enne, kui selleks oli otsustatud raha eraldada. Riigieelarve seaduse § 53 lõike 1 järgi on ministeeriumi valitsemisalal õigus kasutada riigieelarve raha sihtotstarbeliselt ja ainult siis, kui vastav raha on eelarves ette nähtud.

81. Riigikontrolli hinnangul ei järginud valitsemisalad ka 2025. aastal eelarvejääkide ülekandmisel ja kasutamisel riigieelarve seadust ning eelarvejääkide ülekandmise regulatsiooni. Peamine probleem seisnes selles, et üle kantud raha otstarvet, asutust või majanduslikku sisu muudeti pärast jääkide ülekandmise otsuste tegemist või kasutati raha suuremas mahus, kui vastaval eelarvereal oli ette nähtud. Selline praktika vähendab riigieelarve läbipaistvust ega võimalda veenduda, et kasutamata jäänud raha kanti järgmisse aastasse üksnes samaks otstarbeks, milleks see algselt oli ette nähtud.

82. 2025. aastal viidi 2026. aastasse üle kokku 1,8 miljardit eurot ehk 2025. aasta lõpliku eelarve mahust umbes 8,3%. Võrreldes 2024. aastast 2025. aastasse üle toodud jääkidega on 2025. aastast 2026. aastasse ülekantud eelarve 297,0 miljoni euro võrra väiksem (vt joonis 1). 2025. aastal vähendati veel 2024. aastast üle toodud jääkide mahtu 58,0 miljonit euro võrra, peamiselt seoses kasutamata raha ümberplaneerimisega aastate vahel (vt p 83).

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

25 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Joonis 1. Eelarve, Vabariigi Valitsuse reservi ja üle kantud eelarvejääkide mahu muutus kordades perioodil 2019–2025 (muutus kordades, 2019. aasta = 1)

* Aastatel 2020–2021 eraldati Vabariigi Valitsuse reservi raha ka koroonaviiruse levikust tingitud lisakulutuste katmiseks, aastal 2022 energiakriisist ja Ukraina sõjast tingitud lisakulutuste katmiseks.

** Alates 2020. aastast kaotati kulude eelarve ülekandmisel mahulised piirangud, enne seda oli piiriks 3% liigendatud (piirmääraga) kulu mahust, 100% investeeringute ja investeeringutoetuste mahust.

*** 2024. aastal muudeti 2023. aastast üle toodud eelarvet peamiselt Vabariigi Valitsuse otsustega, millega peatati kulutuste tegemine 2024. aastal ja planeeriti need 2024. aastale järgnevatel aastatel. 2023. aastast 2024. aastasse üle toodud eelarvet vähendati kokku 12,3 miljonit eurot.

**** 2024. ja 2025. aastasse üle kantud eelarve ei sisalda Kaitseministeeriumi valitsemisala kulude ja põhivara soetuste vähendamisest tekkinud jääke. 2024. aastal peaks üle viidud eelarve olema 189,9 miljoni euro võrra suurem ja 2025. aastal 28,2 miljoni euro võrra väiksem.

Allikas: 2019.–2025. aasta riigieelarve täitmise aruanded

83. Riigieelarve planeerimisel on ette nähtud võimalus kavandada tegevusi ja nendele planeeritud eelarvet aastate vahel ümber, kui on teada, et tegevustega on vaja alustada varem või hiljem. Üldine põhimõte on, et aastate vahel võib muudatusi teha nii tuludes, kuludes, investeeringutes kui ka finantseerimistehingutes koondmahtu suurendamata. Eesmärk on suunata eelarve kulud ja investeeringud nendesse aastatesse, mil tegevused või projektid päriselt ellu viiakse. Kehtiva aasta eelarve muutmine eeldab jooksva aasta riigieelarve seaduse muutmist.

84. 2025. aasta augustis otsustas Vabariigi Valitsus algatada 2025. aasta lisaeelarve seaduse eelnõu, millega vähendati riigieelarve mahtu seoses kavandatud tegevuste edasilükkumisega kokku 81,2 miljoni euro ulatuses. Sellega seoses vähendasid ministrid ka 2024. aastast 2025. aastasse üle viidud eelarvejääkide mahtu 57,7 miljonit eurot, sealhulgas eestikeelsele õppele üleminekuga seotud eelarvet 43 miljonit eurot. See näitab, et osa valitsemisalade 2025. aastasse üle viidud rahast ei olnud võimalik või vajalik 2025. aastal kasutada.

85. Riigikontrolli arvates on mõistlik, et mittevajalik kasutamata raha planeeriti ümber, kuid endiselt tuleb rohkem tähelepanu pöörata jääkide

1,1 1,2 1,4

1,7 1,8 1,9

1,0

3,0

4,4

3,7

3,3 2,8

1,8

2,0 2,3

3,1

3,0

4,0

3,4

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Riigieelarve kulude ja investeeringute lõplik eelarve

Vabariigi Valitsuse reservi eraldatud

Üle kantud eelarve jäägid

Muutus kordades (2019. aasta = 1)

Tegevuste eelarvet saab aastate vahel ümber planeerida

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 26

ülekandmise põhjendatusele, et raha ei jääks eelarvesse finantsilise puhvrina, vaid konkreetsete tegevuste rahastamiseks.

86. 2024. aastat puudutavas auditiaruandes tõi Riigikontroll välja, et valitsemisaladel esineb probleeme eelarvedistsipliinist kinnipidamisel, kuna nad ei järgi eelarve liigendamisel, täitmisel ja ülekandmisel eelarveklassifikatsioonis kehtestatud detailsust, mis omakorda võimaldab muu hulgas koondsummade sees taas üle kanda juba varem üle kantud eelarvet.

87. Riigikontroll nägi seekordse auditi käigus sarnaseid rikkumisi nagu 2024. aastal. Ühelt poolt kanduvad 2024. aasta jääkide ülekandmisel tehtud vead edasi 2025. aastasse. Teisalt, kui eelarvejääke tõstetakse aastate, asutuste, tegevuste või kululiikide vahel lubamatult, võib raha liikuda kasutusse viisil, mida Riigikogu ei ole ette näinud. See võib suurendada järgmiste aastate eelarvet ning muuta eelarve täitmise ja jääkide arvestuse ebausaldusväärseks.

88. Näiteks tuvastas Riigikontroll 2025. aasta eelarve muutmisel ja kasutamisel järgmist tüüpi rikkumised:

• Valitsemisalad muutsid 2024. aasta jääkide 2025. aastasse ülekandmise käskkirja kinnitamise järel jääkide jaotust erinevate tegevuste vahel, kui sisestasid jääke kuluarvestuse infosüsteemi KAIS.

• Valitsemisalad tõstsid 2026. aastasse ülekantavaid summasid ümber erinevate kontode vahel (nt majandamiskulude arvelt tööjõukuludeks).

• Valitsemisaladel on eelarveklassifikaatori tasemel liigendatuna ridu, millel 2025. aasta eelarvet on üle täidetud ehk teisisõnu on raha rohkem kasutatud, kui eelarves oli ette nähtud.

89. Riigikontroll on ministeeriumidele, sh Rahandusministeeriumile, saatnud märgukirjad, milles on muu hulgas eelarvejääkide ülekandmisel tuvastatud probleeme detailsemalt käsitletud.

90. Riigikontrolli hinnangul tuleb ministeeriumidel järgida kehtivat eelarvejääkide ülekandmise regulatsiooni selliselt, et üle kantud raha otstarve, asutus ja majanduslik sisu ei muutuks. Kui praktikas on vaja suuremat paindlikkust, tuleb seda teha läbipaistvalt ja õigusnorme muutes, mitte regulatsiooni eirates.

91. Riigikontrolli soovitus rahandusministrile: tagada eelarvejääkide ülekandmise regulatsiooni täitmine ning tugevdada kontrolli selle üle, et üle kantud raha kasutatakse samal otstarbel, milleks see riigieelarves ette nähti. Kui kehtiv regulatsioon ei vasta tegelikele vajadustele, tuleb analüüsida selle asjakohasust ja teha vajalikud muudatused.

2025. aastast 2026. aastasse üle kantud eelarve osakaal (%) valitsemisala 2025. aasta lõpliku eelarve summast:

• Kliimaministeerium: 38,0%;

• Justiits- ja Digiministeerium: 20,3%;

• Kaitseministeerium: 19,5%;

• Kultuuriministeerium: 13,8%;

• Välisministeerium: 13,0%;

• Haridus- ja Teadusministeerium: 9,6%;

• Siseministeerium: 6,7%;

• Riigikantselei: 6,6%;

• Rahandusministeerium: 5,0%;

• Regionaal- ja Põllumajandus- ministeerium: 4,9%;

• Majandus- ja Kommunikatsiooni- ministeerium: 2,5%;

• Sotsiaalministeerium: 0,4%;

• Vabariigi Valitsus: 0,0%.

Kokku: 8,3%.

Allikas: 2025. aasta riigieelarve täitmise aruanne ja selle lisad

Eelarveklassifikaator – piiritletud arvestuspõhimõtete ja -objektide kogum, millest lähtutakse eel- arvestamisel ja finantsarvestuse pidamisel, traditsioonilisel või tegevuspõhisel viisil teenustele kulude jaotamisel, eelarve limiitide ja kasutamise piiran- gute seadmisel ja jälgimisel, eelarve kasutamisel ning strateegilises planeerimises.

Allikas: tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamat

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

27 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Rahandusministri vastus: esmane vastutus eelarvejääkide korrektse ülekandmise ja kasutamise eest on valitsemisalal. Me ei juhi valitsemisala eelarvet ega saa hinnata iga ülekandmise rea kaupa, kas on vajalik eelarve kasutamise pikendamine aasta võrra. 2026. aastal oleme suurendanud ülekandmise läbipaistvust ning kehtestanud põhimõtte, et lisaks ülekantavatele summadele peab olema avalik ka ülekandmise käskkirja seletuskiri. Seletuskiri peab olema loodud struktuuris, et mõista, milliste ülesannete täitmiseks ja miks on vajalik eelarve kasutamist aasta võrra pikendada. Enne juhendite uuendamist aasta lõpus kaalume, kuidas tugevdada seost eelarve jääkide ülekandmise ja tulemusaruandluse vahel.

2025. aastast 2026. aastasse eelarvejääkide ülekandmine ja selle kontrollimine oli riigieelarve lisa detailsuse tõttu keeruline ja ajamahukas ning protsessi käigus tekkis vigu. Detailne eelarve ei ole praktikas piisavalt prognoositav: tekivad nii üle- kui ka alatäitmised, mis muudavad eelarvejääkide käsitlemise keerukaks. 2025. aasta oli esimene, kus tegevuspõhise eelarve kõrval oli riigieelarve esitatud ka majandusliku sisu järgi.

Selle aasta lõpuks uuendame ülekantavate juhist ja täpsustame, kuidas käsitleda eelarveridade üle- ja alatäitmist. Alates 2026. aastast rakendame andmete sulgemist eelarveinfosüsteemis KAIS, et pärast protsessi lõppu ei toimuks andmete muutmist. Nii ei ole võimalik pärast jääkide ülekandmise otsuste tegemist muuta ülekantud raha otstarvet, asutust või majanduslikku sisu.

Peame vajalikuks keskenduda eelkõige vastutuse selgele jaotusele ning regulatsiooni praktilisele toimivusele, mitte võtta vastutust ülesande eest, mille täitmine on pandud valdkonna ministri ülesandeks. Rahandusminister saab eelarve protsessis tõstatada küsimuse valitsemisala eelarve vähendamiseks, kui kontrolli käigus selgub, et minister on kandnud eelarvet üle lubatust suuremas mahus.

(allkirjastatud digitaalselt)

Janar Holm riigikontrolör

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 28

Riigikontrolli soovitused ja auditeeritute vastused Riigikontroll andis auditi põhjal soovitusi Kaitseministeeriumile ja Rahandusministeeriumile. Ministrid saatsid ajavahemikul 19.–25.08.2026 oma vastuse Riigikontrolli soovituste kohta.

Üldised kommentaarid auditiaruande kohta

Kaitseminister: oleme tutvunud kontrolliaruande „Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse“ eelnõuga.

Täname Riigikontrolli kontrolliaruandes tehtud tähelepanekute, hinnangute ja soovituste ning põhjaliku auditi märgukirja eest. Need on Kaitseministeeriumile oluliseks sisendiks väljatoodud probleemide süsteemsete põhjuste tuvastamisel ning vajalike parandusmeetmete kavandamisel.

Kaitseministeerium on viimase aasta jooksul astunud samme 2024. aasta auditi ja varasemalt tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks ning alustanud vajalike muudatustega. Olulisemate tegevustena tooksin välja järgmise:

(1) uuendasime Kaitseministeeriumi valitsemisala raamatupidamise sise-eeskirja, sh täpsustasime varade ja varude liike ning inventeerimise nõudeid ja sagedust;

(2) uuendasime Kaitseministeeriumi valitsemisala ja Riigi Tugiteenuste Keskuse vahelist finantsarvestuse toimemudelit, sh täpsustasime tööjaotust ja infovahetust Kaitseministeeriumi valitsemisala ja Riigi Tugiteenuste Keskuse vahel;

(3) alustasime kogu materjalimajanduse protsessi süsteemset korrastamist, sh vara elutsükli planeerimisest kuni elukaare lõpuni ning alustasime Kaitseministeeriumi valitsemisala asutuste rollide ja vastutuse täpsustamist materjalimajanduse protsessis; pikemaajalise lahendusena kiideti maikuus heaks Kaitseministeeriumi valitsemisala materjalimajanduse reform, mille eesmärk on luua 2029. aastaks kaasaegne, ühtsetel protsessidel ja tehnoloogial põhinev logistikasüsteem, mis tagab reaalajas usaldusväärse ülevaate varadest, kiirendab üksuste varustamist ning toetab materiaalse lahinguvalmiduse tõstmist;

(4) alustasime uue ressursihalduse tarkvara hankimise projekti, sh määrasime projektijuhi, töötasime välja pikaajalise tegevuskava ning moodustasime töörühma selle rakendamiseks;

(5) alustasime olemasoleva ressursihalduse (DAX) tarkvara võimaluste ja vajalike muudatuste hindamist, sh eesmärgiga parandada olemasoleva süsteemi abil varade ja varude arvestust enne uue ressursihaldussüsteemi kasutuselevõttu ning võimalusi viia varade ja varude inventuurid võimalikult palju digitaalseks;

(6) muutsime inventuuride korraldust, sh koondasime Kaitseväe inventuuride läbiviimise Toetuse väejuhatusse, sisemiste ümberkorraldustega suunasime selleks kümme töölepingulist ametikohta ning alustasime värbamist Tallinnas, Tapal ja Tartus;

(7) korrastasime ettemaksude arvestust, sealhulgas viisime läbi erakorralise ettemaksude inventuuri, tugevdasime oluliselt ettemaksude seiret ning lisasime ettemaksude protsessi automaatkontrollid, jätkame seire tõhustamist;

(8) tugevdasime oluliselt finantsarvestuse sisulist kompetentsi Kaitseministeeriumis.

2025. aasta Riigikontrolli auditi tulemused aga näitavad, et peame Kaitseministeeriumi valitsemisala korrastavate tegevustega jõuliselt jätkama. Teie tähelepanekutest tulenevalt olen teinud otsuse liikuda täiendavate meetmetega oluliselt konkreetsemate ja pikemaajaliste lahendusteni.

Minu arvates on Riigikontrolli hinnangud eelkõige Kaitseväe tegevusele sedavõrd tähtsad, et pean oluliseks juba käesoleval aastal ellu viia järgmised sisulised tegevused:

(1) korrastada Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse finantsjuhtimist;

(2) korrastada varude arvestus ja viia Kaitseväes läbi erakorraline kõikehõlmav varade ja varude inventuur;

(3) fikseerida selgelt Kaitseväe üksuste ülemate rahaline vastutus nende käsutuses olevate varade ja varude eest;

(4) kehtestada Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuses lepingute täitmise juhtimise ja seire süsteem.

Samuti oleme koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega koostanud valitsemisala tervikliku ja pikaajalise tegevuskava varade arvestuse, inventuuride ja lepingute täitmise järelevalve korrastamiseks. Lisaks hindame laiemalt riigieelarvele võetavate riskide maandamiseks vajalikke meetmeid.

Tutvustan tegevuskava ja selle pikaajalist rakendamiskava detailsemalt kohtumisel riigikontrolöriga 24. augustil 2026. aastal.

Rahandusminister: täname Riigikontrolli auditi ja soovituste eest.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

29 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Riigikontrolli soovitused Auditeeritute vastused

Kaitseväe varude arvestuse puudulikkus

27. Soovitused kaitseministrile koostöös Kaitseväe juhatajaga:

• parandada tööprotsesse ning infosüsteeme selliselt, et oleks jooksvalt tagatud korrektne varude arvestus. Muu hulgas kanda varude maksumus infosüsteemi viivitusteta ja andmete õigsuse kontrolliks võrrelda erinevaid registreid;

• korrastada laoarvestuses olevate varude andmeid selliselt, et need oleks ajakohased ja tegelikkusele vastavad;

• lähtuda varude laoarvestuse pidamisel avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhendist.

(p-d 8–26)

Kaitseministri vastus: oleme Riigikontrolli tähelepanekud ja soovitused läbi töötanud ning nõustume vajadusega korrastada Kaitseväe varude arvestust ja seda toetavaid tööprotsesse. Riigikontrolli tähelepanekud ning varasemate meetmete rakendamise kogemus näitavad, et Kaitseväe senised tegevused ei ole olnud piisavad, et tagada varude arvestuse järjepidev vastavus riigiüleselt kehtestatud nõuetele.

Samuti on selgemalt ilmnenud, et tegemist ei ole üksnes üksikute arvestuslike puuduste või infosüsteemi probleemidega, vaid omavahel seotud tööprotsesside tervikuga. Seetõttu on Kaitseministeerium koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega leppinud kokku tervet valitsemisala hõlmava tegevuskava, milles käsitletakse varude arvele võtmist ja vara väärtuse kajastamist, andmekvaliteeti, infosüsteemide kasutamist, andmete võrdlemist ning kontrollitoiminguid tervikuna.

Esmajärjekorras näeme vajadust saada terviklik ülevaade olemasolevate varude andmete seisust ja tuvastatud erinevustest, sealhulgas nende põhjustest ja mõjust arvestusele. Selle põhjal määratakse tegevuskavas vajalikud parendustegevused ja nende rakendamise järjekord.

Edasises töös pöörame tähelepanu sellele, et varude arvele võtmine, maksumuse kajastamine, erinevates infosüsteemides või registrites oleva info võrdlemine ja inventeerimine moodustaksid ühtse kontrollitava tööprotsessi. Samuti hindame, milliseid muudatusi on selle tagamiseks vaja infosüsteemides, töökorralduses ja asutuste vahelises vastutuse jaotuses.

Ministeerium jälgib tegevuskava elluviimist senisest suurema tähelepanuga, et hinnata lisaks kavandatud meetmete olemasolule ka nende tegelikku rakendamist ja mõju.

Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse ja Kaitseväe tööprotsesside jätkuv korrastamine

39. Soovitused kaitseministrile koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse peadirektori ja Kaitseväe juhatajaga:

• tagada süsteemne lepingute haldamine, sh täitmise jälgimine, ja info operatiivne edastamine raamatupidamisele;

• võtta Kaitseväe valduses olevad varad viivituseta arvele ja seeläbi tagada inventuuri käigus nende ülelugemine;

• parandada inventuuride töökorraldust ja inventuuritulemuste dokumenteerimist;

• parandada asutustevahelist infovahetust.

(p-d 28–38)

Kaitseministri vastus: nõustume Riigikontrolli soovitustega parandada lepingute haldamise, varade arvele võtmise, inventuuride ning asutustevahelise infovahetuse töökorraldust.

Kaitseministeerium on koostöös Kaitseväe ja Riigi Kaitse- investeeringute Keskusega koostanud valitsemisala tegevuskava, milles käsitletakse mh lepingute täitmise jälgimist, kaupade vastuvõtmise ja selle dokumenteerimise kontrolli, varade õigeaegset arvele võtmist, inventuuride korraldust ning asutuste infovahetust. Tegevuskava rakendamisel pöörame tähelepanu ka regulaarsele seirele, et tuvastada kõrvalekaldeid võimalikult vara.

Eraldi tähelepanu pöörame asutuste vahel kokku lepitud töökorralduse ja vastutuse toimimisele. Ühe tööprotsessis osaleja ülesande õigeaegsest ja nõuetekohasest täitmisest sõltub sageli järgmise osapoole võimalus oma ülesanne tähtaegselt täita. Seetõttu hindasime tegevuskava koostamisel, kas rollid, vastutus, juhised ja kontrollimeetmed on piisavalt selged ning rakendatavad.

Tegevuskava koostamisel lähtusime põhimõttest, et kavandatavad muudatused peavad olema rakendatavad ka suure töömahu ja muutuvate vajaduste tingimustes. Samuti peab edasine areng olema hinnatav mitte üksnes uute juhiste või olemasolevate kordade ajakohastamise, vaid nende tegeliku rakendamise ja tulemuse kaudu.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 30

Ministeerium võtab tegevuskava täitmise jälgimisel senisest suurema rolli, et saada järjepidevalt ülevaade kokkulepitud tegevuste rakendamisest ning rakendada täiendavaid meetmeid juhul, kui kavandatud tegevused ei anna soovitud tulemust.

Toetuse vahendamisega kaasnevate võimalike kohustuste võtmine

52. Soovitused kaitseministrile:

• koostöös Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusega täiendada teistele või teiste nimel tehtava hanketegevuse töökorraldust selliselt, et tarnijate kvalifitseerimine, hoolsuskontroll, lepingutingimused, tähtajad, sanktsioonid ja järelevalve tagaksid riskide maandamise;

• planeerida eelarveaastal vahendatava toetuse prognoositav maht eelarves, tuua Riigikogule otsustamiseks vajaliku infona välja tehinguga kaasneda võivad riskid ja võetud võimalikud kohustused ning pidada vahendamisega seotud võimalike kohustuste üle arvestust.

(p-d 40–51)

Kaitseministri vastus: oleme Riigikontrolli tähelepanekud toetuse vahendamisega seotud riskide kohta läbi arutanud ning nõustume vajadusega muuta nende riskide hindamine, arvestamine ja juhtimine senisest süsteemsemaks.

Peame vajalikuks hinnata eraldi nii teistele või teiste nimel tehtava hanketegevuse töökorraldust kui ka vahendamisega kaasnevaid eelarvelisi ja muid võimalikke kohustusi. See hõlmab muu hulgas tarnijate kvalifitseerimise ja hoolsuskontrolli, lepingutingimuste ja tähtaegade seiret, võimalike sanktsioonide rakendatavust ning järelevalve korraldust.

Samuti hindame, millises ulatuses ja tingimustel on sellise vahendamisega seotud tegevuse jätkamine Kaitseministeeriumi jaoks edaspidi põhjendatud. Arvestades valdkonna mahtu, tehingute eripära ja nendega kaasnevaid võimalikke riigieelarvelisi riske, kujundame selle põhjal ministeeriumi seisukoha, kas ja millises mahus vahendamisega jätkata.

Edasiste otsuste tegemisel peame oluliseks, et võimalikud eelarvelised riskid ja kohustused oleksid otsustajatele piisavalt varakult nähtavad ning et nende üle oleks tagatud asjakohane arvestus ja jälgimine.

Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse rahaliste kohustuste võtmise õiguse analüüsimine

53. Soovitus rahandusministrile: hinnata, kas Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusel on õigus sõlmida lepinguid, millega võivad kaasneda rahalised kohustused riigieelarvele. Vajaduse korral algatada koostöös kaitseministriga õigusaktide muutmine.

(p-d 40–51)

Rahandusministri vastus: analüüsime Riigikontrolli kirjeldatud riski avaldumise tõenäosust ning teeme seejärel otsuse, kas õigusakte on vaja muuta.

Tulevaste aastate riigieelarvest pikaajaliste kohustuste võtmine

66. Soovitus rahandusministrile: kehtestada ja rakendada ühtne metoodika ning keskne aruandlus- ja seirekord eesseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks.

(p-d 54–65)

Rahandusministri vastus: oleme koostanud ühtse metoodika tulevaste eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamiseks. Juhis on avaldatud tegevuspõhise eelarvestamise käsiraamatus. Analüüsime eesseisvate eelarveaastate rahaliste kohustuste arvestamise keskse aruandluse rakendamise vajadust ja võimalusi.

Riigieelarve seaduse kohaselt on rahaliste kohustuste ülevaate pidamise (sh piirmäärast kinnipidamise) ja juhtimise esmane vastutus valitsemisala ministril (valitsemisalal) ning info järgmistel aastatel täitmisele kuuluvate rahaliste kohustuste kohta on valitsemisalal olemas juba selleks, et koostada eelarve.

Sihtotstarbelise reservi raha kasutamise jälgitavus

78. Soovitus rahandusministrile: kaotada sihtotstarbeline reserv ja planeerida ette teada tegevused valitsemisalade eelarvesse, või sihtotstarbelise reserviga jätkamisel tagada, et selle reservi rahaeraldused ja muudatused oleksid läbipaistvad ja jälgitavad.

(p-d 67–77)

Rahandusministri vastus: me ei nõustu Riigikontrolli soovitusega kaotada sihtotstarbeline reserv.

Sihtotstarbelise reservi olemus on võimaldada paindlikult rahastada tegevusi, mille vajadus on valitsuse tasandil teada, kuid mille täpne sisu, maht, ajastus või jaotus ei ole veel lõplikult määratletud. Reservi suhtes riigieelarve seadusest rangemate muutmisreeglite kehtestamine oleks selle eesmärgiga vastuolus.

Samuti ei ole selge, kuidas muudaks lõpuni ette teadmata tegevuste märgistamata planeerimine valitsemisala eelarvesse nende rahastamise läbipaistvamaks või paremini jälgitavaks. Kõik sihtotstarbelise reservi muudatused tehakse Vabariigi Valitsuse

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

31 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

otsustega ning need on avalikud koos vastavate põhjendustega. Vabariigi Valitsuse reservist raha eraldamisel lisatakse tunnus, mis võimaldab jälgida raha kasutust.

Kaalume võimalust avaldada sihtotstarbelise reservi rahaeralduste koondtabel ja muudatuste seletuskirjad meie kodulehel, et lihtsustada muudatuste ajaloolist jälgimist. Koondülevaate avaldamine ei muuda reservi toimimispõhimõtteid.

Iga-aastase eelarveprotsessi raames hindame, kas eelmiste eelarveprotsessidega Vabariigi Valitsuse sihtotstarbelisse reservi planeeritud vahendite kohta on selgunud täpne sisu, maht ja ajastus ning vahendid on võimalik suunata valitsemisala eelarvesse. Sellised tõsted kajastatakse tabelis, mis annab ülevaate Vabariigi Valitsuse otsustest ja nende mõjust riigieelarvele.

Riigikontrolli kommentaar: juhul kui Rahandusministeerium otsustab jätkata tegevuste rahastamist sihtotstarbelisest reservist, tuleb tagada rahaeralduste avalikkus ja läbipaistvus. Selleks ei tohi reservist rahastatavate tegevuste nimekirjale ja selle muudatustele seada põhjendamatult juurdepääsupiiranguid või tuleb need piirangud eemaldada pärast otsuse tegemist. Praeguse praktika kohaselt on otsus ja materjalid leitavad Riigikantselei dokumendiregistrist ning nende juurdepääsupiirangute osas on erinev lähenemine. Samal ajal avalikustatakse nimekiri Rahandusministeeriumi veebilehel. Sihtotstarbelise reservi muudatuste sisu ja põhjendused peavad olema koos avaldatava nimekirjaga Rahandusministeeriumi veebilehelt kergesti leitavad.

Varasemate rikkumiste kordumine 2025. aasta eelarve jääkide ülekandmisel

91. Soovitus rahandusministrile: tagada eelarvejääkide ülekandmise regulatsiooni täitmine ning tugevdada kontrolli selle üle, et üle kantud raha kasutatakse samal otstarbel, milleks see riigieelarves ette nähti. Kui kehtiv regulatsioon ei vasta tegelikele vajadustele, tuleb analüüsida selle asjakohasust ja teha vajalikud muudatused.

(p-d 79–90)

Rahandusministri vastus: esmane vastutus eelarvejääkide korrektse ülekandmise ja kasutamise eest on valitsemisalal. Me ei juhi valitsemisala eelarvet ega saa hinnata iga ülekandmise rea kaupa, kas on vajalik eelarve kasutamise pikendamine aasta võrra. 2026. aastal oleme suurendanud ülekandmise läbipaistvust ning kehtestanud põhimõtte, et lisaks ülekantavatele summadele peab olema avalik ka ülekandmise käskkirja seletuskiri. Seletuskiri peab olema loodud struktuuris, et mõista, milliste ülesannete täitmiseks ja miks on vajalik eelarve kasutamist aasta võrra pikendada. Enne juhendite uuendamist aasta lõpus kaalume, kuidas tugevdada seost eelarve jääkide ülekandmise ja tulemusaruandluse vahel.

2025. aastast 2026. aastasse eelarvejääkide ülekandmine ja selle kontrollimine oli riigieelarve lisa detailsuse tõttu keeruline ja aja- mahukas ning protsessi käigus tekkis vigu. Detailne eelarve ei ole praktikas piisavalt prognoositav: tekivad nii üle- kui ka alatäitmised, mis muudavad eelarvejääkide käsitlemise keerukaks. 2025. aasta oli esimene, kus tegevuspõhise eelarve kõrval oli riigieelarve esitatud ka majandusliku sisu järgi.

Selle aasta lõpuks uuendame ülekantavate juhist ja täpsustame, kuidas käsitleda eelarveridade üle- ja alatäitmist. Alates 2026. aastast rakendame andmete sulgemist eelarveinfosüsteemis KAIS, et pärast protsessi lõppu ei toimuks andmete muutmist. Nii ei ole võimalik pärast jääkide ülekandmise otsuste tegemist muuta ülekantud raha otstarvet, asutust või majanduslikku sisu.

Peame vajalikuks keskenduda eelkõige vastutuse selgele jaotusele ning regulatsiooni praktilisele toimivusele, mitte võtta vastutust ülesande eest, mille täitmine on pandud valdkonna ministri üles- andeks. Rahandusminister saab eelarve protsessis tõsta küsimuse valitsemisala eelarve vähendamiseks, kui kontrolli käigus selgub, et minister on kandnud eelarvet üle lubatust suuremas mahus.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 32

Ülevaade majandusaasta koondaruandest Riigi majandusaasta koondaruanne on koostatud, lähtudes riigieelarve seadusest ja Eesti finantsaruandluse standardist. Riigi majandusaasta koondaruande koosseisus esitatakse riigi raamatupidamise aastaaruanne (s.t riigi konsolideeritud ja konsolideerimata aruanne) koos riigieelarve täitmise aruandega, täiendav info kohalike omavalitsuste, avaliku sektori ja valitsussektori kohta ning tegevusaruanne.

Riigi konsolideeritud raamatupidamise aastaaruandesse konsolideeritakse koos valitsemisala asutustega 17 riigiraamatupidamiskohustuslase finantsandmed, millele lisanduvad Riigimetsa Majandamise Keskuse, 59 riigi valitseva mõju all oleva sihtasutuse ning 28 äriühingu näitajad. Täiendavat infot esitatakse 79 kohaliku omavalitsuse kohta, samuti on toodud nende valitseva mõju all olevate sihtasutuste, mittetulundusühingute ja tütarettevõtjate näitajad. Info valitsussektori ja avaliku sektori kohta sisaldab peale eelneva avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid ja nende otsese või kaudse valitseva mõju all olevaid üksusi.

Riigi majandusaasta koondaruande koostamise eest vastutab rahandusminister ning riigi raamatupidamist korraldab Riigi Tugiteenuste Keskuse finantsarvestuse osakond.

Auditi eesmärk

Riigieelarve seaduse järgi on Riigikontrolli kohustus auditeerida riigi raamatupidamise aastaaruannet. Samuti tuleb Riigikontrollil kontrollida riigi tehingute seaduslikkust.

Auditi eesmärk on avaldada arvamust riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta. Riigi raamatupidamise aastaaruanne sisaldab konsolideeritud ja konsolideerimata varade ja kohustiste bilanssi 31.12.2025. aasta seisuga, konsolideeritud ja konsolideerimata tulemiaruannet, netovara muutuste aruannet ja rahavoogude aruannet 31.12.2025 lõppenud majandusaasta kohta, aastaaruande koostamisel kasutatud oluliste arvestuspõhimõtete kokkuvõtet ning muid selgitavaid lisasid. Raamatupidamise aastaaruanne sisaldab täiendava aruandena riigieelarve täitmise aruannet.

Arvamuse avaldamise põhimõtted

Hinnang riigi raamatupidamise aastaaruande õigsusele ja tehingute seaduslikkusele tähendab, et

• raamatupidamise aastaaruanne on õige, kui selle koostamisel on lähtutud Eesti finantsaruandluse standardist ning avalikustatud on kogu oluline info, mis annab riigi finantsseisundist õiglase ülevaate;

• tehingud on seaduslikud, kui tehingud on tehtud kooskõlas riigieelarve seadusega ning 2025. aasta riigieelarve seaduse, riigi 2025. aasta lisaeelarve seaduse ja riigi 2025. aasta teise lisaeelarve seadusega.

Märkusena esitatakse leiud, mis summade ning nende ilmnemise asjaolude olulisuse tõttu mõjutavad Riigikontrolli hinnangut raamatupidamise aastaaruande õigsuse ja/või tehingute seaduslikkuse kohta. Tähelepanekutena esitatakse leiud, mis ei mõjutanud Riigikontrolli arvamust, kuid mis teistsuguste tingimuste korral võivad viia oluliste vigade tekkimiseni raamatupidamise aastaaruandes või tehingute seaduslikkuses. Olulisus sõltub tähelepaneku sisust ja rahalisest mahust ning seda hinnatakse ümbritsevate tingimuste taustal. Olulisus näitab piiri, mille ületamisel võib vale või puuduv info muuta lugeja järeldusi. Olulisuse rahaline väärtus leitakse protsendina riigieelarve kulude ja investeeringute

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

33 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

summast. Vigade hindamisel arvestatakse ka olulisuse selliste kvalitatiivsete teguritega nagu sisu, kontekst (nt tahtlikkus) ja võimalik kahju (nt saamata jäänud tulu, majanduslik ebaotstarbekus).

Auditi ulatus

Et avaldada arvamust riigi raamatupidamise aastaaruande õigsuse kohta, hindas Riigikontroll, kas raamatupidamise aastaaruanne vastab Eesti finantsaruandluse standardile. Selle põhinõuded on kehtestatud Eesti raamatupidamise seaduses, mida täiendavad Raamatupidamise Toimkonna juhendid ning avaliku sektori finantsarvestuse ja -aruandluse juhend. Eesti finantsaruandluse standard tugineb rahvusvaheliselt tunnustatud arvestuspõhimõtetele (Euroopa Liidu raamatupidamise direktiivid, rahvusvahelised avaliku sektori raamatupidamise standardid).

Riigieelarve seadustele vastavuse kontrollimine jagunes kaheks: tehingute seaduslikkuse auditeerimine ja eelarve täitmise aruande kontrollimine. Tehingute seaduslikkuse kohta arvamuse avaldamiseks auditeeris Riigikontroll, kas tehingud on olulises osas sooritatud, lähtudes riigieelarve seadusest ning 2025. aasta riigieelarve seadusest ja lisaeelarve seadustest. Selleks kontrolliti, kas tulud on riigieelarvesse kogutud; kulud, investeeringud ja finantseerimistehingud tehtud sihipäraselt; kas iga- aastase eelarveseadusega kehtestatud eelarvest ja selles tehtud muudatustest on kinni peetud.

Samuti kontrollis Riigikontroll, kas riigiasutus on võtnud kohustusi ainult siis, kui talle on selleks riigi- eelarvest raha ette nähtud, ning kas riigieelarve täitmise aruandes või riigieelarve vahendite kasutamisel on kõik tulud, kulud, investeeringud ja finantseerimistehingud liigendatud sellisel viisil, et nende majanduslik sisu või otstarve on selgelt kindlaks määratud. Eelarve täitmise aruande kontrollimisel hinnati, kas aruanne on koostanud aasta eelarvega samas detailsuses ning kas tehtud korrigeerimised on olnud õigustatud.

Ulatuse piirang

Riigikontroll ei ole teinud audititoiminguid, et kontrollida riigieelarve täitmise aruandes esitatud tegevuspõhise info õigsust, kuna tegemist on riigiasutuste tegevuse spetsiifikast lähtuva juhtimisinfoga ning selle info kogumiseks ja koostamiseks ei ole ühtseid põhimõtteid ning kulumudelite rakendamisel puudub järjepidevus. Riigikontroll on hinnanud riigieelarve täitmise aruandes tulude, kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute koondarvude õigsust ning nende vastavust raamatu- pidamisele ja kuluarvestuse infosüsteemile (KAIS). Kuivõrd raamatupidamise infosüsteem tegevus- põhist arvestust ei võimalda, tuleb riigieelarve täitmise aruandes tugineda KAISi tegevuspõhistele andmetele. Sealjuures peavad KAISi tegevuspõhised koondandmed ühtima andmetega raamatu- pidamises majandusliku sisu järgi. Seeläbi veendutakse, et KAISi on kõik arvestuseks vajalikud andmed sisestatud ning kulude ja investeeringute jaotamine tegevustele on täielik.

Riigi majandusaasta koondaruande koosseisus esitatud tegevusaruande kohta Riigikontroll arvamust ei avalda. Tegevusaruandes kontrolliti üle arvandmed, mis tulenevad otse raamatupidamise aasta- aruandest. Riigikontroll ei ole teinud audititoiminguid, et kontrollida riigi majandusaasta koondaruande koosseisus avalikustatud täiendavat infot omavalitsuste, avaliku sektori ja valitsussektori kohta.

Auditi käsitlusviis

Riigikontroll sooritas auditi kooskõlas INTOSAI (Kõrgeimate Auditiasutuste Rahvusvaheline Organisatsioon) auditistandarditega, milles on käsitletud nii finantsaruannete kui ka tehingute seaduslikkuse auditeerimist finantsaruannete auditi käigus. Nende standardite järgi tuleb audit kavandada ja sooritada viisil, mis võimaldab põhjendatud kindlustundega otsustada, et finantsaruanded

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 34

ei sisalda olulisi väärkajastamisi ja tehingud on kontrollitud ulatuses olulises osas kooskõlas riigieelarve seadusega ning 2025. aasta riigieelarve seadusega ja lisaeelarve seadustega.

Audititoimingute käigus koguti tõendusmaterjali finantsaruannetes esitatud arvandmete ja muu avalikustatud info ning tehingute seaduslikkuse kohta. Asjakohaste audititoimingute kavandamiseks võttis Riigikontroll arvesse finantsaruannete koostamiseks ja tehingute seaduslikkuse järgimiseks juurutatud sisekontrollisüsteemi. Sisekontrollisüsteemi kui terviku tulemuslikkuse kohta Riigikontroll arvamust ei avalda. Auditi käigus hinnati ka seda, kas kasutatud arvestuspõhimõtted on olnud asjakohased ja juhtkonna raamatupidamislikud hinnangud põhjendatud.

Auditi lõpetamise aeg

Auditi toimingud lõpetati 10.07.2026.

Auditi meeskond

Auditis osalesid auditiosakonna raamatupidamise ja tehingute seaduslikkuse meeskonna audiitorid, auditit juhtis auditijuht Gerli Eisberg.

Kontaktandmed

Auditi kohta saab lisainfot Riigikontrolli kommunikatsiooniüksusest tel +372 640 0777, e-post [email protected]

Auditiaruande elektrooniline koopia (pdf) on saadaval koduleheküljel www.riigikontroll.ee.

Auditiaruande kokkuvõte on saadaval ka inglise keeles.

Auditiaruande number Riigikontrolli asjaajamissüsteemis on 80172.

Riigikontrolli postiaadress on:

Kiriku 2/4 15013 TALLINN Tel +372 640 0700 [email protected]

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

35 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Riigikontrolli varasemaid auditeid riigi majandusaasta koondaruande kohta 28.08.2025 – Riigi 2024. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

30.08.2024 – Riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

31.08.2023 – Riigi 2022. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

29.08.2022 – Riigi 2021. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

30.08.2021 – Riigi 2020. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

28.08.2020 – Riigi 2019. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

29.08.2019 – Riigi 2018. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Kõik aruanded on kättesaadavad Riigikontrolli koduleheküljelt www.riigikontroll.ee.

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 36

Lisa 1. Auditeeritud tegevusvaldkonnad ja Riigikontrolli järeldused Tabelis on antud ülevaade sellest, milliseid tegevusvaldkondi Riigikontroll auditeeris ning millised olid peamised järeldused majandustehingute raamatupidamises kajastamise ja riigieelarve seadustega kooskõlas olemise kohta kontrollitud tegevusvaldkondades. Tegevuste rahaline maht on võetud riigi 2025. aasta konsolideerimata tulemiaruandest.

Hinnangu andmisel on lähtutud sellest, et tehingud on olulises osas kajastatud raamatupidamises korrektselt ja tehingute tegemisel on olulises osas järgitud riigieelarveseadusi.

Auditeeritud valdkond Rahaline maht 2025 (eurodes)*

Kas tehingud on kajastatud

korrektselt?

Kas tehingute tegemisel on järgitud riigieelarve

seadusi?

Tulude kogumine, sh maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed, kaupade ja teenuste müük, muud tulud

15,6 miljardit Jah Jah

Toetuste saamine, sh vahendamine 1,8 miljardit Jah Jah

Toetuste andmine, sh vahendamine 9,3 miljardit Jah Jah

Tegevuskulude tegemine ja kohustuste võtmine, sh edasiantud maksud, tööjõu- ja majandamiskulud, muud tegevuskulud, finantskulud

8,1 miljardit Jah, v.a Kaitse- ministeeriumi varude saldo kohta tehtud märkuse puhul

Jah

Tehingud riigivaraga, sh investeeringud 966,8 miljonit** Jah Jah

Riigi raha hoiustamine, sh intressitulu võlakirjadelt, deposiitidelt ja laenudelt, muud finantstulud

86,5 miljonit*** Jah Jah

Asutajaõiguste teostamine sihtasutustes, mittetulundusühingutes ja tulundusasutuses; riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemine (osaluste ost ja müük ning laekunud dividendid)

27,9 miljonit*** Jah Jah

* Rahaline maht on arvestatud absoluutväärtuses.

** Riigi 2025. aasta riigieelarve täitmise aruande põhjal.

*** Riigi 2025. aasta konsolideerimata rahavoogude aruande põhjal.

Allikas: Riigikontroll

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

37 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Lisa 2. Ülevaade kulude ja investeeringute eelarve täitmisest valitsemisalade kaupa 2022–2025 Tabelis on antud ülevaade sellest, kui palju valitsemisalad eelarveaastal raha ära kulutasid (eurodes). 2023. aastal muutis valitsus oluliselt ministeeriumide struktuuri. Töö ümberkorraldamine puudutas otseselt viit ministeeriumi.

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga liitusid struktuuriüksused Sotsiaalministeeriumist. Keskkonnaministeeriumi baasil loodi Kliimaministeerium, millega liitusid Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumist ehituse- ja transpordi valdkond ning energeetika. Maaeluministeeriumi baasil loodi Regionaal- ja Põllumajandusministeerium ning sellega liitusid üksused Rahandus-, Sotsiaal- ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumist.

Ka 2024–2025 on jätkatud ümberkorraldustega. Muudatustega kaasnes muu hulgas andmete aegridade võrreldavuse halvenemine, kuna tabelis on andmed toodud nii, nagu nad aruannetes vastavatel aastatel olid (s.t ei ole muudatustega korrigeeritud).

Valitsemisala / eelarve liigendus 2025 2024 2023 2022

Vabariigi Valitsus

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–3 138 785 937 –3 010 900 524–2 891 766 179–2 573 417 000

Muud toetused–1 024 467 161 –1 014 452 656–1 074 759 087–972 618 000

Muud tegevuskulud–2 114 318 775 –1 996 447 868 –1 817 007 092 –1 600 799 000

Riigikantselei

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–26 636 242 –18 200 422 –17 947 787 –17 521 428

Sotsiaaltoetused-6 410 –7 500 –7 500 –18 750

Muud toetused–5 291 028 –612 228 –623 073 –1 569 419

Tööjõukulud–8 917 043 –8 848 408 –9 161 309 –8 558 662

Majandamiskulud–9 082 987 –6 294 167 –5 961 558 –5 399 941

Muud tegevuskulud–1110,78 –805 –237 –3 159

Finantskulud0 –3 382 -3 288 0

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–110 233 –66 680 –150 302 –431 610

Haridus- ja Teadusministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–1 085 011 679 –997 923 767 –935 550 840 –838 558 289

Sotsiaaltoetused–34 861 514 –34 213 510 –27 969 592 –24 279 434

Muud toetused–658 279 442 –595 938 775 –565 129 913 –531 931 134

Tööjõukulud –249 135 675 –235 080 054 –205 030 676 –161 616 010

Majandamiskulud–100 277 714 –90 360 140 –96 093 158 –85 424 762

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 38

Valitsemisala / eelarve liigendus 2025 2024 2023 2022

Muud tegevuskulud1 457 951 –1 873 180 –94 989 –125 366

Finantskulud0 –417 –573 –645

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–37 808 336 –22 657 528 –79 197 937 –79 529 793

Justiits- ja Digiministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–338 523 965 –225 307 619 –221 566 500 –196 584 103

Sotsiaaltoetused–31 968 –70 099 –30 671 –15 242

Muud toetused–26 052 642 –9 851 476 –13 086 872 –8 474 053

Tööjõukulud–181 538 029 –145 898 566 –140 521 636 –117 722 263

Majandamiskulud –89 492 207 –53 710 686 –53 390 085 –56 130 588

Muud tegevuskulud–6 384 121 –1 534 835 –1 644 611 –1 608 885

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–21 395 493 –5 262 253 –7 162 701 –6 007 328

Kaitseministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–1 608 166 242 –1 047 109 498 –1 005 603 637 –663 661 930

Sotsiaaltoetused–19 556 951 –18 202 171 –15 883 650 –12 058 919

Muud toetused–462 588 697 –118 683 441 –79 466 115 –62 156 721

Tööjõukulud–219 078 018 –191 709 619 –178 209 276 –151 064 938

Majandamiskulud–550 639 384 –441 393 643 –482 792 715 –264 034 803

Muud tegevuskulud –76 552 078 –68 307 979 –65 093 302 –51 843 149

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–585 902 381 –524 775 332 –282 718 097 –186 744 299

Kliimaministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–1 028 659 176 –805 354 393 –482 745 145 –134 677 213

Sotsiaaltoetused–81 300 –19 100 –22 647 –12 910

Muud toetused–669 224 464 –450 460 779 –263 950 606 –51 068 051

Tööjõukulud–96 018 001 –92 720 331 –67 835 133 –43 385 448

Majandamiskulud–89 353 647 –92 849 109 –60 747 348 –29 774 108

Muud tegevuskulud –318 460 –324 947 –1 236 690 –1 313 280

Finantskulud 15 807 -417 -573 –645

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–161 340 750 –191 437 182 –128 903 867 –5 058 696

Kultuuriministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–362 513 206 –376 297 637 –363 860 925 –328 786 054

Sotsiaaltoetused–740 650 –874 884 –1 038 447 –2 104 804

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

39 Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026

Valitsemisala / eelarve liigendus 2025 2024 2023 2022

Muud toetused–282 574 023 –299 379 449 –287 721 010 –251 628 077

Tööjõukulud–15 705 423 –15 678 148 –15 907 871 –14 026 298

Majandamiskulud–13 720 813 –13 598 066 –14 785 258 –17 035 825

Muud tegevuskulud –47 073 313 –44 202 608 –40 956 213 –39 484 625

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–912 268 –573 342 –186 719 –477 290

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–1 216 049 990 –1 175 224 292 –1 071 752 131 –975 954 855

Sotsiaaltoetused–21 697 –14 500 –7 500 –5 500

Muud toetused–836 457 823 –749 811 609 –687 596 882 –645 491 105

Tööjõukulud–35 522 235 –53 182 129 –61 337 233 –66 110 017

Majandamiskulud–11 446 848 –38 235 460 –68 963 322 –81 218 759

Muud tegevuskulud–328 578 556 –311 153 853 –148 549 191 3 087 037

INVESTEERINGUD, sh käibemaks –2 617 172 –28 176 835 –95 307 948 –252 232 018

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–778 897 497 –635 190 140 –561 235 020 –436 156 558

Sotsiaaltoetused0 –8 109 –1 600 0

Muud toetused –679 344 159 –522 433 564 –468 266 098 –360 270 199

Tööjõukulud–58 475 460 –67 868 546 –57 979 398 –44 874 224

Majandamiskulud–27 960 534 –30 667 155 –24 781 699 –20 935 838

Muud tegevuskulud–1 519 909 –2 690 648 –1 006 858 –2 219 440

Finantskulud–282 974 –159 443 152 441 –339 480

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–10 280 329 –13 017 848 –12 777 876 –6 182 535

Rahandusministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–400 941 288 –478 801 450 –371 565 019 –282 979 532

Sotsiaaltoetused–1 692 430 –2 416 402 –1 355 095 –1 760 083

Muud toetused–15 439 746 –34 136 771 –39 801 939 –114 991 525

Tööjõukulud–106 122 802 –104 205 011 –98 214 057 –90 696 672

Majandamiskulud –34 272 512 –35 077 485 –32 395 477 –32 447 542

Muud tegevuskulud–1 346 980 –1 267 836 –1 094 797 –625 586

Finantskulud–219 593 989 –278 562 814 –178 217 704 –23 675 743

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–17 042 310 –24 190 459 –22 602 951 –17 589 632

Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute seaduslikkus

Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 27. august 2026 40

Valitsemisala / eelarve liigendus 2025 2024 2023 2022

Siseministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–602 550 842 –552 191 611 –549 991 703 –510 466 673

Sotsiaaltoetused–1 988 978 –1 623 416 –1 580 479 –1 209 181

Muud toetused–16 015 722 –17 522 691 –19 118 885 –15 013 808

Tööjõukulud–308 300 127 –301 036 954 –294 168 283 –248 685 564

Majandamiskulud–130 475 901 –125 922 063 –117 509 613 –105 608 613

Muud tegevuskulud–88 848 355 –56 431 193 –68 793 035 –91 745 043

Finantskulud –81 501 0 0 0

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–80 759 583 –46 265 789 –55 161 644 –44 846 733

Sotsiaalministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–7 393 622 559 –7 072 502 071 –7 467 013 039 –6 851 698 071

Sotsiaaltoetused–4 111 202 423 –3 896 459 329 –3 586 370 661 –3 059 619 509

Muud toetused–390 748 593 –490 970 460 –848 509 333 –1 014 404 280

Tööjõukulud–214 424 692 –197 704 299 –452 136 538 –181 674 651

Majandamiskulud–46 133 022 –46 620 895 –136 150 252 –230 072 328

Muud tegevuskulud–2 612 936 160 –2 424 330 243 –2 426 069 335 –2 346 270 759

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–19 995 587 –16 709 377 –17 999 047 –18 373 408

Välisministeerium

KULUD, sh käibemaks ja alljärgnevad liigid

–123 485 082 –118 132 374 –114 379 315 –95 001 139

Sotsiaaltoetused–35 500 –39 500 –40 000 –6 750

Muud toetused –38 499 904 –37 245 191 –36 826 996 –22 861 588

Tööjõukulud–39 768 191 –37 795 959 –37 286 671 –33 136 226

Majandamiskulud–36 535 874 –34 383 180 –33 309 585 –30 666 384

Muud tegevuskulud402 370 307 345 401 022 174 421

INVESTEERINGUD, sh käibemaks–12 020 212 –16 527 455 –12 959 242 –7 382 146

* Riigikontroll on teinud kahel järjestikusel aastal märkuse Kaitseministeeriumi eelarve täitmise aruande kohta. Kaitseministeeriumi osas on 2024. aastal näidatud tegelikust väiksemana tehtud investeeringuid 16,9 miljoni ja kulusid 144,8 miljoni euro ulatuses ning nendeks ostudeks kasutatud toetuste tulusid 24,3 miljoni euro ulatuses vähem. 2023. aastal on näidatud tegelikust suuremana tehtud investeeringuid 22,7 miljoni ja kulusid 167,2 miljoni euro ulatuses ning nendeks ostudeks kasutatud toetuste tulusid 24,3 miljoni euro ulatuses.

Allikas: Riigikontroll kuluarvestuse infosüsteemi KAIS andmete põhjal

Nimekiri kontrolliaruande adressaatidest:

Haridus- ja Teadusministeerium;

Justiits- ja Digiministeerium;

Kaitseministeerium;

Kliimaministeerium;

Kultuuriministeerium;

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium;

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium;

Rahandusministeerium;

Siseministeerium;

Sotsiaalministeerium;

Välisministeerium;

Riigikantselei

Kiriku 2/4, 15013 Tallinn. Tel +372 640 0700, www.riigikontroll.ee, [email protected], reg-nr 74000056.

Vastavalt nimekirjale

Meie 27.08.2026 nr 2-1/80172/22

Kontrolliaruande "Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja tehingute

seaduslikkus" edastamine

Austatud asutuse juht

Saadan Teile kontrolliaruande nr 80172 „Riigi 2025. aasta raamatupidamise aastaaruande õigsus ja

tehingute seaduslikkus“.

Vastavalt Riigikontrolli seaduse §-le 51 avalikustab Riigikontroll kontrolliaruande. Koos aruandega

avalikustatakse aruande kohta ka auditeeritavate vastused.

Juhin Teie tähelepanu sellele, et lisatud kontrolliaruanne on mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks

kuni kontrolliaruande avalikustamiseni. Riigikontroll avalikustab audititulemused pärast 30.08.2026.

Kontrolliaruanne on saadetud ka Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni ja rahanduskomisjoni

esimehele.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ines Metsalu-Nurminen

peakontrolör

Lisad: kontrolliaruanne (AK)

nimekiri kontrolliaruande adressaatidest

Gerli Eisberg

[email protected]

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS

Teabevaldaja: Riigikontroll

Juurdepääsupiirang 27.08.2026 - 30.08.2026

Alus: RKS § 48 lg 2