Vabariigi Valitsus

.09.2026 nr 1-1/15-1022/1

Eelnõu saatmine arvamuse andmiseks

Vastavalt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 14 lõike 2 punktile 11 ja § 94 lõikele 1

saadan Vabariigi Valitsuse arvamuse saamiseks Riigikogu sotsiaalkomisjoni k.a 23. septembril

algatatud perehüvitiste seaduse muutmise seaduse eelnõu (1022 SE).

Riigikogu juhatus määras eelnõu juhtivkomisjoniks sotsiaalkomisjoni.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Lauri Hussar

Lisad: 1) eelnõu ühel lehel

2) seletuskiri viiel lehel

Eneli Illaru

631 6332, [email protected]

1

Seletuskiri

perehüvitiste seaduse muutmise seaduse eelnõu

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõuga tehakse perehüvitiste seaduses kolm muudatust. Esiteks täpsustatakse

vanemahüvitise arvutamise korda, et taastada senine rakenduspraktika pärast Riigikohtu

põhiseaduslikkuse kolleegiumi 14.09.2026 määrust nr 5-26-26 ning tagada, et ema

vanemahüvitise ja jagatava vanemahüvitise suurust saab jätkuvalt arvutada seaduses ette nähtud

erinevatel alustel. Teiseks reguleeritakse selgemalt riigile üleläinud elatisnõuete aegumist, et

need ei aeguks enne, kui riigil tekib tegelik võimalus nõue võlgnikult sisse nõuda. Kolmandaks

parandatakse toitjakaotustoetuse üleminekusättes tehniline viiteviga. Muudatuste eesmärk on

suurendada õigusselgust, kõrvaldada tõlgendamisprobleemid ning tagada seaduse korrektne

rakendamine.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja selle juurde esitatud seletuskirja on ette valmistanud Riigikogu sotsiaalkomisjon

(komisjoni esimees Signe Riisalo [email protected]). Eelnõu ettevalmistamise käigus

on kaasatud ka Sotsiaalministeerium.

1.3. Märkused

Eelnõuga muudetakse perehüvitiste seadust.

Eelnõu ei ole seotud teiste Riigikogu menetluses olevate seadustega.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälteenamus.

2. Seaduse eesmärk

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 14.09.2026 määruse nr 5-26-26,

milles käsitleb perehüvitiste seaduse (PHS) § 39 lg 3 p 2 ja § 45 lg 3 tõlgendamist ja

rakendamist. Need sätted reguleerivad ema vanemahüvitise (mida naisel on õigus saada juba

enne lapse sündi – kuni 2022. aastani täitis sama eesmärki sünnitushüvitis) ja jagatava

vanemahüvitise (mida naisel on õigus saada pärast lapse sündi) suuruse arvutamist.

Riigikohtu tõlgendus viidatud PHSi sätetele erineb oluliselt Sotsiaalministeeriumi,

Sotsiaalkindlustusameti (SKA) ja teiste asutuste senisest tõlgendusest ja SKA halduspraktikast

emale vanemahüvitise määramisel, mis praktikas mõjutab ligikaudu 12% emasid.

Siiani on PHSi mõistetud ja rakendatud nii, et enne lapse sündi määratava ema vanemahüvitise

suurus arvutatakse lapse eeldatava sünnikuupäeva alusel (PHS § 39 lg 3 p 1) ning pärast lapse

sündi määratava jagatava vanemahüvitise suurus arvutatakse lapse tegeliku sünniaja alusel

(PHS § 39 lg 3 p 2). Et lapse eeldatava/tegeliku sünnikuu järgi määratakse hüvitise

referentsperiood, siis nt väga enneaegse sünnituse korral võivad referentsperioodid ja seega ka

2

hüvitiste suurused erineda. Mõju võib olla ka sellel, kui laps sünnib jaanuari asemel detsembris,

sest lapse sünniaasta määrab vanemahüvitise ülempiiri, mis igal aastal tõuseb.

Riigikohtu lahendi järgi tuleb PHSi tõlgendada nii, et SKA ei tohi naisele makstavat

vanemahüvitist pärast lapse sündi ümber arvutada, vaid jagatavat vanemahüvitist tuleb alati

maksta samas suuruses nagu maksti enne lapse sündi ema vanemahüvitist. See on vastuolus

nende PHSi sätete loomise mõtte ja eesmärgiga ning pikaajalise rakenduspraktikaga. Samas

tuleb möönda, et seaduse tekstis ja seletuskirjades on vasturääkivusi, mis võimaldasid

Riigikohtul sellise tõlgenduseni jõuda. Kuigi ühe PHSi sätte kehtestamise eesmärk oli luua

olukord, kus mõlema vanema puhul on jagatava vanemahüvitise arvestusperiood sama, on

teises sättes kirjas, et sama lapse eest korduval hüvitise taotlemisel ei arvutata reeglina selle

suurust ümber. Selge erandina on ümberarvutus lubatud ainult töötasu alammäära muutumise

korral.

SKA andmetel oli 2025. aastal 1244 naist, kelle ema ja jagatava vanemahüvitise suurused

erinesid (s.o ca 12% kõigist emadest). Seejuures jagunesid juhud umbes pooleks, 45% oli

suurem üks, 55% teine hüvitis. Seega Riigikohtu tõlgendusel on vastuoluline mõju,

muudatusest kaotaks rahaliselt umbes sama palju naisi kui võidaks.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõuga muudetakse perehüvitiste seadust (PHS).

Eelnõu punktiga 1 muudetakse PHS § 45 lõiget 3 sõnastades, et kui vanemahüvitist taotleb

sama lapse eest korduvalt sama isik, ei arvutata tema ühe kalendripäeva vanemahüvitise suurust

ümber, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud juhul ning paragrahvi 39 lõike 3

punktis 1 nimetatud isikul jagatava vanemahüvitise saamise õiguse tekkimisel.

2022. aastal asendati rasedus- ja sünnitushüvitis ema vanemahüvitisega, mille määramise ja

maksmise kohustus anti Sotsiaalkindlustusametile (SKA). Vanemahüvitiste suuruse arvutamise

aluseks on üldjuhul arvestusperiood 21 kalendrikuud, mis eelnevad lapse tegelikule sünnikuule.

Töötavatele emadele aga makstakse ema vanemahüvitist juba enne lapse sündi ning erandina

arvutatakse enne lapse sündi ema vanemahüvitist lapse eeldatava sünnitähtaja alusel. Eeldatav

sünnitähtaeg on teatud piirides muudetav ning on eelduslik, mis ei ole kõige kindlam alus

hüvitise arvutamiseks, kuid enne lapse sündi ei ole võimalik leida paremaid alternatiive. Seega

töötava naise ema vanemahüvitise suurus arvutatakse lapse eeldatava sünnitähtaja alusel ning

hilisem jagatav ja ka isa vanemahüvitis arvutatakse lapse tegeliku sünniaja alusel. Kui laps

sünnib eeldatavast tähtajast palju varem, on hüvitiste arvestusperioodid ema jaoks erinevad

ning kui just arvestusperioodi lõpus on toimunud muudatusi tööelus (nt palgatõus või preemia

väljamakse, aga ka haigestumine või koondamine), siis võivad enne lapse sündi makstava ema

vanemahüvitise ja hilisema jagatava vanemahüvitise suurused erineda. 2025. a andmetel

puudutas see ca 22% töötavatest emadest, mis on ca 12% kõigist emadest. Nendest omakorda

umbes pooltel emadel oli suurem üks ja pooltel emadel teine vanemahüvitise liik.

Kokkuvõttes, perehüvitiste seadust on praeguseni tõlgendatud ja rakendatud nii, et ema

vanemahüvitist arvutatakse lapse eeldatava sünniaja järgi ning seejärel jagatava vanemahüvitise

õiguse tekkimisel arvutatakse jagatav vanemahüvitis sama lapse tegeliku sünniaja järgi

vastavalt PHS § 39 lg 3 punktile 2. PHS § 45 lõige 3 sätestab, et kui vanemahüvitist taotleb

sama lapse eest korduvalt sama isik, ei arvutata tema ühe kalendripäeva vanemahüvitise suurust

ümber. Selle sätte mõtte on olnud alati see, et kui sama inimene taotleb sama vanemahüvitise

liiki sama lapse eest korduvalt, näiteks vanemahüvitise saaja korduva vahetuse korral, siis

3

vanemahüvitise suurust ümber ei arvutata. Säte on vajalik ka selleks, et vältida hüvitiste

süsteemi kuritarvitamist, näiteks juhul kui sotsiaalmaksu andmeid muudetakse tagasiulatuvalt

vanemahüvitise arvestusperioodil.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14.09.2026 määruses nr 5-26-26 andis

Riigikohus aga PHS § 45 lõikele 3 teistsuguse tõlgenduse, mille järgi ei tohi naisele makstavat

vanemahüvitist pärast lapse sündi ümber arvutada, vaid jagatavat vanemahüvitist tuleb alati

maksta samas suuruses nagu maksti enne lapse sündi ema vanemahüvitist. Riigikohus leidis, et

“antud sätte sõnastus ei erista mingil moel seda, millist vanemahüvitist vanem sama lapse eest

taotleb. Ainuüksi sõna „korduvalt“ ei anna piisavat alust tõlgendada sätet kitsendavalt selliselt,

et see kohaldub vaid juhul, kui taotletakse sama liiki vanemahüvitist. Sellele ei viita ka sätte

paiknemine perehüvitiste seaduse 2. peatüki 3. jaos („Vanemahüvitise ümberarvutamine“).

Õigusselguse põhimõttest tulenevalt oleks seadusandja pidanud koos PHS § 45 lg-s 3 selgelt

ära toodud erandiga viitama ka § 39 lg 3 p-le 2, kui ta oleks soovinud viimasega teha erandit

§ 45 lg-st 3.”

Selline tõlgendus kaldub kõrvale viidatud regulatsiooni loomise eesmärgist ning pikaajalisest

rakenduspraktikast. Seetõttu on vajalik seadust täpsustada, et tagada õigusselgus ja sätete

üheselt mõistetav tõlgendamine vastavalt nende eesmärgile. Kuigi Riigikohtu suunis selle

saavutamiseks oli teha PHS § 45 lõikes 3 selge viide § 39 lg 3 punktile 2, siis viimati nimetatud

säte puudutab ka teisi vanemahüvitise saajaid, mistõttu on vajalik muudetavas sättes viidata §

39 lg 3 punktile 1, mis räägib töötavate emade ema vanemahüvitise suuruse arvutamisest. Neil

emadel jagatava vanemahüvitise õiguse tekkimisel arvutatakse selle suurus PHS § 39 lg 3

punkti 2 alusel ning seda sõltumata asjaolust, kas ema kasutas ema vanemahüvitise saamise

õigust enne lapse sündi või hakkas seda kasutama lapse sündimisel või hiljem.

Seaduse muudatusega ei kaasne halduskoormuse kasvu SKAle ega täiendavaid kulusid

riigieelarvele. Seaduse muutmata jätmisel tuleks aga üle vaadata kogu vanemahüvitise süsteem

ning hüvitiste arvutamise alusloogikad, mida Riigikohtu lahend mõjutab, ning teha

ulatuslikumaid seadusemuudatusi.

Eelnõu punktiga 2 täiendatakse PHS 4. peatüki 5. jagu §-ga 581 , mis reguleerib riigile

üleläinud elatisnõude aegumist. Eesmärk on kõrvaldada õiguslik ebaselgus riigile üleläinud

nõuete aegumise osas ja tagada, et riigile üleläinud elatisnõuded ei aeguks kiiremini kui lapse

enda nõuded võlgniku vastu.

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 157 lõike 5 ja § 164 lõike 2 kohaselt peatub vanema ja lapse

vaheliste ülalpidamisnõuete aegumine kuni lapse täisealiseks saamiseni, pärast lapse

täisealiseks saamist on aegumistähtaeg kümme aastat iga üksiku nõude kohta. Sama põhimõtet

on põhjendatud kohaldada ka riigile üleläinud elatisnõuetele. Täitemenetluses rahuldatakse

esmalt lapse elatisnõuded ning alles seejärel riigile üleläinud nõuded. Kehtiva regulatsiooni

kohaselt on oht, et riigile üleläinud nõuded aeguvad enne, kui riigil tekib tegelik võimalus nende

täitmist nõuda. Sellele ohule on viidanud ka Riigikontroll, auditeerides 2025.-2026. aastal

elatisabi süsteemi. Seetõttu on vajalik seadusemuudatusega täpsustada riigile üleläinud

elatisnõuete aegumise korda.

2017. aastal loodi täitemenetlusaegse elatisabi regulatsioon, milles sätestati muuhulgas, et

täitemenetlusaegse elatisabi maksmisega läheb lapse elatisnõue üle riigile ning nõude

täitmiseks liitub riik lapse elatise nõude täitemenetlusega. Täitemenetluses rahuldatakse esmalt

lapse elatisnõuded ja alles siis riigile üleläinud nõuded. Seadusandja eesmärk oli juba

regulatsiooni loomisel, et lapse elatisnõuetele ja riigile üleläinud elatisnõuetele kohaldataks

sisuliselt samu aegumispõhimõtteid. Praktikas on siiski ilmnenud, et kehtiv regulatsioon

4

võimaldab erinevaid tõlgendusi. Kui lapse elatisnõude aegumine peatub kuni lapse täisealiseks

saamiseni, siis riigile üleläinud elatisnõuete puhul sellist selget regulatsiooni ei ole.

Muudatuse eesmärk on see ebaselgus kõrvaldada. Kui muudatust ei tehta, võivad 2017. aastal

tekkinud riigile üleläinud elatisnõuded hakata aeguma 2027. aastal.

2025. aastal sai täitemenetlusaegset elatisabi 5452 inimest ning pankrotimenetlusaegset

elatisabi 52 isikut1. Kohtumenetlusaegset elatisabi sai 381 saajat 582 lapse eest2.

Aegumise regulatsiooni täpsustamisel võib olla positiivne mõju riigieelarvele, kuna muudatus

parandab riigile üleläinud elatisnõuete sissenõudmise võimalust. Mõju täpne rahaline ulatus

sõltub riigile üleläinud nõuete mahust ja tegelikust sissenõudmise tulemuslikkusest.

Eelnõu punktiga 3 muudetakse PHS § 6311 lõiget 4 asendades tekstiosa „§ 20 lõike 1 punkti

1“ tekstiosaga „§ 20 lõike 2 punkti 1“.

01.10.2026 hakkab kehtima uus toitjakaotustoetuse regulatsioon, sh PHS § 6311, mis on

üleminekusäte toitjakaotustoetuse maksmise kohta enne 01.10.2026 tekkinud õiguse korral.3

Jõustuva § 6311 lõike 4 sõnastuse kohaselt lapsele, kellel tekkis riikliku pensionikindlustuse

seaduse enne 2026. aasta 1. oktoobrit kehtinud redaktsiooni § 20 lõike 1 punkti 1 alusel õigus

toitjakaotuspensionile või § 22 lõike 1 punkti 3 alusel rahvapensionile ja kes taotleb

toitjakaotustoetust või kellele määratakse toitjakaotustoetus 2026. aasta 1. oktoobril või hiljem,

kuid mitte pärast 2027. aasta 1. oktoobrit, arvutatakse toitjakaotustoetuse suurus riikliku

pensionikindlustuse seaduse enne 2026. aasta 1. oktoobrit kehtinud redaktsiooni § 21 alusel

ning toetust makstakse kooskõlas käesoleva paragrahvi lõigetega 1 ja 2 tagantjärele, kuid mitte

rohkem kui taotluse esitamise kuule eelnenud 12 kuu eest.

Eeltoodud sättes on viiteviga, kuna riikliku pensionikindlustuse seaduse § 20 lõikes 1 ei

eksisteeri punkti 1. Selle asemel peab olema viide § 20 lõike 2 punktile 1. Tegemist on tehnilise

eksimusega, mis ei väljenda seadusandja tegelikku tahet. Seaduse sujuva rakendamise huvides

on vajalik see parandada.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu pole seotud Euroopa Liidu õigusega.

6. Seaduse mõjud

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

Vanemahüvitise arvutamisega seotud muudatusega ei kaasne riigile täiendavaid kulusid ega

tulusid, sest muudetav säte järgib senist praktikat vanemahüvitise suuruse arvutamisel.

1 Sotsiaalkindlustusameti andmed 2 Sotsiaalkindlustusameti andmed 3 Alates 01.10.2026 kehtiv perehüvitiste seaduse redaktsioon avaldatud Riigi Teatajas Perehüvitiste seadus-Riigi

Teataja.

5

Riigi elatisabi nõuete aegumise regulatsiooni täpsustamisel võib olla positiivne mõju

riigieelarvele, kuna muudatus parandab riigile üleläinud elatisnõuete sissenõudmise võimalust.

Kui nõuete aegumine peatub kuni lapse täisealiseks saamiseni ja pärast seda on nõude

aegumistähtaeg 10 aastat iga üksiku kohustuse puhul, väheneb risk, et riigile üleläinud nõuded

aeguvad enne, kui riigil tekib tegelik võimalus nende täitmist nõuda. Mõju täpne rahaline ulatus

sõltub riigile üleläinud nõuete mahust ja tegelikust sissenõudmise tulemuslikkusest.

Toitjakaotustoetuse regulatsiooniga seotud muudatus ei mõjuta riigi kulusid ja tulusid, tegemist

on tehnilise täpsustusega.

8. Rakendusaktid

Muudatustega ei anta volitusnormi uute rakendusaktide kehtestamiseks ning puudub vajadus

olemasolevaid rakendusakte muuta.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub üldises korras.

Algatab sotsiaalkomisjon XX.09.2026.

(allkirjastatud digitaalselt)

Signe Riisalo

Sotsiaalkomisjoni esimees

EELNÕU

Perehüvitiste seaduse muutmise seadus

Perehüvitiste seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 45 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

”(3) Kui vanemahüvitist taotleb sama lapse eest korduvalt sama isik, ei arvutata tema ühe

kalendripäeva vanemahüvitise suurust ümber, välja arvatud käesoleva paragrahvi lõikes 1

sätestatud juhul ja käesoleva seaduse § 39 lõike 3 punktis 1 nimetatud isikul jagatava

vanemahüvitise saamise õiguse tekkimisel.”;

2) seaduse 4. peatüki 5. jagu täiendatakse §-ga 581 järgmises sõnastuses:

”§ 581. Riigile üleläinud elatisnõude aegumine

(1) Riigile üleläinud elatisnõude aegumine peatub kuni lapse täisealiseks saamiseni.

(2) Riigile üleläinud elatisnõude aegumistähtaeg on kümme aastat arvates nõude sissenõutavaks

muutumisest.”;

3) paragrahvi 6311 lõikes 4 asendatakse tekstiosa ”§ 20 lõike 1 punkti 1” tekstiosaga ”§ 20 lõike 2

punkti 1”.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, 2026

Algatab sotsiaalkomisjon.

(allkirjastatud digitaalselt)

Signe Riisalo

Sotsiaalkomisjoni esimees