Tere, Madis!

Aitäh kannatlikkuse eest! Vabanda, et minu vastus jõuab sinuni lubatust veidi hiljem. Loodan, et sellest on siiski veel abi.

1. Kas seaduses on kirjeldatud ka välistusi? Ehk missuguseid dokumente ei pea dokumendiregistris registreerima?

Avaliku teabe seadus lähtub põhimõttest, et asutusele saabunud ja asutusest väljasaadetud dokumendid tuleb üldjuhul registreerida. Lisaks tuleb dokumendiregistrisse kanda asutuses koostatud ja allkirjastatud õigusaktid ning sõlmitud lepingud.

Seaduses ja selle rakendamisel on siiski ka erandeid. Asutuse avalikku dokumendiregistrisse ei pea kandma:

• * asutusesiseselt edastatud arvamusi, teateid, memosid, õiendeid, nõuandeid jms, mida asutuse juhi otsusel ei ole vaja dokumendiregistrisse kanda;
• * raamatupidamisdokumente;
• * riigisaladust ja salastatud välisteavet sisaldavaid dokumente;
• * sissetulevaid dokumente, mida vastuvõttev asutus võtab arvele eriseadusega ette nähtud korras ja/või millele on isiku juurdepääs tagatud;
• * tellimata saadetud reklaami.

Erand ei tähenda seejuures tingimata, et nende dokumentide üle üldse arvestust ei peeta. Näiteks võib asutuse sisemise töökorralduse järgi olla dokumente vaja hallata dokumendihaldussüsteemis ka siis, kui neid avalikus dokumendiregistris ei kuvata.

Mõne erandi puhul näeb seadus ette teistsuguse või rangema korra. Riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavate dokumentide käitlemist reguleerivad eriseadused ning nende üle peetakse arvestust avaliku teabe seadusest erinevate reeglite järgi.

Riigisaladust ja salastatud välisteavet sisaldavatele dokumentidele avaliku teabe seadus ei kohaldu (AvTS § 2 lg 2 p 1). Sellist teavet sisaldavate dokumentidega seonduvat reguleerivad riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus ning riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse kord.

Samas on ka erandeid nagu tellimata reklaam, mille puhul eraldi arvestuse pidamise kohustust ei ole.

2.         Kas dokumendiregistris peab registreerima kirjad, mille saadavad asutusele ettevõtted?

Jah, üldjuhul peab. Registreerimiskohustust ei saa hinnata kirja saatja järgi, määrav on kirja sisu. Ettevõtjate kirjadele ei kehti teistsugused reeglid kui eraisikute või teiste asutuste kirjadele. Küsimus on selles, kas tegemist on asutuse tegevusega seotud teabega. Kui kiri on seotud avalike ülesannete täitmisega või sellel on tähtsus asutuse tegevuse ja otsuste seisukohalt, tuleb see üldjuhul registreerida.

Erandiks võivad olla dokumendid, mida seaduse kohaselt ei pea registreerima, näiteks tellimata saadetud reklaam. Kui aga ettevõttelt saadud pakkumine võetakse kaalumisele või sellel on roll otsuste kujundamisel, tuleb see siiski registreerida.

3.         Kas registreerima peab ettevõtetele saadetud vastused?

Üldjuhul peab. Registreerimiskohustus ei sõltu sellest, kellele vastus saadetakse, vaid selle sisust. Kui tegemist on asutuse tegevusega seotud väljasaadetud dokumendiga ja sellele ei kohaldu eelnevalt nimetatud erandid, tuleb see registreerida.

4.         Kui tegemist on ostu-müügi läbirääkimistega, kas sellised kirjad tuleb dokumendiregistris registreerida?

Üldjuhul tuleb. Lepinguliste läbirääkimiste pidamine ei ole iseenesest alus jätta kirjavahetus registreerimata. Kui läbirääkimiste käigus saadetakse või koostatakse dokumente, kuuluvad need üldjuhul registreerimisele vastavalt avaliku teabe seadusele. See võib hõlmata näiteks pakkumisi, küsimusi, vastuseid ja muid läbirääkimistega seotud dokumente.

Samas ei tähenda see, et iga tehniline või korralduslik kontakt, näiteks kalendrikutse kohtumise kokkuleppimiseks, oleks automaatselt eraldi registreeritav dokument. Hinnata tuleb, kas tegemist on dokumendiga, millele registreerimiskohustus kohaldub.

Dokumentide registreerimise, avalikustamise ja säilitamise täpsem kord võib teatud valdkondades tuleneda ka eriseadustest. Näiteks hangetega seotud dokumentide puhul tuleb arvestada riigihangete seadusest tulenevate nõuetega ning riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavate dokumentide puhul vastava eriregulatsiooniga.

5.         Kui kaks asutust suhtlevad omavahel, kas need kirjad tuleb dokumendiregistris registreerida?

Ka selle küsimuse puhul sõltub vastus eeskätt kirjavahetuse sisust. Üldjuhul tuleb registreerida ka asutustevaheline kirjavahetus. Seadus lähtub põhimõttest, et ametliku tegevuse käigus tekkiv oluline teave peab olema hiljem tuvastatav ning otsustusprotsessid jälgitavad.

Samas ei tähenda see, et iga ametnike omavaheline põgus suhtlus või e-kiri tuleb alati dokumendiregistris registreerida. Avaliku teabe seadus pärineb ajast, mil ametlik suhtlus käis valdavalt paberdokumentide kaudu. Tänapäeval toimub suur osa ametialasest suhtlusest e-posti, sõnumirakenduste ja muude digitaalsete kanalite kaudu ning seadus ei anna kõigi nende suhtlusvormide kohta sama üksikasjalikke juhiseid. Sageli vahetatakse digitaalse suhtluse käigus mitteametlikku või korralduslikku laadi infot, millel puudub iseseisev tähendus asutuse tegevuse või otsuste seisukohalt. Sellise suhtluse registreerimise vajadust hindab asutus oma töökorralduse ja sisekorra alusel.

See ei tähenda, et digitaalsetes kanalites toimuv suhtlus jääks seaduse kohaldamisalast välja. Asutus peab oma töökorralduse kujundama nii, et ka tänapäevastes suhtluskanalites tekkiv registreerimisele kuuluv teave oleks nõuetekohaselt hallatud.

Kui kirjavahetuses väljendatakse asutuse seisukohti, antakse kooskõlastusi, tehakse ettepanekuid, vahetatakse otsuste tegemiseks olulist teavet või kujundatakse asutuse tegevust mõjutavaid lahendusi, tuleb selline kirjavahetus üldjuhul registreerida.

Kindlasti ei tohiks registreerimisele kuuluv ametialane kirjavahetus jääda ühe ametniku e-postkasti.

6.         Kas registreerima peab selle, kui asutus saadab neile saabunud kirja teisele asutusele edasi?

Jah, ka edastamine tuleb nõuetekohaselt registreerida. Kui asutus edastab talle saabunud kirja teisele asutusele menetlemiseks, seisukoha andmiseks või pädevuse alusel lahendamiseks, tuleb see registreerida.

Registreerimine aitab tagada dokumentide liikumise jälgitavuse ning võimaldab hiljem tuvastada, millal ja kellele dokument edasi saadeti. Sellel võib olla tähendus ka näiteks menetluse käigule ning seadusest tulenevate tähtaegade järgimisele. Kui edastamisega kaasneb eraldi kaaskiri või muu dokument, tuleb ka see registreerida.

7.         Kas registreerimiskohustus sõltub sellest, kas kiri saabub asutuse üldmeilile või ametniku ametlikule meiliaadressile?

Registreerimiskohustus ei sõltu sellest, kas kiri on saadetud asutuse üldmeilile või ühe konkreetse ametniku ametlikule meiliaadressile. Ka ametniku nimelisele meiliaadressile saabunud kirjade puhul tuleb registreerimisel lähtuda samadest põhimõtetest. Kirjad tuleb ametnikul endal registreerida või edastada registreerimiseks (näiteks dokumendihaldurile) vastavalt sellele, kuidas asutuse sisemine töökorraldus ette näeb.

8.         Kuidas on registreerimine reguleeritud siis, kui asutuse töötaja kasutab tööalaseks suhtlemiseks isiklikku e-postkasti?

Avaliku teabe seadus ei reguleeri eraldi isikliku e-posti kasutamist tööalases suhtluses. Asutus peab ise korraldama oma asjaajamise ning kehtestama reeglid selle kohta, milliseid suhtluskanaleid tööülesannete täitmisel kasutatakse.

Inspektsioon soovitab avalike ülesannete täitmisel kasutada tööalaseks suhtluseks ametlikke töövahendeid ja suhtluskanaleid. Ennekõike on see infoturbe küsimus. Riigi läbipaistvuse vaates aitab see aga tagada teabe säilimise ja hilisema kontrollitavuse ning kättesaadavuse. Ühtlasi vähendab see riski, et asutuse tegevusega seotud teave jääb asutuse dokumendihaldusest kõrvale.

Kui asutuse tegevusega seotud suhtlus toimub isikliku e-posti aadressi kaudu, tuleb vajaduse korral tagada ka sellise teabe registreerimine vastavalt asutuses kehtivale töökorraldusele. Kui isiklikku e-postkasti on ekslikult saadetud tööga seotud kiri, on mõistlik suunata see ametlikule töökanalile ning edaspidi kasutada tööalaseks suhtluseks selleks asutuses ette nähtud kanaleid.

9.         Kuidas on registreerimine reguleeritud siis, kui asutustevaheliseks või asutuse ja ettevõtte vaheliseks suhtlemiseks kasutatakse sõnumirakendusi?

Avaliku teabe seadus pärineb ajast, mil ametlik kirjavahetus toimus peamiselt paberkandjal. Töökorraldus ja suhtlusvõimalused on vahepeal oluliselt muutunud ning seadus ei ole kõigis küsimustes nende arengutega sammu pidanud. Seadus ei anna kõigi tänapäevaste suhtlusvormide, näiteks sõnumirakenduste, kasutamise kohta sama üksikasjalikke suuniseid nagu traditsioonilise kirjavahetuse puhul. Mitmete uuemate suhtluskanalite kasutamisega seotud praktilised küsimused on jäetud asutuste endi korraldada.

Asutus peab ise läbi mõtlema oma töökorralduse ja teabehaldusega seotud küsimused. Selleks tuleb muu hulgas paika panna, milliseid suhtluskanaleid tööülesannete täitmisel kasutatakse ja kuidas tagatakse teabe nõuetekohane haldamine. Oluline on, et valitud korraldus oleks kooskõlas avaliku teabe seadusega ning võimaldaks täita ka dokumentide registreerimisega seotud nõudeid.

Kui sõnumirakenduse kaudu vahetatakse dokumente, millele avaliku teabe seaduse kohaselt registreerimiskohustus kohaldub, tuleb tagada nende nõuetekohane registreerimine ja säilitamine. Kõiki sõnumirakenduses peetud vestlusi ei ole aga kindlasti põhjust käsitleda avaliku teabena või registreerimist vajavate dokumentidena.

1.         Kas AKI on varasemalt alustanud menetlusi, kontrollimaks, kas asutused täidavad kohustust dokumente registreerida?

2.         Kui on, siis mis tulemusteni on jõutud? Kui pole, siis miks?

Andmekaitse Inspektsioon ei ole teinud asutusteüleseid lausalisi kontrolle, mille käigus võrreldaks kogu asutuse saabunud ja väljasaadetud kirjavahetust dokumendiregistris kajastuvaga. Sellise kontrolli tegemisel tuleks läbi vaadata väga suur hulk asutuse tegevuse käigus tekkinud teavet ning hinnata iga dokumendi puhul eraldi, kas see kuulub registreerimisele. Selline kontroll oleks väga ressursimahukas ning ei pruugi olla proportsionaalne viis registreerimiskohustuse täitmise kontrollimiseks.

Lisaks tuleb sellise järelevalve puhul arvestada andmekaitse ja proportsionaalsuse nõuetega. Töötajate postkastide ulatuslik läbivaatamine peab olema konkreetse järelevalve eesmärgiga põhjendatud ning piirduma teabega, mis on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Selline riive oleks väga suur.

See ei tähenda aga, et inspektsioon ei oleks dokumentide registreerimise küsimust üldse kontrollinud. Oleme tegelenud konkreetsete juhtumitega, kus on tekkinud kahtlus, et registreerimiskohustust ei ole täidetud. Sellistel juhtudel küsime asutuselt asjaolude kohta selgitusi ning vajaduse korral juhime tähelepanu puudustele või rakendame seaduses ette nähtud järelevalvemeetmeid.

Üksikjuhtumite puhul hindame ka laiemat pilti. Kontrollime pisteliselt sama asutuse dokumendiregistrit ning võrdleme, kuidas kajastuvad teised sarnased dokumendid.

Samuti oleme hinnanud dokumendiregistrite pidamist seirete käigus. Näiteks oleme seirete käigus avastanud juhtumeid, kus avalikust dokumendiregistrist ei ole võimalik aru saada, milliseid dokumente register sisaldab või kas vajalikud dokumendid on nõuetekohaselt registreeritud. Ka sellistel juhtudel oleme küsinud selgitusi ning juhtinud asutuste tähelepanu puudustele, et tagada parem läbipaistvus ja õiguspärane dokumentide haldamine.

Inspektsioon lähtub järelevalves riskipõhisest lähenemisest. See tähendab, et konkreetse juhtumi puhul hindame muu hulgas seda, kas tegemist võib olla üksikjuhtumi või laiema probleemiga ning milline võib olla võimaliku rikkumise mõju riigi läbipaistvusele.

Esmane vastutus seaduse täitmise eest lasub alati igal asutusel endal. Asutus peab oma töökorralduse, sisekorra ja kontrollimehhanismidega tagama, et dokumentide registreerimise nõuded oleksid täidetud. Järelevalveasutuse ülesanne ei ole asutuse enda sisemist kontrolli asendada ning inspektsiooni sekkumine peaks olema vajalik alles neis olukordades, kus asutuse enda meetmed ei ole probleemi ennetamiseks või kõrvaldamiseks olnud piisavad või kui võimalik rikkumine vajab sõltumatut hindamist.

3.         2024. aasta kevadel avaldas ERR mitu lugu selle kohta, kuidas majandusministeerium jättis dokumendiregistris registreerimata kirjavahetused ettevõtetega, kes omasid olulist mõju Eesti seisukohtades platvormitöö direktiivi suhtes. Kas AKI uuris, miks MKM seadusest tulenevat kohustust ei täitnud?

Nimetatud juhtumiga seoses inspektsioon menetlust läbi ei viinud.

4.         Arvestades, et kõrged riigiametnikud tunnistasid ülalviidatud pressikonverentsil avalikult, et ei registreeri ettevõtetega peetavat kirjavahetust, küsin, kas AKI plaanib kontrollida seaduse täitmist kaitseministeeriumis ja RKIKis? Kui plaanite, siis missuguseid tegevusi selleks kavandate? Kui ei plaani, siis miks?

Andmekaitse Inspektsioon ei ole selles küsimuses menetlust alustanud. Võimalike edasiste tegevuste vajadust hindame lähtuvalt inspektsioonile teadaolevatest asjaoludest ning järelevalve prioriteetidest.

Ainuüksi avalike väljaütlemiste põhjal ei ole alati võimalik hinnata, kas tegemist on registreerimiskohustuse rikkumisega või millistele konkreetsetele asjaoludele väljaöeldu tugineb. Vajaduse korral võib inspektsioon küsida täiendavaid selgitusi ja hinnata, kas järelevalvemenetluse alustamiseks on alust.

Anna teada, kui selle põhjal tekkis lisaküsimusi või kui saan selle teemaga seoses veel kuidagi abiks olla.

Heade soovidega

Tere!

Saadan mõned küsimused seoses avaliku teabe seadusega ja riigiasutuste kohustusega dokumente registreerida.

16.09.2026 toimunud pressikonverentsil toimus minu ning RKIKi peadirektori Elmar Vaheri vahel alljärgnev vestlus:

Sellest nähtuvalt saadan andmekaitse inspektsioonile veel mõned küsimused:

Tervitades

Madis Hindre

Eesti Ekspress

53061553