Digiallkirjad

2

Vabaduse väljak 7

15199 Tallinn+372 661 9860, 14 410

[email protected]Rg-kood
75014920tallinn.ee

Teie: 16.06.2026 nr 2-1/2158-1

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Meie: 10.09.2026 nr 6-6/646 - 3

Ettepanekud turismiseaduse väljatöötamiskavatsusele

Tänan võimaluse eest esitada ettepanekud turismiseaduse muutmise väljatöötamiskavatsusele, mille eesmärk on lühiajalise üürituru korrastamine. Väljatöötamiskavatsusega tutvusid valdkonnaga puutumust omavad Tallinna linna ametiasutused ning ettepanekud väljatöötamiskavatsusele on järgmised.

Tallinna arenguvisioon 2035 on olla roheline maailmalinn, kus elatakse tulevikku vaatavalt ja pärandit väärtustavalt. Sellest tulenevalt toetab turismimajandus linna kestlikku arengut ning aitab kaasa keskkonna ning kohaliku ajaloo- ja kultuuripärandi säilitamisele. Tallinna turism on tasakaalustatud: linna külalised saavad ootusi ületava külastuselamuse ja tallinlased tunnetavad turismimajanduse kasulikku mõju. Tallinn tegutseb selle nimel, et Tallinna kui reisisihtkoha kuvand oleks positiivne ja linn sihtkohana tuntud ning, et Tallinna külastajate külastuselamus oleks meeldiv ja kohalikule kogukonnale väärtusi loov. Lisaks on turismiseaduse alusel kohaliku omavalitsuse roll teostada riiklikku järelevalvet oma haldusterritooriumil majutusteenuse osutamisele kehtestatud nõuete täitmise üle.

Lühiajalise üürituru korrastamine ja võrdsete ettevõtlustingimuste loomine on oluline ja vajalik.Toetame majutusteenuse mõiste täpsustamist, välistuste ajakohastamist ja olemasolevate andmete paremat kasutamist. Rõhutame, et turismiseaduse võimalikud muudatused peavad olema piisavalt mõjusad ja terviklikud, et ühtlustada tingimusi turuosaliste seas ning samal ajal mitte tekitades olulist täiendavat halduskoormust ettevõtjatele.

Vastused väljatöötamiskavatsuses esitatud küsimustele

1. Kas pakutud majutusteenuse mõiste annab piisava selguse, millal lühiajaline üür on majutusteenus? Kui ei, siis mis vajab täpsustamist?

Pakutav mõiste annab osaliselt selguse, millal lühiajaline üür on käsitletav majutusteenusena. Majutusteenuse määratletav tunnus püsivuse või korduvuse näol on oluline faktor, mida tuleks seaduses üheselt mõistetavalt selgitada ning sellekohane viide seletuskirjas ei ole piisav õigusselguse saamiseks. Vajadus lühiajalise üürituru korrastamiseks ei tulene üksikutest tehingutest, mis ka VTK käsitluse järgi ei kuulu majandustegevuse alla, vaid pigem süsteemsest majutusteenuse pakkumisest, tehes seda sihilikult ja üldjuhul kasutades selleks erinevaid platvorme. Kui majutusteenuse pakkuja on registreerunud platvormil, et luua kuulutus, avaldada kirjeldused ning fotod majutusasutusest, siis ei saa see olla käsitletav juhusliku tegevusena.

VTKs on kirjeldatud ka alternatiivseid piiritlemiskriteeriume ja viidatud asjaolule, et nt päeva-lävendi kasutamine oleks selge ja üheselt arusaadav kõigile osapooltele. Vaatamata sellele leitakse, et antud kriteerium võib ajas kaotada asjakohasuse, vajada ulatuslikumat andmekogumist või tekitada rakendamisel ja järelevalves täiendavat keerukust. Oleme seisukohal, et kui eesmärgiks on täpsustada majutusteenuse üldmõistet võimalikult lihtsalt ja tehnoloogianeutraalselt, siis peab see olema tehtud viisil, mis annab kõigile osapooltele (nii majutusteenuse pakkujale, tarbijale kui järelevalveasutustele) ühtsed arusaamad ja lähtekohad. VTKs pakutud sõnastus jääb pigem üldiseks, just selge eristuse osas, mis on käsitletav majutusteenusena ning mis mitte.

Ettepanek on rakendada selgelt arusaadavat kriteeriumi, mille alusel eristataks inimeste (juhuslikku) jagamismajandust ja konkreetsest majandus- ja kutsetegevusest. Lahenduseks võib olla näiteks kriteeriumi sidumine väljaüürimise mahuga päevades, näiteks 60 päeva aastas.

2. Kas pakutud välistused on teie hinnangul põhjendatud, et vältida ebasoovitavat "kaasahaaramist" majutusteenuse mõiste alla? Kas mõni kavandatud välistus on teie hinnangul puudu või vastupidi, liiga lai?

Tabelis viidatud välistus on „majutamist, mille puhul sõlmitakse eluruumi üürileping“. Üürileping on võlaõiguslik leping, mille alusel kohustub üürileandja andma asja üürniku kasutusse ning üürnik kohustub selle eest tasuma üüri. Eesti õiguses reguleerib üürilepingut eelkõige võlaõigusseadus, mille kohaselt on üürilepingu põhieesmärk kasutusõiguse ajutine üleandmine tasu eest.

Üürilepingu sõlmimisel kehtib Eestis lepinguvabaduse põhimõte. See tähendab, et pooled võivad üldjuhul ise kokku leppida lepingu tingimustes, kui need ei ole vastuolus seaduse imperatiivsete sätete, heade kommete ega avaliku korraga. Seadus ei näe ette üürilepingu kohustuslikku vormi. Üürileping võib olla sõlmitud kirjalikult, elektrooniliselt või suuliselt. Just vormi- ja sisunõuete paindlikkus võib praktikas tekitada regulatiivseid riske. Kui lühiajalise majutuse regulatsioon muutub rangemaks või sellega kaasnevad täiendavad kohustused, võib tekkida motivatsioon vormistada tegelik majutusteenuse osutamine üürilepinguna. Sellisel juhul püütakse õigussuhet esitada eluruumi üürisuhtena, kuigi selle tegelik majanduslik sisu vastab lühiajalise majutusteenuse osutamisele. Ainuüksi lepingu pealkiri või selles kasutatud terminoloogia ei määra õigussuhte olemust, kuid praktikas võib selline lepinguline vormistus raskendada järelevalvet ning õigusliku kvalifikatsiooni andmist.

Seetõttu tuleb võimaliku regulatsiooni kujundamisel arvestada, et pelgalt lepingu nimetusele või vormile tuginemine ei pruugi olla piisav eristamaks eluruumi üürilepingut ja lühiajalise majutusteenuse osutamist. Õigussuhte hindamisel on oluline lähtuda tegelikust sisust ja poolte majanduslikust eesmärgist, mitte üksnes lepingu pealkirjast. Vastasel juhul võib tekkida olukord, kus lühiajalist majutusteenust osutatakse formaalselt üürilepingute alusel eesmärgiga vältida majutusteenusele kohalduvaid nõudeid ja järelevalvet.

Tabelis punkt 5 viidatud välistuse „erakordsetes tingimustes ööbimise võimaldamist elamuse saamise eesmärgil (vabas looduses, onnis, parvel jms)“ välja jätmine põhjusel, et selle puhul on tegemist elamusmajutuse või elamusturismiga. Tuleks täpsustada, kas edaspidi on vabas looduses majutus (näiteks populaarsed glämping telgid, parvemajad jm) majutusteenusena käsitletavad. Mõningatel juhtudel võib olla taolistes majutuskohtades suurenenud vajadus tuleohutus- ja muude nõuete täitmise seireks, sest teenuse juurde kuuluvaid või majutuse asukohast sõltuvaid riskitegureid (lahtine tuli, veekogu vm) võib olla rohkem.

3. Kas toetate seda, et TurSis ei määratleta enam eraldi majutusettevõtet ja majutusliike (nt hotell, külaliskorter)? Kas see võib teie hinnangul tekitada mõnes valdkonnas õigusliku lünga?

Nõustume, et kehtivas turismiseaduses sätestatud majutuskohtade liikide nimetused on ajas muutunud ning juurde on lisandunud erineva nimetusega majutusasutusi. Kuigi erinõuete sätestamine turismiseaduses ja selle alusel kehtestatud ministri määruses eri liiki majutusasutuste lõikes ei pruugi olla tarbijale aktuaalne teabeallikas ostuotsuse tegemisel, siis järelevalve sekkumise ja nõuetele vastavuse hindamisel on kindlate (miinimum)nõuete loetelu abiks.

Kuigi regulatsiooni lihtsustamine ja majutusettevõtete liikidest loobumine muudab õigusraamistiku paindlikumaks, võib see kaasa tuua väljakutseid järelevalve teostamisel. Kui erinevate majutusliikide asemel kehtestatakse üksnes üldised nõuded majutusteenusele, tuleb järelevalve käigus senisest sagedamini hinnata, kas teenuse osutaja tegevus vastab üldsõnaliselt sõnastatud nõuetele. Mida üldisemad on õigusnormid, seda suurem on vajadus sisustada nende tähendust üksikjuhtumite kaupa, mis võib suurendada kaalutlusõiguse ulatust ning vähendada õigusselgust nii ettevõtjate kui ka järelevalveasutuste jaoks. Samuti võib suureneda oht, et sarnaseid olukordi hinnatakse erinevalt või tekivad vaidlused nõuete tõlgendamise üle. Seetõttu on oluline, et üldised nõuded oleksid sõnastatud võimalikult selgelt, objektiivselt ja kontrollitavalt.

4. Kas teie hinnangul on KOVidel vajadus täiendavate õiguste, andmete või muude võimaluste järele, et oma piirkonnas tekkivaid küsimusi paremini lahendada? Kui jah, siis milliseid?

Tallinn leiab, et kohalikul omavalitsusel peaksid olema paremad võimalused oma haldusterritooriumil toimuva ettevõtlustegevuse ja selle võimalike mõjude tõhusamaks seiramiseks.

VTK punkt 3.4.1. viitab uuringule, mille kohaselt on lühiajalise üürituru toimimisega seoses järelevalveasutustele esitatud kaebusi napilt ning sekkumised on toimunud valdavalt kaebuste põhiselt. Nendime, et üheks selle põhjuseks võib olla asjaolu, et lühiajalise üürituru majutused pakuvad oma teenuseid valdavalt läbi platvormide ning probleemide korral võetakse otse ühendust kas teenusepakkuja või platvormil tegutseva kasutajatoega. Sellest lähtuvalt ei saa väita, et probleeme (sh teenuse kvaliteedi vm osas) ei esine, vaid need ei jõua järelevalveasutuseni.

VTKs viidatakse mitmetele andmekogumise viisidele ning viidatakse ka asjaolule, et need on ajas täienenud ja seeläbi andmete kättesaadavus paranenud.

VTK punktis 3.4.3 käsitletakse võimalikku registreerimiskohustust ning sellega kaasnevaid kulusid. Soovime täiendavalt uurida, kas ELi lühiajaliste üüriteenuste määruse (EL) 2024/1028 kohaldamisel on hinnatud kogukulu, kui oleks võimalus kasutada olemasolevaid andmekogusid (näiteks majandustegevuse registrit).

Majutusteenuse osutamine on küll käesolevalt nn vaba majandustegevus, kuid tarbija vaatest olulise sisuga teenus – ajutise „kodu“ pakkumine. Kui teenus ei ole kvaliteetne või ilmnevad tõrked selle tarbimisega, võib see omada tarbijale väga suurt mõju. Kergesti leitav ja asjakohane teave tõstab teenuse osutaja usaldusväärsust. Sellest lähtuvalt on oluline, et turuosalised oleksid teadlikud kohalduvatest nõuetest ja neid oleks võimalik ka järelevalveasutustel kontrollida. Selleks, et teha edukalt teavitustööd ja vajadusel ka järelevalvet, ei saa tugineda üldistele statistilistele andmetele, vaid on vaja ülevaadet turuosalistest. Kuigi on teisi tegevusvaldkondi, kus ei ole ülevaadet kõikidest tegutsevatest kauplejatest (näiteks ilu- ja isikuteenuste osutajad, autoremonditeenuse pakkujad jm), siis tavapäraselt osutatakse neid teenuseid müügikohtades, kus on võimalik järelevalvet teostavatel isikutel kohapeale minna ning kohapeal tuvastada teenuseosutaja. Majutusteenuse puhul ei ole selline lähenemine mõeldav, sest ka platvormidel avaldatav teave on üldine ning seeläbi ei ole informatiivne.

Mõistame, et üksnes teavituskohustuse rakendamine ei ole lahendus puudulikele andmetele, mistõttu näeme vajadust seada suurem fookus ka platvormidele endile, et nende poolt avaldatav teave oleks terviklik, kasutatav ning vastaks tegelikkusele. See tähendab, et platvormil oleva kuulutuse juures selguks ka reaalne teenuse osutaja ja tema kontaktandmed. Nõuetekohast andmete esitamist on võimalik teenuseosutajatelt nõuda ka infoühiskonna teenuse seaduse alusel, mille üle teeb järelevalvet Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. Lisaks sätestab majandustegevuse seadustiku üldosa seadus kauplejale kohustuse avaldada enne tehingu tegemist enda andmed viisil, mis võimaldab tarbijal enne ostuotsuse tegemist või lepingu sõlmimist tutvuda ettevõtja eelneva tegevusega ning vajadusel uurida lisa. Vaatamata kehtivatele nõuetele ei ole see tavapärane praktika platvormidel tegutsevate teenuseosutajate seas. Ka järelevalve korras reageerimine on ebamõistlikult raske, sest kuulutusest (platvormilt) ei selgu, milline füüsiline või juriidiline isik on kohustuste täitmisel adressaat.

VTK punktis 3.4.5 on loetletud andmeallikad, mis võiksid olla aluseks seiretegevustes ja järelevalve planeerimisel. Loetletud allikad võivad anda hea statistilise ülevaate turu mahust ja selle eri aspektidest, kuid ei anna konkreetset infot teenusepakkujate kohta. DAC7 andmed on küllaltki põhjalikud ning nende (osaline) kasutamine võiks aidata järelevalveasutustel kaardistada tegevuskohti ja nendes tegutsevaid teenuseosutajaid.

Platvormidelt otse andmete küsimine on loetletud võimalusena, kuid praktikas see ei toimi ning ajakulu andmete hankimiseks on ebamõistlikult suur. Lisaks, kui andmeid ei esitata, siis millised on tõhusad viisid selle tagamiseks, just kohalike omavalitsuste vaates?

VTK punktis 4 on kirjeldatud, kuidas läbiviidud uuring soovitab lühiajalise üürituru probleeme lahendada kolmes etapis, alustades pehmetest meetmetest ja liikudes vastavalt vajadusele tugevamate sekkumiste suunas.

Juhime tähelepanu:

- teavitus- ja nõustamisega seotud tegevused (punkt 3) on mõjuga siis, kui nad on õigetele saajatele suunatud ning saaja ise on motiveeritud oma majandustegevust korraldama õiguspäraselt ja kooskõlas kehtivate nõuetega. Kui ei ole kindlaid kontakte ja täpset teadmist majutusteenuse pakkujast (andmekogu), ei ole võimalik ka tõhusalt dialoogi pidada ja infot levitada. Lisaks on alati igas valdkonnas teatav osa teenusepakkujatest, keda antud lähenemised ei mõjuta;

- järelevalve (punkt 2) osas on viidatud, et järelevalvega peaks eelkõige tegelema kohalik omavalitsus, kelle haldusalas esineb vajadus sekkumiseks vastavalt eluasemepoliitikale. Siinkohal tuleb rõhutada, et sekkumine riikliku järelevalve korras saab toimuda vastavalt eriseaduses sätestatud juhtudele, kui esinevad konkreetsed rikkumised majutusteenuse osutaja tegevusele kohalduvatele nõuetele, mitte see ei ole vahend, kuidas ellu viia eluasemepoliitikat. Antud väide ilmestab uuringu läbiviijate teadmatust riikliku järelevalve põhimõtete rakendamisest;

- mõõduka ja paindliku sekkumisena on kirjeldatud kaitsekordade vähene kasutamine (punkt 5), kuid seejuures tuleks arvestada, et kohalik omavalitsus saab kaitsekordi kehtestada eelkõige siis, kui selleks on seaduslik alus (nt muinsuskaitseseadus vm). Seejuures tuleb arvestada, et kaitsekorrad ei saa lahendada konkreetseid probleemkohti, vaid sätestab eelkõige üldised suunad. Üld- ja detailplaneeringute muutmised on aga mahukad ja suure halduskoormusega protsessid, mille algatamine ja edukas läbiviimine ainult selleks, et korrastada ühe alareguleeritud valdkonna muresid on kaheldav tegevus.

Tuleb ka arvestada, et muinsuskaitseseaduse (MuKS) alusel kehtestatakse muinsuskaitseala kaitsekord Vabariigi Valitsuse korraldusega. KOV on selles protsessis kaasatud osapool, kaitsekorra koostab ja protsessi eest vastutab Muinsuskaitseamet. Lisaks on oluline märkida, et muinsuskaitseala kaitsekorraga on võimalik reguleerida siiski vaid MuKSist ja selle rakendusaktidest tulenevaid nõudeid. Eluasemepoliitika, ruumide kasutuse otstarve või ettevõtluse vormide reguleerimine ei ole MuKSi või selle rakendusaktidega reguleeritud valdkonnad. Seega on eksitav uuringus toodud soovitus kasutada lühirendi turu korrigeerimiseks nt muinsuskaitseala kaitsekorda.

- punktis 6 on kirjeldatud, et stiimulite tekitamine (toetused jm) võiks olla võimalus ennetavalt suunata üürileandjaid sõlmima pikaajalisi üürisuhteid, mis oleksid kogukonnale paremad. Eeldatavasti on üürileandja soov maksimaalselt tulu teenida, mitte hoida pikaajalist vaadet kogukonna heaolust. Rahalised toetused oleksid ka selgelt eelarvet koormavad meetmed, mille positiivne mõju lühiajalise üürituru kitsaskohtade lahendamisel on küsitav.

Lisaks on ettepanek laiendada majutusstatistika esitamise kohustust alates esimesest voodikohast. VTK märgib, et 5 kuni 9 voodikohaga ettevõtted annavad vaid 1% ööbimistest. Statistika eesmärk ei ole siiski üksnes ööbimiste arvuline mõõtmine, vaid ka ülevaade majutusturu dünaamikast ja võrreldavate andmete hankimine turuosaliste lõikes. Praegu jääb mahult väiksem tegevus statistikast kõrvale, kuigi sellised andmed on mõjude hindamisel ja otsuste tegemisel olulised.

Sisuliselt konkureerib lühiajaline üür klassikalise majutussektoriga, kuid sageli ilma samaväärsete nõuete, kulude ja kontrollita. Kui korter toimib sisuliselt hotellina, kuid sellele ei kohaldata samal määral tuleohutus-, andmeesitlus-, korrakaitse- ega kasutusotstarbe kontrolli, tekib turul ebavõrdne konkurentsiolukord. Uuring järeldab otsesõnu, et üks peamisi sekkumisvajadusi Eestis on ebaaus konkurents ning normide ebaselgus.

Täiendavalt, külaliste registreerimise kohustus ja sisejulgeoleku vaheline seos on antud küsimuses ilmselge. Vaatamata sellele, et kõigil, sh platvormidel tegutsevatel lühiajalise majutusteenuse osutajatel, võib tekkida kohustus külalised registreerida, võivad andmete kättesaadavusega kaasneda mitmed kitsaskohad. Külaliste registreerimine toimub hetkel väga erinevalt ning turismiseaduse § 24 annab võimaluse registreerida külaline tema ütluste alusel ning annab ka õiguse nõuda isikusamasuse tuvastamiseks isikut tõendavat dokumenti. Seega, sisuliselt on majutusteenuse osutaja võimuses otsustada, kui põhjalikult ta esitatud andmeid kontrollib. See võib viia olukorrani, kus suuremates majutusasutustes ja hotellides on kontroll põhjalik (sest tavapäraselt on paigas kindel töökorraldus, protseduur, vormid), aga kortermajutustes ja väiksemates majutusasutustes ei pruugi olla sama, mistõttu on taolised majutuskohad potentsiaalsed ööbimisvõimalused isikutele, kes soovivad varjata oma liikumist. Statistika kinnitab, Tallinnas lühiajalise üürituru majutuskohtades ööbijate suurt hulka, mis koosmõjus andmete läbipaistvuse (eriti teenuseosutajate osas) küsimusega annab aluse julgeolekualaste riskide tekkeks.

Majutusasutuse külaliste andmete hankimine peab olema julgeolekuasutuse poolt põhjendatud, kuid see ei peaks olema aeganõudev protsess. Külaliste registreerimiseks ei ole kasutusel ühtset digitaalset lahendust, seega toimub külaliste andmete töötlemine ka paberkandjal (koos ettevõtja kohustusega säilitada need kahe aasta jooksul). See võib tõstatada vajaduse ühtse andmekogu järele, mis koondaks antud infot ning võimaldaks kiiremat andmevahetust, läbipaistvust ning ühtsemaid aluseid turismiseaduse § 24 täitmiseks, vähendades ka ettevõtjatele langevat koormust. 

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Evelyn Tohvri

linna õigusteenistuse

õigusloome osakonna juhataja

Koopia:Eesti Linnade Valdade Liit

Raili Nääme

640 4246

[email protected]