EELNÕU 9/09/2026

VABARIIGI VALITSUS

MÄÄRUS

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“ muutmine Määrus kehtestatakse elektroonilise side seaduse § 87 lõike 2 punkti 1 alusel. § 1. Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruses nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“ tehakse järgmised muudatused: 1) määrust täiendatakse 22. peatükiga järgmises sõnastuses:

„22. peatükk NUMBRIPÕHISE ISIKUTEVAHELISE SIDE TEENUS

§ 38. Kõneliiklus (1) Keelatud on kõneliiklus: 1) milles kasutatakse vale, kehtetut või kasutusõiguseta helistaja või suunaja numbrit; 2) milles saabunud rahvusvahelise kõne puhul esitatakse helistaja numbrina Eesti numbrit ilma õigusliku aluseta; 3) mille käigus varjatakse kõne tegelikku päritolu; 4) milles saabunud rahvusvaheline kõne edastatakse riigi sees teisele numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutajale ilma kõneliikluse kontrolli meetmeid rahvusvahelisele liidesele rakendamata või 5) mis rikub numeratsiooni, sidumise või teenuse kasutamise tingimusi. (2) Kõneliiklus on üldkasutatavas elektroonilise side võrgus või võrkude vahel toimuv kõne algatamine, edastamine, lõpetamine või suunamine. (3) Kõne suunamise puhul peab suunaja number olema õige, kehtiv ja kasutusõigusega seotud. (4) Rahvusvahelise kõne puhul ei tohi suunaja numbrina kasutada Eesti numeratsiooniplaani kuuluvat numbrit, kui selleks puudub õiguslik alus. (5) Suunaja number on number, millelt kõne edasi suunatakse. (6) Numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutaja peab rakendama oma sidevõrgus asjakohaseid ja mõistlikke meetmeid, et tuvastada ja võimaluse korral tõkestada keelatud kõneliiklust. § 39. Kõneliikluse kontrolli meetmed rahvusvahelise liidese korral (1) Numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutajal on õigus rakendada tehnilisi ja organisatsioonilisi meetmeid helistaja numbri võltsimise tuvastamiseks ja tõkestamiseks. (2) Numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutaja peab rakendama asjakohaseid ja mõistlikke tõkestavaid meetmeid rahvusvahelise liidese kaudu saabuvate kõnede suhtes, kui: 1) helistaja number ei vasta Eesti numeratsiooniplaanile või ei ole kasutuses või 2) helistaja number on Eesti riigisisene telefoninumber, kuid ei ole rändluses kasutusel.

2

(3) Kui kõne tõkestamine ei ole tehniliselt võimalik või võib põhjustada olulist sidekatkestust, peab numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutaja rakendama asjakohaseid ja proportsionaalseid meetmeid pettuseriski vähendamiseks, sealhulgas vajadusel piirama helistaja numbri edastamist.“; 2) määrust täiendatakse §-ga 41 järgmises sõnastuses: „§ 41. Lühisõnumi saatja numbri kontrolli meetmed (1) Mobiiltelefoniteenust osutaval sideettevõtjal on õigus rakendada tehnilisi ja organisatsioonilisi meetmeid lühisõnumi (Short Message Service – SMS) saatja numbri võltsimise tuvastamiseks ja tõkestamiseks või muu pettuse tõkestamiseks. (2) Mobiiltelefoniteenust osutav sideettevõtja peab rakendama asjakohaseid ja proportsionaalseid meetmeid selleks, et lühisõnumi saatja number oleks: 1) kehtiv mobiiltelefoninumber vastavalt Eesti numeratsiooniplaanile; 2) üheselt seostatav lühisõnumi saatjaga või 3) kasutusel isikul, kellel on õigus vastavat numbrit kasutada.“. § 2. Määrus jõustub 1. aprillil 2027. a. Kristen Michal peaminister Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Keit Kasemets riigisekretär

1

08.09.2026

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja

sidevõrkude tehnilised nõuded“ muutmise määruse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja

sidevõrkude tehnilised nõuded“ (edaspidi ka VV määrus nr 140) muutmise eesmärk on

tõhustada meetmeid finantspettuste ennetamiseks ja tõkestamiseks. Määrus kehtestatakse

elektroonilise side seaduse1 (ESS) § 87 lõike 2 punkti 1 alusel.

Viimastel aastatel on finantspettuste arv ja tekkinud kahju märkimisväärselt kasvanud.2

Kui 2024. aastal kaotasid Eesti inimesed petturitele 16 miljonit eurot, siis eelmisel aastal

kelmide tekitatud kahju peaaegu kahekordistus. 2025. aastal langes kelmuste ohvriks 3685

inimest, kellelt peteti välja kokku üle 29 miljoni euro. Suurima osa kahjudest tekitasid

petukõned, millega kaotati kelmidele ligi 11,5 miljonit eurot. Sellele järgnesid

investeerimispettused (6,3 miljonit), ettevõtetele suunatud pettused (2,7 miljonit) ja

müügipettused (1,7 miljonit).3

Pettuste toimepanemiseks kasutatakse erinevaid digitaalseid kanaleid ja tehnilisi vahendeid

ning identiteedivargust ja sotsiaalset manipuleerimist, mille abil petetakse isikutelt raha välja.

Enamik pettusi algab telekommunikatsioonikanalite kaudu ja lõpeb pangamaksega, mistõttu on

tõhus ennetus võimalik vaid riigi ja erasektori tihedas koostöös. Pettusekatsete kasvule aitab

kaasa järjepidev ülemaailmne digitaliseerumine. Iga järgnev aasta on toonud endaga kaasa

mõne varasemaga võrreldes täiendatud või täiesti uue petuskeemi, mille kohta ei jõua isegi

hoiatada enne, kui lisanduvad juba järgmised skeemid4.

Pettusekatseid esineb erakordselt palju, kuid suur osa neist ei pruugigi inimesteni jõuda, sest

näiteks suured mobiilsideoperaatorid blokeerivad ise nädalas üle miljoni pettusekatse. Pettuste

tõkestamiseks on teenusepakkujad astunud väga jõulisi samme. Pettuste tõkestamisega

tegelevad aktiivselt suuremad Eesti sideettevõtjad, rakendades erinevaid filtreerimis‑ ja

blokeerimismeetmeid. Ainuüksi 2025. aasta esimese kolme kuuga blokeerisid Telia ja Elisa tänu

ühisele lahendusele üle 11 miljoni nn võltsitud numbriga petukõne katse, mida kelmid üritasid

väljastpoolt Eestit teha (Telia, 2025). 2025. aasta lõpus liidestati mobiilioperaatorite ühise

blokeerimislahendusega ka Tele2 petukõnede kaitse rakendus.

Ülejäänud Eesti sideteenuse osutajad ei ole teadaolevalt asunud rakendama analoogseid

blokeerimis- ja ennetusmeetmeid võltsitud (ingl spoofed) kõnede tõkestamiseks. Seepärast on

vajalik regulatiivsete muudatuste tegemine, et kõik Eesti sideettevõtjad rakendaksid vastavaid

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/130122025018 2 Maksepettuste Ülevaade 2025 3 https://www.politsei.ee/et/uudised/kelmid-petsid-eesti-inimestelt-vaelja-29-miljonit-eurot-13196 4 https://www.justdigi.ee/sites/default/files/documents/2025-

06/%C3%9Clevaade%20enamlevinud%20kelmuskuritegudest%20perioodil%202021%E2%80%932024.pdf

2

tõkestusmeetmeid samaväärselt ning oleks tagatud ühtlane ja koordineeritud lähenemine

pettuste ennetamisele kogu sektoris.

Võltsnumbreid kasutavad kurjategijad, kes asuvad näiteks mõnes kolmandas riigis, kasutavad

tehnilisi võtteid, et kuvada kõne saaja telefoniekraanile number, mis näeb välja nagu Eesti

number. Nii on suurem võimalus, et inimene võtab telefonikõne vastu ja usaldab kelmi.

Muudatuste eesmärk on tagada sideteenuste kasutajatele parem kaitse pettuste eest ning luua

selge ja ühtne raamistik, mille alusel sideteenuse osutajad saavad pettusi ennetada ja tõkestada.

Eelnõukohane määrus kohustab kõiki numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutajaid (st

telefoni- ja mobiiltelefoniteenuse osutajaid) kasutama võltsnumbrite vastaseid meetmeid.

Samuti loob määrus selgema õigusraamistiku ja tugevdab numbripõhise isikutevahelise side

teenuse osutajate õigust rakendada tehnilisi ja organisatsioonilisi meetmeid helistaja numbri

võltsimise tuvastamiseks ja tõkestamiseks.

Muudatuste tulemusena väheneb petukõnede ja -sõnumite jõudmine kasutajateni, paraneb

sideteenuste turvalisus ning väheneb pettustega seotud rahaline kahju. Muudatustega kaasneb

halduskoormuse kasv sideettevõtjatele, kuna kehtestatakse uued kohustused kõneliikluse ja

sõnumisaatja numbri kontrollimiseks ning pettuste tõkestamiseks.

Sideettevõtjatele uute kohustuste kehtestamine on põhjendatud avaliku huvi ja julgeoleku

kaitsega, eelkõige kahjude ennetamise, tarbijakaitse, ausa konkurentsi ja sideteenuste

läbipaistvuse tagamise eesmärgiga. Halduskoormuse kasvu on tasakaalustatud sellega, et

eelnõu rakendamiseks nähakse ette piisav üleminekuperiood, mis võimaldab sideettevõtjatel

muudatustega kohaneda ja töökorraldust muuta. Muudatuse rakendamisel muutub sideettevõtja

töökorraldus kõneliikluse käsitlemisel selgemaks ning see võib vähendada halduskoormust.

Halduskoormuse kasvu tasakaalustab asjaolu, et ka praegu kehtiva ESS § 87 lg 1 alusel peavad

sideettevõtjad tagama sidevõrkude ja sideteenuste turvalisust ja koostalitlusvõimet. Käesoleva

muudatusega vaid täpsustatakse sideteenuse osutamise tehnilisi nõudeid klientide kaitseks.

Kuigi eelnõu toob sideettevõtjatele töökorralduslikke muudatusi, on selle peamine eesmärk

anda neile selge õiguslik võimalus tegutsemiseks, mitte kehtestada üldist uut kohustust.

Muudatus parandab kasutajate kaitset pettuste, andmete väärkasutamise ja manipuleerimise eest

ning vähendab rahalise kahju riski.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiits- ja Digiministeeriumi sideturgude talituse nõunik

Elena Reilent ([email protected], 5885 1081). Eelnõu ja seletuskirja on keeletoimetanud

Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik

([email protected]).

Eelnõu väljatöötamisel on osalenud Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet ning Eesti

Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit.

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga, kuid on seotud Vabariigi Valitsuse

tegevusprogrammiga aastateks 2025–2027. Selle punkti 3085 kohaselt on ette nähtud, et

5 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe-2025-

2027/riigirahandus

3

koostöös Eesti Panga, erasektori ja teiste asutustega töötakse välja finantspettuste tõkestamise

tegevuskava ja tehakse selle põhjal vajalikud muudatused õigusaktides.

Finantspettustega võitlemine on tähtsal kohal ka Euroopa Liidu õigusloomes. Nimelt on

Euroopa Liidu tasemel sisuliselt kokku lepitud uus makseteenuse määrus6, mis hakkab

asendama praegu kehtivat makseteenuste direktiivi 2015/23667. Määrusega tugevdatakse muu

hulgas makseteenuste turvalisust ning nähakse ette ulatuslikumad pettusevastased meetmed,

mis aitavad nii makseteenuse pakkujatel kui ka vastavatel ametiasutustel tõhusamalt pettusi

avastada, välja selgitada ja tõkestada. Samuti näeb määrus ette andmete vahetamise

makseteenuse pakkujate vahel, samuti muude asutustega. Makseteenuste määruses jõuti

poliitilise kokkuleppeni 2025. aasta novembris. Määrust hakatakse eeldatavalt kohaldama 2028.

aasta lõpus.

Eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded

sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“ 1. jaanuaril 2027 jõustuvat

redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 20.12.2025, 44.

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist.

Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse VV määrust nr 140 uue peatükiga 22. Uus peatükk

pealkirjaga „Numbripõhise isikutevahelise side teenus“ koosneb kahest paragrahvist.

Paragrahvis 38 sätestatakse kõneliikluse termin ja nähakse ette, millist kõneliiklust peetakse

eksitavaks ja mis on seetõttu keelatud.

Paragrahvi 38 lõikes 1 sätestatakse, mis on keelatud kõneliiklus. Keelatud kõneliiklus on see,

milles kasutatakse vale, kehtetut või kasutusõiguseta helistaja või suunaja numbrit. Vale on

number siis, kui see ei ole millegagi vastavuses ja anomaaliale tuleb reageerida. Nt number küll

kehtib, kuid kõneliikluses ei näe, kellele see kuulub, päritolu on teadmata.

Keelatud on kõneliiklus, milles saabunud rahvusvaheline kõne esitatakse Eesti numbrina ilma

õigusliku aluseta. Õiguslik alus on näiteks rändlusteenus. ESS § 2 punkti 461 alusel on

rändlusteenus elektroonilise side teenus, millega mobiiltelefoniteenuse osutaja võimaldab oma

kliendil kasutada mobiiltelefoniteenust teises mobiiltelefonivõrgus. Rändlusteenus on üks näide

ning õiguslik alus võib tuleneda ka muudest elektroonilise side teenuse tehniliselt põhjendatud

toimimise viisidest.

Eelnõukohase määruse § 38 lõike 1 punktide 3–5 kohaselt on keelatud kõneliiklus ka selline,

mille käigus varjatakse kõne tegelikku päritolu või milles saabunud rahvusvaheline kõne

edastatakse riigi sees teisele numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutajale ilma

kõneliikluse kontrolli meetmeid rahvusvahelisel liidesel rakendamata või mis rikub

numeratsiooni, sidumise või teenuse kasutamise tingimusi. Siia alla käib ka näiteks

suunamisteenuse kuritarvitamine numbri tegeliku päritolu varjamiseks või välismaalt algatatud

kõne esitamine Eesti numbrilt.

6 EUR-Lex - 52023PC0367 - EN - EUR-Lex 7 Directive - 2015/2366 - EN - Payment Services Directive - EUR-Lex

4

Paragrahvi 38 lõikes 2 sätestatakse, et kõneliiklus on üldkasutatavas elektroonilise side võrgus

või võrkude vahel toimuv kõne algatamine, edastamine, lõpetamine või suunamine. Kõne

termin on määratletud ESS-is. ESS § 2 punkti 17 kohaselt on kõne isikutevahelise side teenuse

osutamise käigus loodud ühendus, mis võimaldab kahepoolset häälsuhtlust.

Paragrahvi 38 lõikes 3 sätestatakse, et kõne suunamise puhul peab suunaja number olema õige,

kehtiv ja kasutusõigusega seotud. Kõne suunamine on olukord, kus kliendi numbrile tulev kõne

läheb automaatselt edasi teisele numbrile. Suunamise järel on olemas uus number, millele kõne

peab kohale jõudma. Säte on vajalik, kuna praktikas on esinenud juhtumeid, kus sideettevõtjaid

on petetud suunaja numbrite kuritarvitamise kaudu. Näiteks on petturid seadistanud kõnede

automaatse suunamise kolmandatele numbritele, muutnud suunaja numbreid ilma õigustatud

aluseta või kasutanud suunamist viisil, mis varjab kõne tegelikku sihtkohta.

Paragrahvi 38 lõikega 4 sätestatakse, et rahvusvahelise kõne puhul ei tohi suunaja numbrina

kasutada Eesti numeratsiooniplaani kuuluvat numbrit, kui selleks puudub õiguslik alus.

Õiguslik alus on rändlus, mille puhul viibib helistaja välismaal ja näiteks Eestisse helistades on

tehtud kõne rahvusvaheline.

Paragrahvi 38 lõikes 5 sätestatakse suunaja numbri termini tähendus õigusselguse huvides.

Suunaja number on number, millelt kõne edasi suunatakse.

Paragrahvi 38 lõikes 6 sätestatakse numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutaja (edaspidi

sideettevõtja) kohustus rakendada oma sidevõrgus asjakohaseid ja mõistlikke meetmeid, et

tuvastada ja võimaluse korral tõkestada keelatud kõneliiklust. ESS § 2 punkti 341 kohaselt on

numbripõhise isikutevahelise side teenus Eesti või rahvusvahelisse numeratsiooniplaani

kuuluvaid numbreid kasutav isikutevahelise side teenus. Teisisõnu kasutatakse ühenduse

loomiseks numbreid. Siia alla kuuluvad nt telefoni- ja mobiiltelefoniteenus.

Lõikes 6 nimetatud meetmed on sõnastatud teadlikult üldiselt, et tagada regulatsiooni

paindlikkus ning võimaldada reageerida pettuste ja väärkasutuse tehnoloogiate kiirele arengule.

Liiga detailsete tehniliste nõuete sätestamine ei oleks otstarbekas, kuna see piiraks

sideettevõtjate võimalusi rakendada olukorrale vastavaid tõhusaid lahendusi. Sätte eesmärk on

kohustada sideettevõtjaid rakendama meetmeid, mis takistavad kõneliikluse edastamist

välismaistelt operaatoritelt juhtudel, kui Eesti numbreid on võltsitud või muul viisil

väärkasutatud. Lõikes 6 nimetatud kohustuse täitmisel tuleb arvestada sideettevõtja tehnilist

võimekust, konkreetse kõneliikluse iseloomu, olemasolevaid tehnilisi standardeid, meetmete

proportsionaalsust ja õiguspärase liikluse põhjendamatu mõjutamise vältimist.

Heas usus ning mõistlikel ja proportsionaalsetel alustel rakendatud pettuste tõkestamise

meetmeid ei käsitleta rikkumisena sideettevõtja poolt üksnes seetõttu, et hiljem selgub

konkreetse kõne või sõnumi õiguspärasus. Võimalike ekslike blokeerimiste hindamisel tuleb

arvestada konkreetseid asjaolusid, sealhulgas sideettevõtja poolt rakendatud meetmete

põhjendatust ja proportsionaalsust. Järelevalve ei saa tugineda üksnes asjaolule, et hilisema

teadmise põhjal osutus konkreetne kõne või sõnum õiguspäraseks, vaid hinnata tuleb ka seda,

kas sideettevõtja tegutses otsuse tegemise hetkel mõistlikult, hoolsalt ja olemasoleva teabe

alusel.

Paragrahv 39 sätestab kõneliikluse kontrolli meetmed rahvusvahelisel liidesel. Selle paragrahvi

lisamise eesmärk on tõkestada helistaja numbri võltsimist rahvusvaheliste kõnede tegemisel.

5

Paragrahvi 39 lõikes 1 sätestatakse, et sideettevõtjal on õigus rakendada tehnilisi ja

organisatsioonilisi meetmeid helistaja numbri võltsimise tuvastamiseks ja tõkestamiseks.

Meetmeid on õigus rakendada siis, kui sideettevõtjad näevad kõneliikluses mustreid või

anomaaliaid. Meetmeks võib olla näiteks kõne ajal sideettevõtja edastatav häälteade, mida

kuuleb vastuvõtja, kuid mida helistaja ei kuule. Kuid see valdkond areneb väga kiiresti ning

õigusaktis ei ole mõtet kirjutada midagi konkreetset.

ESS § 2 punkti 23 kohaselt on liides kahe funktsionaalüksuse vaheline ühispiir, mis on

määratletud asjakohaste funktsioonide, füüsilise ühenduse, signaalivahetuse ja muude seda

laadi omadustega.

Paragrahvi 39 lõikes 2 täpsustatakse, et sideettevõtja peab rakendama tõkestavaid meetmeid

rahvusvaheliste kõnede puhul, kui helistaja number ei vasta Eesti numeratsiooniplaanile (st ei

vasta Eesti riigikoodile 372), ei ole kasutuses või kui helistaja number on Eesti riigisisene

telefoninumber, kuid ei ole rändluses. Suurtel sideettevõtjatel (Telia, Elisa, Tele2) on see võime

olemas ja ka teised sideettevõtjad peaksid selle võime looma või sellega liituma.

Sideettevõtja ei tohi võimaldada rahvusvahelise liidese korral kõneliiklust, mille nõutele

vastavust ta ei suuda tagada ja kontrollida. Selline lähenemine aitab selgemini piiritleda

sideettevõtjate vastutust ning vähendada pettusliku kõneliikluse levikut.

Paragrahvi 39 lõige 3 seab sideettevõtjale kohustuse rakendada asjakohaseid ja

proportsionaalseid meetmeid pettuseriski vähendamiseks, sealhulgas vajadusel piirata helistaja

numbri edastamist, kui kõne tõkestamine ei ole tehniliselt võimalik või võib põhjustada olulist

sidekatkestust. Kui helistatakse tundmatult numbrilt, on kõne vastuvõtja tavaliselt

ettevaatlikum. Olulise sidekatkestuse risk võib seisneda näiteks olukorras, kus konkreetse

kahtlase kõne tõkestamiseks rakendatav tehniline meede mõjutab ekslikult märkimisväärset

hulka õiguspärast kõneliiklust.

Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse VV määrust 140§-ga 41, mille pealkiri on „Lühisõnumi

saatja numbri kontrolli meetmed“. Paragrahv koosneb kahest lõikest.

Paragrahvi 41 lõige 1 sätestab mobiiltelefoniteenust osutava sideettevõtja õiguse rakendada

tehnilisi ja organisatsioonilisi meetmeid lühisõnumi saatja numbri võltsimise tuvastamiseks ja

tõkestamiseks või muu pettuse tõkestamiseks. Säte on üles ehitatud sarnaselt rahvusvahelise

kõneliikluse kontrolli meetmete sättele ning loob mobiiltelefoniteenust osutavale

sideettevõtjale selge õigusliku aluse rakendada pettuste ennetamiseks vajalikke filtreerimis- ja

tuvastuslahendusi. Arvestades, et SMS‑i-liiklus on petturite jaoks jätkuvalt oluline kanal, on

selliste meetmete rakendamine vajalik teenuse turvalisuse ja usaldusväärsuse tagamiseks.

Paragrahvi 41 lõike 2 kohaselt peab mobiiltelefoniteenust osutav sideettevõtja rakendama

asjakohaseid ja proportsionaalseid meetmeid selleks, et SMS-i saatmisel edastatav saatja

number on kehtiv mobiiltelefoninumber vastavalt Eesti numeratsiooniplaanile, üheselt

seostatav SMS-i saatjaga või kasutusel isikul, kellel on õigus vastavat numbrit kasutada. Sätte

eesmärk on vältida olukordi, kus SMS‑i saatja number on võltsitud või eksitav, mis võib

soodustada pettusi, identiteedivargust või adressaadi eksitamist. Nõue ei piira õiguspärast

teenusekasutust, näiteks klienditeeninduse numbrite või ettevõtte üldnumbrite kasutamist

teavitussõnumite saatmisel (nt hambakliinik saadab oma kliendile SMS-i hambaarsti

vastuvõtuajaga, kus saatja number on ettevõtte üldnumber).

6

SMS-ide puhul on praegu kõige tõhusamaks pettuste ennetamise meetodiks mustripõhine

analüüs ja filtreerimine. See tähendab, et sideettevõtjad tuvastavad pettusele viitavaid tunnuseid

saatja identifikaatoris või liiklusmustrites ning rakendavad nende põhjal automaatseid

tõkestusmeetmeid. Selline lähenemine võimaldab reageerida kiiresti muutuvatele

pettuseskeemidele, ilma et oleks vaja kehtestada jäiku tehnilisi nõudeid, mis võiksid kiiresti

vananeda.

Eelnõu § 2 sätestab määruse jõustumise. Määrus jõustub 1. aprillil 2027.

3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Euroopa Liidu õigus ei reguleeri pettuste tõkestamist sedavõrd detailsel tasemel nagu kõnealune

määrus.

4. Määruse mõjud

Määruse rakendamise peamine mõju on seotud finantspettuste ennetamise ja tõkestamisega

ning sideteenuste turvalisuse suurendamisega. Muudatused mõjutavad eelkõige majandust,

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti (TTJA) töökorraldust ja sotsiaalvaldkonda ning

puudutavad peamiselt sideettevõtjaid, sideteenuste kasutajaid ning pettuste tõkestamisega

tegelevaid riigiasutusi.

Eelnõu peamised sihtrühmad on kõik sideteenuse kasutajad, sideettevõtjad (u 30) ning TTJA,

kelle puhul määruse muudatused mõjutavad nii teenuse kasutamist, protsesside korraldust kui

ka järelevalve tegemist.

Majanduslik mõju avaldub peamiselt sideettevõtjatele. Samas tekib neil selgem õiguslik alus

pettusekahtlusega kõnede ja SMS-ide tuvastamiseks ja tõkestamiseks, mis aitab vähendada

petukõnede jõudmist kasutajateni ja sellega seoses ka pettustest tulenevat kahju.

Mõju TTJA-le. Muudatused toovad kaasa selgema järelevalvekohustuse ning kõneliikluse ja

SMS-i saatja numbri kontrolli meetmete rakendamise kohustuse.

Mõju sideettevõtjatele – selgus õiguses ja vähem omavahelisi probleeme. Eelnõukohane

määrus toob sideettevõtjatele kaasa töökorralduslikke muudatusi ning kohustuse rakendada

meetmeid keelatud kõneliikluse tuvastamiseks ja tõkestamiseks, kuid selle peamine eesmärk on

anda sideettevõtjatele selge õiguslik alus tegutsemiseks.

Uue õiguse rakendamine võib kaasa tuua töökorralduslikke kohandusi, näiteks sisemiste

protsesside, riskihindamise või lepingutingimuste ajakohastamist. Eelnõu toob sideettevõtjatele

juurde halduskoormust. Sideettevõtjad peavad:

• analüüsima oma võrkude ja teenuste võimekust keelatud kõneliikluse tuvastamiseks;

• arendama kõneliikluse filtreerimise ja kontrollimise tehnilisi lahendusi või need

hankima;

• kohandama võrguseadmeid ja marsruutimisreegleid;

• kehtestama sisemised protseduurid kahtlase liikluse käsitlemiseks;

• tegema suuremas mahus koostööd teiste sideettevõtjate ja järelevalveasutustega.

7

Mõju on suurem nendele sideettevõtjatele, kes vahendavad märkimisväärses mahus

rahvusvahelist kõneliiklust või kellel puudub vajalik tehniline võimekus. Suuremad

sideettevõtjad rakendavad selliseid meetmeid juba praegu, mistõttu on nende puhul mõju

eeldatavalt väiksem. Väiksemate sideettevõtjate puhul võib mõju olla proportsionaalselt

suurem.

Sotsiaalne mõju seisneb sideteenuste suuremas turvalisuses ja elanike turvatunde paranemises.

Kuigi eelnõu eesmärk on vähendada pettusi ja suurendada elektroonilise side teenuste

usaldusväärsust, võivad kavandatavad meetmed kaasa tuua ka ebasoovitavaid mõjusid.

Sideettevõtjatelt võivad muudatused nõuda lisainvesteeringuid. Keelatud kõneliikluse

tuvastamise ja tõkestamise lahenduste rakendamine võib nõuda investeeringuid

võrguseadmetesse ja tarkvarasse. Suuremad sideettevõtjad on need investeeringud juba teinud,

kuid väiksemad sideettevõtjad peavad selle investeeringu alles tegema.

Muudatused ei avalda mõju elu- ja looduskeskkonnale, riigi julgeolekule ja välissuhetele ega

regionaalarengule. Määruse muudatusega ei kaasne demograafilisi mõjusid. Kokkuvõttes on

muudatustega kaasnev mõju valdavalt positiivne ning kaasnev ebasoovitavate mõjude risk on

väike. Praktikas on üheks peamiseks ebasoovitavaks riskiks vale-positiivsed tuvastused (ingl kl

false positives), mille tulemusena võidakse piirata või katkestada õiguspäraste kasutajate

sideteenuseid. Vale-positiivsete tuvastuste tekkimise tõenäosust hinnatakse väikeseks, kuna

tuvastamisel kasutatakse mitmeid kontrollimehhanisme ning senine kogemus ei viita suurele

vale-positiivsete tuvastuste määrale. Muud otsesed või kaudsed mõjud puuduvad.

5. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise

eeldatavad tulud

Määruse rakendamine ei nõua riigieelarvest lisavahendeid, ette ei ole näha ka riigieelarve tulude

suurenemist. Kavandatavate muudatustega ei suurene personali- ega IT-ressursi vajadus.

Järelevalve jääb olemasolevas töökorralduses numeratsioonivaldkonna eest vastutava

peaspetsialisti ülesandeks. Mõju TTJA järelevalvekoormusele on hinnanguliselt väike.

Järelevalvet tehakse peamiselt reaktiivselt, st laekunud kaebuste, pöördumiste või muu

asjakohase teabe alusel. Seetõttu ei ole ette näha märkimisväärset lisatöökoormust TTJA-le.

6. Määruse jõustumine

Määrus on kavandatud jõustuma 1. aprillil 2027. Pool aastat on tehnilises ja majanduslikus

mõttes piisav aeg, et sideettevõtjad saaksid rakendada kõneliikluse ja SMS‑i saatja numbri

kontrolli meetmeid.

7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Määrus esitati numbriga 26-0779 kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu. 8

Rahandusministeerium ja Siseministeerium kooskõlastasid eelnõu märkusteta. Eelnõu kohta

esitas oma arvamuse Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit.

8 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/56cc43ab-95af-4099-90cf-7fa5300ac426

8

Ülevaade arvamuste arvestamisest ja mittearvestamisest on toodud seletuskirja lisas.

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“

muutmise määruse eelnõu seletuskirja

Lisa

Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“

muutmise määruse eelnõu kooskõlastustabel

Märkuse või ettepaneku sisu Arvestatud/mittearvestatud

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit 05.08.2026 kiri nr 5.1-1/127-1

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit (ITL) tänab Justiits- ja Digiministeeriumit kaasamise eest Vabariigi Valitsuse 22. juuni 2006. a määruse nr 140 „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“ muutmise määruse eelnõu (edaspidi: eelnõu) menetlusse. ITL toetab eelnõu eesmärki tagada ühtlasem ja koordineeritum lähenemine finantspettuste ennetamisele Eesti sidesektoris. Oleme eelnõud analüüsinud ja esitame selle kohta järgmised ettepanekud: 1. Täpsustada suunaja numbriga seonduvat sätet. Teeme ettepaneku asendada eelnõu § 1 punktiga 1 määrusesse lisatava § 38 lõike punktis 1 “helistaja- või suunamisnumbrit” sõnastusega “helistaja või suunaja numbrit”. Saame aru, et mõeldud on sama § lõikes 5 toodule vastavat numbrit: „(5) Suunaja number on number, millelt kõne edasi suunatakse.“ Seetõttu teeme ka ettepaneku kasutada sama sõnastust.

Ettepanekut on arvestatud.

2. Täpsustada kõneliikluse kontrolli meetmeid rahvusvahelise liidese korral. Teeme ettepaneku täiendada eelnõu § 1 punktiga 1 määrusesse lisatava § 39 lõike 2 punkti 1 selliselt, et nõue kehtib +372 algusega ehk Eesti suunakoodiga esitatud helistaja numbritele. Teiste riikide suunakoodidega numbrid ei vastagi Eesti numeratsiooniplaanile. Ühtlasi juhime tähelepanu, et eelnõu § 1 punktiga 1 määrusesse lisatava § 39 lõike 3 sõnastus võib jätta mulje, et kui täielikku blokeerimist ei rakendata, siis tuleb alati minna numbri piiramise teed ja muid valikuid ei ole. Eeltoodu tõttu teeme ettepaneku asendada § 39 lg 3 sõnastus järgmisega: „(3) Kui kõne tõkestamine ei ole tehniliselt võimalik või võib põhjustada olulist sidekatkestust, peab numbripõhise isikutevahelise side teenuse osutaja rakendama muid asjakohaseid ja proportsionaalseid meetmeid pettuseriski vähendamiseks, sealhulgas vajadusel piirama helistaja numbri edastamist.“

Ettepanekut on arvestatud.

Leiame, et sideettevõtjatel peab jääma võimalus rakendada ka muid asjakohaseid, proportsionaalseid ja tehnoloogianeutraalseid meetmeid pettuseriski vähendamiseks, võttes arvesse konkreetse olukorra tehnilisi asjaolusid ja mõju õiguspärasele sideliiklusele.

3. Kustutada eelnõu seletuskirjast olulise sidekatkestuse näide. Eelnõu seletuskirja lk 4 on kirjas nii: „Paragrahvi 39 lõige 3 seab sideettevõtjale kohustuse piirata helistaja numbri edastamist, kui kõne tõkestamine ei ole tehniliselt võimalik või võib põhjustada olulist sidekatkestust. Kui helistatakse tundmatult numbrilt, on kõne vastuvõtja tavaliselt ettevaatlikum. Oluline sidekatkestus on näiteks olukord, kus kõik sideettevõtjad blokeerivad kõiki.“ ITL hinnangul ei ole alla joonitu puhul tegemist asjakohase näitega ning see võib tekitada segadust sätte tegeliku eesmärgi tõlgendamisel. Olulise sidekatkestuse risk võib seisneda näiteks olukorras, kus konkreetse kahtlase kõne tõkestamiseks rakendatav tehniline meede mõjutab ekslikult märkimisväärset hulka õiguspärast kõneliiklust. Praktikas on üheks peamiseks riskiks vale-positiivsed tuvastused (false positives), mille tulemusena võidakse piirata või katkestada õiguspäraste kasutajate sideteenuseid. Seetõttu teeme ettepaneku kõnealune lause seletuskirjast eemaldada.

Ettepanekut on arvestatud.

4. Lisada eelnõu seletuskirja uuemad andmed blokeeritud kõnede mahu kohta ning täpsustada senist praktikat. Eelnõu seletuskirjas on blokeeritud kõned mahud aastast 2025, meie ettepanek on kasutada uuemaid andmeid. Lisaks on seletuskirjas lk 1 lõik, kus ebatäpne info selle kohta, mida juba tehakse. Hetkel on seletuskirjas kirjas nii: „Pettuste tõkestamisega tegelevad aktiivselt mitmed Eesti sideettevõtjad, rakendades erinevaid filtreerimis- ja blokeerimismeetmeid. Ainuüksi 2025. aasta esimese kolme kuuga blokeerisid Telia ja Elisa tänu oma ühisele lahendusele üle 11 miljoni petukõne, mida kelmid üritasid väljastpoolt Eestit teha (Telia, 2025). Blokeerimisega tegeleb väga aktiivselt ka Tele2. Sellest hoolimata kasutavad petturid sageli mitut seadet, võltsitud (ingl spoofed) numbreid ning lokaliseeritud sõnumeid, mis raskendavad nende tegevuse tuvastamist. Lisaks võivad petturid siseneda Eesti mobiilsidevõrku väiksemate teenuseosutajate kaudu, kes ei pruugi olla kõiki vajalikke filtreerimismeetmeid veel kasutusele võtnud. Seetõttu on oluline tagada ühtlasem ja koordineeritum lähenemine pettuste ennetamisele kogu sektoris.“ Teeme ettepaneku viidatud lõigud asendada järgmise tekstiga:

Ettepanekut on arvestatud.

„Pettuste tõkestamisega  tegelevad aktiivselt suuremad Eesti sideettevõtjad, rakendades erinevaid filtreerimis- ja blokeerimismeetmeid. Ainuüksi 2025. aasta esimese kolme kuuga blokeerisid Telia ja Elisa tänu ühisele lahendusele üle 11 miljoni nn võltsitud numbriga petukõne katse, mida kelmid üritasid väljastpoolt Eestit teha (Telia, 2025). 2025. aasta lõpus liidestati mobiilioperaatorite ühise blokeerimislahendusega ka Tele2 petukõnede kaitse rakendus.   Ülejäänud Eesti sideteenuse osutajad ei ole teadaolevalt analoogseid blokeerimis- ja ennetusmeetmeid võltsitud („spoofitud“) kõnede osas rakendama asunud. Sellepärast on vajalik regulatiivsete muudatuste tegemine, et kõik Eesti sideettevõtjad toimiksid vastavate tõkestusmeetmete osas samaväärselt ning oleks tagatud ühtlane ja koordineeritud lähenemine pettuste ennetamisele kogu sektoris.“

5. Täiendada eelnõu seletuskirja väiksemate sideettevõtjate kohustuste praktilise rakendamise osas. Eelnõu seletuskirjas märgitakse, et suurematel sideettevõtjatel on vajalik tehniline võimekus juba olemas ning teised sideettevõtjad peaksid sellise võimekuse looma või sellega liituma. Samal ajal ei selgu seletuskirjast piisavalt: • millisel viisil peaksid väiksemad sideettevõtjad vastava kohustuse täitma; • kuidas toimub vajalik andmevahetus; • kas olemasolevate lahendustega liitumine eeldab teiste sideettevõtjate koostööd; • millised on kulude ja vastutuse jagamise põhimõtted. Teeme ettepaneku täiendada seletuskirja nende küsimuste osas selgitustega või avada kavandatav rakendusmudel täiendavates juhendmaterjalides koostöös TTJA ja turuosalistega. Alternatiivina palume lisada seletuskirja selgitus, et operaator ei tohi võimaldada oma välisühenduse kaudu kõneliiklust, mille nõuetele vastavust ta ei suuda tagada ja kontrollida.Sellisel juhul tohivad operaatorid, kes pole „ühises kontrollisüsteemis“ osalised, välismaalt Eestisse vahendada ainult oma numbritelt pärinevat kõneliiklust (mida peavad ka kontrollima). Kui nad vahendavad mittekontrollitud liiklust, siis teised operaatorid võivad selle blokeerida või anonümiseerida. Samal ajal on ka oluline, et kontrollsüsteemiga ühinenud operaatorid ei tohi oma välisühendustelt lubada kõnesid mitteühinenud operaatorite numbritelt või võivad taolisel juhul numbrinäidu eemaldada.

Ettepanekut on arvestatud.

6. Täpsustada eelnõu seletuskirjas täiendavalt kohustuste täitmise hindamise kriteeriume. Eelnõu kohustab sideettevõtjaid rakendama „asjakohaseid ja mõistlikke meetmeid“ keelatud kõneliikluse tuvastamiseks ja tõkestamiseks.

Ettepanekut on arvestatud.

Toetame tehnoloogianeutraalset lähenemist, kuid soovitame täpsustada seletuskirjas, et kohustuse täitmise hindamisel tuleb arvestada: • sideettevõtja tehnilist võimekust; • konkreetse liikluse iseloomu; • olemasolevaid tehnilisi standardeid; • meetmete proportsionaalsust; • õiguspärase liikluse põhjendamatu mõjutamise vältimist. See suurendaks õigusselgust ning vähendaks hilisemaid tõlgendusvaidlusi.

7. Täpsustada järelevalve põhimõtete ja -meetmete rakendamise ning rakendamata jätmisega seonduvat vastutust. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et TTJA järelevalve saab toimuma peamiselt reaktiivselt ning täiendavaid ressursse selleks ette ei nähta. Samas eeldab eelnõu sisuliselt kõigilt sideettevõtjatelt võrreldava pettuste tõkestamise võimekuse olemasolu. Seetõttu palume lisada eelnõu seletuskirja vastused järgmistele küsimustele: • milliste kriteeriumide alusel hinnatakse kohustuste täitmist; • milliseid tõendeid võib TTJA ettevõtjatelt nõuda; • milline on TTJA roll sektoriülese rakendamise toetamisel ja koordineerimisel. Hetkel jääb mulje, et kõige suurem koormus nii pettuste avastamisel, väiksemate operaatoritega suhtlemisel kui ka tähelepanu juhtimisel jääb suuremate operaatorite kanda. Vastutuse piir on aga üsna hägune, sest kui kui operaator rakendab pettuste tõkestamise meetmeid heas usus ja mõistlikul alusel, siis võib kaasneda ka ekslik blokeering. Eelnõu seletuskiri eeldab sisuliselt: • rohkem blokeerimist; • rohkem filtreerimist; • rohkem sekkumist. Seetõttu palume seletuskirja lisada ka: • milline on operaatori vastutus eksliku blokeerimise korral; • kas operaator võib tugineda pettusekahtlusele; • milline on vastutuse vaatest proportsionaalne meede. Palume selgitada vähemalt seletuskirja tasandil, et pettuste tõkestamiseks rakendatud mõistlikke ja proportsionaalseid meetmeid ei käsitleta rikkumisena üksnes põhjusel, et hiljem selgub kõne või sõnumi õiguspärasus.

Ettepanekut on arvestatud.

8. Täpsustada kõne tegeliku päritolu varjamise mõistet. Eelnõu kohaselt on keelatud kõneliiklus, mille käigus varjatakse kõne tegelikku päritolu.

Ettepanekut on arvestatud.

Teeme ettepaneku täiendada eelnõu seletuskirja täiendavate tehniliste näidetega ning selgitada, milliste objektiivselt tuvastatavate tunnuste alusel hinnatakse kõne tegeliku päritolu varjamist. See aitaks vältida erinevaid tõlgendusi ning tagada õigusselguse nii sideettevõtjatele kui ka järelevalveasutusele. Praeguses sõnastuses tundub päritolu varjamine liiga piiratud konkreetse näitega ja sisutühi, kui soov on jätta praktikas võimalus ka muudeks variantideks kui seaduses konkreetselt ette loetletud võimalused. Siia alla käib ka näiteks suunamisteenuse kuritarvitamine.

9. Avada eelnõu seletuskirjas ka signalling teemat. Kuna kooskõlastamisele esitatud eelnõust jäi välja selle koostamise ajal arutatud signalling teema, siis tekib küsimus, kas eelnõu tehniline osa katab piisavalt ka sellised olukorrad, kus petukõne või pettuslik signalling liigub Eesti operaatori kaudu ning ei ole klassikaline välismaalt saabuv spoofing-juhtum. Kui vastus on "jah", siis teeme ettepaneku seda eelnõu seletuskirjas selgemalt avada.

Ettepanek on võetud teadmiseks. Selgitame: nn signalling teemat reguleeritakse plaanitava Eesti numeratsiooniplaani määruse muudatusega.

10. Täiendada eelnõu seletuskirjas rändlusteenuse näidet. Eelnõu seletuskirja lk 3 tuuakse rahvusvahelise kõne õigusliku alusena näiteks rändlusteenus. Teeme ettepaneku selgitada seletuskirjas, et rändlusteenus ei ole ainuke õiguslik alus rahvusvahelisele kõneliiklusele. Näiteks lisada järgmine lause: „Rändlusteenus on üks näide ning õiguslik alus võib tuleneda ka muudest elektroonilise side teenuse tehniliselt põhjendatud toimimise viisidest.“ Meile teadaolevalt lubavad osad väiksemad operaatorid oma Eesti mobiilinumbreid kasutada teises mobiilivõrgus omamata ise rändluslepinguid, mistõttu ei loeta seda tehniliselt ka rändluseks. Selline tegevus pole täna teadaolevalt reguleeritud. Loodame, et leiate võimaluse ITL-i ettepanekuid arvestada. Oleme valmis neid ka täiendavalt selgitama.

Ettepanekut on arvestatud.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei

Meie 09.09.2026 nr 8-1/5038-3

Eelnõu esitamine Vabariigi Valitsuse istungile Esitan Vabariigi Valitsuse istungile Vabariigi Valitsuse määruse „Nõuded sideteenuse osutamisele ja sidevõrkude tehnilised nõuded“ muutmise eelnõu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: 1. Vabariigi Valitsuse määruse nr 140 eelnõu

2. Vabariigi Valitsuse määruse nr 140 eelnõu seletuskiri 3. Vabariigi Valitsuse määruse nr 140 kooskõlastustabel

Elena Reilent 5885 1081 [email protected]