Hr Andres Sutt

Kliimaministeerium

[email protected]

Teie nr

Meie 03.09.2026 nr 6-3/261548/2607227

Määruse kooskõla seadusega

Austatud minister

Lähtudes õiguskantsleri seaduse §-st 17 ja Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõikest 1 teen

ettepaneku viia keskkonnaministri 02.11.2022 määruse nr 50 „Kaitsekorralduskava koostamise ja

kinnitamise kord ning kaitsekorralduskava kinnitaja määramine“ (määrus) § 6 kooskõlla PS § 3 lõikega

1 ja § 94 lõikega 2.

Määruse § 6 on kehtestatud seadusliku aluseta ning vastuolus ka seadusega, täpsemalt haldusmenetluse

seaduse § 61 lõikega 2.

Määrus on antud looduskaitseseaduse (LKS) § 25 lg 2 lause 1 alusel. LKS § 25 lõike 2 lause 1 sätestab:

„Kaitsekorralduskava koostamise ja kinnitamise korra kehtestab ja kaitsekorralduskava kinnitaja

määrab valdkonna eest vastutav minister.“ Lisaks kaitsekorralduskava koostamist ja kinnitamist

puudutavatele normidele kehtestas minister ka määruse § 6, milles reguleeritakse varem antud

kaitsekorralduskavade kehtivust. Määruse § 6 sätestab: „Enne käesoleva määruse jõustumist kinnitatud

kaitsekorralduskavad kehtivad kuni nende muutmise või kehtetuks tunnistamiseni, olenemata

kaitsekorralduskavas märgitud ajaperioodist.“

Ministril ei ole määruse § 6 kehtestamiseks vajalikku seaduslikku alust, sest määruse volitusnorm

(LKS § 25 lg 2) ei luba ministril otsustada ja reguleerida mitte midagi muud peale kava koostamise ja

kinnitamise. Kava kehtivuse tähtaja pikendamine ei ole käsitatav kava koostamise ega kinnitamisena.

Volitusnormi puudumine ei ole vormiline ega tehniline küsimus. Volituseta millegi reguleerimisel

astub minister üle talle seadusega antud õigusest ning otsustab küsimuste üle, milleks Riigikogu pole

talle luba andnud. Seetõttu tekib vastuolu PS § 3 lõikega 1 ning PS § 94 lõikega 2. Määrused ja muud

õigusaktide hierarhias seadusest madalamal paiknevad normid peavad olema kooskõlas seaduse

normidega ja määrusega ei tohi muuta seaduse sisu. PS § 94 lõikest 2 tuleneb, et minister tohib anda

määrusi seaduse alusel ja täitmiseks (vt nt RKPJKo 06.11.2023 nr 5-23-35/15 p 27). Haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi

olemasolul ning kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määruse põhiseaduspärasuse

eelduseks on seega seaduses sätestatud volitusnormi olemasolu (vt nt RKPJKo 23.02.2023 nr 5-22-

11/8, p 12).

2

Kaitsekorralduskava on kohtupraktika kohaselt haldusakt (üldkorraldus) (vt RKHKo 16.03.2016, 3-3-

1-81-15, p 20).1 Õigusteoorias eristab haldusakti määrusest püsivuseesmärk (haldusakti

stabiilsusfunktsioon). Haldusaktiga tekitatakse inimeses usaldus, millele ta saab tugineda. Seda

peetakse silmas ka haldusmenetluse seaduse §-des 64 jj – õiguspärase haldusakti muutmine ja

kehtetuks tunnistamine on võimalik vaid väga piiratud alustel. Haldusakti muutmiseks on ka

tähtajalisena antud haldusakti kehtivuse pikendamine. Inimene peab saama usaldada

kaitsekorralduskavas endas märgitud kava kehtivusaega.

HMS § 61 lõike 2 järgi kehtib haldusakt kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni,

haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti.

Teadaolevalt ei ole praegu üheski seaduses kaitsekorralduskavade kehtivuse osas erandit ettenägevat

normi, mis annaks nende kehtivuse üle otsustamise ministri pädevusse. Seetõttu on lisaks LKS § 25

lõikele 2 määruse § 6 vastuolus ka HMS § 61 lõikega 2.

Minister põhjendas § 6 kehtestamist bürokraatia vähendamise sooviga. Ei saa välistada, et ametnike

jaoks töökoormus esialgu ja näiliselt vähenebki, kui pole enam põhjust kaitsekorralduskavasid

järjepidevalt üle vaadata ning kaaluda, kas kava sisu vajab lähtudes looduse seisundist muutmist.

Samas ei saa ametnike sisulist tööd kaitstavate loodusobjektide kaitse korraldamisel pidada vältimist

vajavaks bürokraatiaks. Keskkonna seisund ja põhiõigused on parimal viisil kaitstud üksnes juhul, kui

loodusväärtuste kaitseks rakendatakse sobivaid ja vajalikke abinõusid ning ollakse valmis neid

abinõusid ka ajakohaselt muutma (olgu siis leevendama või karmistama).

Seejuures loob määruse § 6 olukorra, mil inimesed ei tohi uskuda sõnaselgelt kava pealkirjas esitatud

kehtivusaega või kavas endas väljendatud kehtivusaega. Kuivõrd haldusakt on siduv oma kehtivuse

ajal ka riigile endale (HMS § 60 lg 2), siis võib arvata, et määruse § 6 ja HMS § 61 lõike 2 vahel oleva

vastuolu tõttu tekib hulgaliselt õiguslikke vaidlusi, mis toovad kaasa täiendava kirjavahetuse (ehk

bürokraatia) küsimuses, et kas lähtuda tuleb HMS § 61 lõikest 2 või joonduda ikkagi määruse § 6 järgi,

kuigi määruse § 6 ei ole kooskõlas HMS § 61 lõikega 2.

Kui mõne kaitsekorralduskava kehtivust on vaja pikendada, sest selles olevad eesmärgid ja

kaitsemeetmed on jätkuvalt ajakohased, siis on võimalik seda Keskkonnaametil teha oma haldusaktiga,

millega muudetakse varasemat kaitsekorralduskava kehtestamise käskkirja. Ühtlasi on kava kehtivuse

pikendamisel võimalik edastada ka vastav teavitus kaitsekorralduskavast puudutatud isikutele.

Bürokraatia vähendamise eesmärki ei saa täita nii, et kaitset vajavad loodusobjektid või inimesed, kelle

tegevus on nende loodusobjektide kaitsega seotud, jäetakse vajaliku teabeta. Olukorras, kus määruse

§ 6 on vastuolus nii LKS § 25 lõikega 2 kui ka HMS § 61 lõikega 2 ei ole põhjust arvata, et inimene

tugineb ja usaldab esmajärjekorras just määruse § 6.

Palun andke 20 päeva jooksul teada, kuidas kavatsete eelkirjeldatud probleemi lahendada.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]

1 Kuigi kaitsekorralduskava on reeglina suuremas osas haldusorgani enda tegevust suunav dokument, siis ei ole

ettepanekus käsitletav küsimus pelgalt haldusesisene. Kohtupraktikas ongi puudutatud kaitsekorralduskavade olemust

lähtudes kavade piiravast toimest haldusevälistele isikutele ja nende põhiõigustele.