HÕNTE eelnõu esitamine Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks

Dokumendiregister	Justiits- ja Digiministeerium
Viit	8-1/7034-1
Registreeritud	28.09.2026
Sünkroonitud	29.09.2026
Liik	Õigusakti eelnõu
Funktsioon	8 Eelnõude menetlemine
Sari	8-1 Justiits- ja Digiministeeriumis väljatöötatud õigusaktide eelnõud koos seletuskirjadega(Arhiiviväärtuslik)
Toimik	8-1/2026
Juurdepääsupiirang	Avalik
Adressaat
Saabumis/saatmisviis
Vastutaja	Katariina Kärsten (Justiits- ja Digiministeerium, Kantsleri vastutusvaldkond, Õiguspoliitika valdkond, Õiguspoliitika osakond, Õigusloome korralduse talitus)
Originaal	Ava uues aknas
	Taotle dokumendi eemaldamist või parandamist

Failid

8-17034-1 28.09.2026 Õigusakti eelnõu.asice

20260429 HONTE eelnou esitamine Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks.pdf

20260918_EN_HONTE_II.docx

20260918_SK_HONTE_II.docx

20260918_tabel_HONTE_II.pdf

20260429 HONTE eelnou esitamine Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks.pdf

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei HÕNTE eelnõu esitamine Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks Justiits- ja Digiministeerium esitab Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1. HÕNTE muutmise eelnõu 2. HÕNTE muutmise eelnõu seletuskiri 3. Eelnõu kooskõlastustabel Katariina Kärsten 5441 0787 [email protected]

Meie 28.09.2026 nr 8-1/7034-1

20260918_EN_HONTE_II.docx

EELNÕU
21.09.2026
VABARIIGI VALITSUS

MÄÄRUS

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmine

Määrus kehtestatakse Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lõike 3 alusel.

§ 1. Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruses nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 1 pealkirjas asendatakse tekstiosa „Väljatöötamiskavatsus, kontseptsioon“ sõnaga „Algatuskiri“;

2) paragrahvi 1 lõige 1 sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Poliitikamuudatuse kohta arvamuse küsimiseks koostatakse algatuskiri, milles käsitletakse järgmist teavet ja põhjendusi:
1) lahendamist vajav eluline probleem (edaspidi ka küsimus) ja selgitus, miks on riigi õiguslik sekkumine vajalik;
2) poliitikamuudatuse eesmärk;
3) võimalikud lahendused, kaaludes muu hulgas automatiseerimise võimalusi, sealhulgas tehisaru kasutamist, või põhjendus, miks neid võimalusi ei saa kasutada;
4) lahenduste võimalik mõju, sealhulgas hinnang sellele, kuidas muutub lahendustest mõjutatud isikute halduskoormus, ja koormuse suurenemise korral lahendus olemasoleva halduskoormuse vähendamiseks;
5) edasised tegevused ja ajakava;
6) küsimuse lahendamisel tähtsust omav muu teave.“;

3) paragrahvi 1 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

4) paragrahvi 1 lõige 4 sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Algatuskirja ja seaduseelnõu mõju osa koostamisel ning mõjuanalüüsi tegemisel, samuti seaduse mõju järelhindamisel lähtutakse Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“ (edaspidi reglement) § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõju hindamise metoodikast.“;

5) paragrahvi 1 lõikes 5 asendatakse tekstiosa „Väljatöötamiskavatsuse, kontseptsooni“ sõnaga „Algatuskirja“;

6) paragrahvi 1 lõike 6 sissejuhatav lauseosa sõnastatakse järgmiselt:

„Kui seaduseelnõus on § 46 lõike 7 kohaselt ette nähtud seaduse mõju järelhindamise kohustus, esitatakse järelhindamise aruandes eelkõige:“;

7) paragrahvi 2 lõige 1 sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Seaduseelnõu (edaspidi käesolevas ja 3. peatükis ka eelnõu) koostatakse sama liiki ühiskonnasuhete õiguslikuks reguleerimiseks, kui kehtiv õiguslik regulatsioon on ülemäärane, ei ole piisav või ajakohane või kui vajalik regulatsioon puudub.“;

8) paragrahvi 15 lõike 2 teine ja kolmas lause sõnastatakse järgmiselt:

„Ühe ja sama mõtte väljendamisel välditakse erineva sõnastuse kasutamist. Ühe ja sama mõiste tähistamiseks kasutatakse sama terminit.“;

9) paragrahvi 15 lõige 3 sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Eelnõu sõnastamisel väljendatakse normi kohustuslikkust kindla kõneviisiga, vältides käskivaid modaaltegusõnu. Välislepingu menetlemist käsitleva eelnõu sõnastamisel kasutatakse da-tegevusnime.“;

10) paragrahvi 19 lõige 4 sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Üldtuntud tähiseid ja ametlikke lühendeid võib kasutada eelnõusse kavandatavas tabelis ja eelnõu lisas.“;
11) paragrahvi 19 lõikes 5 asendatakse sõna „lühendi“ sõnaga „lühendkuju“;

12) paragrahvi 20 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „„EELNÕU““ sõnadega „ja eelnõu versiooni kuupäev“;

13) paragrahvi 27 lõike 3 teises lauses asendatakse tekstiosa „leheküljenumbreid, näiteks: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/30/EÜ, millega edendatakse biokütuste ja muude taastuvkütuste kasutamist transpordisektoris (ELT L 123, 17.05.2003, lk 42–46)“ tekstiosaga „dokumentide puhul, mis on ilmunud kuni 30. septembrini 2023. a, leheküljenumbreid“;

14) paragrahvi 27 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu direktiiv 2000/29/EÜ taimedele või taimsetele saadustele kahjulike organismide ühendusse sissetoomise ja seal levimise vastu võetavate kaitsemeetmete kohta (EÜT L 169, 10.07.2000, lk 1–112), muudetud direktiiviga 2005/77/EÜ (ELT L 296, 12.11.2005, lk 17)“;

15) paragrahvi 29 lõike 3 esimesest lausest jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu direktiiv 2011/85/EL“;

16) paragrahvi 29 lõikest 4 jäetakse välja tekstiosa „, näiteks: nõukogu määrus (EÜ) nr 44/2001 kohtualluvuse ja kohtuotsuste täitmise kohta tsiviil- ja kaubandusasjades (EÜT L 12, 16.01.2001, lk 1–23)“;

17) paragrahvi 33 lõikes 3 asendatakse sõnad „Riigikogu häälteenamust“ sõnadega „Riigikogu poolthäälte enamust“;

18) paragrahvi 34 lõiget 4 täiendatakse neljanda lausega järgmises sõnastuses:

„Samamoodi toimitakse sõna või tekstiosa väljajätmise korral.“;

19) määrust täiendatakse §-ga 391 järgmises sõnastuses:

„§ 391. Seletuskirja keelekasutus

Seletuskirja keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile.“;

20) paragrahvi 40 lõike 1 punktis 6 asendatakse sõna „mõjud“ sõnaga „mõju“;

21) paragrahvi 40 lõike 1 punktis 7 asendatakse sõna „seotud“ sõnaga „kaasnevad“;

22) paragrahvi 40 lõike 1 punkt 10 sõnastatakse järgmiselt:

„10) eelnõu kooskõlastamine, esindusorganisatsioonide ja huvirühmade kaasamine ning avalik konsultatsioon.“;

23) paragrahvi 41 lõiget 2 täiendatakse pärast sõna „kirjeldatakse“ sõnadega „lihtsas keeles“;

24) paragrahvi 42 lõige 2 sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kui enne seaduseelnõu ja seletuskirja koostamist on koostatud algatuskiri, märgitakse seletuskirja käsitletavas osas selle kooskõlastamise tulemus ja eelnõu vastavus algatuskirjale. Kui eelnõu erineb algatuskirjast, märgitakse, mille poolest, ja põhjendatakse erinevust. Kui algatuskirja ei ole koostatud, esitatakse selle kohta põhjendus.“;

25) paragrahvi 43 täiendatakse lõigetega 21 ja 22 järgmises sõnastuses:

„(21) Kui eelnõu puudutab isikuandmete töötlemist, esitatakse seletuskirja käsitletava osa eraldi alaosas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) artikli 35 kohaselt nõutav andmekaitsealane mõjuhinnang, selle kokkuvõte või põhjendus andmekaitsealase mõjuhinnangu tegemata jätmise kohta.

(22) Seletuskirja käsitletava osa viimases alaosas esitatakse analüüs ja kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega, eelkõige põhiõiguste ja vabaduste kaitsega.“;

26) paragrahvi 45 tekst sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Seletuskirja osas „Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele“ selgitatakse kokkuvõtlikult eelnõu seost Euroopa Liidu õigusega, sealhulgas selgitatakse, kas eelnõu on vajalik Euroopa Liidu määruse, direktiivi või muu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks.

(2) Kui eelnõu on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, esitatakse seletuskirjas viide selle õigusakti eelnõu kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele ja hilisematele seisukohtade muudatustele, samuti Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsile, kui see on koostatud.

(3) Kui Euroopa Liidu õigusakt jätab liikmesriigile kaalutlusõiguse selle rakendamisel, selgitatakse kokkuvõtlikult tehtud valikuid, sealhulgas Euroopa Liidu õigusaktis sätestatust rangemate nõuete kehtestamist.

(4) Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks koostatavasse eelnõusse üldjuhul riigisisesest vajadusest lähtuvaid muudatusi ei kavandata. Kui need siiski kavandatakse, esitatakse seletuskirja käsitletavas osas selliste sätete loetelu.

(5) Euroopa Liidu direktiivi ülevõtmisel lisatakse seletuskirjale direktiivi sätete ja riigisisese õiguse vastavustabel. Vastavustabeli koostamisel võib kasutada Euroopa Komisjonis väljatöötatud vastavustabeli näidisvormi (tõlgituna eesti keelde) või käesoleva eeskirja lisas esitatud vastavustabeli vormi. Vastavustabelis esitatakse teave ka nende direktiivi sätete ülevõtmise kohta, mille puhul riigisisene õigus juba vastab direktiivi nõuetele. Vastavustabelis esitatakse teave Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise ulatuse kohta vastavalt käesoleva määruse lisas esitatud värvikoodidele.

(6) Euroopa Liidu määruse rakendamisel esitatakse seletuskirja käsitletavas osas loetelu määruse artiklitest, mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta.“;

27) paragrahvid 46 ja 47 sõnastatakse järgmiselt:

„§ 46. Seaduse mõju

(1) Seletuskirja osas „Seaduse mõju“ antakse hinnang seaduse rakendamisel avalduvatele tulemustele ja mõjule.

(2) Mõju analüüsimisel võetakse aluseks sisulised muudatused, mis vajaduse korral koondatakse. Alati tuuakse välja mõjutatud sihtrühmad, sealhulgas kui mõju avaldub üksikisikule.

(3) Seletuskirja käsitletavas osas analüüsitakse:
1) sotsiaalset mõju, sealhulgas demograafilist mõju ja mõju lastega peredele;
2) mõju julgeolekule ja turvalisusele, sealhulgas küberturvalisusele;
3) majanduslikku mõju;
4) mõju digiarengule;
5) mõju elu- ja looduskeskkonnale;
6) mõju võrdsetele võimalustele;
7) mõju regionaalarengule;
8) muud asjakohast mõju.

(4) Mõju hinnatakse tasakaalustatult, kirjeldades soovitud mõju kõrval ka muud otsest või kaudset mõju, sealhulgas võimalikku kahjulikku mõju, riske ja määramatust. Kui seaduse rakendamine toob haldusvälistele isikutele kaasa uusi kohustusi või piiranguid või olemasolev halduskoormus suureneb, hinnatakse koormust võimaluse korral kvantitatiivselt.

(5) Mõju hinnatakse teadmuspõhiselt, võttes arvesse teadus- ja tõenduspõhiseid allikaid ning muud olemasolevat teavet. Mõju hindamisel kasutatud allikatele viidatakse. Andmete, protsesside või muude seoste kirjeldamiseks võib kasutada infograafikat.

(6) Mõju hindamisel lähtutakse proportsionaalsuse põhimõttest. Olulisema mõjuga muudatusi hinnatakse põhjalikumalt ja esmajärjekorras. Peamised järeldused, milleni mõju hindamise käigus jõuti, tuuakse seletuskirjas esile.

(7) Õigusakti järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või määramatus. Alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu algatuskiri on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata.

§ 47. Seaduse rakendamisega kaasnevad riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud

(1) Seletuskirja osas „Seaduse rakendamisega kaasnevad riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud“ antakse ülevaade seaduse rakendamiseks vajalikest tegevustest ja korralduslikest muudatustest ning hinnatakse seaduse mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse kuludele ja tuludele.

(2) Kui seaduse rakendamine mõjutab asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarvet, hinnatakse kulude ja tulude muutust ning esitatakse lisavahendite allikas. Kui rakendamiseks on vaja lisavahendeid riigieelarvest, selgitatakse, millal plaanitakse neid taotleda.

(3) Kui seaduse rakendamiseks on vaja arendada infotehnoloogilist lahendust, sealhulgas infosüsteemi, märgitakse:
1) millist infotehnoloogilist lahendust on vaja muuta või milline uus lahendus on vaja luua;
2) kas ja milliseid uue tehnoloogia võimalusi, sealhulgas tehisaru, kasutatakse;
3) mis on muudatuse hinnanguline kulu, sealhulgas ülalpidamiskulu, ja kas on olemas vahendid tööde tegemiseks;
4) tööde tegemise esialgne ajakava;
5) tööde kvaliteetse tegemise eest vastutav asutus.

(4) Kui seaduse rakendamine riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kulusid või tulusid ei mõjuta, märgitakse see seletuskirjas.“;

28) paragrahvi 50 pealkiri ja lõike 1 sissejuhatav lauseosa sõnastatakse järgmiselt:

„§ 50. Eelnõu kooskõlastamine, esindusorganisatsioonide ja huvirühmade kaasamine ning avalik konsultatsioon

Seletuskirja osas „Eelnõu kooskõlastamine, esindusorganisatsioonide ja huvirühmade kaasamine ning avalik konsultatsioon“ märgitakse:“;

29) paragrahvi 50 lõike 1 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „institutsioonile“ tekstiosaga „, esindusorganisatsioonile“;

30) paragrahvi 58 tekstis asendatakse sõna „osundama“ sõnaga „viitama“ vastavas muutevormis;

31) paragrahvi 65 lõike 1 punkt 7 sõnastatakse järgmiselt:

„7) eelnõu kooskõlastamine, esindusorganisatsioonide ja huvirühmade kaasamine ning avalik konsultatsioon.“;

32) paragrahvi 65 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

33) määrust täiendatakse §-dega 661 ja 662 järgmises sõnastuses:

„§ 661. Määruse 1. jaanuaril 2027. a jõustunud nõuete täitmise kontroll

Käesoleva määruse 1. jaanuaril 2027. a jõustunud nõuete täitmist kontrollib Justiits- ja Digiministeerium algatuskirja ja seaduseelnõu puhul, mis saadetakse esmakordselt kooskõlastamisele 1. märtsil 2027. a või pärast seda.

§ 662. Määruse § 41 lõike 2 kohaldamine

Käesoleva määruse § 41 lõike 2 1. jaanuaril 2027. a jõustunud redaktsiooni kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2029. a.“;

34) määruse lisa „Euroopa Liidu direktiivi ja Eesti õigusakti vastavustabel“ kehtestatakse uues sõnastuses (lisatud).

§ 2. Määrus jõustub 1. jaanuaril 2027. a.

Kristen Michal
Peaminister

Liisa-Ly Pakosta
Justiits- ja digiminister

Keit Kasemets
Riigisekretär

Lisa Euroopa Liidu direktiivi ja Eesti õigusakti vastavustabel

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus
„Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri”
Lisa

(muudetud sõnastuses)

Euroopa Liidu direktiivi ja Eesti õigusakti vastavustabel

EL-i õigusakti norm
EL-i õigusakti normi ülevõtmise kohustuslikkus
EL-i õigusakti normi sisuliseks rakendamiseks kehtestatavad riigisisesed õigusaktid
Märge1
Kommentaarid
Artikkel, lõige, punkt
Jah, ei, valikuline
Paragrahv,
lõige, punkt
Pealkiri

1 Tähista lahter vastavalt:
🟢 Roheline – minimaalne ülevõtmine
🔴 Punane – laiem ülevõtmine
🟡 Kollane – muud juhud

20260918_SK_HONTE_II.docx

21.09.2026

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) muutmise eelnõu kohaselt muudetakse väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) nimetust ja sisunõudeid, täpsustatakse mõju hindamise nõudeid seletuskirjas ning täiendatakse infot, mis tuleb seletuskirjas esitada Euroopa Liidu õiguse rakendamisel. Seletuskirja keelekasutust lihtsustatakse.

HÕNTE-s on sätestatud nõuded Vabariigi Valitsuse koostatavatele seadus- ja määruseelnõudele ja nende seletuskirjadele, lisaks reguleeritakse HÕNTE-s VTK koostamist.

HÕNTE kaudu tagatakse, et õigustloovate aktide ettevalmistamisel järgitakse hea õigusloome põhimõtteid, mis on heaks kiidetud Riigikogu otsusega „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“1 ning mille eesmärk on tagada Eesti Vabariigi põhiseadusest lähtuv õiguskord.

Eelnõukohaste muudatuste eesmärk on parandada mõju hindamise kvaliteeti, toetada varajast kaasamist ja parandada seletuskirja informatiivsust.

Kokkuvõte peamistest muudatustest:
• täpsustatakse mõju hindamise nõudeid, kaotades mõju olulisuse hindamise kohustuse ning nähes ette, et mõju hindamine peab olema tasakaalustatud, teadmuspõhine ja proportsionaalne. HÕNTE‑sse tuuakse kohustused selgitada mõjuanalüüsis eelnõu sisulisi muudatusi ning määrata sihtrühmad, uute mõjuvaldkondadena nimetatakse mõju digiarengule ja võrdsetele võimalustele;
• VTK eesmärki ja nimetust muudetakse – edaspidi nimetatakse dokumenti algatuskirjaks, mille eesmärk on küsida arvamust poliitikamuudatuse kohta;
• lihtsustatakse nõudeid algatuskirjas esitatavale infole, uuendusena lisatakse kohustus dokumendi koostamisel kaaluda, kas probleemi on võimalik lahendada automatiseerimise, sealhulgas tehisaru abil;
• nähakse ette, et kui eelnõu puudutab isikuandmete töötlemist ja vajalik on andmekaitsealane mõjuhinnang, esitatakse see seletuskirja kolmanda osa eelviimases alaosas;
• nähakse ette, et eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs ja kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega esitatakse edaspidi seletuskirja kolmanda osa viimases alaosas;
• täiendatakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada kavandatava õigusakti Euroopa Liidu õigusele vastavuse kohta. Muu hulgas sätestatakse sõnaselgelt, et kui Euroopa Liidu õigusakt jätab liikmesriigile kaalutlusõiguse, tuleb selgitada õigusaktis sätestatust rangemate nõuete kavandamist. Kasutusele võetakse direktiivi ülevõtmist kirjeldav nn valgusfoor;
• seletuskirja sisukokkuvõttele kehtestatakse lihtsa keele nõue;
• täiendatakse nõudeid infole, mis seletuskirjas tuleb esitada, kui kavandatava seaduse rakendamiseks on vaja arendada riigi infosüsteemi. Edaspidi tuleb nimetada muutmist vajavad infosüsteemid, tööde hinnanguline kulu, ajakava ja riigipoolne vastutaja ning hinnata, kas lahenduses saab kasutada tehisaru võimalusi;
• sätestatakse, millal on tarvis eelnõusse kavandada õigusakti järelhindamine;
• täpsustatakse normitehnikat ja õiguskeelt puudutavaid sätteid HÕNTE-s.

Eelnõuga ei kavandata põhimõttelisi muudatusi Vabariigi Valitsuse õigusloome korralduses. HÕNTE nõuded on määruse enam kui 14-aastase kehtivusaja jooksul praktikas juurdunud ning ennast õigustanud. Loobutakse vaid kahest nõudest, mille puhul on praktika näidanud, et need ei täida enda esialgset eesmärki (kontseptsiooni koostamise nõue HÕNTE-s ning mõju olulisuse hindamise ja sellest tuleneva mõjude analüüsi aruande kohustus).

Eelnõuga kavandatavate muudatuste otsene ja vahetu sihtrühm on ministeeriumides õigusakte ettevalmistavad ametnikud, kellel tuleb edaspidi arvestada täpsustatud nõuetega (eelkõige seletuskirja koostamisel, sh mõju hindamisel, ning algatuskirja koostamisel). Kaudselt mõjutavad muudatused laia ringi institutsioone ja isikuid, kes puutuvad kokku eelnõu menetlemise või õigusakti rakendamisega. Kavandatavad muudatused ei mõjuta inimeste, ettevõtjate või vabaühenduste halduskoormust.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on ette valmistanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse nõunikud Katariina Kärsten ([email protected]), Pilleriin Lindsalu ([email protected]), Johanna Maria Kosk ([email protected]) ja sama talituse juhataja Margit Juhkam ([email protected]). Eelnõu ja seletuskirja on keeletoimetanud sama talituse toimetajad Mari Koik ([email protected]) ja Moonika Kuusk (teenistussuhe lõppenud). Seletuskirja sõnastuse täpsustamisel on osaliselt kasutatud ka tehisaru abi.

1.3. Märkused

Eelnõu tugineb koalitsioonilepingu aluspõhimõttele „Halduskoormuse asemel vabadused. Personaalsemad riigiteenused ja kesksed avaliku sektori halduskoormust vähendavad teenused“ ning koalitsioonileppe punktile „Peatame uue halduskoormuse juurdekasvu nii, et vältimatut uut halduskoormust lisava eelnõu korral koormust samal ajal ka vähendataks, et väljatöötamiskavatsuste ja mõjuhindamiste reeglid oleksid selgemad ja lihtsamad ning oleks selgelt aru saada Euroopa Liidu nõuete tegelik ulatus ning seaduseelnõude põhiseaduspärasus“. Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis on ülesanne püstitatud järgmiselt: „Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu, sh VTK ja mõjuhindamise reeglite lihtsustamine, põhiseaduspärasuse analüüside koostamise nõuete täpsustamine, EL õiguse ülevõtmisel riigisisesest vajadusest tingitud muudatuste kohta andmete esitamise põhimõtete täpsustamine.“

Määrusega muudetakse Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 22.05.2025, 8.

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõu koostamisele eelnes VTK, milles kaardistati peamised HÕNTE probleemkohad ning pakuti välja lahendusi.2 Eelnõu vastab üldjoontes VTK-le, kuid ühe muudatusena on lisandunud kohustus kaaluda VTK koostamisel, kas probleemi on võimalik lahendada tehisaru või automatiseerimise abil.

HÕNTE muutmise protsess algas 2024. aasta augustis ministeeriumidele ja põhiseaduslikele institutsioonidele saadetud justiitsministri kirjaga, milles küsiti arvamusi ja ettepanekuid ettevõtjate halduskoormuse vähendamiseks ning õigusloome tõhustamiseks.3 Peale kirja ja VTK kohta laekunud tagasiside on HÕNTE muudatuste väljatöötamisel arvestatud ka eri kaasamiskohtumistelt saadud tagasisidega. HÕNTE-t muudeti viimati 2026. aasta 1. oktoobrist seoses Sätla kasutuselevõtuga. Siinne eelnõu keskendub õigusloome tõhustamisele.

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist. Esimesega muudetakse HÕNTE-t, teises sätestatakse määruse jõustumisaeg.

HÕNTE § 1 pealkiri ning lõiked 1, 4 ja 5 ning § 42 lõige 2

Eelnõu väljatöötamiskavatsuse asemel võetakse kasutusele nimetus algatuskiri. Nii jätab ka kaasamisdokumendi nimetus avatuks võimaluse, et avaliku konsultatsiooni etapis saadud tagasiside põhjal võidakse otsustada, et õiguslik sekkumine ei ole vajalik. Nimetuse muutmisega tuuakse senisest selgemalt esile, et algatuskirjale ei pea ilmtingimata järgnema seaduseelnõu väljatöötamine.

Muudatusega loobutakse õigusloomeprotsessis kontseptsiooni koostamisest. Kehtiva HÕNTE § 1 lõike 3 kohaselt koostatakse kontseptsioon pärast VTK kooskõlastamist, aga enne eelnõu väljatöötamist, ning seda tehakse seaduseelnõu puhul, millel on Eesti õiguskorras põhimõtteline tähendus. Viimase kümne aasta jooksul on koostatud vaid üksikud kontseptsioonid. Kuivõrd kontseptsioon ei ole õigusloome praktikas tegelikku kasutust leidnud, siis eelnõu kohaselt loobutakse sellest etapist tervikuna. HÕNTE § 1 pealkirjast ja lõikest 5 jäetakse välja sõna „kontseptsioon“, lõige 3 tunnistatakse tervikuna kehtetuks ning § 1 lõige 5 ja § 42 lõige 2 sõnastatakse ümber selliselt, et sealt jääb välja sõna „kontseptsioon“. HÕNTE § 1 lõikest 5 jääb välja ka viide mõjude analüüsi aruandele, mida praktikas ei ole tehtud.

HÕNTE § 1 lõige 1 sätestab aluse VTK koostamiseks, nähes praegu ette, et seaduseelnõu väljatöötamise vajaduse kooskõlastamiseks koostab eelnõu ettevalmistaja VTK. Lõike teise lausega sätestatakse nõuded VTK-s käsitletavale teabele.

Eelnõu kohaselt muudetakse lõike sissejuhatava osa sõnastust, sätestades, et poliitikamuudatuse kohta arvamuse küsimiseks koostatakse algatuskiri, milles käsitletakse loetelus toodud teavet ja põhjendusi. Sissejuhatava lauseosa muutmisega kujundatakse VTK ümber algatuskirjaks, muutes ka dokumendi eesmärki. Algatuskirja koostamine ei ole vajalik mitte seaduseelnõu koostamise vajaduse kooskõlastamiseks, vaid poliitikamuudatuse kohta arvamuste küsimiseks. Kooskõlastamisel on Vabariigi Valitsuse reglemendi kohaselt kitsas tähendus – kooskõlastamiseks peetakse eelnõu või muu küsimuse esitamist teistele ministeeriumidele, Riigikantseleile või kohaliku omavalitsuse üksuste liidule.4 Praktikas on aga VTK peamiseks väärtuseks kujunenud just haldusväliste isikute varajane informeerimine ja kaasamine, et saada tagasisidet probleemi, eesmärgi ja võimalike lahenduste kohta. Seetõttu ei saa algatuskirja funktsiooni piiritleda vaid eelnõu väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamisega, tegemist on eelkõige avalikuks varajaseks konsulteerimiseks mõeldud dokumendiga.

Väljatöötamiskavatsuse nimetust kasutatakse ka Riigikogu otsusega heaks kiidetud „Õigusloomepoliitika põhialustes aastani 2030“ (ÕPPA). Nimetuse muutmise tõttu ei kavandata praegu ÕPPA muutmist. Pärast eelnõukohase määruse jõustumist tuleb ÕPPA-s kasutatud terminit „väljatöötamiskavatsus“ tõlgendada algatuskirjana, kuivõrd tegu on samas õigusloome etapis koostatava kaasamisdokumendiga, mille nimetust ja eesmärgi sõnastust eelnõuga ajakohastatakse.

Viide seaduseelnõule asendatakse viitega poliitikamuudatusele, millel on märksa laiem tähendus. Muudatusega välditakse seost, justkui peaks algatuskirjale järgnema ilmtingimata seaduseelnõu koostamine. Tegelikult võib algatuskirja tulemusel selguda, et õiguslik sekkumine ei ole põhjendatud ning algatusest tuleks kas loobuda või eelistada mitteregulatiivset lähenemist. Paradoksaalselt on kehtivat sõnastust tõlgendatud ka nii, et VTK ei ole justkui nõutud siis, kui eelnõu vajaduses ollakse veendunud. Tegelikult on dokumendi peaeesmärk tagada huvirühmade varajane kaasamine, sealhulgas juhul, kui lahendatav probleem ja eelistatud lahendus on juba teada.

Eelnõu kohaselt on kavas lihtsustada algatuskirja (praeguse VTK) sisunõudeid, tunnistades osa neist kehtetuks ja sõnastades mõned ümber. Eesmärk on suurendada õigusaktide koostajate jaoks dokumendi paindlikkust, et vähendada koostamisele kuluvat aega ning aidata seeläbi kaasa algatuskirjade sagedasemale kasutamisele. Algatuskiri peaks olema lühike ja kompaktne dokument, mille maht on üldjuhul kuni kümme lehekülge. Tasub rõhutada, et mahukate
VTK-de koostamine ei ole nõutud ka praegu, Justiits- ja Digiministeerium on igati soosinud kompaktsete VTK-de koostamist.

Osa sisunõuete kehtetuks tunnistamine ei tähenda, et seda infot edaspidi algatuskirjas ei tohi käsitleda. Juhendmaterjali kaudu (algatuskirja vorm) suunatakse koostajaid endiselt kaaluma, millist teavet on konkreetsel juhul küsimuse lahendamisel oluline esitada. Näiteks kui kavandatav lahendus on Eesti õiguskorras uudne, võib olla hädavajalik analüüsida selle sobivust kehtivasse õiguskorda. Samal ajal ei teki teises olukorras küsimustki, kas lahendus õiguskorda sobib, ning sellisel juhul ei pea seda infot ilmtingimata esitama. Praktikas võib sageli näha, et VTK-s nenditakse vaid, et lahendus sobib kehtivasse õiguskorda, ilma järeldust sisuliselt avamata.

Uue nõudena on kavas lisada kohustus algatuskirja koostamisel kaaluda, kas probleemi saaks lahendada automatiseerimise, sealhulgas tehisaru kasutamise abil.

Praktika on aastate jooksul näidanud, et nõuded VTK (algatuskirja) sisule peaksid olema võimalikult paindlikud, sest dokumendi üks peamisi väärtusi on huvirühmade varajane kaasamine ja informeerimine. Avatud valitsemise vaatest on oluline, et kaasamine toimuks juba enne seaduseelnõu koostamist. VTK olulisust on rõhutanud huvirühmade esindusorganisatsioonid mh eelnõude kohta esitatud tagasisides. Näiteks pidas Eesti Kaubandus- ja Tööstuskoda VTK koostamist oluliseks etapiks õigusloomeprotsessis ning toetas VTK sisunõuete lihtsustamist.5 Samuti on VTK kui olulise kaasamisinstrumendi tähtsust rõhutanud Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit.

Lõike 1 punkt 1 sõnastatakse ümber, nähes ette, et algatuskirjas tuleb käsitleda lahendamist vajavat elulist probleemi ja selgitada riigi õigusliku sekkumise vajadust. Välja jäävad viited valdkonnale ja sihtrühmale. Probleemistikku ei saa üldjuhul käsitleda ilma, et toodaks välja vastav poliitikavaldkond ja isikud, kes küsimust probleemina tajuvad. Kuid lisaks hõlmab probleemi kirjeldus muid aspekte, mida kehtivas sõnastuses mainitud ei ole (nt põhjused ja tagajärjed, ulatus). Seetõttu piisab, kui HÕNTE-s on välja toodud üksnes kohustus esitada info lahendamist vajava elulise ehk tajutava probleemi kohta ning punkti täpsem sisu avatakse mõju hindamise metoodikas. See jätab algatuskirja koostajale piisava otsustusruumi, millist infot on konkreetsel juhul probleemistiku kohta vaja esitada.

Teatud õiguslike algatuste puhul ei tule reguleerimisvajadus siiski üksnes probleemist või probleemidest. Vajadus õigusnorme muuta võib tuleneda ka arenguvajadusest või ‑võimalusest, näiteks kui lisatakse uut soodustavat teenust või tehnoloogilist lahendust võimaldav õigusnorm. Algatuskirja sisunõuded ei piira reguleerimisvajaduse selgitamist ka taolistel juhtudel.

Punkti 2 sisu jääb samaks, kuid punktis tuuakse välja, et selgitada tuleb poliitikamuudatuse eesmärki. Eesmärgi käsitlust selgitatakse täpsemalt mõju hindamise metoodikas.

Punkt 3 käsitleb võimalikke lahendusi algatuskirjaga tõstatatud probleemi(de)le. Selle punkti eesmärk on suunata poliitikakujundajat hindama juba lahenduste väljatöötamise varases etapis, kas soovitud eesmärki on võimalik saavutada automatiseerimise abil tõhusamalt, kasutajasõbralikumalt või väiksema haldus- ja töökoormusega.

Punkti sõnastust muudetakse, jättes välja viite võimalike lahenduste võrdlemisele ja eelistatud lahenduse nimetamisele, ning lisatakse nõue kaaluda lahendusi, mis põhinevad automatiseerimisel, sealhulgas tehisaru võimalikul kasutamisel. Automatiseerimisel põhinevad lahendused tuuakse eraldi esile, et suunata poliitikakujundajat iga õigusliku algatuse juures mõtlema nii-öelda digiriigi võtmes – kas probleemi oleks võimalik lahendada tehnoloogiliste vahenditega või kas tehnoloogiat saaks kasutada väljapakutud lahenduse tõhusamaks rakendamiseks. Tegemist on justkui kontrollimehhanismiga, mis aitab tagada, et kõik õiguslikud lahendused oleksid rakendatavad digiühiskonnas ja toetaksid selle arengut. Muudatusega rakendatakse õigusloomepoliitika põhialustes (aastani 2030) kokkulepitud põhimõtet, et õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist.6

Automatiseerimisel põhineva lahendusena käsitatakse lahendust, kus mingi tööprotsess toimub täielikult või osaliselt tehnoloogia abil, st infosüsteem võtab üle seni inimese tehtud tegevused. Automatiseerimisega muudetakse tegevused kiiremaks, täpsemaks ja tõhusamaks, kuna tehnoloogia võimaldab anda üle rutiinsed ja korduvad ülesanded. Tehisarul põhineva lahendusena mõistetakse masinõppe, suurte keelemudelite või muude tehisarumeetodite kasutamist andmete analüüsimiseks ja sisuloomeks, et toetada või automatiseerida otsustusprotsesse, menetlustoiminguid või muid tegevusi.

Automatiseerimine võib seisneda näiteks andmete automaatses kontrollimises või vahetamises, menetlustoimingute käivitamises, standardreeglitel põhinevate otsuste tegemise abistamises või muude korduvate tegevuste infosüsteemile üleandmises. Tehisaru tehnoloogia kasutamine on üks automatiseerimise võimalustest, mida võib kasutada eelkõige keerukama analüüsi, mustrite tuvastamise või sisuloome toetamiseks, kuid see ei ole ainus ega alati sobivaim lahendus. Seetõttu tuleb tehnoloogilisi võimalusi kaaluda tervikuna ning valida probleemi olemuse, riskide, kulude ja oodatava kasu põhjal sobiv lahendus.

Muudatus ei tähenda, et eelistama peab tehnoloogilist lahendust, vaid sellega suunatakse analüüsima lahenduse asjakohasust. Eesmärk on tuvastada, kas tehnoloogia abil oleks võimalik saavutada soovitud eesmärk, näiteks kas see aitaks rakendada õigusnormi tõhusamalt või kasutajasõbralikumalt või vähendaks asjaosaliste halduskoormust. Kui algatuskirja koostaja leiab, et see ei ole võimalik või mõistlik, siis põhjendab ta seda lühidalt. Kui koostaja leiab, et eesmärki oleks võimalik automatiseerimise või tehisaru abil saavutada, siis kirjeldab ta üldiselt:
• kuidas lahendus toimiks;
• millises protsessi etapis saaks lahendust kasutada;
• kas teadaolevalt on sarnaseid lahendusi juba kasutusel või arendamisel.

Üksikasjalikku ja tehnilist kirjeldust algatuskirjas esitada pole vaja, piisab üldisest arutluskäigust, mille pinnalt lahendust edasi analüüsida. Justiits- ja Digiministeerium pakub valitsusasutustele nõustamist ja metoodilisi juhendeid, sealhulgas tehnoloogiliste võimaluste varajast kaardistamist. Avalike teenuste disainimiseks on loodud digiteenuste tööriistakast.7 Riskide hindamisel ja arendusotsuste tegemisel saab lähtuda Justiits- ja Digiministeeriumi ning Riigikantselei koostöös valminud juhendist „Digiteenuse omaniku ja pakkuja valik“8.

Algatuskirja sisunõuete loetelust jäetakse välja kehtiva HÕNTE § 1 lõike 1 punktid 4–6 ja 8. Valitud lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda (p 4), lahendus Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides (p 5) ning kavandatava regulatsiooni kirjeldus ja ülesehitus (p 6) on info, mida sageli ei ole niivõrd varases etapis võimalik või otstarbekas esitada. Näiteks ei ole otstarbekas nõuda kavandatava regulatsiooni detailset kirjeldust, kui algatuskirja raames alles kaalutakse eri lahendusviise. Mõjuanalüüside koostajatel on tekkinud küsimusi, milliseid riike peetakse silmas Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikide all. Puudub vajadus niivõrd üksikasjalike nõuete järele, mis ei peegelda algatuskirja etapis hädavajalikku infot. Punkt 8 jäetakse välja mõju olulisuse hindamise nõude kaotamise tõttu (vt ka HÕNTE § 46 muutmise selgitus).

Punkt 4 sõnastatakse ümber nii, et algatuskirja mõjuanalüüsis tuleb edaspidi käsitleda lahenduste võimalikku mõju, sealhulgas seda, kuidas muutub lahendustest mõjutatud isikute halduskoormus. Punkti 4 sõnastusega võetakse kokku kehtiva HÕNTE § 1 lõike 1 punktid 7 ja 71. Välja jäetakse nõue tuvastada mõju olulisus, lähtudes mõju esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist. Eelnõu kohaselt loobutakse olulisuse tuvastamise nõudest õigusakti mõju hindamisel, sest see ei ole enam kui kümneaastase praktika jooksul ennast õigustanud. Kuigi neli loetletud kriteeriumi – sagedus, ulatus, sihtrühma suurus ja riskid – on mõjuanalüüsi koostamisel sageli asjakohased ja sobilikud lähtepunktid, siis edaspidi viiakse need juhendmaterjali tasandile. Sõltuvalt algatusest võib mõjuanalüüs olla üles ehitatud ka teisiti.

Punkti 5 sõnastuses võetakse kokku, et algatuskirjas tuleb esitada teave edasiste tegevuste ja ajakava kohta. Kehtiva lõike sõnastuses on eelnõu eeldatavat valmimisaega ja regulatsiooni soovitavat kehtivusaega mainitud punktis 6. Sisuliselt tuleb ka edaspidi kajastada nii aja- kui ka tegevuskava, kuid sõnastus on varasemaga võrreldes üldisem ja paindlikum. Ajakava võib hõlmata eelnõu valmimise aega, kaasamiskohtumisi, eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamist, seaduse jõustumist vm etappi. Tuleb siiski nentida, et varases etapis prognoositud ajakava sageli praktikas ei realiseeru, seetõttu pole detailsete nõuete kehtestamine põhjendatud.

Punkt 6 muudab eeltoodud loetelu lahtiseks, sätestades, et esitada tuleb ka küsimuse lahendamisel tähtsust omav muu teave. Tegemist võib olla igasuguse teabega, mis koostaja hinnangul võib olla oluline. Praktikas refereeritakse näiteks varasemaid uuringuid või õigusanalüüse, tuuakse näiteid kohtupraktikast ja selgitatakse teoreetilist raamistikku. Viide muule küsimuse lahendamisel tähtsust omavale asjaolule sisaldub ka kehtivas sättes.

HÕNTE § 1 lõike 6 sissejuhatavat lauseosa muudetakse tulenevalt HÕNTE § 46 ümbersõnastamisest. Edaspidi nähakse järelhindamise kohustus ette HÕNTE § 46 lõikega 7, mistõttu tuleb muuta ka HÕNTE § 1 lõikes 6 sisalduvat viidet. Lisaks jäetakse sissejuhatava lauseosa sõnastusest välja viide järelhindamise tegevuskavale, kuna selle koostamine ei ole edaspidi nõutav, ning võimaldatakse teatav paindlikkus lõikes loetletud järelhindamise aruande sisunõuete järgimisel.

HÕNTE § 2 lõike 1 sõnastust muudetakse, täiendades seaduseelnõu koostamise aluseid olukorraga, kus kehtiv õiguslik regulatsioon on ülemäärane. Ülemäärasus võib seisneda muu hulgas tarbetutes või põhjendamatult koormavates nõuetes ja piirangutes, regulatsiooni liigses detailsuses või sama küsimuse dubleerivas reguleerimises. Sellisel juhul võib seaduseelnõu koostamise eesmärk olla uute normide kehtestamise asemel olemasoleva regulatsiooni vähendamine, lihtsustamine või korrastamine.

HÕNTE § 15 lõike 2 teise ja kolmanda lause sõnastust muudetakse, et see oleks terminoloogiliselt täpsem: sõna „väljend“ asemel kasutatakse sõna „sõnastus“, üldise sünonüümikeelu asemel räägitakse sellest, et sama mõistet tuleb tähistada sama terminiga. Sünonüümide vältimise nõue on adekvaatne siiski vaid oskussõnade ehk terminite puhul (mis kõige sagedamini on nimisõna kujul), mitte kogu seaduskeeles. Seaduskeeles nagu keeles üldiselt on sünonüümid loomulikud, eriti mis puudutab nt sidesõnu, kaassõnu ja tegusõnu (mõni üksik näide): „ja“ ja „ning“, „kohaselt“ ja „järgi“, „sätestama“ ja „ette nägema“, „tegema“ ja „teostama“ jne. Järjekindlust tuleb hoida just terminite kasutuses.
HÕNTE § 15 lõige 3 sõnastatakse ümber, sest esimese lause umbisikulise tegumoe nõue on ebaõnnestunud. Tegumood ei mõjuta seda, kuidas normi kohustuslikkust õigusaktis väljendatakse, tegumood võib olla nii umbisikuline kui ka isikuline. Õigupoolest on isikuline lause seaduskeeles lausa soositud (juhul kui lauses on tegija olemas). Uues sõnastuses kasutatakse sõnaühendit „käskivad modaaltegusõnad“, mille all mõeldakse väljendeid „peab (midagi tegema)“, „tuleb (midagi teha)“ ja „on kohustatud (midagi tegema)“. Nende kasutamist eelnõus välditakse nii palju kui võimalik. Kehtiva HÕNTE § 15 lõike 3 esimese lause mõte on sama, kuid seda väljendatakse meie hinnangul ebaõnnestunult. Muudatusega parandatakse sõnastust, kuid ei muudeta sisu. Välislepingu menetlemise eelnõu sõnastust puudutav lause muudetakse neutraalsemaks – kehtiv sõnastus, mis „lubab kasutada da-tegevusnime“, on ebaõnnestunud, sest mis tahes tekstis mingi grammatilise vormi keelamine või lubamine õigusaktiga ei ole võimalik. Silmas peetakse välislepingu heakskiitmise või ratifitseerimise seaduse eelnõu sätte sõnastust, nt „Kiita heaks .. konventsioon“, „Ratifitseerida .. konventsioon“, „Ühineda .. protokolliga“ jne. Selline sõnastus erineb seaduseelnõus tavapärasest, mille korral sama mõte sõnastataks nt „Ratifitseeritakse .. konventsioon“ jne. Kehtiva HÕNTE § 15 lõike 3 teine lause on sõnastatud liiga üldiselt, jättes võibolla mulje, et mujal eelnõutekstis da-tegevusnime kasutada üldse ei tohigi. Seetõttu sõnastatakse lause ümber. Sisu ei muutu.
HÕNTE § 19 lõike 4 sõnastust muudetakse, jättes välja ebavajaliku täpsustuse selle kohta, milliseid lühendeid võib eelnõusse kavandatavates tabelites ja lisades kasutada. Uue sõnastuse kohaselt võib neis kasutada üldtuntud tähiseid ja ametlikke lühendeid. Uue sõnastusega seni kehtinud normi sisu ei muutu.
HÕNTE § 19 lõike 5 sõnastust muudetakse, et see oleks terminoloogiliselt täpsem: sõna „lühend“ asemel kasutatakse sõna „lühendkuju“. „Lühend“ viitab eeskätt tähele või täheühendile, mis kirjalikus tekstis asendab sõna või sõnaühendit (nt a 'aasta', EL) ja mille kasutust tuleks sama paragrahvi lõike 1 kohaselt seaduseelnõu tekstis vältida. Sõnaga „lühendkuju“ aga viidatakse iseseisva(te)le sõna(de)le, mis on moodustatud sõnaühendist, nii et sellest eemaldatakse mingi osa või osad. Muudatus tehakse, et vältida vastuolu sama paragrahvi lõikega 1.
HÕNTE § 20 sätestab seaduseelnõu kohustuslikud elemendid. Punkti 1 järgi tuleb seaduseelnõu esimese lehekülje paremasse ülanurka teha märge „EELNÕU“. Eelnõu väljatöötamise käigus tekib eelnõust erinevaid versioone, millel on tavaliselt küll erinev failinimi, kuid tekstist endast ei pruugi olla arusaadav, millise versiooniga on tegemist. Selleks, et eelnõu lugejal oleks hõlbus eelnõu erinevaid versioone eristada, lisatakse kohustusliku elemendina eelnõu versiooni kuupäev teksti esimese lehekülje paremas ülanurgas oleva märke „EELNÕU“ juurde. Praktikas seda juba ka tehakse.
HÕNTE § 27 lõiked 3 ja 4 ning § 29 lõiked 3 ja 4. Eelnõu kohaselt jäetakse HÕNTE tekstist välja näited Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade vormistamisest. Kehtivas tekstis olevad näited on aegunud, näiteks ei esitata Euroopa Liidu Teatajas enam avaldamismärke juures leheküljenumbreid, vaid selle asemel on viide avaldatud õigusaktile. Eelnõu kohaselt jäetakse aegunud näited HÕNTE tekstist välja. Edaspidi esitatakse asjakohased Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade vormistamise näited HÕNTE käsiraamatus.

HÕNTE § 33 lõige 3. Kehtiv HÕNTE sätestab järgmist: kui Riigikogu häälteenamust nõudva seaduseelnõu rakendussätetesse on kavandatud Riigikogu koosseisu häälteenamust nõudva seaduse muudatused, siis märgitakse seletuskirjas, et seaduseelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Sätte alguses olev väljend „Riigikogu häälteenamus“ on eksitav, sest igasuguse seaduse vastuvõtmine eeldab Riigikogu häälteenamust. Seaduse vastuvõtmiseks vajalikust häälteenamusest rääkides kasutatakse põhiseaduses (PS) termineid „Riigikogu poolthäälte enamus“ (vt PS § 73) ning „Riigikogu koosseisu häälteenamus“ (vt PS § 104). Viidatud HÕNTE sättes on silmas peetud just poolthäälte enamust ehk nn lihthäälteenamust nõudvat seaduseelnõu. Seetõttu asendatakse sättes sõnad „Riigikogu häälteenamus“ sõnadega „Riigikogu poolthäälte enamus“.

HÕNTE § 34 lõige 4 reguleerib olukorda, kus üht ja sama muudatust kavandatakse mitmesse sättesse. Niisugusel juhul esitatakse muudatus ühes muutmispunktis, loetledes kõik muudetavad sätted. HÕNTE sõnastus reguleerib sõnaselgelt üksnes asendamist, kuid praktikas on tekkinud küsimus, kas võiks või miks ei võiks kasutada samasugust konstruktsiooni ka väljajätmise puhul. Seetõttu täiendatakse sätet lausega, mille järgi tuleb ka ühesugused väljajätmised koondada ühte muutmispunkti.
HÕNTE § 391 kohaselt nähakse ette, et seletuskirja keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Tegemist ei ole sisuliselt uue nõudega, sest keeleseaduse § 4 lõike 1 kohaselt peab ametlik keelekasutus vastama eesti kirjakeele normile. Sama nõue kehtib HÕNTE § 15 lõike 1 kohaselt juba seaduseelnõu teksti kohta. HÕNTE § 41 lg 3 punktist 2 sätestatud kohustusest esitada keeletoimetaja andmed on tuletatud kohustus eelnõu ja seletuskiri toimetada. Tänase praktika järgi osad ministeeriumid ka täidavad seda kohustust. On põhjendatud sätestada, et ka seletuskiri kui eelnõu juurde kuuluv ja selle mõistmist toetav dokument peab vastama eesti kirjakeele normile.
Seletuskiri ei ole üksnes eelnõu koostaja sisemine töödokument, vaid õigusloomeprotsessi keskne selgitusvahend. Selle põhjal saavad kooskõlastajad, huvirühmad, Riigikogu liikmed ja laiem avalikkus hinnata eelnõu vajalikkust, kavandatud lahenduste põhjendatust ning muudatuste võimalikku mõju. Selge ja korrektne keel on sisuka kaasamise eeldus. Kui seletuskiri on raskesti mõistetav, ebatäpne või keeleliselt viimistlemata, suureneb risk, et eelnõu sisu mõistetakse erinevalt või et olulised probleemid jäävad kooskõlastamisel märkamata.
Seletuskiri jääb oluliseks allikaks ka pärast õigusakti vastuvõtmist, sest seda kasutatakse praktikas õigusakti eesmärgi ja sisu mõistmiseks ning seaduse tõlgendamisel. Kuna Riigikogu menetluses seletuskirja enam ei täiendata ega parandata, lasub eelnõu koostajal eriline vastutus tagada, et Vabariigi Valitsuse istungile heakskiitmiseks esitatav tekst oleks sisult täpne, keelelt korrektne ja üheselt mõistetav.
Eesmärk on seada seletuskirja keelekvaliteedile nõue tulemuse, mitte konkreetse töökorraldusliku abinõu kaudu. Keeletoimetamine on tavapärane ja sageli vajalik viis tagada, et seletuskiri vastaks kirjakeele normile, kuid eelnõud ja seletuskirjad erinevad mahult, keerukuselt ja menetluse ajakavalt. Seetõttu kehtestatakse üldine sisuline kvaliteedinõue: seletuskiri peab vastama eesti kirjakeele normile.
Selline lahendus jätab eelnõu koostajale vajalikul määral paindlikkust, kuid säilitab selge vastutuse seletuskirja keelelise kvaliteedi eest. Eelnõu koostaja peab ka edaspidi hindama, milliseid toiminguid on konkreetsel juhul vaja teha, et seletuskiri oleks keeleliselt korrektne, selge, üheselt mõistetav ning vastaks eesti kirjakeele normile. Paindlikkus puudutab üksnes seda, kuidas nõutav tulemus saavutatakse, seletuskirja keelelisele kvaliteedile ei seata väiksemaid ootusi. Praktikas tuleb seletuskiri üldjuhul keeletoimetada olenemata selle mahust, keerukusest või sellest, kas ministeeriumil on ametis keeletoimetaja. Justiits- ja Digiministeerium võib jätta kooskõlastamata sellise eelnõu ja seletuskirja, mis ei vasta eesti kirjakeele normile.

HÕNTE § 40 lõike 1 punktide 6 ja 7 muutmine on seotud §-de 46 ja 47 muutmisega, vt § 46 ja 47 selgitusi.

HÕNTE § 40 lõike 1 punkti 10 muutmine on seotud § 50 muutmisega, vt § 50 selgitusi.

HÕNTE § 41 lõikesse 2 kavandatud muudatusega rõhutatakse seda, et sisukokkuvõte peab olema koostatud lihtsas keeles ja olema arusaadav igaühele, kel on soov või vajadus eelnõuga tutvuda. Ka praegu kehtivate nõuete järgi peab sisukokkuvõte olema kokkuvõtlik, selles ei tohi viidata konkreetsele sättele, kasutada ei tohi erialakeelt ega lühendeid. Nüüd muudetakse sätet, lisades sõnad „lihtsas keeles“. Kuigi ka seletuskirja muud osad peavad olema arusaadavad ja vastama kirjakeele normile, kehtib sisukokkuvõtte puhul tekstist arusaadavusele veelgi rangem standard – kokkuvõte peab olema lihtsas keeles.

Termin lihtne keel tähistab tavakeele kohandatud varianti, mille sisu, sõnavara ja ülesehitust on muudetud nii, et selle mõistetavust on maksimaalselt suurendatud. Lihtsa keele eesmärk on saavutada tekstist võimalikult täielik arusaamine neil sihtrühmadel, kellel on tavakeele lugemise või mõistmisega raskusi.

Lihtsa keele peamise sihtrühma moodustavad inimesed, kellel on neuroloogilistel põhjustel püsivalt erinev keeleoskus (nt arengupuue, düsleksia). Sihtrühmaks võidakse pidada ka inimesi, kelle keeleoskus on varasemaga võrreldes kehvenenud haiguse või õnnetuse tagajärjel. Aina sagedamini loetakse lihtsa keele sihtrühmaks ajutiselt vähese keeleoskusega inimesi (nt sisserändajad ja teise keele õppijad).

Lihtsakeelse teksti loomisel arvestatakse sisu, sõnavara ja ülesehitust. See on teksti süsteemne ümberkujundamine, mille käigus ühelt poolt vähendatakse teksti keelelist ja sisulist keerukust ning teiselt poolt lisatakse vajalikku infot, et sihtrühm saaks tekstist aru. On kolm paralleelset protsessi:
1) keeleline reduktsioon – vähendatakse sõnavara, grammatika ja lauseehituse keerukust, pidades silmas sihtrühma võimet teksti töödelda;
2) mõistetavuse suurendamine – lisatakse infot vastavalt sellele, mida sihtrühm arvatavasti ei tea (lihtsakeelse teksti lugejalt eeldatakse vähem taustateadmisi, seega võib vaja olla vaikimisi mõeldud eelduste sõnastamist, terminite ja haruldasemate sõnade selgitamist, vajaliku taustateabe ja näidete lisamist, võidakse kasutada ka pilte);
3) info kohandamine – vähem oluline info jäetakse välja, et tekst ei muutuks sihtrühma jaoks liiga pikaks.

Teksti lihtsustamine on sihtrühmapõhine protsess – teadlik keeleline kohandamine konkreetsele sihtrühmale. Ükski lihtsustamisvõte ei sobi kõigile ning tekstide koostajad peavad pidama silmas just oma sihtrühma. Teksti lihtsustamine nõuab autorilt metoodika tundmist. Sealjuures peavad lihtsakeelse teksti loojad tundma hästi nii lähteteksti ja selle valdkonda, lihtsa keele põhimõtteid kui ka sihtrühma vajadusi.9

Üks olulisemaid ja erilisemaid lihtsa keele reegleid on tekstide arusaadavuse testimine sihtrühmaga. Testimine on mõõdupuuks, mille järgi hinnata, kas tekst on lihtsas keeles. Testimine ei tähenda, et kui tekstist enam-vähem aru saadakse, ongi eesmärk saavutatud. Testija ja testitav arutavad kõik laused ja lõigud ühiselt läbi, arusaamatud väljendid märgitakse ära ja nende asemele leitakse uued. Otsustusprotsessis osalevad puudega inimesed ise, mis on ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis oluline lähtekoht.10

HÕNTE § 42 lõike 2 sõnastusest jäetakse välja sõna „kontseptsioon“, vt täpsemalt HÕNTE
§ 1 pealkirja muutmise selgitusi.

HÕNTE § 43 lõikega 21 nähakse ette, et kui eelnõu puudutab isikuandmete töötlemist, esitatakse seletuskirja 3. osas andmekaitsealane mõjuhinnang, selle kokkuvõte või põhjendus andmekaitsealase mõjuhinnangu tegemata jätmise kohta.

Euroopa Liidu isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) artiklist 35 tuleneb otsene kohustus teha andmekaitsealane mõjuhinnang (DPIA), kui kavandatav isikuandmete töötlemine võib põhjustada suure ohu füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele. Eelnõuga kavandatava muudatusega antakse IKÜM-ist tulenevale sisulisele kohustusele seadusloomeprotsessis (seletuskirjas) nähtav ja kontrollitav koht. Andmekaitsealane mõjuhinnang on tööriist, mis aitab enne andmetöötluse alustamist läbi mõelda, kas ja kuidas võib see inimeste õigusi kahjustada ning kuidas sellega kaasnevaid riske vähendada.

Kõnealuse muudatusega nähakse ette, et teave andmekaitsealase mõjuhinnangu kohta esitatakse seletuskirja osa „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“ eelviimases alaosas enne põhiseaduspärasuse analüüsi käsitlevat alaosa. Igasugune isikuandmete töötlemine riivab isiku põhiõigusi, enamasti isiku õigust eraelu puutumatusele, õigust informatsioonilisele enesemääramisele ja inimväärikuse põhimõtet, mis on igaühele tagatud põhiseaduse
§-dega 10, 19 ja 26. Seega on andmekaitsealane mõjuhinnang tihedalt seotud põhiseaduslikkuse analüüsiga ja nendes esitatud mõttekäigud võivad osaliselt kattuda.

Kokkuvõttes muudab see täiendus isikuandmete kaitse analüüsi seaduseelnõu menetlemisel kohustuslikuks ja nähtavaks osaks. See sunnib eelnõu koostajaid juba varajases etapis läbi mõtlema, kas isikuandmete töötlemine on vältimatu, millised on riskid isikute õigustele ja kuidas neid riske maandatakse.

HÕNTE § 43 lõige 22. Muudatusega pannakse eelnõu koostajale kohustus esitada seletuskirjas analüüs ja kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega, arvestades eelkõige põhiõigusi ja vabadusi. See hinnang ja analüüs tuleks esitada seletuskirja 3. osa „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“ viimases alaosas.

Muudatusega soovitakse rõhutada, et põhiseaduspärasuse analüüs peab keskenduma eelkõige põhiõigustele ja vabadustele. Seaduseelnõu põhiseaduspärasuse hindamisel on kõige olulisem selgitada, kas eelnõu piirab isikute põhiõigusi või vabadusi, milline on riive eesmärk ning kas riive on sobiv, vajalik ja mõõdukas. Muude põhiseaduslike küsimuste käsitlemine on vajalik ulatuses, milles need on konkreetse eelnõu puhul asjakohased.

Analüüsi detailsusaste oleneb ilmselgelt eelnõu sisust ja eelnõus sisalduvate riivete intensiivsusest. Mida intensiivsem on eelnõuga kavandatav riive, seda põhjalikum peab olema põhiseaduspärasuse analüüs. Analüüs ei pea aga tingimata asuma 3. osa viimases alaosas, vaid selle võib esitada ka konkreetse sätte juures. Sellisel juhul tuleks põhiseaduspärasust käsitlevas alaosas esitada viide seletuskirja osale, kust on analüüs või selle osa leitav, kuid alati tuleb esitada kokkuvõtlik hinnang. Näiteks võib proportsionaalsustesti mõõdukuse hindamisel viidata seletuskirja mõjuanalüüsi osas esitatud pikemale selgitustele.

On selge, et mitte igasuguse eelnõu puhul ei pea põhiseaduspärasust põhjalikult analüüsima. Minimaalne, mis tuleb seletuskirjas esitada, on nimetada põhiõigused ja vabadused, mille riivamist hinnati, hinnang selle kohta, kas eelnõu on kooskõlas põhiseadusega, ning mõttekäik, kuidas selle järelduseni on jõutud. Abistav juhis selle kohta, millal ja kuidas põhiseaduspärasust analüüsida, on avaldatud Justiits- ja Digiministeeriumi veebilehel õigusloome juhendmaterjalide hulgas11.

HÕNTE § 45 käsitleb eelnõu vastavust Euroopa Liidu õigusele. Paragrahvi sõnastust täpsustatakse ja ajakohastatakse eesmärgiga ühtlustada ning selgemini struktureerida seletuskirjas esitatavat teavet eelnõu seoste kohta Euroopa Liidu õigusega. Muudatuse eesmärk on suurendada läbipaistvust, parandada õigusloome kvaliteeti ning tagada Euroopa Liidu õiguse rakendamisega seotud valikute selgem põhjendamine.

Lõikes 1 sätestatakse üldnõue selgitada seletuskirjas eelnõu seost Euroopa Liidu õigusega. Sõnastust täpsustatakse, et hõlmatud on nii Euroopa Liidu määrused, direktiivid kui ka muud õigusaktid.

Muudatuse eesmärk on tagada, et igas eelnõus hinnatakse süstemaatiliselt selle seost Euroopa Liidu õigusega, sõltumata sellest, kas tegemist on ülevõtmise, rakendamise või muu seosega (näiteks Euroopa Liidu õigusega kooskõla tagamine või selle täpsustamine). See aitab vältida olukordi, kus Euroopa Liidu õiguslik mõõde jääb seletuskirjas käsitlemata. Loobutakse praktikas mitterakendunud nõudest esitada eelnõu reguleerimisalaga seotud EL-i õigusaktide ja nende tõlgendamiseks vajaliku kohtupraktika loetelu. Samuti kaotatakse kohustus seletuskirja 5. osas esitada uuesti rakendatava EL-i õigusakti number ja avaldamismärge, sest see info on leitav seletuskirja eelnevatest osadest.

Lõikes 2 täpsustatakse, et juhul kui eelnõu on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, tuleb seletuskirjas viidata:
• eelnõu kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele;
• nende seisukohtade hilisematele muudatustele;
• Euroopa Komisjoni koostatud mõjuanalüüsile, kui see on olemas.

Muudatuse eesmärk on tagada Euroopa Liidu otsustusprotsessis kujundatud seisukohtade ja nende riigisisese rakendamise järjepidevus. Seejuures ei ole seletuskirjas vaja seisukohti ümber kirjutada, sellega ebamõistlikult seletuskirja mahtu suurendades, vaid esitada eelnõu seisukohast olulisim info. Seletuskirjas tuleb esitada veebilink, kust seisukohad ja nendega seotud info on leitavad. Oluliseks on peetud infot ka selle kohta, kas ja kuivõrd Eesti toetas õigusakti ettepanekut, kas vastuvõetud õigusakt vastas Eesti seisukohtadele ning millised olid olulisemad muudatused, mis Euroopa Liidu Nõukogu ja parlamendi menetlustes tehti pärast Eesti seisukohtade kujundamist.12

Lõikes 3 sätestatakse kohustus selgitada liikmesriigile jäetud kaalutlusõiguse teostamist. Kui Euroopa Liidu õigusakt jätab rakendamisel valikuvõimalusi, tuleb seletuskirjas kokkuvõtlikult põhjendada tehtud valikuid, sealhulgas olukordi, kus kehtestatakse Euroopa Liidu õigusaktis sätestatust rangemad nõuded. Muudatuse eesmärk on suurendada normiloome läbipaistvust ning vältida põhjendamatut ülereguleerimist (nn gold-plating). Selgitamiskohustus võimaldab hinnata, kas kaalutlusõigust on kasutatud proportsionaalselt, eesmärgipäraselt ja õiguspoliitiliselt põhjendatult.

Lõikes 4 sätestatakse, et kui eelnõusse, mis on vajalik Euroopa Liidu õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, on kavandatud ka üksnes riigisisesest vajadusest lähtuvad sätted, esitatakse käsitletavas seletuskirjaosas nende sätete loetelu.

Euroopa Liidu õiguse rakendamise eelnõu puhul on lähtekohaks, et eelnõu koondab vaid Euroopa Liidu õigusest tulenevad vajalikud muudatused. Seda põhimõtet ei muudeta. Riigisiseste, rakendamisega mitteseotud sätete lisamine võib eelnõu menetlust venitada ja seeläbi ohustada Euroopa Liidu õigusakti tähtaegset rakendamist ning suurendada rikkumismenetluse riski. Kuivõrd praktikas siiski lisatakse Euroopa Liidu õigusakti rakendavatesse eelnõudesse ka riigisiseseid, rakendamisest eraldiseisvaid sätteid, on loetelu esitamise nõude eesmärk tagada nende sätete hõlbus eristatavus seletuskirjas. See aitab lugejal (sh kooskõlastajal ja menetlejal) kiiresti näha, milline osa eelnõust on seotud Euroopa Liidu õigusest tuleneva kohustuse täitmisega ning milline osa on riigisisene poliitikavalik, ning vähendab riski, et riigisisesed lisasätted „kaovad“ rakendamissätete hulka.

Lõikes 5 täpsustatakse Euroopa Liidu õigusaktide ülevõtmise ja rakendamise dokumenteerimist.

Direktiivi ülevõtmisel tuleb lisada seletuskirjale vastavustabel, mis kajastab direktiivi sätteid ja asjakohaseid riigisisese õiguse sätteid. Kui Euroopa Komisjon on üle võetava direktiivi jaoks koostanud vastavustabeli vormi, siis võib kasutada seda. Seejuures peab direktiivi üle võttev ministeerium korraldama Euroopa Komisjoni koostatud vastavustabeli vormi tõlkimise eesti keelde. Kui sellist tabelit ei ole, kasutatakse HÕNTE lisas sätestatud vastavustabeli vormi. See tagab ühtse lähenemise ning lihtsustab nii riigisisest kui ka Euroopa Komisjoni järelevalvet direktiivide korrektse ja täieliku ülevõtmise üle.

Direktiivide ülevõtmisest Euroopa Komisjoni teavitamisel on oluline esitada info kõigi ülevõtvate riigisisese õiguse sätete kohta, st teavitada ka neist kehtiva õiguse asjakohastest sätetest, mis juba tagavad vastavuse direktiivi teatud kohustuslikele nõuetele. Et vältida komisjoni teavitamiseks uute vastavustabelite koostamist ning puuduliku teavitamise tõttu Eesti suhtes rikkumismenetluse algatamist, sätestatakse kõnealuse lõike kolmanda lausega kohustus esitada vastavustabelis teave ka nende direktiivi sätete ülevõtmise kohta, mille puhul riigisisene õigus juba vastab direktiivi nõuetele.

Eelnõu kohaselt täiendatakse ka HÕNTE lisa, millega kehtestatakse direktiivide ülevõtmisel kasutatava vastavustabeli vorm, lisades tabelisse uuendusena värvikoodil põhineva vastavuse hindamise süsteemi (nn valgusfoori põhimõte). Valgusfoori põhimõttel tuleb teave esitada olenemata sellest, kas kasutatakse komisjoni väljatöötatud või HÕNTE lisas olevat vastavustabeli vormi.

Muudatuse eesmärk on suurendada vastavustabelite ülevaatlikkust, võrreldavust ja läbipaistvust ning ühtlustada praktikat direktiivide ülevõtmise hindamisel. Kehtiva vastavustabeli vormiga võrreldes on tabelisse lisatud märkelahter, mis tuleb vastava värviga tähistada. Kommentaarilahtris tuleb värvivalikut lühidalt põhjendada.

🟢 Roheline – minimaalne ülevõtmine. Rohelisega tähistatakse säte siis, kui direktiivi säte võetakse üle üksnes miinimumnõuete ulatuses. Siia alla kuuluvad olukorrad, kus direktiiv jätab liikmesriigile valikuõiguse, millises ulatuses sätet rakendada, sättest on selgelt tuvastatav n-ö miinimumnõue ning eelnõu kohaselt võetaksegi säte üle minimaalses ulatuses. Samuti tuleb roheliseks märkida olukord, kus direktiivi sätte ülevõtmine on direktiivi järgi kohustuslik ja liikmesriigil kaalumisruumi ei ole. Rohelisega tuleb tähistada ka selline direktiivi säte, mille puhul kehtiv õigus on juba direktiivi sättega kooskõlas ning seadust muuta ei ole vaja.

🔴 Punane – laiem ülevõtmine. Punasega tähistatakse direktiivi säte, mis võetakse üle laiemalt kui direktiivis ette nähtud miinimum. Siia liigituvad olukorrad, kus direktiivi sättes on olemas selgelt tuvastatav miinimum, aga eelnõu kohaselt minnakse sellest kaugemale, samuti olukorrad, kus eelnõu säte on direktiivi kohustuslikust nõudest ulatuslikum või rangem, näiteks kui nõuet kohaldatakse direktiiviga võrreldes suuremale sihtrühmale, laiemas ulatuses vmt.

🟡 Kollane – muud juhud. Kollasega tähistatakse direktiivi sätted, mis ei liigitu ei rohelise ega punase alla. Siia jäävad näiteks järgmised olukorrad:
• Direktiivi säte jätab liikmesriigile võimaluse valida mitme samaväärse lahenduse vahel, näiteks direktiiv näeb ette nõude sätestada liikmesriigi vastutav asutus, kuid ei ütle ette, mis asutus see peab olema.
• Miinimumnõue ei ole direktiivi sättest selgelt tuvastatav, näiteks direktiiv näeb ette sanktsiooninormid, kuid ei täpsusta, millises menetluses neid sanktsioone kohaldada tuleks.
• Direktiiv annab võimaluse midagi lubada, kuid riik otsustab seda võimalust mitte kasutada.
• Kehtiv Eesti õigus sätestab direktiivi nõuetega võrreldes rangemad nõuded või rangemad standardid ja neid eelnõu kohaselt ei muudeta.

Ülevaatlikkuse ja selguse huvides võib eelnõu koostaja lisada tabelisse teisi värve. Sel juhul tuleb tabelis esitada ka vastava värvi selgitus.

Oluline on märkida, et värvikood ei asenda sisulist selgitust, vaid on visuaalne abivahend, et vastavuse tase kiiresti tuvastada. Värvisüsteemi kasutamine ei muuda direktiivide ülevõtmise sisulisi nõudeid, vaid täpsustab nende dokumenteerimise ja esitamise viisi vastavustabelis.

Lõige 6. Kui eelnõu sisuks on Euroopa Liidu määruse rakendamine, siis tuleb seletuskirja 5. osas esitada loetelu määruse artiklitest, mille rakendamiseks on vaja Eesti õigust muuta. Kuna määrus on otsekohalduv, ei ole selle ülevõtmine vajalik, kuid riigisisese õiguse kohandamine võib olla vajalik näiteks menetlusnormide, pädevusnormide või sanktsioonide sätestamiseks. Nimetatud loetelu tagab selguse selle kohta, millises ulatuses ja millistel põhjustel riigisisest õigust muudetakse.

HÕNTE § 46, milles on nõuded eelnõu seletuskirjas sisalduvale mõjuanalüüsile, sõnastatakse tervikuna ümber. Paragrahvi senist ülesehitust ei säilitata, et tagada kooskõla HÕNTE § 24 lõikega 3.

Paragrahvi pealkirjas ja tekstis kasutatakse mitmuse (mõjud) asemel ainsust (mõju). Terminit „mõju“ kasutatakse ainsuses, kuna tegemist on abstraktse ja loendamatu nimisõnaga, mis tähistab nähtust või protsessi tervikuna. Seaduse mõju hindamisel käsitletakse normi üldist toimet ja selle avaldumist eri valdkondades, mitte eraldiseisvaid loendatavaid üksikmõjusid. Ainsus väljendab, et mõju on üks terviknähtus, millel on erinevad aspektid (nt majanduslik, sotsiaalne, keskkondlik mõju). Seetõttu on ainsuse kasutamine keeleliselt täpsem ja kooskõlas õiguskeele tavaga (nt „mõju hindamine“, „mõju analüüs“) ning tagab terminoloogilise selguse ja ühtsuse. Termini „mõju“ mitmuslikku vormi (mõjud) kasutatakse kehtivas HÕNTE-s ka teistes sätetes, kuid eelnõu kohaselt muudetakse seda üksnes § 1 lõikes 6, §-s 46 ning § 40 lõike 1 punktis 6, kuna just nende sätete sõnastusest sõltub, kuidas nimetatakse seletuskirja vastavat peatükki ning millisel kujul käsitletakse mõju hindamise tulemeid. Teistes HÕNTE sätetes esinevat sõnakuju „mõjud“ ei muudeta, kuna mitmuse kasutamine neis ei takista sätte tähenduse mõistmist.

Kehtiv § 46 sisaldab üpris vähe infot selle kohta, kuidas seletuskirja mõjuanalüüsi koostada. Ainuke sisuline nõue on, et selgitama peab seaduse rakendamisest tulevat mõju kuues eri valdkonnas: sotsiaalne mõju, mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majanduslik mõju, mõju elu- ja looduskeskkonnale, mõju regionaalarengule ning mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldusele. Loetelu on jäetud lahtiseks, mis tähendab, et sisuliselt tuleb hinnata igasugust otsest ja kaudset mõju.

Muus osas ei anta HÕNTE §-s 46 suuniseid mõjuanalüüsi koostamiseks. Kui mõju hindamise süsteem enam kui 14 aastat tagasi loodi, oli selle keskne idee, et olulise mõjuga eelnõude puhul peab mõjuanalüüs olema põhjalikum võrreldes muude eelnõudega. Selleks nähti ette lahendus, et eelnõu koostaja peab esmalt hindama, kas eelnõust tulenev mõju on oluline, ning kui ta tuvastab olulise mõju, tuleb seletuskirjale lisada veel ka mõjude analüüsi aruanne.13 Praktikas see regulatsioon ennast õigustanud ei ole ning aastate jooksul on taolisi aruandeid koostatud vaid üksikuid. Juurdunud on, et mõjuanalüüs sisaldub seletuskirjas alati, ning üldjuhul on ka mõjuanalüüsi põhjalikkus proportsionaalne eelnõu mahuga. Seetõttu on kavas loobuda olulisuse tuvastamise nõudest ja põhjalikuma mõjuanalüüsi kohustusest.

HÕNTE § 46 sätete rakendamist on kavas selgitada juhendmaterjalis „Mõju hindamise metoodika“14 ning HÕNTE käsiraamatus. Uue mõju hindamise metoodika kavand on eelnõu koostamise ajal esitatud kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks. Uuendamise eesmärk on tagada, et metoodika oleks HÕNTE-ga kooskõlas ning pakuks õigusloomega tegelevatele ametnikele selgeid juhiseid, kuidas algatuskirja või eelnõu koostamisel muudatuste mõju hinnata.

Mõju hindamise süsteemi ei ole kavas põhimõtteliselt ümber korraldada. Endiselt jäävad kehtima nõuded tuua välja mõjutatud sihtrühmad ja valdkonnad. Lisatakse kolm põhimõtet, mida mõju hindamisel tuleb järgida, ning sätestatakse selgemad kriteeriumid, millal kavandada õigusakti järelhindamine.

Lõikega 1 nähakse ette, et seletuskirja osas „Seaduse mõju“ antakse hinnang seaduse rakendumisel avalduvale tulemusele ja mõjule. Hinnangu sõna viitab sellele, et enne muudatuste rakendumist mõju hinnates on tulemuseks igal juhul prognoos ehk hinnang. Enne muudatuse rakendamist – või selle katsetamist – ei saa tuvastada põhjuslikku seost ega rääkida tegeliku mõju hindamisest.

Lisaks eristatakse lõikes 1 tulemuse ja mõju hindamist. Tulemus on muudatuse otsene ja vahetu tulem või tagajärg, mõju seevastu pikaajaline ja struktuurset laadi muutus. Seaduse mõju hinnates tuleb käsitleda nii tulemusi kui ka mõju.

Tabel 1. Muudatuse tulemuse ja mõju võrdlus.

Tulemus (outcome)
Mõju (impact)
Tähendus
Poliitikavaliku otsene ja vahetu tulem või tagajärg
Pikaajaline struktuurne muutus käitumismustrites, majanduses või keskkonnas
Aeg
Lühike või keskmine aeg (kuni paar aastat pärast poliitika rakendumist)
Pikaajaline – sageli ilmneb alles mitme aasta pärast.
Mõõdetavus
Kvantitatiivselt mõõdetav või vahetult jälgitav.
Keeruline mõõta, põhjuslik seos on raskesti tuvastatav. Eri tegurite koosmõju.
Näide
Tulumaksu määra langetamisel väheneb inimeste maksukoormus. Riigieelarve tulud vähenevad.
Tarbimine suureneb, majanduskasv hoogustub, inflatsioon suureneb.

Lõikega 2 nähakse ette, et mõju analüüsimisel võetakse aluseks sisulised muudatused, mis vajaduse korral koondatakse (esimene lause), ning et alati tuuakse välja mõjutatud sihtrühmad, sealhulgas kui mõju avaldub üksikisikutele (teine lause). Sisulise muudatuse all mõeldakse ühe või mitme õigusnormi muutmist, millega soovitakse saavutada praktikas avalduvat tulemust või mõju. Sisuliste muudatuste selgitamine on mõju hindamise eeldus ehk teisisõnu ei saa mõju hinnata ilma, et selgitatakse, mis praktikas muutub võrreldes kehtiva olukorraga. Sisulisi muudatusi tuleb niikuinii käsitleda ka seletuskirja teistes osades, eelkõige sisukokkuvõttes ja eesmärgi osas.

Nõue tuua analüüsis välja mõjutatud sihtrühmad ei ole iseenesest uus, kuid siiani tulenes see Vabariigi Valitsuse kinnitatud mõjude hindamise metoodikast. Nüüd tuuakse nõue määruse tasandile, kuna mõjutatud isikute ja nende arvu väljaselgitamine on oluline info eelnõu edasiseks menetlemiseks, sh otsustamiseks. Eraldi nimetatakse sättes üksikisikuid ehk inimesi, et rõhutada inimesekeskset vaadet mõju hindamisel.

Lõikes 3 loetletakse peamised mõjuvaldkonnad, milles avalduvat mõju hinnatakse. Nagu kehtivaski õiguses, on loetelu jäetud lahtiseks. Valdkondade loetlemise eesmärk on tagada, et ükski võimalik otsene või kaudne mõju ei jääks tähelepanu alt välja. See ei tähenda, et mõjuanalüüs peab olema üles ehitatud valdkondade kaupa, vaid et see info peab olema seletuskirjas esitatud. HÕNTE-s loetletud valdkondi täpsustatakse juhendmaterjalis „Mõju määratlemise kontrollküsimustik“.15

Esimese nelja valdkonna puhul – sotsiaalmõju, julgeolek, majandus ja digiareng – on tegemist laiade ning riigi jaoks oluliste poliitikavaldkondadega. Enamiku uute õigusaktidega kaasneb sotsiaalne ja majanduslik mõju, lisaks on viimastel aastatel suurenenud riigi julgeoleku tugevdamisele suunatud õiguslike algatuste hulk. Mõju riigi välissuhetele ei ole enam vaja eraldi nimetada, et loetelu oleks üldisem. Lisaks on välissuhtlus pigem viis ühiskondlike hüvede saavutamiseks (julgeolek, konkurentsivõime), mitte lõppeesmärk. Selle asemel viidatakse loetelus turvalisusele, sealhulgas küberturvalisusele.

Sotsiaalse mõju juures on kavas eraldi rõhutada mõju lastega peredele. Paljudel poliitikamuudatustel on otsene või kaudne mõju peredele, mis võib erineda mõjust üksikisikule ning ei pruugi üldise sotsiaalse mõju käsitluse raames piisavalt esile tulla. Samuti võib mõju erineda tulenevalt pereliikmete arvust (paljulapselised pered) või peremudelist.

Senisega võrreldes on täiesti uue valdkonnana kavas lisada loetelusse mõju digiarengule. Muudatuse eesmärk on tagada, et õigusliku algatuse puhul oleks teadvustatud, kas ja kuidas mõjutab see Eesti digiühiskonna arengut16, sealhulgas nii inimeste igapäevaelu kui ka ettevõtjate tegevust. Valdkond hõlmab selliseid teemasid nagu avalikud teenused, digiriik ja sideühenduste kvaliteet:
• avalikud teenused – teenuste kättesaadavus, kasutuskogemus ja ligipääsetavus, andmete esitamine, info- ja aruandluskoormus, teenuse läbipaistvus jm;
• digiriik – andmekasutus ja andmehaldus, tehisaru kasutus, andmetöötluse läbipaistvus ja kontrollitavus, riigi IKT juhtimine jm;
• sideühendused – sideühenduste kvaliteet, sidetaristu toimepidevus ja turvalisus.

Digiriigi oluline osa on hästitoimivad avalikud digiteenused. Õigusakti koostamisel tuleb arvestada, et kui kavandatakse tehnoloogilist lahendust, oleks see kujundatud kuluefektiivselt, kvaliteetselt ja koosvõimeliselt, ning arvestaks info- ja kommunikatsioonitehnoloogia juhtimise põhimõtteid. Avalike digiteenuste ja muude tehnoloogiliste lahenduste kavandamisel tuleb eelnõu seletuskirjas selgitada, kuidas täpselt on planeeritud lahenduse arendamine ja rakendamine. Üldjuhul esitatakse vastav teave seletuskirja 7. osas (vt kavandatav HÕNTE § 47 lg 3). Tegemist on riigi tegevuste ja kulude ja vaatest olulise infoga, kuid enamasti ei mõjuta see vahetult inimesi ega ettevõtjaid – mõju neile avaldub läbi tõhusate, toimivate ja kasutajasõbralike avalike teenuste.

HÕNTE-s esitatud loetelu viimased kolm valdkonda – keskkond, võrdsed võimalused ja regionaalareng – on Euroopa Liidu tasandil horisontaalsed põhimõtted, millega tuleb poliitikakujundamisel arvestada. Samuti on need riigi sees olulised valdkonnad ja seotud jätkusuutliku arenguga.

Mõju võrdsetele võimalustele ei ole kehtivas HÕNTE-s eraldi valdkonnana nimetatud, vaid see on liigitatud kontrollküsimustikus sotsiaalse mõju alla. Valdkonna olulisuse ja mõju latentse iseloomu tõttu tuuakse see edaspidi aga HÕNTE tasandile. Võrdse kohtlemise põhimõte on sätestatud võrdse kohtlemise seaduses, mille kohaselt ei või isikuid diskrimineerida nende rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse, vanuse, puude, seksuaalse sättumuse ega DNA ülesehituse ja sellest johtuvate pärilikkusriskide või geneetiliste omaduste tõttu.17 Võrdsed võimalused hõlmavad ka soolist võrdõiguslikkust, mida reguleerib soolise võrdõiguslikkuse seadus, ning mille kohaselt on sooline võrdõiguslikkus naiste ja meeste võrdsed õigused, kohustused, võimalused ja vastutus tööelus, hariduse omandamisel ning teistes ühiskonnaelu valdkondades osalemisel.18 Võrdsete võimaluste hindamisel tuleb arvestada ka ligipääsetavusega – nii füüsilises ruumis kui ka digimaailmas.

Kui eelnõuga kavandatav muudatus riivab oluliselt põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust, siis tuleb muudatuse põhiseaduspärasust analüüsida vastavalt põhiseaduspärasuse kontrollskeemile. Vastav analüüs esitatakse seletuskirja 3. osas. Mõju hindamisel varem esitatud infot kordama ei pea, vajadusel piisab viitamisest.

Täpsemad soovitused, kuidas hinnata mõju võrdsetele võimalustele, digiarengule ja teistele valdkondadele, esitatakse mõju määramise kontrollküsimustikus.

Lõikega 4 nähakse ette tasakaalustatuse ehk objektiivsuse põhimõte, mille kohaselt tuleb mõju hinnata tasakaalustatult, kirjeldades soovitud mõju kõrval ka muud otsest või kaudset mõju, sealhulgas riske ja määramatust.

Põhimõtete kehtestamine mõju hindamise nõuetes on senisega võrreldes uus lähenemine. Õiguslikud algatused on erineva ulatusega. Alati ei ole võimalik ette näha konkreetseid reegleid, mis igas olukorras oleksid rakendatavad ja otstarbekad. Kavandatav lähenemine jätab õigusloojale suurema loomingulise vabaduse otsustamaks, kuidas sisukas mõjuanalüüs üles ehitada ja milliseid meetodeid kasutada.

Objektiivsuse põhimõttega rõhutatakse, et mõju hindamisel peab arvestama nii soovitud ehk positiivset mõju kui ka negatiivset mõju ja riske. On oluline märkida, et õigusakti mõju hindamisele ei seata sõltumatuse nõuet, sest ministeeriumid täitevvõimu asutustena ei saa olla poliitiliselt sõltumatud. Objektiivsuse põhimõte seevastu aitab tagada, et mõjuanalüüsis ei piirdutaks vaid soovitud eesmärkide kirjeldamisega, vaid hinnatakse mõju tervikuna. Lisaks on seletuskirja teiste osade eesmärk peaasjalikult põhjendada algatuse vajalikkust, mistõttu ei pruugita seal võimalikku ebasoodsat mõju välja tuua. Seega loob mõjuanalüüs võimaluse – aga ka kohustuse – vaadelda algatuse mõju tasakaalustatult.

Objektiivsuse põhimõtte juures on eraldi välja toodud kohustus selgitada, kas õigusaktiga lisanduvad haldusvälistele isikutele (ettevõtjatele, inimestele või kolmanda sektori organisatsioonidele) uued kohustused või piirangud või suureneb olemasolev koormus. Halduskoormuse all tuleks mõista õigusaktis sätestatud kohustusega kaasnevat koormust ja kulu ettevõtjatele, inimestele või kolmanda sektori organisatsioonidele. Kui see ei ole ebaproportsionaalselt ressursimahukas, tuleks halduskoormuse muutust hinnata kvantitatiivselt, st rahas või ajas.

Lõikega 5 nähakse ette teadmuspõhisuse põhimõte. Teadmuspõhisus hõlmab lisaks teadus- ja tõenduspõhistele teadmistele ka muud olemasolevat teadmist. Näiteks võib selleks olla huvirühmadelt laekunud tagasiside, muudatuse kontekst, oskusteave, eksperdiarvamus, rakenduspraktika, varasem kogemus jm. Seega tuleb mõju hindamisel arvestada igasuguse olemasoleva teabega, mis võib olla asjakohane, mitte üksnes akadeemiliste või rakendusuuringutega. Lõikes tuuakse välja, et mõju hindamisel kasutatud allikatele tuleb viidata, sama nõue on kehtivas HÕNTE-s.

Uue lähenemisena on kavas sõnaselgelt esile tõsta, et mõjuanalüüsis võib andmete, protsesside või seoste kirjeldamiseks kasutada infograafikat. Infograafika all mõistetakse andmete, protsesside ja seoste kujutamiseks kasutatavaid vahendeid, mis võimaldavad esitada infot lihtsustatud ja selgemal kujul. Enim kasutatakse selleks tabeleid, diagramme, protsessi- ja hierarhiajooniseid, kaarte, ajajooni, ikoone jm. Muudatuse eesmärk on suunata õigusaktide koostajaid rohkem kasutama graafilise esitamise võimalusi olukordades, kus see aitab parandada seletuskirja arusaadavust.

Lõikega 6 sätestatakse proportsionaalsuse põhimõte, mille kohaselt hinnatakse olulisema mõjuga muudatusi põhjalikumalt ja esmajärjekorras. Proportsionaalsuse põhimõtte keskne eesmärk on tagada, et hindamise käigus tuvastatakse justnimelt see mõju teravik, mille analüüsimisse pannakse rohkem ressurssi (aega, raha, teadmisi). Seejuures tasub rõhutada, et mõju olulisus on kontekstispetsiifiline ning ei HÕNTE-s ega mõju hindamise metoodikas ei ole kavas määratleda terminit „olulisus“. Eelnõuga kavandatavad muudatused võivad olla olulised kogumis või ka eraldi, samuti võib mõju ühiskondlikul tasandil olla pigem marginaalne, kuid ühele kindlale sihtrühmale või valdkonnale siiski äärmiselt oluline. Näiteks muudatus, mille sihtrühm on väike absoluutarvudes, võib olla eriti oluline mõnele ühiskonnagrupile (nt eakad, üksikvanemad jt).

Selge sõnumi vaatest on oluline, et mõjuanalüüs oleks üles ehitatud proportsionaalselt: olulisemat mõju käsitletakse seletuskirjas esmajärjekorras (vastandina eelnõu struktuuril põhinevale järjestusele) ning peamised järeldused tuuakse seletuskirjas selgelt esile. Tasub rõhutada, et peamised mõjuanalüüsi järeldused tuleb esitada juba seletuskirja sisukokkuvõttes (HÕNTE § 41 lõike 2 punkt 3).

Lõikega 7 sätestatakse, millistel juhtudel tuleb eelnõusse kavandada õigusakti järelhindamine. Järelhindamine kavandatakse siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või määramatus. Lisaks korratakse Riigikogu otsuses „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ sätestatut, et alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu VTK on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata.19

Kokkuvõtvalt tuleb järelhindamine kavandada kahel juhul:
1) eelnõukohase seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või määramatus;
2) eelnõukohane seadus on olulise mõjuga, kuid kiireloomulisuse tõttu ei koostatud algatuskirja.

Kehtivas HÕNTE-s on kehtestatud mõningad nõuded järelhindamise aruande sisule20, samuti nõue, et järelhindamise kohustus tuleb esitada seletuskirjale lisatavas mõjude analüüsi aruandes21. Seoses mõju olulisuse hindamise kohustuse kaotamisega vajab täpsustamist ka see, millistel juhtudel tuleb järelhindamine kavandada.

Eelnõuga on kavas siduda järelhindamise kohustus riski või määramatusega, mis seaduse rakendamisega kaasneb. Traditsiooniliselt vaadeldakse riski hindamisel kahte tegurit: tõenäosust, et risk realiseerub, ja tagajärge, kui risk realiseerub. Tunnused, mis viitavad suurele riskile, võivad olla:
• pöördumatu või raskesti parandatav tagajärg (nt teise pensionisamba vabatahtlikuks muutmine);
• lai sihtrühm, sh haavatavad sihtrühmad;
• süsteemne mõju paljudes valdkondades (nt muudatused kütuse- või elektriturul);
• oluline eelarve- või kulurisk tulevikus.

Määramatus tähendab, et puudub piisav teadmus võimalike tulemuste ja mõju kohta. Tunnused, mis viitavad suurele määramatusele, võivad olla: uudne regulatsioon, vastuolulised või puudulikud tõendid praktikast või teaduskirjandusest, keeruline mõjuahel (mõju sõltub paljudest teguritest) ja käitumuslik määramatus (nt tarbimiskäitumise muutumine turu reguleerimisel).

Teine kriteerium järelhindamise kavandamiseks ei ole iseenesest uus, vaid tuleneb Riigikogu heakskiidetud õigusloomepoliitika põhialustest. Selle kohaselt nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui olulise mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata. Siinkohal tasub korrata, et eelnõukohase määrusega ei ole kavas määratleda „mõju olulisuse“ terminit, vaid seda võib käsitleda kui määratlemata õigusmõistet, mis sisustatakse konkreetse muudatuse asjaolusid arvesse võttes. Seeläbi jäetakse ka huvirühmadele (ja teistele osapooltele) võimalus juhtida tähelepanu, kui nende hinnangul on muudatus piisavalt oluline, et kavandada õigusakti järelhindamine. Ka praktika on näidanud, et objektiivsete kriteeriumide põhjal ei ole võimalik alati tuvastada mõju olulisust.

Kokkuvõttes on järelhindamine poliitikakujundamise tsükli viimane osa, mis seob omavahel probleemi, mida soovitakse lahendada, ning saavutatud tulemuse. Kui õigusakti eelnõu mõjuanalüüs (ex-ante) hindab seda, milline on plaanitud muudatustega kaasnev soovitud ja soovimatu mõju, siis õigusakti mõju järelhindamine (ex-post) on vajalik selleks, et mõista, kas kehtestatud normid on oma eesmärgi täitnud või mitte. Järelhindamine on justkui eelnõu koostamise käigus tehtud mõjuanalüüside tagasisidesüsteem.

Järelhindamist tehakse teisteski poliitikakujundamise protsessides, eelkõige arengukavade ning struktuurivahenditest rahastatud poliitika elluviimisel. Kui õigusakti muudatus on vahetult seotud mõne arengukavast tuleneva tegevusega, on põhjendatud hinnata selle mõju arengukava hindamise käigus. Samas võib järelhindamine olla vajalik ka juhtudel, kus õiguslik muudatus ei ole seotud ühegi hinnatava arengudokumendiga.

Kindlasti ei oleks mõistlik sätestada järelhindamise kohustust kõikides – ega isegi mitte enamikus – eelnõudes. Näiteks ei ole seda asjakohane nõuda tehniliste või haldusesiseste muudatuste puhul. Samuti ei pruugi järelhindamine olla mõttekas mõne väärtuspõhise otsuse puhul, kus eesmärk ei ole üheselt mõõdetav ning regulatsioon ja tulemus ei ole kausaalses seoses. Seetõttu on säte kavandatud nii, et järelhindamise kohustuse üle otsustamine oleks paindlik ning arvestaks konkreetse eelnõu sisu, valdkonda ja eesmärki.

HÕNTE § 47 sätestab nõuded seletuskirja seitsmendale osale, milles käsitletakse seaduse rakendamise mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevustele ning kuludele ja tuludele. Paragrahv sõnastatakse tervikuna ümber, kuid selle eesmärk ja põhisisu jäävad üldjoontes samaks.

Paragrahvi pealkirjas asendatakse sõnad „rakendamisega seotud“ sõnadega „rakendamisega kaasnevad“. Praegu kehtiva § 47 pealkirja sõnastuse tõttu tekib valeseos „seaduse rakendamisega seotud riik ja kohalik omavalitsus“. Pealkirja ümber sõnastades saab sellist valeseost vältida.

Lõike 1 sisu laiendatakse, sätestades, et seletuskirja osas „Seaduse rakendamisega kaasnevad riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud“ antakse ülevaade seaduse rakendamiseks vajalikest tegevustest ja korralduslikest muudatustest ning hinnatakse seaduse mõju riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse kuludele ja tuludele. Võrreldes kehtiva sõnastusega tuuakse juba lõikes 1 välja, et lisaks kuludele tuleb hinnata mõju ka tuludele. Samuti lisatakse viide korralduslikele muudatustele, mis praegu tuleneb HÕNTE § 46 lõike 1 punktist 6.

Kehtiva HÕNTE § 47 sõnastuse puhul on tähelepanu juhitud probleemile, et see justkui ei kohusta selgitama eelarvelist mõju olukorras, kus muudatuse tulemusena riigi jaoks kulud või tulud vähenevad. Kehtiv sõnastus viitab üksnes rakendamiseks vajalikele kuludele ning rakendamisega saadavatele tuludele. Kavandatava sõnastusega tagatakse, et seletuskirjas tuleb kajastada mõlemas suunas mõju nii tuludele kui ka kuludele.

Võrreldes kehtiva sõnastusega tõstetakse lõikesse 1 viide kohaliku omavalitsuse üksustele ja neile avalduvale korralduslikule ja eelarvelisele mõjule, mis praegu on sätestatud lõikes 2. Arvestades kohaliku omavalitsuse autonoomiat, sh finantsautonoomiat, peaks mõju kohaliku omavalitsuse üksustele käsitlema samuti üldreegli tasandil. HÕNTE § 6 lõige 2 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse kavandamise korral tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega seotud kulud kaetakse eraldisega riigieelarvest. Seletuskirja 7. osas tuleb anda ülevaade, kas eelnõu sisaldab riiklikke kohustusi kehtestavaid sätteid.

Lõikega 2 täpsustatakse, mis info tuleb seletuskirjas esitada eelarvelise mõju kohta. Kui seaduse rakendamine mõjutab asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarvet, siis hinnatakse kulude ja tulude rahalist muutust ning esitatakse lisavahendite katmise allikas. Kui rakendamiseks on vaja lisavahendeid riigieelarvest, tuleb selgitada, millal plaanitakse neid taotleda.

Esiteks sisaldab lõige täpsustust, et eelarvelist mõju tuleb hinnata olenemata sellest, kas see avaldub asutuse, kohaliku omavalitsuse üksuse või riigieelarve tasandil. Kehtiva HÕNTE § 47 sõnastus viitab üksnes riigiasutustele (lõige 1) ja kohaliku omavalitsuse üksustele (lõige 2). Muudatusega soovitakse hõlmata kõiki avaliku sektori asutusi, mitte üksnes riigiasutusi, ning rõhutada kohustust hinnata mõju riigieelarvele. Tasub märkida, et muudatus, mis mõjutab kulusid või tulusid asutuse tasandil, ei pruugi mõjutada vahetult riigieelarvet, samuti vastupidi.

Hinnata tuleb tulude ja kulude muutust. Võimaluse korral selgitatakse mõju tegevuspõhisele eelarvele, tuues välja, millised programmi tegevused on muudatustega seotud.

Jätkuvalt tuleb seletuskirjas esitada lisavahendite vajaduse korral nende katmise allikas, kuid lisandub kohustus selgitada, millal plaanitakse neid vahendeid taotleda. Muudatuse eesmärk on tagada, et eelnõu koostamisel mõeldakse senisest paremini läbi õigusaktist tulenev lisavajadus ning selle taotlemine. Igal juhul tuleb eelnõu koostajal arvestada, et kui riigieelarvest lisavahendeid ei eraldata, tuleb lisavajadus katta eelnõu koostaja eelarvest.

Lõike 3 eesmärk on tagada, et seletuskirjas oleks esitatud teave infotehnoloogilise lahenduse, sealhulgas infosüsteemi kohta, mille arendamine on vajalik seaduse rakendamiseks. Eelnõu koostamisel on oluline läbi mõelda rakendamiseks vajalikud infotehnoloogilised muudatused ja kooskõlastada need asjaomaste asutustega. Praktikas ei piisa üksnes märkusest, et seaduse rakendamiseks tuleb muuta infosüsteemi. Kui lahenduse sisu, maksumus, ajakava ja vastutus jäävad täpsustamata, võib seaduse rakendamisel selguda, et vajalikku arendust ei ole võimalik kavandatud tähtajaks ellu viia või et selleks puuduvad vajalikud vahendid. See võib omakorda takistada seaduse rakendamist, suurendada kulusid ning tingida vajaduse hiljem muuta jõustumisaega. Seetõttu loob säte otsustajatele ja kooskõlastajatele tervikliku ülevaate seaduse rakendamise tehnilistest ja eelarvelistest eeldustest ning võimaldab hinnata, kas kavandatud jõustumisaeg on realistlik.

Kehtiva HÕNTE §-s 47 ei ole eraldi käsitletud tehnoloogiliste lahendustega kaasnevat kulu riigile. Kuna siiani puuduvad nõuded, millist infot tuleb tehnoloogiliste arenduste kohta esitada, on praktika olnud väga erinev. Harvad ei ole näited, kus seletuskirjas nenditakse, et eelnõukohase seaduse rakendamiseks on vaja arendada infosüsteemi, kuid puudub igasugune info kulude, nende katmise ja tööde tegemise kohta. Kui need küsimused on eelnõu koostamisel läbi mõtlemata ja kooskõlastamata, võib tekkida olukord, kus tööde tegemiseks vajaminevat lisarahastust ei saada ning tööd ei valmi tähtajaks.
Teenuste arendamisega seotud valikute tegemisel pakub teenuse omanikele, otsustajatele ja poliitikakujundajatele tuge juhend „Digiteenuse omaniku ja pakkuja valik“22. Juhend aitab välja selgitada, milliseid digiteenuseid peaks riik ise osutama ja millised saaks usaldada erasektorile.

Nähakse ette, et kui seaduse rakendamiseks on vaja arendada infosüsteemi või muud tehnoloogilist lahendust, tuleb seda kirjeldada, tuues välja:

1) millist infotehnoloogilist lahendust on vaja muuta või milline uus lahendus on vaja luua;
2) kas ja milliseid uue tehnoloogia võimalusi, sealhulgas tehisaru, kasutatakse;
3) mis on muudatuse hinnanguline kulu, sealhulgas ülalpidamiskulu, ja kas on olemas vahendid tööde tegemiseks;
4) tööde teostamise esialgne ajakava;
5) tööde kvaliteetse tegemise eest vastutav asutus.

Punkt 1. Seletuskirjas tuleb nimetada olemasolev infotehnoloogiline lahendus, mida on vaja muuta, või kirjeldada uut lahendust, mis tuleb seaduse rakendamiseks luua. Infotehnoloogilise lahendusena käsitatakse infosüsteemi, selle osa või funktsiooni ning muud digitaalset lahendust või teenust, mida on vaja seaduse rakendamiseks luua või muuta. Infotehnoloogilise lahendusena käsitatakse näiteks registri tehnilist lahendust, andmevahetus- või menetluslahendust, veebiportaali, rakendust, keskset teenusekomponenti või olemasoleva infosüsteemi uut funktsiooni.

Seadusemuudatusega seotud lahendust tuleb kirjeldada sellise täpsusega, et oleks arusaadav, millise seadusest tuleneva ülesande või tööprotsessi täitmist see toetab, milliseid olemasolevaid süsteeme muudatus puudutab ning kas lahendus eeldab andmevahetust teiste süsteemidega. Kui sobiv lahendus on riigis juba olemas, tuleb võimaluse korral kaaluda selle kasutamist või edasiarendamist, et vältida samalaadsete lahenduste põhjendamatut dubleerimist. Seletuskiri ei pea sisaldama tehnilist projekti ega detailset süsteemiarhitektuuri, kuid esitatud teave peab võimaldama hinnata arenduse ulatust ja seost kavandatava regulatsiooniga.

Infotehnoloogilise lahenduse muutmisena käsitatakse ka selle kasutusest kõrvaldamist või asendamist muu lahendusega. Süsteemi lõpetamine mõjutab riigi infosüsteemi arhitektuuri, andmevahetust, tööprotsesse ja kulusid ning võib eeldada andmete säilitamise, ülekandmise või arhiveerimise korraldamist. Seetõttu tuleb ka sellised muudatused seletuskirjas märkida.

Punkt 2. Seletuskirjas tuleb märkida, kas infotehnoloogilises lahenduses kasutatakse tehisaru tehnoloogiat, ning kasutamise korral selgitada selle eesmärki ja rolli (ehk milleks seda tehnoloogiat kasutatakse). Näiteks võib tehisaru kasutada andmete või dokumentide liigitamiseks, mustrite ja kõrvalekallete tuvastamiseks, teksti või kokkuvõtete koostamiseks, menetleja toetamiseks või suhtluse automatiseerimiseks. Ühtlasi saab eelnõu seletuskirjas kirjeldada, millises tööprotsessi etapis tehisaru kasutatakse ning kas selle väljund on abistav või soovituslik. Vajaduse korral tuleb avada ka inimese ja süsteemi ülesannete jaotus ning põhilised riskide maandamise meetmed, sealhulgas arvestada Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EL) 2024/168923 tulenevate nõuetega.

Tehisaru on üks võimalik tehnoloogiline vahend, mitte eesmärk omaette ega ainus automatiseerimise viis. Lahendus võib põhineda ka reeglipõhisel automatiseerimisel, andmete automaatsel kontrollimisel või vahetamisel, menetlustoimingute automaatsel käivitamisel või muul tehnoloogial. Seetõttu tuleb tehisaru kasutamist kaaluda, lähtudes tegelikust vajadusest, lisaväärtusest, kulutõhususest ja riskidest. Punktiga ei kohustata tehisaru kasutama. Kui seda ei kasutata, piisab selle märkimisest eelnõus.

Punkt 3. Seletuskirjas tuleb esitada arenduse hinnanguline kogukulu, arvestades nii lahenduse loomise või muutmisega kaasnevaid ühekordseid kulusid kui ka selle kasutuselevõtule järgnevaid ülalpidamiskulusid. Ühekordsete kulude hulka võivad kuuluda näiteks kulud analüüsile, arendusele, liidestamisele, testimisele, andmete korrastamisele, turbe- ja vastavushindamisele ning koolitamisele. Ülalpidamiskulud võivad hõlmata majutust, litsentse, tehnilist tuge, hooldust, perioodilist seiret, mudelite või andmete ajakohastamist.

Arvutuse täpsus sõltub eelnõu ettevalmistamise etapist, kuid hinnangu alused ja peamised kulukomponendid peavad olema selgitatud. Lisaks tuleks selgituskirjas selguse huvides märkida, kas kavandatud töödeks on vahendid olemas, millisest eelarvest kulud kaetakse ja kas on vaja taotleda lisavahendeid. Nii välditakse olukorda, kus õigusnorm jõustub enne selle rakendamiseks vajaliku tehnilise võimekuse või rahastuse olemasolu. Kui täpset maksumust ei ole veel võimalik kindlaks määrata, tuleb esitada põhjendatud vahemik või esialgne hinnang ning selgitada, millal ja kuidas seda täpsustatakse.

Eelnõu koostajatel tuleb arvestada, et kui õigusaktist tulenevaid lisavajadusi eelarveläbirääkimistel ei rahuldata, tuleb lisavahendid leida valitsemisala eelarvest.

Punkt 4. Tööde esialgne ajakava peab näitama, kas infotehnoloogiline lahendus on võimalik valmis saada enne seaduse jõustumist või hiljemalt ajaks, mil vastavat normi tuleb rakendada (kui on jõustumise erisäte). Ajakavas tuleb võimaluse korral ja vastavalt eristada peamised etapid, näiteks äri- ja süsteemianalüüs, arendus või hankemenetlus, testimine, kasutuselevõtt ja üleminekuperiood. Arvestada tuleb ka sõltuvust teistest arendustest, riigieelarve menetlusest, hangetest, andmete korrastamisest, liidestuste loomisest ja turvanõuete täitmisest. Esialgne ajakava ei pea olema projektiplaani täpsusega, kuid see peab võimaldama hinnata kavandatud jõustumis- ja rakendustähtaja teostatavust.

Punkt 5. Seletuskirjas tuleb nimetada asutus, kes vastutab tööde kvaliteetse tegemise eest. Vastutav asutus peab tagama, et arendus vastab õigusaktist tulenevatele eesmärkidele ja nõuetele, on kasutatav, turvaline, koosvõimeline ning valmib kokkulepitud ulatuses ja ajaks. Vastutus hõlmab üldjuhul arendusvajaduse sisulist juhtimist, asjaomaste osaliste kaasamist, rahastamise ja ajakava koordineerimist, tööde vastuvõtmist ning lahenduse edasise haldamise korraldamist. Kui arenduse tegemisse on kaasatud mitu asutust või väline arenduspartner, tuleb nimetada üks selge riigipoolne põhivastutaja ning vajaduse korral kirjeldada teiste osaliste ülesandeid. Välise arenduspartneri kasutamine ei anna riigipoolset vastutust üle arenduspartnerile. Vastutaja nimetamine aitab vältida ülesannete hajumist ning tagab, et seaduse rakendamiseks vajalikku lahendust juhitakse tervikuna ja kvaliteetselt.

Lõikes 4 esitatakse nõue märkida seletuskirjas selgesõnaliselt, kui seaduse rakendamine riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse kulusid või tulusid ei mõjuta. Nõue sisaldub kehtiva HÕNTE § 47 lõigetes 3 ja 4, seetõttu ei ole tegemist uue kohustusega. Info on vajalik eelkõige eelarve planeerimise vaatest ning edasises õigusloomeprotsessis otsuste tegemisel.

Paragrahvist 47 jäetakse välja kehtiv lõige 5, mis sätestab, et kui kulud kaetakse osaliselt või täielikult Euroopa Liidu vahenditest, märgitakse seletuskirjas Euroopa Liidu vahendite osakaal. Osaliselt tuleneb nõue edaspidi lõikest 2, mis näeb ette üldisema kohustuse esitada lisavahendite katmise allikas. Välja jääb aga nõue viidata Euroopa Liidu vahendite osakaalule kui väga spetsiifiline nõue.

HÕNTE § 50 pealkirja ja lõike 1 punkti 1 muudatused. Lõike 1 punkt 1 sätestab info, mis tuleb esitada seletuskirja 10. osas „Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon“ adressaatide kohta, kellele on eelnõu kooskõlastamiseks või arvamuse ja ettepanekute saamiseks esitatud. Kehtivas loetelus on nimetatud huvirühmad. Sätte rakendamise praktika on olnud ebaühtlane. Sageli on märgitud üksnes huvirühmade valdkond (näiteks keskkonnaühendused), kuid konkreetsete organisatsioonide nimesid ega nendega konsulteerimise või nende kaasamise vorme ei märgita. Selleks, et suurendada HÕNTE § 50 abil otsustusprotsesside selgust, läbipaistvust ja osapoolte vastutust, ühtlustatakse § 50 lõike 1 punktis 1 kasutatavad terminid Riigikantselei avatud valitsemise teekaardil (2023) kasutatavate terminitega. Loetelusse lisatakse esindusorganisatsioonid. See tähendab, et seletuskirjas tuleb nimetada ka konkreetsed esindusorganisatsioonid, kes eelnõust puudutatud huvirühmi esindavad. Samasugune täiendus tehakse paragrahvi pealkirjas.

HÕNTE § 58 kehtivas tekstis kasutatakse sõna „osundama“ (’tsiteerima’) vales tähenduses. Silmas peetakse seaduse sätetele viitamist. Keelevea parandamiseks asendatakse paragrahvi tekstis sõna „osundama“ sõnaga „viitama“.

HÕNTE § 65 lõike 1 punkti 7 muutmine on seotud § 50 muutmisega, vt § 50 selgitusi.

HÕNTE § 65 lõige 2, millega nähakse ette kohustus lisada määruseelnõu seletuskirjale mõjuanalüüs, kui määruse rakendamisega kaasneb eeldatavasti oluline mõju, tunnistatakse kehtetuks. Muudatus seondub mõju olulisuse tuvastamise nõude kaotamisega. Määruse mõju tuleb endiselt seletuskirjas hinnata, kuid eraldi aruannet olulise mõju korral esitama ei pea. Praktikast ei ole teada ühtegi näidet, kus määruseelnõule oleks lisatud taoline eraldi aruanne.

HÕNTE § 661 – eelnõu jõustumissätte kohaselt jõustuvad eelnõus sisalduvad nõuded 1. jaanuaril 2027. Rakendussätte kohaselt hakkab Justiits- ja Digiministeerium uute nõuete täitmist kontrollima alates 1. märtsist 2027. Seega on ette nähtud kahekuuline üleminekuaeg. Eelnõud, mis on ette valmistatud ja kooskõlastamisele esitatud enne 1. märtsi 2027, peavad vastama vähemalt senistele HÕNTE nõuetele. Eelnõud ja algatuskirjad, mis esitatakse esimesele kooskõlastusringile 1. märtsil 2027 või hiljem, tuleb koostada ja vormistada juba uute nõuete järgi.

HÕNTE § 662 – HÕNTE § 41 lõikes 2 sätestatud lihtsa keele nõude kohaldamiseks nähakse ette kaheaastane üleminekuaeg. Pikem üleminekuaeg on vajalik, sest lihtsas keeles sisukokkuvõtte koostamine eeldab võrreldes tavapärase selge ametikeelega erinevaid metoodilisi oskusi, sealhulgas teksti kohandamist sihtrühmale ja selle arusaadavuse kontrollimist. Enne nõude kohaldamist tuleb koostada juhend- ja näidismaterjalid, korraldada eelnõude koostajatele koolitusi ning kujundada asutustes sobiv töökorraldus. Samuti võimaldab üleminekuaeg nõuet praktikas katsetada ja ühtlustada, et vältida selle erinevat tõlgendamist ning tagada sisukokkuvõtete tegelik arusaadavus, mitte üksnes nõude formaalne täitmine.

HÕNTE lisa muutmise kohta vt § 45 selgitusi.

Paragrahviga 2 sätestatakse HÕNTE muudatuste jõustumisaeg, milleks on 1. jaanuar 2027.

3. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega.

4. Määruse mõju

Eelnõuga kavandatakse järgmisi muudatusi:

• Õigusakti mõju hindamisele kohalduvaid nõudeid muudetakse.
• Muudetakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada eelnõu vastavuse kohta Euroopa Liidu õigusele.
• Muudetakse VTK nimetust, eesmärki ja nõudeid selle sisule. Uue kohustusena tuleb VTK koostajal analüüsida automatiseerimisel põhinevate lahenduste võimalikkust ja otstarbekust.
• IKÜM-i kohane andmekaitsealane mõjuhinnang tuleb esitada seletuskirja kolmanda osa eelviimases alaosas ja eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs tuleb esitada alati seletuskirja kolmanda osa viimases alaosas.
• Seletuskirja sisukokkuvõttele kehtestatakse lihtsa keele nõue.
• Täpsustatakse nõudeid infole, mis tuleb seletuskirjas esitada seaduse rakendamisega kaasnevate riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevuste ning kulude ja tulude kohta.
• Loobutakse õigusloomeprotsessis kontseptsiooni koostamisest.
• Täpsustatakse normitehnilisi nõudeid.

Sihtrühm – õigusloomega tegelevad ametnikud

Kavandatud muudatustel on otsene ja vahetu mõju ministeeriumides ja Riigikantseleis õigusloomega tegelevatele ametnikele, kes valmistavad ette seadus- ja määruseelnõusid ning väljatöötamiskavatsusi (algatuskirju). HÕNTE-ga on kehtestatud nõuded Vabariigi Valitsuse koostatavate õigusaktide eelnõudele ja seletuskirjadele. Kohati üpris üksikasjalike nõuete eesmärk on tagada, et eelnõu oleks õiguspärane, kooskõlas kehtivate õigusaktidega ning terminoloogiliselt täpne. Seletuskiri peab olema informatiivne, selge ja põhjalik.

Ametnike igapäevatöös võtab arvestatava aja enese kurssi viimine HÕNTE nõuetega ja nende nõuete järgimine, mistõttu vajab igasugune muudatus teatavat aega kohanemiseks. Enim mõjutab see õigusloomejuriste, kelle kokkupuude õigusloomega on pidev ja regulaarne ning kes toetavad oma organisatsioonides ka teisi eelnõude koostajaid. Ministeeriumide töökorraldus õigusaktide ettevalmistamisel on siiski väga erinev ning seetõttu hõlmab sihtrühm lisaks juristidele ka valdkonna sisueksperte, analüütikuid, keeletoimetajaid, Euroopa Liidu küsimustega tegelevaid ametnikke jt. Oma haldusala poliitika kujundamine, sh õigusloome, on ministeeriumi peamine ülesanne.

Tabel 2. Teenistujate arv ministeeriumides ja Riigikantseleis, 2025. aasta andmed24
Ministeerium
Teenistujate arv
Haridus- ja Teadusministeerium
263
Justiits- ja Digiministeerium
216
Kaitseministeerium
146
Kliimaministeerium
267
Kultuuriministeerium
91
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
164
Rahandusministeerium
244
Regionaal- ja Põllumajandusministeerium
262
Siseministeerium
168
Sotsiaalministeerium
170
Välisministeerium
523
Riigikantselei
143
Kokku
2441

Joonis 1. Justiits- ja Digiministeeriumile esitatud väljatöötamiskavatsuste ja seaduseelnõude arv aastatel 2014–2025

Aasta jooksul koostatakse ministeeriumides keskmiselt enam kui 100 seaduseelnõu ja umbes 30 VTK-d (joonis 1). Määruseelnõusid on oluliselt rohkem – 2024. aastal esitati kooskõlastamiseks 94 Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ning 373 ministri määruse eelnõu.25

Muudatuste kavandamisel püüti arvestada, et uute nõuete lisandumine ei paisutaks tarbetult seletuskirja mahtu ega suurendaks seeläbi õiguslooja töökoormust eelnõu materjalide ettevalmistamisel. Mahukad ja keerulised seletuskirjad on probleem ka kaasamise vaatest, sest need raskendavad eelnõu läbitöötamist ja suurendavad tagasiside andmisele kuluvat aega. Seletuskirja nõudeid täiendatakse Euroopa Liidu õigusele vastavust puudutavas osas, mis võib kaasa tuua teksti lisandumist.

Õigusloomega tegelevate ametnike koormust vähendavad VTK – edaspidi algatuskirja – sisunõuete lihtsustamine ja mõju olulisuse hindamise kohustuse kaotamine. Töökoormust suurendavad eelkõige muudatused, mis puudutavad seletuskirjas Euroopa Liidu õigusakti rakendamise kohta info esitamist ning eelarveliste tulude ja kulude hindamist. Kohanemist eeldavad ka seletuskirja sisukokkuvõtte lihtsakeelsuse nõue ning muudatused mõju hindamise nõuetes.

Infotehnoloogiliste lahenduste läbimõtlemine eelnõu ettevalmistamise käigus võib suurendada töökoormust, kuid mõju on pigem väike ja avaldub üksnes selliste eelnõude puhul, mille rakendamine eeldab infotehnoloogilise lahenduse loomist, muutmist või kasutusest kõrvaldamist. Muudatus parandab otsuste kvaliteeti ja läbipaistvust, aitab varakult hinnata arenduse vajalikkust, maksumust, ajakava, rahastust ja vastutust ning vähendab seaduse rakendamise viibimise ja planeerimata kulude riski. Põhjendatud kaalutluste väljatoomine toetab andmepõhist otsustamist.

Lisakohustus on kahtlemata ka see, et õigusloojal tuleb edaspidi algatuskirja etapis kaaluda automatiseerimisel põhinevat lahendusviisi ja seda selgitada. Kavas ei ole ette näha üksikasjalikke nõudeid, kuidas automatiseerimisel, sealhulgas tehisaru tehnoloogial, põhinevaid lahendusi analüüsida, sest valdkond areneb kiiresti ja taoline nõue on õigusloomes uus. Tegemist võib olla pelgalt mõtteharjutusega võimaliku kasutuspraktika tuvastamiseks, aga ka juba töös olevate algatuste kirjeldamisega. Sätte eesmärk ei ole formaalne või struktureeritud analüüs, vaid sisuline kaalumine, kas regulatsiooni eseme mingis etapis on võimalik kasutada infotehnoloogilist lahendust, ning selle kaalumise järelduse esitamine algatuskirjas. Eriti võib see kõne alla tulla pikalt muutumatuna püsinud õigusaktide puhul. Kui tehniline lahendus on silmanähtavalt võimatu või ebaotstarbekas, piisab lühikesest selgitusest. Välistatud ei ole, et analüüs tellitakse väliselt eraõiguslikult isikult (tehnoloogiaettevõtja, uuringufirma), samuti saavad ministeeriumid kasutada oma haldusalasisest IT-majade ressurssi. Samas on ministeeriumidel suur otsustusruum, kuidas kavandatavat nõuet sisustada, ning kindlasti ei teki sellega kohustust automatiseerimisel või tehisarul põhineva lahenduse kasuks otsustada.

Seletuskirja arusaadavuse parandamiseks kehtestatakse eelnõuga lihtsa keele nõue sisukokkuvõttele. Nagu eespool selgitatud, hõlmab lihtsakeelse teksti koostamine keelelist reduktsiooni, mõistetavuse suurendamist ja info kohandamist. Ministeeriumide vaatest eeldab see metoodiliste oskuste arendamist õigusloomega tegelevate ametnike hulgas, mis omakorda võib tähendada koolitusvajadust ja sellega kaasnevat kulu. Kuigi ei ole välistatud, et teatud juhtudel on mõttekas osta lihtsakeelse teksti koostamise teenust sisse eraõiguslikelt pakkujatelt, siis üldjuhul eeldab lihtsas keeles kirjutamine lähteteksti ja valdkonna head tundmist, mistõttu on põhjendatud, et need oskused oleksid ametnikkonna hulgas olemas.

Nõuet, et seletuskirja sisukokkuvõte peab olema koostatud lihtsas keeles, on kavas kohaldada kaks aastat pärast sätte jõustumist. See annab ministeeriumidele piisava aja uue korraga kohanemiseks.

Eelnõu kohaselt muudetakse nõudeid mõju hindamisele. Võib eeldada, et uute nõuete rakendumise järel vähenevad seletuskirja mõjuanalüüsis tekstikordused ja kohati sisutühjad laused mõju olulisuse hindamise kohta26, mõjuanalüüsid muutuvad objektiivsemaks ja paremini struktureerituks. Soov on toetada senisest rohkem graafiliste lahenduste, näiteks jooniste, tabelite, skeemide, loetelude jm infograafika kasutamist, samuti võiks paraneda riskide väljaselgitamine ning tulude ja kulude kvantifitseerimine. Mõjuanalüüsi kvaliteeti aitab parandada analüütilise lisakompetentsi kaasamine (nt õiguslooja koostöö analüütikute või analüüsiosakonnaga, analüüside tellimine väljastpoolt). Samas on mõju hindamist puudutavad nõuded senisest lihtsamad ja vähem tehnilised ning lubavad paindlikumalt üles ehitada analüüsiosa ja esitada järeldusi.

Tasub rõhutada, et mõju hindamisele kohalduvad nõuded on kujundatud nii, et need ei eelda erialaseid teadmisi analüüsimeetoditest või andmekogumisest, ning on seetõttu järgitavad erineva pädevusega ametnikele. Praktika on näidanud, et mõjuanalüüse koostavad nii õigusloomejuristid, analüütikud kui ka valdkonna sisueksperdid. Kuigi hea õigusloome vaatest on eesmärk jõuda olukorda, kus kõik mõjuanalüüsid on stabiilselt hea kvaliteediga, tuleb nõuete kavandamisel arvestada ministeeriumide piiratud ressursiga. Näiteks peavad nõuded olema piisavalt selged, et ka alustav õigusloomeametnik suudaks neid järgida. Kuigi Justiits- ja Digiministeeriumi hinnangul valmivad parimad mõjuanalüüsid (ja seletuskirjad) eri pädevusega inimeste koostöös, seda nõuete järgimise eelduseks ei seata.

Kokkuvõttes on eelnõuga kavandatavatel muudatustel märkimisväärne mõju õigusloomega tegelevatele ametnikele ja ministeeriumidele. Agregeeritud kogumõju on paraku raske hinnata, sest ministeeriumide õigusloomepraktika on erinev. Osa ministeeriumide jaoks on kohanemisvajadus tõenäoliselt minimaalne, sest suurt osa lisanduvast infost kajastatakse seletuskirjades juba praegu ning mõjuanalüüsid vastavad eelnõuga kavandatavatele põhimõtetele. Kohanemisperioodil suureneb tõenäoliselt ministeeriumide õigusosakondade töökoormus, sest küsimustega pöördutakse esmajärjekorras just sinna. Justiits- ja Digiministeerium toetab teisi ministeeriume nõustamise ja koolitustega.

Kaudsed sihtrühmad ja teisene mõju

Vaatamata asjaolule, et HÕNTE kohaldub Vabariigi Valitsuse õigusloomele, ei piirdu mõjutatud sihtrühm vaid täitevvõimuga. Riigikogus järgitakse eelnõu vormistamisel Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirja27, mis on seaduseelnõu ja seletuskirja puudutavas osas praegu vastavuses HÕNTE-ga. Kuna muudatused on peamiselt seotud väljatöötamiskavatsuse (uue nimega algatuskiri) nõuetega, mõjuanalüüsi koostamisega ning seletuskirja muude osade sisule täpsemate nõuete esitamisega, saab Riigikogu enesekorraldusõigusest lähtuvalt otsustada ka, et neid muudatusi nad Riigikogu normitehnika eeskirja ei kavanda.

Joonis 2. HÕNTE muutmisest otseselt ja kaudselt mõjutatud sihtrühmad

Ligikaudu 90% Riigikogus vastuvõetud seadustest on algatanud Vabariigi Valitsus.28 Seega mängib Eesti õiguskorra kujundamisel olulist rolli, millised nõuded on Vabariigi Valitsus kehtestanud enda õigusloomele ning kuidas neid nõudeid praktikas järgitakse. Kaudselt võib HÕNTE muutmine mõjutada laia ringi õigusloome või õiguse rakendamisega kokkupuutuvaid institutsioone ja isikuid (joonis 2).

Eraldi tasub esile tõsta mõju kohaliku omavalitsuse üksustele. 1. juulil 2026. aastal jõustus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) muudatus, mis näeb ette, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ja valitsuse määruse eelnõule ja seletuskirjale kohaldatakse samu normitehnilisi nõudeid, mis Vabariigi Valitsus on kehtestanud Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse eelnõu kohta. Sisuliselt tähendab see, et HÕNTE määrusi puudutav osa kohaldub ka kohaliku omavalitsuse organitele – volikogudele ja linna- või vallavalitsustele. Kui eelnõude puhul oli vastav nõue KOKS-is ka varem – küll erinevas sõnastuses – siis seletuskirjade puhul on tegemist uue nõudega.

Kavandatavatest muudatustest puudutavad kohaliku omavalitsuse üksusi vaid need, mis kohalduvad määruseelnõudele, näiteks ei mõjuta kohalikku tasandit muudatused VTK (uue nimega algatuskiri) regulatsioonis. Lisaks ei ole asjakohased mitmed Euroopa Liidu õiguse rakendamist käsitlevad HÕNTE sätted. Küll aga tuleb kohaliku omavalitsuse üksustel arvestada mõju hindamise kohustuse jm nõuetega. Eesti Linnade ja Valdade Liidu hinnangul muutub kohaliku omavalitsuse määrusloomeprotsess oluliselt analüütilisemaks ja ressursimahukamaks.29 Tasub siiski rõhutada, et mõju tuleneb eelkõige KOKS-i muudatusest, mitte niivõrd HÕNTE muutmisest. Tegelik mõju sõltub ka sellest, mil määral kasutavad kohaliku omavalitsuse üksused edaspidi võimalust kehtestada volikogu määrusega täpsem kord õigusaktide ja seletuskirjade normitehniliste nõuete rakendamiseks. Juulis jõustunud KOKS
§ 7 lõike 4 kohane volitusnorm tagab kohaliku omavalitsuse üksusele enesekorralduse võimaluse HÕNTE nõuete järgimisel.

Muudatus, millega kehtestatakse seletuskirja sisukokkuvõtte lihtsakeelsuse nõue, puudutab eelkõige inimesi, kellel on tavapärasest erinev keeleoskus. Peamise sihtrühma moodustavad inimesed, kellel on psüühiline erivajadus (intellektipuue või teatud neuroerinevus, nt düsleksia), aga lihtne keel on abistav ka näiteks ajutiselt vähese keeleoskusega inimestele (nt sisserändajad ja teise keele õppijad) ning inimestele, kelle keeleoskus on halvenenud õnnetuse või haiguse tagajärjel. Muudatuse eesmärk on luua suuremale hulgale sihtrühmadele eeldus ja võimalus neid puudutavate otsuste kujundamisel kaasa rääkida. Sotsiaalministeeriumi andmetel elab Eestis umbes 55 000 psüühilise erivajadusega inimest.30 Eesti Puuetega Inimeste Koja andmetel esineb intellektipuue 1–2%-l elanikkonnast.31 Muu emakeele kui eesti keelega inimesed moodustavad elanikkonnast ligikaudu 32%, kuid seal hulgas on ka inimesed, kelle eesti keele oskus on väga hea ja kes muudatuse sihtrühma seetõttu ei kuulu.32

Kokkuvõttes on eelnõuga kavandatavate muudatuste eesmärk parandada eelnõude ja seletuskirjade kvaliteeti, toetada algatuskirjade sagedasemat koostamist ning tagada, et loodavate õigusaktide kooskõla Eesti Vabariigi põhiseadusega on piisava põhjalikkusega analüüsitud. Seeläbi aitavad muudatused kaasa hea õigusloome põhimõtete järgimisele. Õigusloome, mis on kaasav, ettenähtav, teadmuspõhine ja põhiseadusega kooskõlas, on omakorda demokraatliku õigusriigi toimimise nurgakivi.

Tabel 3. Kokkuvõte eelnõu võimalikust mõjust: soovitud tulemused ja võimalikud riskid
Soovitud tulemused ja mõju
• VTK (algatuskirja) koostamine lihtsustub, algatuskirjad on lühemad ja kompaktsemad. Kaasatavate ajakulu algatuskirjaga tutvumisel ja tagasiside andmisel väheneb. Paraneb varajane kaasamine.
• Mõju hindamisele kehtestatud nõuded on põhjendatud. Paraneb mõjuanalüüsi loetavus ja ülevaatlikkus, oluline info on kergemini leitav (vähem struktuurset liigendamist, tekstikordusi ja sisutühja teksti). Suurem rõhk on analüüsi objektiivsusel ja teadmuspõhistel järeldustel.
• Põhiseaduspärasuse analüüs ja andmekaitsealane mõjuhinnang on seletuskirjas paremini leitavad. Eelnõu põhiseaduspärasust hinnatakse tervikuna. Väheneb risk, et kavandatakse sätteid, mis ei ole kooskõlas põhiseadusega.
• Seletuskirja sisukokkuvõte on lihtsasti loetav ja annab selge ülevaate eelnõu olemusest.
• Kui eelnõu vajadus tuleneb EL-i õigusest, tagatakse, et seletuskirjas viidatakse varasemale protsessile, st Eesti seisukohtade kujundamise etapile. Selgelt eristatakse muudatused, mis tulenevad EL-i õigusest või riigisisesest vajadusest. Huvirühmadel ja Riigikogu liikmetel on parem ülevaade otsuste kujunemisest.
• Järelhindamised muutuvad süsteemsemaks ja nende arv suureneb. Õigusloojale on selge, millal tuleb kavandada järelhindamine. Väheneb risk muudatusteks, mis viiakse ellu ja n-ö unustatakse.
• Suureneb HÕNTE sätete selgus, vähenevad küsitavused ja mitmeti tõlgendamine.
• Vabariigi Valitsuse õigusloomes järgitakse senisest enam hea õigusloome põhimõtteid, suureneb üldine usaldus õigusloomeprotsessi vastu.
Riskid ja negatiivne mõju
• Risk, et algatuskirjad muutuvad sisult üldisemaks, mistõttu on lahenduste kooskõla muude õigusaktide või õiguse põhimõtetega raske selles etapis hinnata.
• Keeruline on prognoosida, kuidas rakendub ellu kohustus algatuskirja etapis hinnata automatiseerimisel põhinevaid lahendusi. Muudatus toob kaasa töökoormuse suurenemise.
• Nõudeid seletuskirjas esitatavale infole täiendatakse, eelkõige seoses EL-i õigusaktidega. Õigusloomega tegelevate ametnike koormus võib suureneda infotehnoloogiliste arendustega kaasneva kulu hindamisega seoses.
• Mõju hindamise süsteemi ümberkujundamine toob kaasa teatava määramatuse rakendumises.
• Kohustust kasutada seletuskirja sisukokkuvõttes lihtsat keelt võidakse tõlgendada erinevalt, mistõttu on raske prognoosida, milliseks sisukokkuvõtted kujunevad.
• HÕNTE muutmine võib tingida vajaduse muuta ka Riigikogu normitehnika eeskirja.
• Muudatused mõjutavad KOKS-i kaudu kohaliku omavalitsuse määrusloomet. Väiksematel omavalitsusüksustel võib olla keeruline HÕNTE nõudeid järgida.
• Muudatustega kohanemine võtab teatava aja, üleminekul on vaja ministeeriume toetada.

5. Määruse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja määruse rakendamise eeldatavad tulud

Eelnõukohase määruse rakendamisel ei ole rahalist mõju riigi ega kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvele. Töökorralduslik mõju avaldub ministeeriumides õigusakte ettevalmistavatele ametnikele (täpsem info on esitatud seletuskirja 4. osas).
6. Määruse jõustumine

Määrus jõustub 1. jaanuaril 2027. Eelnõuga muudetakse algatuskirjade, eelnõude ja seletuskirjade koostamise nõudeid, mistõttu vajavad eelnõude koostajad muudatustega tutvumiseks ja töökorralduse kohandamiseks üleminekuaega. Seetõttu kohaldab Justiits- ja Digiministeerium uusi nõudeid alates 1. märtsist 2027 esmakordselt kooskõlastamisele esitatud algatuskirjade ja seaduseelnõude suhtes.
HÕNTE § 41 lõikes 2 sätestatud lihtsa keele nõudele nähakse ette kaheaastane üleminekuaeg, sest selle rakendamine eeldab eraldi metoodilisi oskusi. Üleminekuaja jooksul koostatakse juhendmaterjalid, korraldatakse koolitusi ja kujundatakse ühtne rakenduspraktika.

7. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitati kooskõlastamiseks järgmistele asutustele ja organisatsioonidele: ministeeriumid, Riigikantselei (sh Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat), Riigikogu Kantselei, õiguskantsler, Riigikontroll, Vabariigi Presidendi Kantselei, Eesti Linnade ja Valdade Liit, Riigi Tugiteenuste Keskus, Vabaühenduste Liit, Eesti Koostöö Kogu, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon, Tartu Ülikooli õigusteaduskond, sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus (RAKE), Tallinna Tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituut, Praxis, Centar, Arenguseire Keskus.

Saabunud ettepanekud ja tagasiside on esitatud seletuskirja lisaks olevas kooskõlastustabelis (lisa).

Liisa-Ly Pakosta
justiits- ja digiminister

20260918_tabel_HONTE_II.pdf

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise määruse eelnõu seletuskirja

lisa 1

Kooskõlastustabel

Esitaja / märkuse sisu Justiits- ja Digiministeeriumi seisukoht

Haridus- ja Teadusministeerium 02.04.2026 nr 8-3/26/1434-2

Haridus- ja Teadusministeeriumile esitati kooskõlastamiseks

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmine. Kooskõlastame

eelnõu järgmiste märkustega.

1. Leiame, et eelnõu üldine suund on positiivne, kuna see vähendab

liigset formaalset koormust, suurendab õigusloome läbipaistvust

ning arvestab digiühiskonna arengut, sealhulgas automatiseerimise

ja tehisintellekti kasutamise võimalusi.

Teadmiseks võetud.

2. Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et muudatused ei too kaasa

rahalisi mõjusid. Sellega ei ole võimalik nõustuda. Eelnõu § 1

punktiga 18 lisatakse määrusesse § 39¹, millega kehtestatakse

kohustus keeleliselt toimetada ka seletuskiri, mitte üksnes eelnõu

tekst. Arvestada tuleb, et seletuskirjad on tavapäraselt oluliselt

mahukamad kui eelnõud ning sisaldavad nii mõjude analüüsi,

tausta selgitusi kui ka täiendavaid lisasid. Sellest tulenevalt kasvab

keeletoimetamise maht märkimisväärselt, mis omakorda

suurendab töökoormust ja rahalisi kulusid. Mõju ilmneb sõltumata

sellest, kas keeletoimetamist tehakse asutusesiseselt või ostetakse

teenus sisse, kuna lisatöö tuleb igal juhul ära teha.

Haridus- ja Teadusministeerium peab oluliseks, et eelnõud oleksid

keeleliselt korrektsed ja hästi vormistatud. Samas leiame, et

Osaliselt arvestatud

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõue on

oluline eelkõige seletuskirjade puhul, sest praktikas on eelnõusid

üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid seletuskirjade keelekvaliteedi

tagamine on olnud ebaühtlasem. Üldjuhul tähendab selle nõude

täitmine seletuskirja keeletoimetamist, kuid konkreetne

töökorraldus ja menetlusetapp jäävad eelnõu koostanud

ministeeriumi otsustada.

keeletoimetamine võiks toimuda ühes etapis ja ühekordselt.

Otstarbekas on siduda keeletoimetamine eelnõu menetluse

lõppfaasiga, eelistatult enne Riigikogu kolmandat lugemist. See

võimaldab vältida mitmekordset keeletoimetamist olukorras, kus

eelnõu tekst muutub menetluse käigus korduvalt, ning tagada nii

keelelise kvaliteedi kui ka menetluse tõhususe.

Arvestades, et muudatuse eesmärk on parandada õigustekstide

keelelist kvaliteeti, tuleb seletuskirjas rahalise mõju käsitlust

täpsustada. Keeletoimetamise kohustuse laiendamine

seletuskirjadele suurendab toimetatava materjali mahtu ning

menetluse käigus korduvalt muutuva teksti tõttu on vajadus sama

teksti mitmekordseks toimetamiseks. See toob kaasa täiendava

töökoormuse ja kulu, mis tuleb seletuskirjas realistlikult kajastada.

Samuti märgime, et eelnõusid ega seletuskirju ei toimetata

korduvalt. Toimetamise peab tagama eelnõu koostanud

ministeerium. Justiits- ja Digiministeerium teeb üksnes

keelekontrolli ning seda vaid eelnõu tekstile, mitte seletuskirjale.

3. Eelnõu muudatuse (punkt 24) kohaselt, mille kehtestatakse § 46

lõike 3 punkt 4, tuleb hakata hindama mõju digiühiskonnale.

Seletuskiri käsitleb seda valdkonda vaid lühidalt ning ilma selgete

piiritlusteta, piirdudes üldiste teemaviidetega. Arvestades

digiühiskonna mitmekihilisust, on oluline, et Justiits- ja

Digiministeerium töötaks mõju määratlemise

kontrollküsimustikus välja täpsed ja rakendatavad juhised,

sealhulgas teaduspõhised põhimõtted tehisintellekti eri mudelite

võimalike riskide ja eeliste hindamiseks. Samuti palume selgitada,

kas tehisintellektipõhise lahenduse kaalumiskohustus (§ 1 lõige 1

punkt 3) tähendab ka kohustust sellist lahendust eelistada ning

millisel kujul tuleb põhjendada olukordi, kus AI-lahendust ei

valita, arvestades sealhulgas isikuandmete kaitse nõudeid.

Osaliselt arvestatud.

Eelnõu kohaselt sätestatakse HÕNTE § 46 lg-s 3 uue valdkonnana

mõju digiarengule. Seletuskirja on täiendatud infoga, milliseid

teemasid see hõlmab. Märgime, et tehisaru eri mudelite eeliste ja

puuduste hindamine ei kuulu kontrollküsimustiku alla, selle

eesmärk on tuvastada õigusliku algatuse võimalik mõju eri

valdkondades. Mudelitüübi hindamine võib kõne alla tulla

lahenduse väljatöötamisel (algatuskirja ehk senise VTK etapis,

kavandatav HÕNTE § 1 lg 1 p 3), kuid ka selles etapis ei ole

mõistlik luua „plusside ja miinuste“ kataloogi, sest see vananeks

kiiresti ja õigusloome vaatest ei ole peamine küsimus mitte

konkreetse mudeli tehniline valik, vaid kas üldse on olemas

mõistlik tehnoloogiline, sh tehisarupõhine lahendus. Juhis peaks

andma praktilise hindamisraamistiku (kas tehnoloogiline lahendus

on mõistlik ja teostatav; millistes protsessi etappides seda kasutada;

millised on peamised riskid; mis on inimese roll; milliseid andmeid

ja õiguslikku alust see eeldab), mitte käsitlema tehnoloogia- või

mudelispetsiifikat.

4. Mõjuanalüüside koostamisel tuleb arvestada, et ministeeriumide

võimekus mõjude hindamiseks on erinev ja eraldi

analüüsispetsialistide palkamine ei ole praegustes eelarvelistes

tingimustes võimalik. Enamik analüüse koostatakse

üldtööülesannetega ametnike poolt, kes panustavad eelnõude

ettevalmistamisse oma parimate teadmistega, kuid kellelt ei saa

eeldada teaduslikele uuringutele omast metodoloogilist detailsust.

Seetõttu tuleb mõjuanalüüsi nõuete rakendamisel järgida

proportsionaalsuse põhimõtet ning seada ootused vastavusse

tegeliku ressursivõimekusega.

Teadmiseks võetud.

Ministeeriumidel on tõesti erinev analüütiline võimekus ning mõju

hindamist puudutavate nõuete kujundamisel oleme seetõttu

lähtunud põhimõttest, et need oleksid mõistetavad ja rakendatavad

erineva pädevusega ametnikele. Lisaks on õigusakti mõju

hindamise puhul alati tegemist ex-ante hinnangu andmisega, kus

analüüsimeetoditega põhjuslikkust tuvastada ei saa niikuinii. Sageli

piisab kirjeldava statistika esitamisest olukorra kirjeldamiseks,

eksperdiarvamusest võimaliku mõju kohta ja/või varasemate

uuringute järelduste refereerimisest – need meetodid ei eelda

eriteadmisi andmeanalüüsist.

Kliimaministeerium 30.03.2026 nr 1-5/26/958-2

Kliimaministeerium kooskõlastab Vabariigi Valitsuse määruse

„Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse

eelnõu järgmiste märkustega:

1. Eelnõu seletuskirjas on joonealuses märkuses märgitud, et

seletuskirja sõnastuse täpsustamisel on osaliselt kasutatud tehisaru

abi. Kuna joonealuse märkusena on soovitatud sama praktikat

rakendada ka teistel ministeeriumidel, võiks kaaluda selgitust ka

selle kohta, et eelnõu ettevalmistajad peavad kontrollima tehisaru

pakutud lahendusi, sest tehisaru ei saa olla eelnõu ettevalmistaja,

vaid abivahend.

Selgitatud.

Seletuskirjas on märgitud, et selle sõnastuse täpsustamisel on

osaliselt kasutatud tehisaru abi. Eelnõu ettevalmistajate nimetamine

säilitab vastutuse eelnõu ja seletuskirja sisu õigsuse eest; tehisaru

on olnud üksnes abivahend.

2. Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse HÕNTE § 15 lõiget 3.

Seletuskirja kohaselt „Välislepingu menetlemise eelnõu sõnastust

puudutav lause muudetakse neutraalsemaks – kehtiv sõnastus, mis

„lubab kasutada da-tegevusnime“, on ebaõnnestunud, sest mis

tahes tekstis mingi grammatilise vormi keelamine või lubamine

õigusaktiga ei ole võimalik.“ Kuigi seletuskirja kohaselt soovitakse

sõnastust muuta neutraalsemaks, on sätte teine lause uuel kujul

sõnastatud imperatiivsena. Palume seletuskirjas toodud põhjustel

kaaluda sõna „kasutatakse“ asemel näiteks sõna „eelistatakse“

Selgitatud ja seletuskirja täiendatud.

Silmas ei ole peetud välislepingu sõnastust, vaid välislepingu

heakskiitmise või ratifitseerimise seaduse sätte sõnastust, nt „Kiita

heaks .. konventsioon“, „Ratifitseerida .. konventsioon“, „Ühineda

.. protokolliga“ jne.

Selline sõnastus erineb seaduses tavapärasest, mille korral sama

mõte sõnastataks nt „Ratifitseeritakse .. konventsioon“ jne.

Et HÕNTE kehtiv säte on meie hinnangul sõnastatud liiga üldiselt

(„Välislepingu menetlemist käsitlevas seaduseelnõus on lubatav

kasutamist, samuti palume tuua näited, mille poolest erinevad

õigusakti sõnastus ja välislepingu sõnastus, et nende kahe erinevus

oleks mõistetav.

da-tegevusnime kasutamine“), jättes võibolla mulje, et mujal

seadusetekstis da-tegevusnime kasutada üldse ei tohigi, sõnastame

sätte ümber. Sisu ei muutu.

Kliimaministeeriumi ettepanek sõnastada sõnaga „eelistama“ on

mõistlik, kuid võiks tekitada juurde mitmekesisust, mida praegu

välislepingu heakskiitmise või ratifitseerimise seadustes ei ole:

need on sõnastatud ühtlaselt da-tegevusnimega.

3. Eelnõu punktiga 23 muudetakse HÕNTE § 45. Paragrahvi 45

lõike 2 alusel tuleb seletuskirjas esitada viide selle õigusakti eelnõu

kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele ning nende hilisematele

muudatustele. Seletuskirjas on aga selgitatud, et seisukohti ei ole

vaja ümber kirjutada, vaid esitada tuleb eelnõu seisukohast

olulisim info. Samuti märgitakse, et minimaalselt tuleks esitada

veebilink, kust seisukohad ja nendega seotud info on leitavad.

Selline selgitus võib jätta mulje, et ootus on siiski Eesti

seisukohtade sisu avamisele, kuna seletuskiri peab võimaldama

hinnata, kas ja kuidas on riigisisesel tasandil järgitud varem

kujundatud seisukohti. Sätte sõnastus räägib seevastu üksnes

viitest Eesti seisukohtadele, mida saab mõista näiteks dokumendi

nimetuse, kuupäeva ja vajaduse korral veebiviite kaudu.

Arvestades ministeeriumide ressursse ja pidevat ajasurvet, oleks

piisav viide veebilingile, kus on vastav info leitav.

Arvestatud.

Seletuskirja teksti on täpsustatud, et oleks ühemõtteliselt selge, et

minimaalselt tuleb seletuskirjas esitada veebilink, kust Eesti

seisukohad ja nendega seotud info on leitav. Lisaks on loetletud,

millist infot Euroopa Liidu õigusakti menetlemise kohta võib veel

oluliseks pidada (nt seisukohtade vastavus lõplikule EL-i

õigusaktile), kuid rõhutame, et selle info esitamine on eelnõu

koostaja enda otsustada ning HÕNTE-ga laiema selgitamise

kohustust ei kehtestata.

4. Sama punkti 23, millega muudetakse HÕNTE § 45, juures

seletuskirjas HÕNTE lisa muutmise kohta antud selgitus

seletuskirjas ei ole tervikuna arusaadav. „Roheline – minimaalne

ülevõtmine. Rohelisega tähistatakse säte siis, kui direktiivi säte

võetakse üle üksnes miinimumnõuete ulatuses. Siia alla kuuluvad

olukorrad, kus direktiiv jätab liikmesriigile valikuõiguse, millises

ulatuses sätet rakendada, ja eelnõuga võetakse säte üle

minimaalses ulatuses“. Kollase värvi selgitustest tundub

tulenevat, et roheline märgitakse ainult juhul, kui direktiivi sättes

on olemas selgelt tuvastatav miinimum. See tuleks seletuskirjas

Arvestatud.

HÕNTE lisas esitatud värvikoodi on muudetud ja seletuskirja

täiendatud.

siis samuti selgelt välja tuua, nagu seda on tehtud punase selgituste

juures. Ka HÕNTE lisas võiks värvide valiku selgitust täpsustada.

Märgime, et ka roheline ja punane on üldjuhul kaalutlusruumiga,

valitakse minimaalne või maksimaalne võimalus. Seega teeme

ettepaneku sõnastada lisas värvide kirjeldus järgmiselt:

„1 Tähista lahter vastavalt:

Roheline – minimaalne ülevõtmine.

Punane – laiem ülevõtmine;

Kollane – muud juhud.“

5. Eelnõu § 1 punktiga 24 muudetakse HÕNTE § 46 ja 47 (seaduse

mõju ja rakendamisest tulenevad riigi ja kohaliku omavalitsuse

tegevused, eeldatavad kulud ja tulud). Esmalt märgime, et kuigi

seletuskirjas on küll mainitud, et § 46 sõnastatakse tervikuna

ümber, ei ole seal põhjendatud, miks ei ole otstarbekas säilitada

paragrahvi senist ülesehitust lähtudes HÕNTE § 37 lõikes 4 toodud

kaalutlustest.

Arvestatud.

Kehtiva HÕNTE § 46 lõigetest jääb muudetud kujul alles vaid lõige

1, mis sisaldab mõjuvaldkondade loetelu. Kavandatava sõnastuse

kohaselt esitatakse paragrahvi esimeses lõikes üldreegel

(seletuskirja osas „Seaduse mõju“ antakse hinnang seaduse

rakendamisel avalduvatele tulemustele ja mõjule), millele

järgnevad täpsustavad normid, sealhulgas mõjuvaldkondade

loetelu (kavandatav lõige 3). Seega ei järgita paragrahvi senist

ülesehitust, et tagada kooskõla HÕNTE § 24 lg-ga 3. Vastav viide

on seletuskirja lisatud.

6. Eelnõuga muudetav § 46 lg 3 p 4: seletuskirja kohaselt on täiesti

uue valdkonnana kavas lisada loetelusse mõju digiühiskonnale.

Muudatuse eesmärk on tagada, et õigusliku algatuse puhul oleks

teadvustatud, kas ja kuidas mõjutab see Eesti digiühiskonna

arengut. Valdkond hõlmab selliseid teemasid nagu näiteks

avalikud teenused, digiriik, tehisaru, küberturvalisus ja

sideühenduste kvaliteet. Juhime tähelepanu, et digiühiskond ei ole

siiski täiesti uus mõjuvaldkond, kuna kehtiva HÕNTE kohaselt

käsitletakse majandusliku mõju (§ 46 lg 1 p 3) all ka infoühiskonna

arengut ja eelnõu mõjude analüüsimisel hinnatakse selle mõju

infoühiskonna arengule ka juba täna. Palume täiendada seletuskirja

Osaliselt arvestatud.

Eelnõu kohaselt on kavas lisada HÕNTE § 46 lõikesse 3 uue

valdkonnana mõju digiarengule. Seletuskirja on täiendatud infoga,

milliseid teemasid see hõlmab. Mõju määratlemise

kontrollküsimustikku uuendame jooksvalt, mh teistelt

ministeeriumidelt laekunud ettepanekute alusel.

HÕNTE jõustumise ajal loodud kontrollküsimustikku uuendati

ligikaudu kaks aastat tagasi. Küsimustik on leitav veebis

www.justdigi.ee/kontrollkysimustik. Selles on ühe valdkonnana

nimetatud „infotehnoloogia ja infoühiskond“, mis hõlmab selliseid

teemasid nagu infotehnoloogilised arendused, elektrooniline side,

vastavalt ning selgitada, kas ja kuidas on kavas selle mõju

hindamise osas midagi muuta. Leiame ka, et mõju digiühiskonnale

on seletuskirjas liiga lakooniliselt kirjeldatud ja see ei aita eelnõu

koostajal piisavalt hästi välja selgitada mõjusid digiühiskonnale.

Teeme ettepaneku täiendada seletuskirja järgmise infoga:

digiühiskonna mõjuvaldkonna sisu ja vajalikkus, teabeallikaid

mõjude väljaselgitamiseks ja hindamiseks ning kontrollküsimused

digiühiskonna mõjude väljaselgitamiseks. Mainitud info on toodud

kehtiva HÕNTE seletuskirjas kõigi mõjuvaldkondade kohta ja

meie hinnangul tuleks seletuskirjas sama detailselt lahti kirjutada

ka digiühiskonna mõjuvaldkond. Lisaks palume uuendada „Mõju

määratlemise kontrollküsimustikku“ digiühiskonna

mõjuvaldkonna vaates.

e-riik, küberkeskkond ja küberhügieen. Edaspidi hakkavad need

teemad olema digiarengu nimetuse all, v.a küberturvalisus, mis

lisatakse julgeoleku ja turvalisuse juurde.

7. Eelnõu § 46 lg 3 p 5: palume punkti täiendada nii, et mõju elu-

ja looduskeskkonnale hõlmaks ka mõju kliimale. Teatavasti on

Eesti seadnud eesmärgiks saavutada aastaks 2050

kliimaneutraalsus, mistõttu on oluline hinnata kavandatavate

õigusaktide mõju selle eesmärgi saavutamisele. Mõju hindamise

raames tuleks seega analüüsida kavandatava muudatusega

kaasneda võivat kasvuhoonegaaside heite vähenemist või

suurenemist. Mõju kliimale on küll sees HÕNTE

kontrollküsimustikus, kuid peame siiski vajalikuks selle eraldi

väljatoomist ka HÕNTEs endas.

Arvestamata jäetud.

Kuigi mõistame poliitilist kohustust saavutada kliimaneutraalsus,

siis leiame, et kliima on käsitletav elu- ja looduskeskkonna osana

ning selle eraldi nimetamine HÕNTE-s ei ole vajalik. Justiits- ja

Digiministeeriumi hinnangul peaksid mõju valdkonnad olema

HÕNTE-s loetletud võimalikult üldisel tasandil. Kliimat

mõjutavaid tegureid võib täpsemalt kirjeldada

kontrollküsimustikus, mida saab jooksvalt täiendada, mh

valdkonna eest vastutava ministeeriumi ettepanekul.

8. Eelnõuga lisatakse HÕNTE § 46 lõikes 3 punkti 7 kohustus

hinnata mõju võrdsetele võimalustele. Palume seletuskirjas

selgitada, mida selle mõju hindamine peaks käsitlema, hetkel seda

seal ei ole.

Osaliselt arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud infoga, mida mõista võrdse kohtlemise

ja soolise võrdõiguslikkuse all. Täpsemad juhised saab esitada

kontrollküsimustikus. Valdkonna eest vastutab Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium, kes saab teistele

ministeeriumidele hindamisel tuge pakkuda.

9. Eelnõu kohaselt on kavas kaotada § 46 lõikest 3 eraldiseisva

punktina mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele.

Soovitame säilitada riigi ja kohaliku omavalitsuse korraldusliku

Arvestamata jäetud.

mõju eraldiseisva valdkonnana, kuna praegune "töökorralduslik

mõju" ei kata piisavalt KOV-ide pädevust ja autonoomiat.

Kui eelnõuga kavandatavate muudatustega riivatakse kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust, siis tuleb esitada

põhiseaduspärasuse analüüs, mis tuleb eelnõukohase muudatuse

järgi esitada seletuskirja kolmanda osa viimases alaosas. Justiits- ja

Digiministeerium peab oluliseks, et seletuskirjas oleks võimalikult

vähe tekstikordust.

10. Selguse huvides tuleks seletuskirjas täpsemalt piiritleda ka

osaliselt kattuvad kategooriad (nt sotsiaalne mõju ja iive) ning

tagada mõjuvaldkondade loetelu süsteemsus. Praegune valik

mõjub kohati ebaühtlaselt, eelistades näiteks digiühiskonda

kliima- ja energiapoliitikale, mistõttu vajavad valikukriteeriumid

tugevamat põhjendust või loetelu muutmist neutraalsemaks.

Osaliselt arvestatud.

Mõju iibele on loetelust välja jäetud, kuid võrreldes

kooskõlastamisele esitatud versiooniga on eelnõus eraldi nimetatud

mõju peredele. Seletuskirjas on põhjendatud mõjuvaldkondade

loetelu ja teemade esiletoomist.

11. Juhime tähelepanu, et kehtiva HÕNTE § 1 lõige 6 viitab § 46

lg 3 punktile 7, mis eelnõukohase muudatuse jõustumisel ei oleks

enam korrektne viide. Õige viide oleks tõenäoliselt § 46 uus lõige

7, kuid kas § 46 muudatustest tulenevalt tuleks ka § 1 lõike 6 sisu

lisaks viitele muuta?

Arvestatud.

Eelnõusse on lisatud § 1 lg 6 muutmine.

12. Eelnõu § 46 lõikes 4 palume kaaluda lisaks arendustööde

kulude hindamisele ka ligikaudsete IT arenduste järgsete

hoolduskulude hindamise kohustust (sh mille arvelt need kulud

kaetakse).

Arvestatud.

Seletuskirja HÕNTE § 47 lõike 3 selgitusse on lisatud täpsustus, et

arendustööde kulude hulka kuuluvad ka arendusjärgsed

hoolduskulud.

13. Teeme ettepaneku täiendada HÕNTE § 46 täiendava lõikega:

Võimalusel määratletakse ja kirjeldatakse mõjuhindamises

kasutatavad andmed viisil, mis võimaldab analüüsi efektiivset

korratavust ning mõju muutuse hindamist ajas pärast õigusakti

jõustumist. Mõju hindamiseks kasutatavad andmed ja näitajad

määratletakse eelistatult viisil, mis võimaldab nende

masinloetavat kogumist ja töötlemist. Ettepaneku eesmärk on

luuakse/tagatakse eeldus kulutõhusa järelhindamise läbiviimiseks.

Arvestamata jäetud.

Selgitame, et ex-ante analüüsi käigus antakse hinnang võimalikule

mõjule, mis muudatuse rakendamisel avaldub, tuginedes parimale

sel ajahetkel olemas olevale teadmusele. Sisuliselt on tegemist

prognoosiga, mida tuleb käsitleda konkreetses ajas. Allikad võivad

olla nii teadus-, tõendus- kui ka teadmuspõhised. Viimaste hulka

kuuluvad näiteks normi rakendajate kogemused ja huvirühmade

tagasiside. Ex-ante analüüs ei näita seega kunagi põhjuslikkust ja

analüüsi korratavust ei saa eesmärgiks seada (see pole ka vajalik).

Õigusliku muudatuse eesmärkide läbimõtlemine,

kvantifitseerimine ja mõõdetavate indikaatorite määramine on

sammud, mis aitavad hiljem järelhindamist tõhusalt teha.

14. Eelnõust on puudu § 46 lg 6, mis seletuskirja kohaselt peaks

sätestama proportsionaalsuse põhimõtte. Arvestatud.

Puuduv lõige on eelnõusse lisatud.

15. Kehtiva HÕNTE § 47 lõike 5 kohaselt, kui kulud kaetakse

osaliselt või täielikult Euroopa Liidu vahenditest, märgitakse

seletuskirjas Euroopa Liidu vahendite osakaal. Eelnõus

kavandatud sättes nimetatud lõiget enam ei ole ning seletuskirjas

puudub ka selgitus, miks see lõige välja jäeti. Seletuskirjas on

märgitud, et loobutakse vaid kahest nõudest, mille puhul on

praktika näidanud, et need ei täida enda esialgset eesmärki

(kontseptsiooni koostamise nõue HÕNTE-s ning mõju olulisuse

hindamise ja sellest tuleneva mõjude analüüsi aruande kohustus).

Arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud infoga, miks on kehtiv HÕNTE § 47 lg

5 kavas välja jätta. Märgime, et osaliselt tuleneb nõue edaspidi

lõikest 2, mis näeb ette üldisema kohustuse esitada seletuskirjas

lisavahendite allikas.

16. Eelnõu punktiga 28 kavandatakse HÕNTE-sse uus § 661, kuid

eelnõu tekstist ei ilmne uue paragrahvi pealkiri. Arvestatud.

Eelnõusse on lisatud § 661 pealkiri.

Kultuuriministeerium 30.03.2026 nr 1-12/281-2

Kultuuriministeerium kooskõlastab Vabariigi Valitsuse 22.

detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu järgmiste

märkustega. 1. Muudatusega loobutakse „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja“ (edaspidi HÕNTE) senisest mõju olulisuse

tuvastamise nõudest, mis lähtus mõju esinemise sagedusest,

ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist.

Samuti loobutakse olulise mõju tuvastamisel sellega kaasnevast

põhjalikumast mõjuanalüüsi kohustusest. Seletuskirja kohaselt

peab mõju hindamine olema tasakaalustatud, teadmuspõhine ja

proportsionaalne. Mõjuanalüüsi säte (§ 46) reguleerib

tasakaalustatust ja teadmuspõhisust, kuid eelnõust on ilmselt

ekslikult välja jäänud seletuskirjas selgitatud proportsionaalsuse

Selgitatud. Eelnõus on mõju hindamise proportsionaalsuse põhimõte

sätestatud HÕNTE § 46 lõikes 6.

Mõju olulisust käsitletakse määratlemata õigusmõistena, mille

sisustamine sõltub konkreetse muudatuse asjaoludest.

Mõju olulisuse täpsemat definitsiooni ei ole kavas kehtestada, kuna

objektiivsete kriteeriumide alusel ei ole alati võimalik olulisust

üheselt määratleda. Mõju olulisus on paratamatult

kontekstispetsiifiline: sama muudatus võib olla ühiskonna vaatest

väikese ulatusega, kuid mõne sihtrühma või valdkonna jaoks väga

oluline, mistõttu ei võimalda etteantud üldkriteeriumid olulisust

kõigil juhtudel adekvaatselt hinnata.

Praktika on ühtlasi näidanud, et mõju olulisuse mehaaniline ja

põhimõte. Seletuskirja kohaselt „hinnatakse proportsionaalsuse

põhimõtte kohaselt olulisema mõjuga muudatusi põhjalikumalt ja

esmajärjekorras. Seejuures tasub rõhutada, et mõju olulisus on

kontekstispetsiifiline ning ei HÕNTE-s ega mõju hindamise

metoodikas ei ole kavas määratleda terminit „olulisus“. Eelnõuga

kavandatavad muudatused võivad olla olulised kogumis või ka

eraldiseisvalt, samuti võib mõju ühiskondlikul tasandil olla pigem

marginaalne, kuid ühele kindlale sihtrühmale või valdkonnale

siiski äärmiselt oluline. Proportsionaalsuse printsiibi keskne mõte

on tagada, et hindamise käigus tuvastatakse justnimelt see mõju

teravik, mille analüüsimisele suunatakse rohkem ressurssi (aega,

raha, ekspertiisi).“. Palume kaaluda, kas oleks siiski mõistlik avada

terminit „oluline mõju“, sest seda terminit kasutatakse nii eelnõu

järelhindamise sättes (§ 46 lg 7), aga ka muudes HÕNTE sätetes

(nt § 1 lg 2 p 5, § 65 lg 2).

kriteeriumipõhine hindamine ei ole end õigustanud, sest see on

viinud subjektiivsete järeldusteni ega ole võimaldanud alati mõju

olulisust objektiivselt tuvastada.

2. Palume eelnõu seletuskirjas selgitada HÕNTE § 45 lõikes 4

toodud muudatust. Arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud HÕNTE § 45 lõike 4 selgitustega.

3. Märgime, et seletuskirja 5. peatükis toodud info, et

eelnõukohase määruse rakendamisel ei ole rahalist mõju riigi

eelarvele, ei ole korrektne. Eelnõuga lisandub eelnõude

seletuskirjadele keeletoimetuse tegemise nõue. Kuivõrd

seaduseelnõu seletuskirja kohta käivaid nõuded kohaldatakse ka

Vabariigi Valitsuse määruse ja ministri määruse seletuskirjale (vt

§ 64), kaasnevad seletuskirjade keeletoimetamise nõudega

ministeeriumile kulud, millega ei ole arvestatud.

Kultuuriministeeriumis ei ole tööl keeletoimetajat. Arvestades

ministeeriumi õigusloome mahtu, ei ole sellise ametikoha loomine

otstarbekas. Eelnõude keeletoimetamist tellib

Kultuuriministeerium teenusena. Eelnõude seletuskirjad on

üldjuhul mahukad, mistõttu on nende keeletoimetamisega kaasnev

kulu päris suur. Näitena võib tuua rahvaraamatukogu seaduse

eelnõu, mille maht on 17 lk. Eelnõu keeletoimetamine maksis 116

Osaliselt arvestatud

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõue on

oluline eelkõige seletuskirjade puhul, sest praktikas on eelnõusid

üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid seletuskirjade keelekvaliteedi

tagamine on olnud ebaühtlasem. Üldjuhul tähendab selle nõude

täitmine seletuskirja keeletoimetamist, kuid konkreetne

töökorraldus ja menetlusetapp jäävad eelnõu koostanud

ministeeriumi otsustada.

eurot. Umbes 86-leheküljelise seletuskirja keeletoimetamise kulu

võiks seega arvestuslikult olla u 580 eurot. Loomulikult peame

oluliseks, et seletuskirjade keelekasutus oleks hea ja vastaks eesti

kirjakeele normile, kuid oleme seisukohal, et kohustusliku

keeletoimetuse nõue on ülemäärane. Ametnikud, kes seletuskirju

koostavad, peavad suutma seda teha korrektses eesti keeles. Kui

seletuskirjadele keeletoimetuse tegemise nõudest ei loobuta, tuleb

eelnõu seletuskirjas hinnata selle nõude rahalist kulu

ministeeriumidele (Kultuuriministeeriumi puhul võib see

hinnanguliselt olla 5000 eurot aastas) ning näha ette, kuidas

lisavahendid ministeeriumidele leitakse.

4. Eelnõus seatakse uue nõudena kohustus VTK koostamisel

kaaluda, kas probleemi saaks lahendada automatiseerimisel või

tehisarul põhinevate lahenduste abil. Selline ülesanne eeldab

vastavate kompetentside olemasolu ministeeriumides. Palume

eelnõu seletuskirjas avada, kas ministeeriumid saavad selle

kohustuse täitmisel tuge Justiits- ja Digiministeeriumist või peavad

ministeeriumid ostma vastava kompetentsi sisse, kui neil puudub

endal vastavasisuline ametikoht. Palume lisaks hinnata, kas sellise

kohustuse seadmine tähendab ministeeriumide jaoks kulusid.

Selgitatud.

Sätte eesmärk ei ole formaalne või struktureeritud analüüs, vaid

sisuline kaalumine, kas regulatsiooni eseme mingis etapis on

võimalik kasutada tehnoloogilist lahendust, ning selle kaalumise

järelduse esitamine algatuskirjas (senises VTK-s). Eriti võib see

kõne alla tulla pikalt muutumatuna püsinud õigusaktide puhul. Kui

tehniline lahendus on silmanähtavalt võimatu või ebaotstarbekas,

piisab lühikesest selgitusest. Välistatud ei ole, et analüüs tellitakse

väliselt eraõiguslikult isikult (tehnoloogiaettevõtja, uuringufirma),

samuti saavad ministeeriumid kasutada oma haldusalasisest IT-

majade ressurssi. Samas on ministeeriumidel suur otsustusruum,

kuidas kavandatavat nõuet sisustada, ning kindlasti ei teki sellega

kohustust automatiseerimisel või tehisarul põhineva lahenduse

kasuks otsustada. Automatiseerimise ja tehisarul põhinevate

lahenduste kaalumisel pakub Justiits- ja Digiministeerium

valitsusasutustele nõustamist ja metoodilisi juhendeid. Avalike

teenuste disainimiseks on loodud digiteenuste tööriistakast ning

riskide hindamisel ja arendusotsuste tegemisel saab lähtuda Justiits-

ja Digiministeeriumi ning Riigikantselei koostöös valminud

juhendist „Digiteenuse omaniku ja pakkuja valik“.

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 30.03.2026 nr 2-3/853-2

Kooskõlastame Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse

nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise eelnõu

järgmiste ettepanekutega:

1) määruse § 46 lõike 3 punkti 7 muutmisest tulenevalt on vajalik

muuta ka määruse § 1 lõikes 7 esitatud viidet § 46 lõike 3 punktile

Arvestatud.

Eelnõusse on lisatud HÕNTE § 1 lõike 6 muutmine, kuna see viitab

§-le 46.

2) määruse § 46 lõike 3 muudatuse sissejuhatavas osas märgitakse,

et „seletuskirja käsitletavas osas analüüsitakse kogu avalduvat

mõju“ – palume seletuskirjas selgitada, mida peetakse „kogu

avalduva mõju“ all silmas;

Selgitatud.

Seletuskirja on lisatud selgitus, et lõike sissejuhatava lauseosaga

viidatakse sellele, et eelnõu autor peab kaaluma eelnõu toimet

tervikuna, piirdumata vaid nimetatud valdkondadega. „Kogu

avalduva mõju“ all peetakse seega silmas igasugust mõju, mis

eelnõu seadusena rakendamisel võib avalduda.

3) määruse § 46 lõike 3 punkti 3 muudatuses on sotsiaalse mõju all

eraldi välja toodud mõju iibele. Sõna „iive“ on demograafiline

mõiste ja tähendab sõnaveebi kohaselt teatud piirkonna rahvaarvu

muutumist kindla ajavahemiku jooksul. Seega ei tähenda iive

ainult sündimust, vaid sisaldab ka teisi demograafilisi tegureid (nt

suremus, rahvastiku vanuseline struktuur) ning hindamine nõuaks

erinevate demograafiliste näitajatega arvestamist, mis pole ka

vastavalt seletuskirjale täienduse eesmärk ja vajadus. Sündimus on

parem termin kirjeldamaks eelnõu sisu ja võrdlevas analüüsis välja

toodud vajadust;

Arvestatud.

Viide „iibele“ on eelnõu tekstist välja jäetud. Mõjuvaldkondade

loetelus on sotsiaalse mõju valdkonda täiendatud viitega peredele

(/…/ analüüsitakse 1) sotsiaalset mõju, sealhulgas demograafilist

mõju ja mõju peredele).

4) määruse § 46 lõike 3 punkt 7 tuleb sõnastada kujul „sooline

võrdsus ja võrdsed võimalused“. Soolise võrdsuse selgesõnaline

nimetamine on vajalik, et tagada HÕNTE kooskõla SoVS § 9

nõuetega. Seletuskirja tuleks lisada ka viide võrdse kohtlemise

seadusele, et mõjude hindajatel oleks selgem arusaam, mida mõiste

„võrdsed võimalused“ hõlmab, milliste tunnuste alusel neid

analüüsida tuleb ning et võrdsete võimaluste tagamine hõlmab

muu hulgas ka ligipääsetavust nii füüsilises kui ka digikeskkonnas.

Osaliselt arvestatud.

Valdkonna nimetust ei täiendata viitega soolisele võrdsusele, et

säilitada HÕNTE-s loetletud mõjuvaldkondade kõrge üldistustase.

Kuna kõigi valdkondade puhul on tegemist laiade, mitmeid

teemasid ja eri sihtrühmi hõlmavate poliitikavaldkondadega, siis on

proportsionaalne, et HÕNTE tasandil piirdutakse võimalikult

üldise nimetusega. Mõjuvaldkondade täpsemad selgitused

esitatakse mõju määramise kontrollküsimustikus, kus on võimalik

Samuti tuleks seletuskirjas esitada otsene viide SoVS § 9-le, mis

toob esile seadusest tulenevad nõuded soolise võrdsuse

tagamiseks. Oluline on rõhutada, et võrdsed võimalused hõlmavad

ka ligipääsetavust nii füüsilises ruumis kui ka digimaailmas.

Senisega võrreldes on täiesti uue valdkonnana kavas lisada

loetelusse mõju digiühiskonnale. Muudatuse eesmärk on tagada, et

õigusliku algatuse puhul oleks teadvustatud, kas ja kuidas mõjutab

see Eesti digiühiskonna arengut. Antud punkt võiks katta ka

digitaalse ligipääsetavuse aspekti, et kõik kasutajad saaksid

võrdselt osa digiteenustest ja -lahendustest;

pikemalt kirjeldada, mida iga valdkond hõlmab ja mis info tuleks

analüüsis esitada. Kontrollküsimustiku uuendamisel ootame selle

kohta sisendit valdkondlikelt ministeeriumidelt.

Seletuskirja on täiendatud selgitusega, mis on võrdse kohtlemise

põhimõte ning mida tuleks mõista soolise võrdõiguslikkuse all.

Lisatud on viited nii VõrdKS-ile kui ka SoVS-ile.

5) juhime tähelepanu, et eelnõus puudub § 46 lõige 6, mis

seletuskirja kohaselt puudutab mõjude hindamise

proportsionaalsuse kriteeriumit;

Arvestatud.

Puuduv lõige on eelnõusse lisatud.

6) palume täiendada eelnõu rakendussätetega, et tagada

muudatuste sujuvam kohaldamine menetluses olevate eelnõude

osas;

Selgitatud.

Eelnõu on plaanitud jõustuma 01.01.2027 Eelnõus on olemas

üleminekusäte, HÕNTE § 661, mille järgi kohalduvad uued nõuded

algatuskirjadele ja eelnõudele, mis esitatakse esmakordselt

kooskõlastamisele 01.03.2027 või hiljem.

7) seletuskirjas täpsustatakse mõju hindamise nõudeid, kaotades

mõju olulisuse hindamise kohustuse. Juhime tähelepanu, et olulise

mõju hindamise kohustus nähakse ette eelnõu § 1 punktiga 24,

millega muudetakse määruse § 46 lg 7 sõnastust;

Selgitatud.

Mõju olulisuse hindamine kui eeltingimus tuvastamaks vajadust

koostada põhjalik mõjuanalüüsi aruanne tõesti kaotatakse. See ei

tähenda, et faktiliselt ei saaks mõni õiguslik muudatus olla

ühiskonna vaatest olulisema mõjuga kui teine. Samuti võib olulisus

olla väga subjektiivne, sõltudes sellest, kelle vaatenurgast mõju

hinnatakse. Leiame, et mõju olulisust tuleks käsitleda kui

määratlemata õigusmõistet, mis sisustatakse konkreetse muudatuse

või eelnõu asjaolusid arvesse võttes. Ka praktika on näidanud, et

objektiivsete kriteeriumide põhjal ei ole võimalik alati tuvastada

mõju olulisust.

Järelhindamise kohustus on juba praegu seotud mõju olulisusega

(vt ÕPPA p 12.4.1). Kavandatava muudatuse tulemusel muutub

järelhindamise nõue pigem senisest paindlikumaks, sest olulisuse

tuvastamisel kaalutakse konkreetse muudatuse/eelnõu asjaolusid.

Lisaks võimaldab uus käsitlus võrreldes rangelt kriteeriumipõhise

lähenemisega eri osapoolte arvamusi rohkem arvesse võtta.

8) palume selgitada muudatuste rakendamiseks vajalikke kulutusi

(nt mõned ministeeriumid ei teosta seletuskirjadele alati

keeleekspertiisi, kaasnevad kulutused seoses mõju hindamise

muudatustega jne);

Arvestatud.

Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud.

9) tõime oma tagasisides HÕNTE VTK-le välja, et oluline on, et

järelhindamise vajalikkuse hindamisel võetakse arvesse ka

mõjusid inimeste põhiõigustele, sh haavatavatele sihtrühmadele.

Kooskõlastustabelis on vastatud, et meie mõttega on arvestatud.

Samas pole tuvastatav, et meie ettepanekut oleks sisuliselt

arvestatud ja väljendatud seletuskirjas. Määruse eelnõu

seletuskirjas märgitakse, et VTK tuleb koostada juhul, kui

eelnõukohane seadus on olulise mõjuga. Soovitame seletuskirjas

rõhutada, et hinnates mõju suurust, tuleb arvestada, et mõni mõju,

mis võib olla sihtrühma mõttes väike absoluutterminites, võib olla

eriti oluline mõnele ühiskonnagrupile (nt eakad, üksikvanemad

vms);

Selgitatud.

Mõju põhiõigustele (või põhiõiguste riivet) ei ole kavas sätestada

eraldi kriteeriumina järelhindamise kohustuse tekkimiseks. Küll

aga on eelnõuga kavandatud lahendus, kus järelhindamise kohustus

sõltub 1) riskist või määramatusest ja 2) olulisest mõjust ja

algatuskirja puudumisest, piisavalt paindlik, et hõlmata väga

erinevaid olukordi, sh regulatsiooni olulist mõju inimeste

põhiõigustele. Lisaks juhime tähelepanu, et iga seaduseelnõu puhul,

millega riivatakse isikute põhiõigusi, tuleb seletuskirjas analüüsida

normi/muudatuse põhiseaduspärasust (abstraktne normikontroll).

Konkreetset normikontrolli jõustunud õigusaktide üle teevad

kohtud. Seega ei ole otstarbekas luua mõju hindamise süsteemi

lahendust, kus järelhindamise kohustus sõltuks põhiõiguste riivest.

Seletuskirja on täiendatud selgitustega, mida mõista riski ja

määramatuse all, ning korratud, et mõju olulisuse hindamist ei ole

kavas siduda konkreetsete kriteeriumidega.

10) normitehnilised ja keelelised ettepanekud esitasime Teile

mitteametlikult 5. märtsi 2026. a e-kirjaga. Täname, et osaliselt

olete neid arvestatud, kuid palume need ettepanekud uuesti üle

vaadata, et ka mittearvestatud vajalikud täpsustused kajastuksid

eelnõus.

Teadmiseks võetud.

Rahandusministeerium 01.04.2026 nr 1.1-11/1098-2

Rahandusministeerium ei kooskõlasta Vabariigi Valitsuse määruse

„Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmine“ eelnõu, kuivõrd

sellega kaasneb enamus ministeeriumidele täiendav rahaline kulu,

mida eelnõu seletuskirjas ei ole analüüsitud ning mille suurust ega

katteallikaid ei ole analüüsitud.

Allpool meie märkused täpsemalt:

1. Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse HÕNTE § 1 lõike 1 punkti 3.

Lisades, et VTK võimalike lahenduste hulgas peab käsitlema ka

automatiseerimisel või tehisarul põhinevaid lahendusi. Märgime,

et automatiseerimine või tehisarul kasutamine on lahenduste

elluviimise meetod, mitte ei saa olla lahendus ise. Leiame ka, et

automatiseerimisel põhinevad lahendused võivad kaasa tuua

märkimisväärsed kulud, mistõttu võib olla otstarbekam jätkata

automatiseerimata lahenduste kasutamist, sel juhul ei saa öelda, et

tehnoloogilised lahendused puuduvad, kuid need võivad osutuda

ebamõistlikult kulukaks.

Selgitatud.

Nõustume, et tehnoloogia on üksnes vahend lahenduse elluviimisel.

Muudatuse eesmärk on tagada, et seda vahendit lahenduse

väljatöötamisel kaalutakse. Isegi, kui automatiseerimisel või

tehisarul põhinev lahendus on teoreetiliselt võimalik, tuleb alati

vaadata ka seda, kas see on mõistlik ning olemasoleva ressursiga

teostatav. Eelnõu kohaselt tuleb põhjendada, kui

automatiseerimisel või tehisarul põhinevat lahendust ei saa

kasutada.

2. Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse HÕNTE § 1, mille lõike 4

kohaselt tuleb VTKs käsitleda hinnangut halduskoormusele ja

koormuse suurenemise korral esitada lahendus olemasoleva

halduskoormuse vähendamiseks. Oleme märganud, et

keskendumine halduskoormuse vähendamisele võib kaasa tuua

asutuste töökoormuse kasvu. See omakorda toob kaasa surve

täiendavate ametikohtade järele ja kulude kasvu, mida

riigiasutustele tihtipeale ette heidetakse. Seega peame vajalikuks

saavutada halduskoormuse ja töökoormuse mõistlik tasakaal, mitte

üksnes keskenduda halduskoormusele ja selle vähendamisele.

Selgitatud.

Viimastel aastatel on tõesti olnud eesmärk hoida kontrolli all

eelkõige haldusväliste isikute – inimeste ja ettevõtjate – koormus.

See peegeldub ka õigusloome korralduses halduskoormuse

tasakaalustamise reegli näol. Mõistagi tuleb ka asutustele kaasnevat

töökoormust kriitiliselt hinnata ning analüüsida, kas ülesannete

lisandumisega kaasnev ressursikulu on põhjendatud ja asutustele

jõukohane. Justiits- ja Digiministeeriumi andmed ei näita, et

halduskoormuse vähendamisel töökoormus suureneb. 2025. aastal

oli hoopis mitmeid eelnõusid, millega vähendati nii

halduskoormust kui ka asutuste töökoormust. Andmed viitavad

pigem sellele, et märkimisväärne osa asutuste töökoormuse

suurenemisest tuleneb Euroopa Liidu õigusaktidest.

3. HÕNTE § 27 lõiked 3 ja 4 ning § 29 lõiked 3 ja 4. Eelnõuga

jäetakse HÕNTE tekstist välja näited Euroopa Liidu õigusaktide

pealkirjade vormistamisest. Kehtivas tekstis olevad näited on

aegunud, näiteks ei esitata Euroopa Liidu Teatajas enam

avaldamismärke juures leheküljenumbreid, vaid selle asemel on

viide avaldatud õigusaktile. Eelnõuga jäetakse aegunud näited

HÕNTE tekstist välja.

Oluline on, et kuskil oleksid näited ka varasemate vormistuste

kohta, sest tegelikult seniajani on tarvis nendega tegeleda, nt kui

Eesti õigusesse on valesti või puudulikult üle võetud. Sageli on

selliseid eelnõusid, kus on vajalik nii uut kui ka vanamoodi

viitamine.

Arvestatud.

Näited eri ajal vastuvõetud Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade

vormistamise kohta esitatakse HÕNTE käsiraamatus.

4. Eelnõu § 1 punktiga 18 täiendatakse HÕNTEt §-ga 391, millega

sätestatakse eelnõude seletuskirjade keeletoimetamise kohustus.

Nõustume, et seletuskirja keeleline ja vormiline kvaliteet peab

olema hea, kuid märgime, et kuigi seletuskirjas väidetakse, et

tegemist ei ole uue kohustusega, sest HÕNTES on seletuskirjade

keeletoimetamise nõue HÕNTE § 41 lõike 3 punktis 2 sätestatud

kaudselt, ei ole see väide korrektne. Sõnastusest nähtub, et kui

punktides 1 ja 3 räägitakse nii eelnõust kui seletuskirjast, siis

punktist 2, mis puudutab keeletoimetamist, tuleneb koos

sissejuhatava lauseosaga, et tegemist on eelnõu keeletoimetajaga,

mitte eelnõu ja seletuskirja keeletoimetajaga. Seega on tegemist on

asutustele uue kohustuse panemisega, mille mõjud on seletuskirjas

ilmselgelt alahinnatud.

Arvestades eelnõude ja seletuskirjade tekstide mahulisi

proportsioone, tähendab see, et keeletoimetajate arvu tuleb

ministeeriumides vähemalt kolmekordistada (nt 1 keeletoimetaja

asemel 3 või 4) Ka pikendab kohustuslik keeletoimetamine

ajakriitiliste eelnõude menetlemise protsessi oluliselt. Näiteks

Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmisel on ajagraafik sageli väga

tihe ning täiendav toimetamise etapp võib vähendada aega

Osaliselt arvestatud

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõue on

oluline eelkõige seletuskirjade puhul, sest praktikas on eelnõusid

üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid seletuskirjade keelekvaliteedi

tagamine on olnud ebaühtlasem. Üldjuhul tähendab selle nõude

täitmine seletuskirja keeletoimetamist, kuid konkreetne

töökorraldus ja menetlusetapp jäävad eelnõu koostanud

ministeeriumi otsustada.

huvirühmade kaasamiseks ja eelnõu sisuliseks aruteluks, mis ei

pruugi olla õigusloome kvaliteedi seisukohalt soovitav.

Ebaselgeks jääb ka, kas keeletoimetada tuleb ka kõik seletuskirjade

lisad. Rakendusakti kavandid ning märkuste tabelid võivad olla

väga mahukad, mistõttu oleks toimetatava teksti maht veel märksa

suurem. Selgitame, et keeletoimetamise protsess praktikas ei ole

üksnes eelnõu (ja JDM soovi kohaselt siis ka seletuskirja)

ühekordne läbi töötamine, vaid see on kollaboratiivne protsess, kus

pärast eelnõu keeletoimetamist suur osa märkustest arutatakse läbi,

et leida sisu vajaduste, juriidiliste aspektide ja keelenõuete vahel

sobivaimad lahendused. See kõik venitab protsessi veelgi.

5. Eelnõu § 46 lõike 3 punkti 3 kohaselt on asendatud eelnõu

demograafilise mõju hindamine mõjuga iibele. Iivet on kitsamalt

nähtud kui demograafiat ja seletuskirjas on selgitatud ka, et see on

väärtuspõhine muudatus. Mida see tähendab? Sündivus, ja mis

seda mõjutab, on teadmispõhise mõjuhinnangu koostamise mõttes

segane. Mis sündivust päriselt mõjutab, on keeruline

mitmetahuline teema, kus keskmine ametnik ei orienteeru. Ka

puudub loogika, miks valdkonda kitsendada? Kas edaspidi ei tule

pöörata tähelepanu muudele rahvastikuprotsesse mõjutavatele

asjaoludele, näiteks rändele?

Arvestatud.

Viide iibele on jäetud eelnõu tekstist välja, kuid punkti kehtivat

sõnastust täiendatakse viitega peredele (/…/ analüüsitakse 1)

sotsiaalset mõju, sealhulgas demograafilist mõju ja mõju peredele).

Muudatust on põhjendatud seletuskirjas.

6. Eelnõuga kavandatava § 46 lõike 3 punkt 4 uus sõnastus näeb

ette, et uue valdkonnana peab hakkama hindama mõju

digiühiskonnale. Seletuskirjas on seda võrdlemisi lakoonilisena

(hägusalt) kirjeldatud, piirdudes teemaviidetega (avalikud

teenused, digiriik, tehisaru, küberturvalisus ja sideühenduste

kvaliteet). Seejuures ei ole need teemad esitatud ammendavalt.

Tegemist on valdkonnaga, mis hõlmab endas erinevaid tahke ja

kihte.

Seetõttu rõhutame, et on väga oluline, et Justiits- ja

Digiministeerium annaks täpsed ja selged juhised nende mõjude

hindamiseks mõju määratlemise kontrollküsimustikus, sh esitades

Selgitatud.

Eelnõu kohaselt lisatakse HÕNTE § 46 lõikesse 3 uue valdkonnana

mõju digiarengule. Seletuskirja on täiendatud infoga, milliseid

teemasid see hõlmab, kuid rõhutame, et loetelu ei ole ammendav,

sest tegemist on kiiresti areneva valdkonnaga.

Mõju määratlemise kontrollküsimustikku uuendame jooksvalt, mh

teistelt ministeeriumidelt laekunud ettepanekute alusel. Kehtivas

kontrollküsimustikus (www.justdigi.ee/kontrollkysimustik) on ühe

valdkonnana nimetatud „infotehnoloogia ja infoühiskond“, mis

hõlmab selliseid teemasid nagu infotehnoloogilised arendused,

elektrooniline side, e-riik, küberkeskkond ja küberhügieen.

(teaduspõhiselt) erinevate tehisintellekti mudelite kasutamise

plussid ja miinused ning teeks seda õigeaegselt (määruse

jõustumise ajaks), et keskmine õigusloomega tegelev ametnik

saaks juhiseid kasutades vajalikud hinnanguid anda.

Palume täiendavalt selgitada, et kui eelnõu koostamise käigus

jõutakse järeldusele, et probleemi tehisintellektipõhine lahendus

on mõeldav, siis kas seda tuleb alati eelistada mitte-

tehisintellektipõhisele lahendusele – vastasel juhul, miks on

kohustus seda kaaluda? Kas näiteks peaksime hakkama

põhjendama edaspidiselt, et kui tehisintellekti printsiibis on

võimalik kasutada, siis miks me seda teha ei soovi? Märgime

seejuures isikuandmete kaitse aspekti.

Edaspidi hakkavad need teemad olema valdavalt digiarengu

nimetuse all, v.a küberturvalisus, mida käsitletakse julgeoleku ja

turvalisuse mõjuvaldkonnas.

Märgime, et tehisaru eri mudelite eeliste ja puuduste hindamine ei

kuulu kontrollküsimustiku alla, selle eesmärk on tuvastada

õigusliku algatuse võimalik mõju eri valdkondades. Mudelitüübi

hindamine võib kõne alla tulla lahenduse väljatöötamisel

(algatuskirja ehk senise VTK etapis, kavandatav HÕNTE § 1 lg 1 p

3), kuid ka selles etapis ei ole mõistlik luua „plusside ja miinuste“

kataloogi, sest see vananeks kiiresti ja õigusloome vaatest ei ole

peamine küsimus mitte konkreetse mudeli tehniline valik, vaid kas

üldse on olemas mõistlik tehnoloogiline, sh tehisarupõhine

lahendus.

7. Eelnõu § 46 lõike 4 kohaselt tuleb mõju hinnata tasakaalustatult.

Seletuskirjas samastatakse tasakaalustatus ehk objektiivsus.

Leiame, et need ei ole samad asjad. Tasakaalustatus võib

tähendada seda, et näiteks vaktsiinide teemal peaks kajastama nii

pooldajate kui vastaste argumente, kuigi objektiivselt on ühel

poolel tõepõhi all, teisel poolel mitte. Arvame, et printsiibipõhiste

mõjude hindamisega kaasnevad alguses ilmselt probleemid, kuna

pelgalt HÕNTE seletuskirja lugedes ei saa täpselt aru, mida

oodatakse. Tundub, et sellega tuleb oluliselt seletuskirja mõjude

osa mahtu juurde ja eelnõu koostajad peavad tegelema veel mingite

asjadega, et midagi välja selgitada. Sellega nullitakse ära

seletuskirja alguses ja mõjude osas välja hõigatud leevendused

mõjude hindamisele.

Selgitatud.

Üks sagedasemaid puudusi eelnõu mõjuanalüüsides on see, et

käsitletakse üksnes soovitud positiivset mõju. Negatiivset mõju ja

võimalikke riske kirjeldatakse sageli pealiskaudsemalt või need on

sootuks mainimata. Ehk teisisõnu, mõjuanalüüsides kaldutakse

soovitud eesmärke võimendama ja kaasuvat negatiivset mõju

pisendama. Eelnõukohase muudatusega soovime parandada mõju

hindamise tasakaalustatust.

Leiame, et termineid tasakaalustatus ja objektiivsus võib mõju

hindamise kontekstis kasutada paralleelselt, et anda paremini edasi

põhimõtte sisu. Objektiivsust võib mõista kui erapooletust,

neutraalsust, mis vastab hästi tasakaalustatuse põhimõttele. Paraku

tuleb poliitikakujundamises sageli ette küsimusi, kus ainuõige tõde

puudub ning lahenduste kujundamisel peab toetuma erinevatele

allikatele.

8. Eelnõuga lisatakse HÕNTE § 46 lõikesse 6 õigusakti

järelehindamise kohustus. Leiame, et eelnõus toodud

järelhindamise kontseptsioon on raskesti mõistetav, sest eelnõu ja

seletuskirja kohaselt tuleb järelhindamine kavandada siis, kui: 1)

Selgitatud.

Seletuskirja on täiendatud infoga, mida mõista riski ja määramatuse

all. Lisaks selgitatakse, et eelnõuga ei ole kavas määratleda „mõju

kaasneb suur risk või määramatus; 2) eelnõukohane seadus on

olulise mõjuga, kuid kiireloomulisuse tõttu jäi VTK koostamata.

Kuivõrd eelnõu kohaselt mõjude olulisust üleüldse enam ei

hinnata, on küsitav, kuidas teine alternatiiv saaks aktualiseeruda.

Teiseks, kui eelnõuga kaasneb suur risk või määramatus, siis võiks

arvata, et mingi probleemi tekkimisel leitakse uus seadusandlik

lahendus, kus on uus mõjuanalüüs kirjas.

olulisuse“ terminit, vaid seda võib käsitleda kui määratlemata

õigusmõistet, mis sisustatakse konkreetse muudatuse asjaolusid

arvesse võttes.

Loobusime mõju olulisuse mehaanilise hindamise kohustusest iga

eelnõu puhul, sest see viis subjektiivsete järeldusteni. Mõju

olulisust saab hinnata eelkõige vastava valdkonna asjatundja, võttes

arvesse ka ühiskondlikku konteksti. Seega on mõju „olulisus“

endiselt asjakohane, nt hindamaks, kas järelhindamine on vajalik

või mitte.

9. Märgime ka, et kõikides ministeeriumides ei ole (ja ei ole ka

olnud) ministeeriumis ettevalmistatavate eelnõude kõikide mõjude

analüüside koostamisega tegelevaid spetsialiste. Eelarveliste

piirangute tõttu ei ole nende värbamine lähiaastatel ka võimalik.

Seetõttu leiame, et seletuskirjas mõjude hindamise puhul tuleb

aktsepteerida, et eelnõude seletuskirju koostavad tavalised

ametnikud, kes kahtlemata annavad endast mõjude hindamisel

parima, kuid neilt ei saa eeldada teadustöödega võrdse kvaliteediga

hinnanguid.

Arvestatud.

Mõju hindamist puudutavate nõuete kujundamisel on arvestatud, et

mõjuanalüüse koostavad eri pädevuse ja kogemusega ametnikud

(nt õigusloomejuristid, analüütikud, sisueksperdid), seetõttu ei

eelda nõuete järgimine erialaseid teadmisi andmeteaduse vms

valdkonnas. Seletuskirja on täiendatud vastava selgitusega.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium 31.03.2026 nr 1.4-2/652-1

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium kooskõlastab Vabariigi

Valitsuse määruse „Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a

määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri”

muutmine“ eelnõu (edaspidi eelnõu) järgmiste märkustega.

1. Teeme ettepaneku täiendada eelnõuga kavandatavat Vabariigi

Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome

ja normitehnika eeskiri” (edaspidi HÕNTE) § 1 lõiget 1 mõistega

„sihtrühm“. Õigusnormide rakendamine toimub inimeste

(subjektide) tegevuse tasandil ning teadmuspõhiselt tuleb

muutusega kaasnevat sotsiaalset mõju (sh iive), majanduslikku

mõju, mõju turvalisusele, mõju digiühiskonnale, mõju võrdsetele

Arvestamata jäetud.

Nõustume mõttega, et õigusnormide rakendamine toimub inimeste

tegevuse tasandil ja muudatustega kaasnevat mõju hinnatakse

reeglina sihtrühma senise heaolu suhtes. Märgime siiski, et

mõjuanalüüsi struktuuri mõttes ei ole alati otstarbekas hinnata mõju

sihtrühmade kaupa (näiteks võib olla mõistlikum hinnata seda

muudatuste või valdkondade kaupa). Rõhutame, et sihtrühmade

tuvastamine on praegu ja ka edaspidi üks mõjuanalüüsi esmaseid

samme, st mõju hindamine eeldab igal juhul sihtrühmade

tuvastamist. Kui aga lisada algatuskirja (senise VTK) mõjuanalüüsi

puudutava punkti juurde viide sihtrühmadele, tooks see kaasa

praktika, et esmalt kirjeldatakse mõjuanalüüsis sihtrühmi ja seejärel

võimalustele ja mõju regionaalarengule (sh linna-, maa- ja

rannapiirkondade inimestele) hinnata sihtrühmade senise heaolu

suhtes. Keskkonnamõju hindamisel võib sihtrühmaks olla teine

liik, nt hunt. Samuti toetab sihtrühma ja mõju sidumine normis

selge keele hoidmist (’kes mõjutab’, ’mõju kellele’). Teeme

ettepaneku täiendada viidatud § 1 lõike 1 punkti 4 viitega

sihtrühmale (s.o „4) sihtrühm ja võimalik mõju, …“).

alles selgitatakse muudatusi ja mõju. Leiame, et eelnõuga pakutud

sõnastus jätab algatuskirja koostajale suurema paindlikkuse

mõjuanalüüsi struktureerimisel.

Seletuskirja mõju hindamise nõuetes (HÕNTE § 46) on kavas

täpsustada, et alati tuuakse välja mõjutatud sihtrühmad, sealhulgas

kui mõju avaldub üksikisikule. Seeläbi soovime rõhutada

inimesekeskset vaadet mõju hindamisel.

2. Eelnõu § 1 punktiga 18 on kavas HÕNTEt täiendada §-ga 391,

mille kohaselt eelnõu seletuskirja keelekasutuse eesti kirjakeele

normile vastavuse tagamiseks seletuskiri keeletoimetatakse. Kuigi

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium toetab seda, et eelnõude

seletuskirjad võiks olla keeletoimetatud, ei pruugi selle nõude

täitmine olla alati võimalik või võimalik parimal moel.

Nagu Regionaal- ja Põllumajandusministeerium HÕNTE

väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamisel juba märkis (meie kiri nr

1.4-2/2966-1, punkt 9), peavad kõik ametnikud oskama eesti keelt

C1 tasemel, mis tähendab, et nad peavad oskama luua selget,

loogilist, üksikasjalikku teksti keerukatel teemadel, kasutades

sidusvahendeid ja sidusust loovaid võtteid. Riigikogu 12.

novembri 2020. a otsuse „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani

2030 heakskiitmine“ (edaspidi ÕPPA 2030) punktis 13.1 on

õiguskeele osas ette nähtud, et õigusaktide keelekasutuse ühtlaselt

hea taseme saavutamiseks koostab Vabariigi Valitsus asjakohase

koolituskava ning keelekoolitused muudetakse regulaarseks ja

kohustuslikuks kõigile õigusloomepoliitika kujundamisega seotud

ametnikele. Koolitused peaks aitama muuta eelnõud ja

seletuskirjad eesti kirjakeele normile enam vastavaks.

VTKs selle nõude kehtestamise vajaduse põhjendusena toodud

eelnõude ja seletuskirjade puudused olid kokku võetavad kui

kiirustamisest, mitte ebapiisavast keeleoskusest tingitud vead.

Samuti ei olnud VTKs kindlaks tehtud õigusloomega tegelevate

ametnike arvu, hinnanguliselt leiti, et ministeeriumides on ametis

Teadmiseks võetud ja osaliselt arvestatud.

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõue on

oluline eelkõige seletuskirjade puhul, sest praktikas on eelnõusid

üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid seletuskirjade keelekvaliteedi

tagamine on olnud ebaühtlasem.

Nõustume, et keelelise kvaliteedi tagamine ei saa olla üksnes

keeletoimetaja vastutus, vaid see peab olema osa eelnõu koostamise

tervikprotsessist. HÕNTE-s ei määrata seetõttu kindlaks, millises

menetlusetapis või millise töökorraldusega kirjakeele normile

vastavus tagatakse. Ministeeriumil tuleb kirjakeele normile

vastavuse tagamiseks vajalik töö, sealhulgas üldjuhul seletuskirja

keeletoimetamine, eelnõu ettevalmistamisel aegsasti kavandada.

Samuti märgime, et eelnõusid ega seletuskirju ei toimetata

korduvalt. Toimetamise peab tagama eelnõu koostanud

ministeerium. Justiits- ja Digiministeerium teeb üksnes

keelekontrolli ning seda vaid eelnõu tekstile, mitte seletuskirjale.

ligikaudu paarsada ametnikku, kes puutuvad õigusaktide

ettevalmistamisega kokku regulaarselt. Samas Vabariigi Valitsuse

seaduse kohaselt on poliitikakujundamine ja õigusloome

ministeeriumide põhiülesanne ja seega enamik ministeeriumi

ametnikest tegelebki õigusloomega ja ainuüksi Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumis on 167 poliitika kujundamise

teenistusgruppi kuuluvat ametnikku, kelle teenistusalane eesmärk

on ette valmistada õigusaktide eelnõusid.

Avalikkuse ja huvirühmade ette jõudvate eelnõude ja

seletuskirjade elementaarse kvaliteedi tagamine sellisel tasemel, et

nendega ei väljendataks lugupidamatust avalikkuse ja

huvirühmade suhtes ega nendega ei kaasneks mainekahju

ministeeriumile, peab olema laiemalt ja peamiselt eelkõige nende

dokumentide koostajate vastutus. See ei saa olla üksnes

ministeeriumi ühe või kahe keeletoimetaja vastutus või

ministeeriumi tellimusel eelnõu ja seletuskirja keeletoimetamist

või keelekorrektuuri tegeva eraõigusliku isiku vastutus.

Kokkuvõtvalt leidsime, et hetkel olemasolevast neljast

keeletoimetamise etapist kahe esimese asjakohasust tuleks uuesti

hinnata. Keelekorpuse jaoks kvaliteetse materjali tootmine ei saa

olla ainus põhjus, miks keeletoimetamine peab igas neljas etapis

toimuma, see on pigem kvaliteetse õigusloome küsimus üldiselt.

Seoses eelnõude ja seletuskirjade arvu ja mahu pideva kasvuga

ning ministeeriumi ressursside, sealhulgas keeletoimetajate arvu,

piiratusega ning ministeeriumide tööjõu hulga ja riigieelarve

vahendite vähendamisega tuleb mõelda võimalustele muuta ka

õigustloovate aktide eelnõude menetlus, sealhulgas nende

keeletoimetamine, võimalikult ökonoomseks.

Tõime välja, et eelnõude ja seletuskirjade, kui pidevas muutumises

olevate tekstide mitmekordne keeletoimetamine on

keeletoimetajate töö ja aja mitmekordne raiskamine ning seetõttu

on Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis kavas

keeletoimetamist hakata tegema üksnes üks kord ja seda eelnõude

viimastele versioonidele (seaduseelnõudele, mis esitatakse teiseks

kooskõlastamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile, ministri

määrusele, mis esitatakse allakirjutamiseks, ja Vabariigi Valitsuse

määruse eelnõule, mis esitatakse Vabariigi Valitsuse istungi

päevakorda võtmiseks). Seletuskirjade elementaarse kvaliteedi

tagamine peab olema eelkõige nende dokumentide koostajate

vastutus.

Loomulikult võib eelnõude kooskõlastamisel osutada probleemile,

et seletuskirja ei ole keeletoimetatud, kasutatud on liiga

bürokraatlikku teksti, mis ei vasta selge kirjakeele nõuetele vms,

kuid seletuskirja keeletoimetamise nõude kehtestamine ei ole

mõistlik, kuna selle nõude täitmist ei ole alati võimalik tagada.

3. Eelnõuga kavandatava HÕNTE § 40 lõike 1 punktis 6 sõna

„mõjud“ asendamise sõnaga „mõju“ osas märgime, et eesti

kirjakeele norm võimaldab Eesti Keele Instituudi keelenõunike

hinnangul kasutada sõltuvalt kontekstist sõna „mõju“ nii ainsuses

kui mitmuses. Kuna mõjuanalüüsi metoodikad, andmestik,

valikukriteeriumid jms on sotsiaal-, loodus- jm teadustes erinevad,

siis on tõenduspõhisuse nõue (HÕNTE § 46 lõige 5) olemuselt

mitmuslik. Mõistmine, et andmepõhiselt ei ole võimalik 6‒7 eri

mõjukategooria koondmõju analüüsida, oli üks argument, miks

2011. a kehtestati HÕNTE § 46 pealkiri mitmuses „Seaduse

mõjud“.

Eesti keel võimaldab „mõju“ sisustada mitut moodi. Püüame

mõista ja toetame uue HÕNTE eelnõu koostajate taotlust sõna

’mõju’ ainsuse eelistuses põhjusel, et see võib kaasa aidata

erinevate mõjude (kavandatava § 46 lõike 3 punktid 1‒7) analüüsi

alusel tasakaalustatud koondmõju hinnangu kujundamisele nii, et

erinevad HÕNTE § 46 lõike 3 mõjud ’üksteist ei tühistaks’

mõeldes siin Põhiseaduse põhiõiguste kataloogile ja riigi erinevate

strateegiate mõjueesmärkidele (nt rahva iive, heaolu, elukeskkond,

Teadmiseks võetud, arvestatud.

Täname selgituse eest ja märgime, et Justiits- ja Digiministeeriumil

ei ole kavas nõuda eelnõude seletuskirjades sõna „mõju“ kasutamist

üksnes ainsuses.

turvalisus). Samuti võib see toetada ka andmepõhist

poliitikakujundust, sest kogutud andmete klassifikatsioon lähtub

sageli eri teadusdistsipliinide loogikast (nt demograafia, majandus,

geograafia, ökoloogia jm). Samas eeldame, et Justiits- ja

Digiministeerium ei hakka edaspidi eelnõude kooskõlastamisel

nõudma seletuskirjades mõiste ’mõju’ kasutamist üksnes ainsuses,

kui sotsioloogide, ökonomistide, geograafide jt analüüsis on

probleemide ja mõjude kontekst interdistsiplinaarne ning

mõjuteabe sisu olemuslikult mitmuslik (nt ’demograafilised,

sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud regionaalarengule, sh

erinevate linna- ja maapiirkondade elanikele’).

4. Teeme ettepaneku täiendada eelnõuga kavandatava HÕNTE §

45 lõiget 2 viitega Eesti sihtrühmadega seotud analüüsile. Selgitus:

sageli ei kuulu Eesti Euroopa Komisjoni algatatud regulatsiooni

mõjuanalüüsi valimisse ning spetsiifilise sotsiaalse, majandusliku

või regionaalse mõju hindamise ülesanne on asjaomasel

ministeeriumil.

Selgitatud.

Euroopa Komisjoni hea õigusloome nõuded ei näe ette, et komisjon

peaks enda mõjuanalüüsides hindama mõju iga liikmesriigi vaatest,

sh riigispetsiifilist mõju. Seega on komisjoni mõjuanalüüsid

reeglina liikmesriikide ülesed.

Komisjoni esitatud õigusakti ettepaneku kohta koostatud

protokollilise otsuse eelnõule (POE-le), millega kiidetakse heaks

Eesti seisukohad, lisatakse alati seletuskiri, mille üheks osaks on

mõjuanalüüs. Selle analüüsi eesmärk on tuvastada, milline oleks

EL-i õigusakti võimalik mõju Eesti vaatest. Seisukohad kujundab

ja analüüsi teeb valdkonna eest vastutav ministeerium. HÕNTE

eelnõuga lisatakse kohustus, et kui riigisisese eelnõuga võetakse üle

EL-i õigusakt, tuleb seletuskirjas alati esitada viide vastavale POE-

le. POE dokumentide hulgast on leitav ka seletuskiri koos

mõjuanalüüsiga.

5. Teeme ettepaneku täiendada seletuskirjas eelnõuga kavandatava

HÕNTE § 46 lõike 1 sõnastuse „… antakse hinnang seaduse

rakendamisel avalduvatele tulemustele ja mõjule“ mõistete

’tulemused’ ja ’mõju’ eristamise selgitusi ning käsitleda eri liiki

väljundite, tulemuste ja mõjude analüüsiprotsessi ka uuenevas

Arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud terminite tulemus ja mõju

võrdlustabeliga. Mõjuahelat (muutuste teooriat) käsitletakse

edaspidi ka mõju hindamise metoodikas.

„Mõju(de) hindamise metoodikas“. Näiteks, kui mõõdetavad

demograafilised, sotsiaalsed, majanduslikud, keskkonnalased jm

tulemused on mitmuses, siis mis tüüpi on mõju ja kuidas seda

mõõta? (SMART põhimõte poliitika/õiguse eesmärkide ja

mõõdikute kvaliteedi hindamises; 2021.a „Mõjude hindamise

metoodikas“ käsitlesime üldjuhul tulemust kui kasu sihtrühmale

ning mõju kui struktuurset kestlikku muutust sihtrühmade

käitumises, majanduslikus heaolus, elanike turvatundes jm) (vt ka

kirja punkti 11).

Seletuskirja on lisatud selgitus, miks on eelistatav kasutada terminit

mõju ainsuses.

6. Teeme ettepaneku esitada eelnõuga kavandatava HÕNTE § 46

lõike 3 punkt 6 (mõju regionaalarengule) loetelus viimasena, so

punktina 7. Regionaalse mõju, samuti kitsamalt maaelumõju (i.k.

rural proofing) hindamise metoodikad erinevad teistest HÕNTE §

46 lõikes 3 nimetatud mõjukategooriatest muuhulgas selles, et

püüame andmete olemasolul hinnata teiste mõjude jaotust

ruumiliselt (Eesti kaardil). Sealjuures on mõju võrdsetele

võimalustele isikute põhiõiguste vaates tihedalt seotud regionaalse

ebavõrdsuse vähendamisega avalike hariduse, tervishoiu jm

teenuste kättesaadavuses ning kvaliteedis (seos strateegia „Eesti

2035“ inimesekeskse riigivalitsemise sihiga).

Arvestatud.

Mõju regionaalarengule on nimetatud loetelus viimasena.

7. Teeme ettepaneku täiendada eelnõuga kavandatava HÕNTE §

46 lõiget 5, mille järgi eelnõu mõju hinnatakse teadmuspõhiselt,

võttes arvesse nii tõenduspõhiseid allikaid kui ka muud

olemasolevat teavet. Oleme seisukohal, et lisaks eelnevale peab

mõju hindamine võimaldama tuua välja ka intuitiivseid

eksperthinnanguid kaasnevate mõjude osas, kus prognoositavaid

mõjusid ja mõjuahelaid ei pruugi olla võimalik kvantitatiivselt või

kvalitatiivselt konkreetsetele teadmuspõhistele allikatele toetuvalt

tõendada (nt tulevikuseire uuringut ei ole mingil põhjusel tellitud).

Teeme ettepaneku viidatud sätet asjakohaselt täiendada.

Selgitatud.

Seletuskirjas on selgitatud, et teadmuspõhisus hõlmab lisaks

teadus- ja tõenduspõhisele teabele ka muud olemasolevat teadmist.

Näiteks võib selleks olla huvirühmadelt laekunud tagasiside,

oskusteave, eksperdiarvamus, rakenduspraktika, varasem kogemus

jm. Seega tuleb mõju hindamisel arvestada igasuguse olemasoleva

teabega, mis võib olla asjakohane, mitte üksnes akadeemiliste või

rakendusuuringutega. Ka intuitiivne eksperthinnang võib seega olla

teadmuspõhine teave, kui allikas on usaldusväärne ja vajadusel

tuvastatav.

8. Teeme ettepaneku täpsustada eelnõuga kavandatava HÕNTE §

47 lõike 1 sõnastust tuues riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste Arvestatud.

jaoks uue regulatsiooniga kaasneva tegevuste muutuse

hindamisega seonduva eelarve muutuse hindamisest ettepoole

(loogiline järjestus – enne tegevus, siis selle võimalik kulu/tulu).

Teeme siinkohale võimaliku sõnastusettepaneku: „(1) Seletuskirja

osas „Seaduse rakendamisest tulenevad riigi ja kohaliku

omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud“ selgitatakse

rakendamiseks vajalikke tegevusi ja töökorralduslikku mõju ning

antakse ülevaade seaduse rakendamise tegevuste mõjust riigi ja

kohaliku omavalitsuse üksuse kuludele ja tuludele.“

Sätte sõnastust on muudetud nii, et seaduse rakendamiseks

vajalikud tegevused ja töökorralduslik mõju on nimetatud enne kui

mõju kuludele ja tuludele. Sõnastuses on arvestatud, et mõju

kuludele või tuludele ei pruugi olla vahetus seoses rakendamiseks

vajalike tegevustega, vaid mõju võib avalduda ka kaudselt (nt

muudatused keskkonnaõiguses võivad mõjutada KOV-ile

laekuvaid keskkonnatasusid).

9. Seoses riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste tegevuste

mõjususe ning tõhususe suurendamise prioriteediga riigieelarve

strateegia kontekstis, osundame vajadusele täpsustada HÕNTE §

47 kavandatavat sõnastust. HÕNTE §-st 47 peaks tulema välja ka

selge kohustus kirjeldada võimalusel tegevuste tõhustamise (sh

kulutõhusus) ja töökoormuse muudatusi.

Selgitatud.

Töökorraldusliku mõju kirjeldamine on HÕNTE § 47 kohaselt

nõutud, see hõlmab ka hinnangut töökoormuse muutumisele. Kui

eelnõuga kavandatavad muudatused on suunatud asutuste tegevuste

tõhustamisele, siis kindlasti on see eesmärk seletuskirjas ka välja

toodud.

10. Teeme ettepaneku muuta eelnõuga kavandatava HÕNTE § 50

pealkirja ja sõnastada see järgmiselt: „§ 50. Huvirühmade ja

esindusorganisatsioonide teavitamine ja kaasamine, avalik

konsultatsioon ning eelnõu kooskõlastamine“

Selliste tegevuste nagu informeerimine/teavitamine,

konsulteerimine, kaasamine ja koosloome selguse vajadust

käsitlevad „Avatud valitsemise teekaart“ ja Riigikantselei

koosloomeranits. Õigusloomes piirduvad ministeeriumid sageli

huvirühmade teavitamise ja konsulteerimisega, sisulist kaasamist

ehk huvirühmade osalusvõimalust kohtab praktikas veel harva.

Seega teeme ettepaneku täiendada pealkirja teavitamistegevusega

kui kaasamistegevuste esimese avaliku (miinimum)etapina.

Samuti teeme ettepaneku esitada tegevus „eelnõu

kooskõlastamine“ § 50 pealkirjas viimasena, kuna see järgneb

teavitamise, konsulteerimise ja kaasamise etappidele.

Arvestamata jäetud.

Näeme vajadust ühtlustada kaasamistegevuste kirjeldamisel

kasutatavat terminoloogiat, võttes arvesse eri allikaid (kaasamise

hea tava, koosloomeranits, HÕNTE, VV reglement), kuid tegemist

on laiema küsimusega, mida peaks eest vedama Riigikantselei.

Riigikantselei hinnangul oleks teavitamise lisamine pealkirja vaid

ühe kaasamise etapi eraldi väljatoomine, mis ei teeks sisu

selgemaks. Kaasamine on laiem termin, mis hõlmab Riigikantselei

koosloomeranitsas toodud „kaasamise trepi“ astmeid.

11. Teeme ettepaneku täiendada eelnõu lisa 2 „Mõju hindamise

metoodika esialgne struktuur koos selgitustega“ ning kirjeldada

selgemalt näiteks metoodika rakendamisega seotud

ministeeriumite ametnike eeldatava kvalifikatsiooni,

koolitusvajaduse ja töökoormuse mahu muudatustega seonduv,

samuti, milline on oodatav mõjuhindamise osa soovituslik

ülesehitus ja mõjude hindamise kontrollküsimused VTK-de ja

seaduseelnõude puhul. Metoodika rakendamise mõju

ministeeriumitele vajab täpsemaid põhjendusi eelnõu seletuskirjas.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Arvestades ministeeriumide ressursi piiratust ja väga erinevat

praktikat õigusaktide ettevalmistamisel, on Justiits- ja

Digiministeerium seisukohal, et mõju hindamise metoodika peab

olema arusaadav ja rakendatav erineva pädevusega ametnikele (sh

nii õigusloomejuristidele, analüütikutele kui ka valdkonna

sisuekspertidele). Seega ei ole kavas kehtestada nõudeid, mis

eeldaksid eriteadmisi andmekogumises või analüüsimeetodites.

Kuigi mõju hindamise nõuded eelnõukohaste muudatustega

muutuvad, mis kahtlemata teatud koolitusvajaduse tekitab, ei

muutu mõjuanalüüside koostamine iseenesest senisest

koormavamaks. Ainuke lisanduv kohustus tuleneb HÕNTE §-st 47

ja puudutab senisest üksikasjalikuma info esitamist

infotehnoloogiliste arenduste kohta.

Mõjuanalüüsi soovituslikku ülesehitust ei ole plaanis ette näha,

kuna see sõltub konkreetse eelnõu ulatusest ja sisust – otstarbekas

võib olla ehitada mõjuanalüüs üles näiteks lähtuvalt muudatustest,

sihtrühmadest või valdkondadest, algatuskirja mõjuanalüüs võib

aga piirduda eri lahendusvariantide eeliste ja puuduste

võrdlemisega.

Seletuskirja mõjuanalüüsis on selgitatud, et mõjuanalüüsi nõuded

on kujundatud nii, et need oleksid järgitavad erineva pädevuse ja

kogemusega ametnikele.

12. Lisaks eelnõuga kavandatavatele muudatustele teeme

ettepaneku muuta HÕNTE § 29 lõiget 4 selliselt, et eelnõu tekstis

Euroopa Liidu õigusaktile esmakordse viitamise korral ei peaks

lõikes 3 nimetatud andmetele enam lisama viidatava õigusakti

pealkirja. HÕNTE kehtimise aja jooksul on korduvalt osundatud

sellele, et kõigi nende vajalike andmetega õigusakti eelnõu sätted

on pikad ja lohisevad ning paiguti ka segadust tekitavad neis just

selle nõude täitmiseks esitatavate Euroopa Liidu õigusaktide

Arvestamata jäetud.

Mööname, et Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjad on pikad ning

võivad seetõttu mõnevõrra raskendada normi mõistmist. Siiski on

õigusselguse huvides vajalik, et vähemalt üks kord on õigusakti

enda tekstis nimetatud Euroopa Liidu õigusakti pealkiri

täispikkuses. See annab normi lugejale võimaluse hõlpsamini

mõista vähemalt seda, millise valdkonnaga on viidatav Euroopa

põhjalike pealkirjade tõttu. Teeme ettepaneku esitada Euroopa

Liidu õigusakti pealkirjad üksnes eelnõu normitehnilises

märkuses.

Liidu õigusakt seotud, ning vastav õigusakt Euroopa Liidu

õigusaktide andmebaasist üles leida.

Siseministeerium 15.04.2026 nr 1-7/95-2

Siseministeerium kooskõlastab hea õigusloome ja normitehnika

eeskirja muutmise eelnõu (edaspidi eelnõu) järgmiste

ettepanekutega:

1. Eelnõu punktiga 1 jäetakse HÕNTE määruse § 1 lõikest 1 välja

„kooskõlastamise“ mõiste, mida on käsitletud kitsendava

tingimusena, mis võimaldab väljatöötamiskavatsuse (edaspidi

VTK) etapis mitte kaasata laiemat huvirühmade ringi. Seletuskirja

kohaselt „[---] viidatakse üksnes kooskõlastamisele, millel on

Vabariigi Valitsuse reglemendi kohaselt kitsas tähendus [---].

Praktikas on VTK aga oluline instrument haldusväliste isikute

kaasamiseks. Seetõttu ei saa VTK funktsiooni piiritleda vaid

kooskõlastamisega.“. Tekib küsimus, kas VTK tasemel on ikka

õige teha reeglina laiemat kaasamist kui kooskõlastusring? Ilma

valmis eelnõud ja seletuskirja nägemata on halduseväliste isikute

puhul suurem möödarääkimise oht. Seaduseelnõust mõjutatud

isikud ei ole poliitikakujundajad ning ei pruugi olla valmis VTK

põhjal informeeritud seisukohta esitama. Halvasti informeeritud

arvamuste paljusus ei suurenda tingimata väljatöötatava eelnõu

kvaliteeti, küll aga tuleb igale laekunud seisukohale

argumenteeritult vastata. Kokkuvõttes tingib muudatus

halduskoormuse suurenemise. Vastavat riski ei ole eelnõu mõjude

osas välja toodud ega hinnatud.

Selgitatud.

Eelnõu kohaselt sätestatakse HÕNTE-s, et algatuskiri (senine

väljatöötamiskavatsus) koostatakse poliitikamuudatuse kohta

arvamuse küsimiseks. Tegemist on põhimõttelise muudatusega,

millega sätestatakse praktikas juurdunud arusaam, et algatuskirja

eesmärk seisneb eelkõige väliste huvirühmade varases kaasamises.

Varajase kaasamise eraldi väärtustamine on põhjendatud ning

kooskõlas „Kaasamise hea tava“ põhimõtetega.

Kaasamise hea tava kohaselt tuleb huvirühmi ja avalikkust kaasata

kogu poliitikakujundamise protsessi vältel, sealhulgas juba

probleemi püstitamise, eesmärkide seadmise ja lahendusvariantide

analüüsi etapis. Seetõttu ei ole kaasamine pelgalt menetluslik samm

eelnõu valmimisel, vaid sisuline tööriist otsuse kujundamisel.

Varajases etapis on huvirühmadel võimalik mõjutada

probleemipüstitust ja lahendusvalikuid, samas kui hilisemas

kooskõlastusetapis on valikud juba oluliselt kitsenenud. Kaasamise

eesmärk on tagada otsuste parim võimalik kvaliteet, see aga on

saavutatav eelkõige juhul, kui sisend saadakse enne lahenduse

lõplikku kujundamist. Kaasamine aitab välja selgitada, keda ja

kuidas kavandatav otsus mõjutab, ning võimaldab probleeme

ennetada juba ettevalmistamise varases etapis. Seetõttu ei ole

varajane kaasamine üksnes kaasamise ajastuse küsimus, vaid

õigusloomeliste otsuste sisulise kvaliteedi eeltingimus.

Justiits- ja Digiministeerium ei nõustu, et muudatus suurendab

poliitikakujundajate töökoormust. Praegugi on kõik

väljatöötamiskavatsused avalikud ja nende kohta saab tagasisidet

esitada igaüks. Algatuskiri on etapp, kus kõik ei peagi olema veel

lõplikult paigas. On ministeeriumi vastutada, et võimalikke

muudatusi selgitatakse piisava selguse ja põhjalikkusega, et neist

mõjutatud isikud suudaksid informeeritud seisukoha kujundada.

2. Sisukokkuvõttes on öeldud, et „täpsustatakse mõju hindamise

nõudeid, kaotades mõju olulisuse hindamise kohustuse ning nähes

ette, et mõju hindamine peab olema tasakaalustatud,

teadmuspõhine ja proportsionaalne“. Juhime tähelepanu, et

muudatuste järgselt on Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a

määruses nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“

(edaspidi HÕNTE) jätkuvalt viited „mõju olulisusele“ – näiteks

HÕNTE § 1 lõike 2 punkti 5 kohaselt VTK ei ole nõutav, kui

seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist

õiguslikku muudatust või muud olulist mõju või HÕNTE § 65

lõige 2 sätestab, et kaasnevate oluliste mõjude korral lisatakse

määruse eelnõu seletuskirjale mõjude analüüs. Mõju olulisuse

hindamine sellistes olukordades on vajalik, et vastu võtta otsuseid

VTK või analüüsi nõutavuse kohta. Kui eelnõuga loobutakse

olulisuse tuvastamise nõudest 2 (5) õigusakti mõju hindamisel, siis

kuidas on mõeldud rakendada sätteid, mis ka edaspidi eeldavad

mõju olulisuse hindamist.

Selgitatud.

Mõju olulisuse hindamine kui eeltingimus, et tuvastada vajadus

põhjaliku mõjuanalüüsi aruande koostamiseks, tõesti kaotatakse.

See ei tähenda, et faktiliselt ei saaks mõni õiguslik muudatus olla

ühiskonna vaatest olulisema mõjuga kui teine. Samuti võib olulisus

olla väga subjektiivne, sõltudes sellest, kelle vaatenurgast mõju

hinnatakse. Ka praktika on näidanud, et objektiivsete kriteeriumide

põhjal ei ole võimalik alati tuvastada mõju olulisust. Leiame, et

mõju olulisust tuleks käsitleda kui määratlemata õigusmõistet, mis

sisustatakse konkreetse muudatuse või eelnõu asjaolusid arvesse

võttes. Nii tuleb ka HÕNTE § 1 lõike 2 punkti 5 alusel algatuskirja

koostamise kohustust hinnates sisustada mõju olulisust

konkreetsetest asjaoludest lähtudes ning kui algatuskirja

koostamisest loobutakse, siis esitada see mõttekäik seletuskirja 2.

osas (HÕNTE § 42 lg 2).

Märgime, et HÕNTE § 65 lg 2 tunnistatakse eelnõu järgi kehtetuks.

3. Sisukokkuvõttes on öeldud, et „lihtsustatakse nõudeid VTK-s

esitatavale infole, uuendusena lisatakse kohustus VTK

koostamisel kaaluda, kas probleemi on võimalik lahendada

automatiseerimise või tehisaru abil“. Kirjeldatud nõue lisatakse

eelnõuga HÕNTE § 1 lõike 1 punkti 3. Jääb arusaamatuks, miks

on vajalik VTK-s sellises sõnastuses ette näha võimalike

lahendustena automatiseerimine või tehisaru kasutamine. VTK

koostatakse enne seaduseelnõu ehk üksnes siis, kui puudub muu

võimalus probleemi lahendamiseks. Seletuskirjas on nenditud

samuti, et „tavapäraselt on VTK koostamisel selge, et kehtivat

Selgitatud.

Tehisaru või muu tehnoloogilise lahenduse kaalumise nõue ei

tähenda kohustust eelistada tehnoloogilist lahendust. Kohustus

seisneb üksnes selles, et võimalikke lahendusviise hinnatakse

terviklikult ja tehnoloogiline lahendus on üks nendest.

Automatiseerimisel või tehisarul põhineva lahenduse sobivust või

mittesobivust tuleb edaspidi alati selgitada.

Kaalumise kohustus ei eelda seda, et igal juhul tuleb teha

tehnoloogilise lahenduse detailne analüüs. Analüüsi detailsus

sõltub lahendatava probleemi iseloomust ning peab olema

õigust tuleb muuta, kuid kuidas täpsemalt, see kujuneb edasise

õigusloomeprotsessi käigus“. Edaspidi tuleb VTK-s selgitada,

miks on seaduse muudatus vajalik ehk kas ja milliseid lahendusi

on veel kaalutud, sh kas on jõutud järeldusele, et

automatiseerimine või tehisaru kasutusele võtmine ei lahenda

probleemi ja seetõttu on vaja seadusemuudatus. Sätte sõnastus

viitaks, et VTK-s tuleb käsitleda võimalikke lahendusi, teiste seas

rõhutatult automatiseerimisel või tehisarul põhinevate lahenduste

kasutamist, kuid seletuskirjas on selle analüüsimine märgitud VTK

koostajale uue kohustusena. Kas eelnõu koostajad on silmas

pidanud, et iga VTK puhul tuleb analüüsida automatiseerimist või

tehisaru kasutamist või pigem kui see on ka asjakohane ja seda on

kaalutud, aga mingil põhjusel ei ole lahendus sobiv? Taolise

kohustuse lisamine VTK koostajatele ei lihtsusta VTK nõudeid.

Kui IT lahenduste jaoks tuleb taotleda eraldi raha, siis on

arusaadav, et oleks vaja väga detailselt loetelu ja

infotehnoloogilistele lahenduste täpset maksumust ja ka detailseid

kirjeldusi ja ajaplaani. Samas IT tööd tehakse asutuse

omavahenditest, siis nii detailne lahti kirjutamine võib olla

ebaproportsionaalne lisakohustus. Palume täpsustada, mis

detailsusega tuleb IT lahendusi kirjeldada ning kas see on seotud

IT rahastamisega.

proportsionaalne. Eelnõuga kehtestatav nõue ei tähenda, et

algatuskirjas tuleb kirjeldada IT‑projekti tasemel lahendust. Samuti

ei eeldata tehnoloogilise lahenduse maksumuse detailset arvutust,

kui see ei ole konkreetse juhtumi puhul vajalik.

Uue nõude eesmärk on vältida olukordi, kus tehnoloogilised

lahendused jäävad süsteemselt kaalumata. See aitab tagada, et kõik

sisuliselt asjakohased lahendusvariandid võetakse otsuse

ettevalmistamisel arvesse.

Seetõttu ei ole põhjendatud käsitada nõuet kui kohustust koostada

põhjalik tehniline või finantsanalüüs igal juhul, vaid kui kohustust

kaaluda tehnoloogilist lahendust proportsionaalselt ja

juhtumipõhiselt.

4. Seletuskirja punkti 2 „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“, milles

selgitatakse HÕNTE § 1 pealkirja, lõigete 3, 4 ja 5 ning § 42 lõike

2 muudatusi, väidetakse, et viimase kümne aasta jooksul ei ole

koostatud ühtegi kontseptsiooni. See väide ei vasta tõele. Näiteks

on 2018. aastal esitatud eelnõude infosüsteemi kaudu

kooskõlastamiseks Riigikaitseõiguse muudatuste kontseptsioon ja

Isikuandmete kaitse uue õigusliku raamistiku kontseptsioon, 2019.

aastal Täitemenetluse ümberkorraldamise kontseptsioon ning

2020. aastal Haldustrahviõiguse kontseptsioon.

Arvestatud.

Seletuskirja on täpsustatud ja märgitud, et viimase kümne aasta

jooksul on koostatud vaid üksikud kontseptsioonid.

5. HÕNTE § 43 lõike 1 punkti 5 kohaselt analüüsitakse seletuskirja

osas „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs” eelnõu kooskõla Eesti

Vabariigi põhiseaduse, teiste seaduste, Euroopa Liidu õiguse ja

Eesti Vabariigi jõustunud välislepingutega ning kõnealust sätet

kooskõlastamisele esitatud eelnõuga ei muudeta. Küll aga

täiendatakse HÕNTE § 43 lõikega 21 , mille kohaselt tuleb eelnõu

kooskõla põhiseadusega analüüsida seletuskirja „Eelnõu sisu ja

võrdlev analüüs“ viimases alaosas. Teeme ettepaneku kaaluda, kas

see on seletuskirjas parim koht eelnõu põhiseaduspärasuse

analüüsiks. Enamasti analüüsitakse eelnõu põhiseaduspärasust

eelnõu eesmärkide kaudu. Kui kehtestatakse eelnõuga piirang, siis

seda tehakse kindla eesmärgi saavutamiseks, näiteks kas eelnõuga

kehtestatav meede on proportsionaalne eesmärgi saavutamiseks.

Ühe eesmärgi saavutamiseks tuleb mahukama eelnõu puhul 3 (5)

teha mitmeid muudatusi, mis võivad olla seletuskirjas erinevates

kohtades laiali. Seega oleks selgem ja loogilisem, kui seletuskirjas

järgneks põhiseaduspärasuse analüüsi osa kohe seaduse eesmärgile

ja regulatsioon asuks HÕNTE §-s 42. Seletuskirja kohaselt ei pea

põhiseaduspärasuse analüüs asuma tingimata seletuskirja 3. osa

viimases alaosas, vaid selle võib esitada ka konkreetse sätte juures.

Sellisel juhul tuleks põhiseaduspärasust käsitlevas alaosas esitada

viide seletuskirja osale, kust on analüüs või selle osa leitav. Selline

võimalus ei kajastu määruse tekstis ega ole määruses

soovituslikuna esitatud, seega kavandatav HÕNTE tekst sellist

vabadust ei võimalda. Praktikas ei võimaldata eelnõu

põhiseaduspärasuse asukohta vabalt valida. Kui analüüs paigutada

eelnõu eesmärgi järele, siis tehakse selle kohta märkus

kooskõlastusringil.

Arvestamata jäetud.

HÕNTE § 43 lisatava lõike 21 eesmärk on luua seletuskirja üks

kindel ja püsiv koht, kust eelnõu lugeja leiab kiiresti ja hõlpsalt üles

hinnangu eelnõu põhiseaduspärasuse kohta ning asjakohase

analüüsi. Samas tuleb vältida dubleerimist ja hoida seletuskirja

struktuur loetavana. Oluline on, et terviklik põhiseaduspärasuse

analüüs on seletuskirjas olemas ning tagatud on selle kiire leidmine.

Ka kehtiv HÕNTE ei keela mõne pikema teema esitamist

seletuskirja lisas. Leiame, et ka eelnõuga pakutava § 43 lg 21

sõnastus võimaldab kasutada viiteid seletuskirja enda teistele

osadele või vajaduse korral seletuskirja lisale, kust analüüsi

detailsemad argumendid on leitavad.

Mis puudutab põhiseaduspärasuse hinnangu ja analüüsi asukohta

seletuskirjas, siis praktikas on seda esitatud erinevates kohtades,

kuid kõige sagedamini kas piiranguid kehtestavate normide

selgituste juures või normide selgituste järel ehk seletuskirja 3. osa

lõpus. Seetõttu on eelnõus valitud sama asukoht.

6. Eelnõu § 1 punktiga 11 täiendatakse HÕNTE § 20 punkti 1

pärast sõna „EELNÕU“ sõnadega „ja eelnõu versiooni kuupäev“.

Sõnale „EELNÕU“ tuleks lisada veel ühed jutumärgid, sest

olemasoleva muutmiskäsuga oleks HÕNTE § 20 punkti 1 tekst

Arvestatud.

Eelnõusse on lisatud täiendavad jutumärgid.

pärast muudatuse jõustumist järgmine: 1) märge „EELNÕU ja

eelnõu versiooni kuupäev” seaduseelnõu esimese lehekülje

paremas ülanurgas;. Tõenäoliselt peaks punkti soovitud tekst

olema: 1) märge „EELNÕU“ ja eelnõu versiooni kuupäev

seaduseelnõu esimese lehekülje paremas ülanurgas;

7. Eelnõu § 1 punktiga 28 täiendatakse määrust uue §-ga 661.

Muudatuse sisus on antud üksnes uue paragrahvi tekst, kuid puudu

on uue paragrahvi number ja pealkiri.

Arvestatud.

Paragrahvinumber ja pealkiri on lisatud eelnõu teksti.

8. Määrus on kavandatud jõustuma juba 1. mail 2026 ning

rakendussätte kohaselt kontrollib Justiits- ja Digiministeerium uute

nõuete kohaldamist nende seaduseelnõude ja VTK-de puhul, mis

esitatakse esmakordselt kooskõlastamisele 1. juulil 2026 või

hiljem. Seletuskirjas viidatakse mitmel juhul juhendmaterjalile,

mis peaks nt seletuskirja koostamisel abiks olema, näiteks on

öeldud, et täpsemad juhised selle kohta, millal ja kuidas

põhiseaduspärasust analüüsida, avaldab Justiits- ja

Digiministeerium oma veebilehel. Seletuskirja lk-l 5 on märgitud

ka nt, et Justiits- ja Digiministeerium pakub valitsusasutustele

nõustamist ja metoodilisi juhendeid, sealhulgas tehnoloogiliste

võimaluste varajast kaardistamist. Kavas on luua juhendmaterjalid

ja korraldada koolitusi. Juhendmaterjalid on kindlasti vajalikud, et

vastavalt muudatustele pärast määruse jõustumist õigusakte ja

seletuskirju vastavalt korrigeerida ja parandada. Seletuskirjas pole

öeldud, millal juhendmaterjalid ilmuvad, kuigi need on üliolulised

eelnõu rakendamisel. Seega palume kaaluda muudatuste

jõustumise ning rakendussättes toodud nõuete kontrollimise

kohaldamise tähtaja edasilükkamist seni, kuni on valminud ka

Justiits- ja Digiministeeriumi vastavasisulised juhendmaterjalid.

Arvestatud ja selgitatud.

Kavandatud on pikem vacatio legis. Eelnõu on plaanitud jõustuma

01.01.2027 ning nõuete täitmist hakkab Justiits- ja

Digiministeerium kontrollima alates 01.03.2027.

Põhiseaduspärasuse analüüsi koostamise juhis on juba avaldatud

JDM-i veebilehel.

HÕNTE muudatuste jõustumise järel avaldatakse ka HÕNTE

käsiraamatu ajakohastatud versioon.

JDM pakub jätkuvalt nõustamist, sh muudatuste jõustumise järel.

Jätkuvad regulaarsed koolitused alustavatele õigusloomejuristidele,

kuhu on oodatud ka juba kogenud õigusloomejuristid.

9. Kehtiv HÕNTE ega eelnõu ei kajasta kohustust hinnata ja

kirjeldada eelnõude puhul isikuandmete töötlemisega

andmesubjektile kaasnevat mõju ega tee viidet sellele, kuidas

õigusloomes peaks väljenduma isikuandmete kaitse üldmäärusest

Arvestatud.

Eelnõukohase määrusega on kavandatud andmekaitsealase

mõjuhinnangu koostamist täpsustav regulatsioon. Kuivõrd

kõnesolev teema on tihedalt seotud põhiõiguste küsimusega, tuleb

(edaspidi IKÜM) tulenev andmekaitsealase mõjuhinnangu

tegemise kohustus. Kui riigil on soov, et eelnõudes oleks

asjakohaselt tähelepanu pööratud ka isikuandmete töötlemisest

tulenevatele mõjudele, siis tuleks seda mõjuhinnangu aspekti

HÕNTE-s eraldi kajastada. 4 (5) IKÜM artikkel 35 lg 1 kohaselt

tekib vastutaval töötlejal kohustus teha andmekaitsealane

mõjuhinnang, kui isikuandmete töötlemisel tekib „tõenäoliselt

füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele suur oht“. Olukorras, kus

ohtu ei saa asjaolusid objektiivselt hinnates eitada ehk esineb suure

ohu tõenäosus, tuleb asjakohane mõjuhinnang teha. Lisaks näeb art

35 lg 3 ette olukorrad, kus mõjuhinnangu tegemine on kohustuslik.

Mida mõjuhinnang peab vähemalt sisaldama on toodud sama

artikli lõikes 7. Kuigi selline hindamine tuleb läbi viia on enne

andmetöötlusega alustamist, tuleks küsimused läbi töötada juba

siseriiklike alusnormide välja töötamisel. Selleks, et eelnõudes

oleks mõjusid hinnatud ka andmesubjekti ja teda mõjutava

andmetöötluse vaatest, oleks asjakohane mõjude hindamist ka

HÕNTE-s selgelt kajastada ning muuta see tugevamalt

õigusloomes nähtavaks ja nõutavaks. Isikuandmete kaitse vaatest

tehtav mõjuhinnang lähtub andmesubjekti positsioonist ja mitte

organisatsiooni vaatest, mistõttu erineb selle hindamise vaatenurk

tänasest mõjude hindamise vaatenurgast. Seetõttu on tegemist

täiesti omaette mõjude hindamise süsteemiga, kus omakorda tuleks

lähtuda Euroopa Andmekaitsenõukogu suunistest ja juhistest ning

arvestada vastavasisulise Euroopa Kohtu praktikaga.

see esitada seletuskirjas enne eelnõu põhiseaduspärasust

käsitletavat osa.

10. Käesoleva eelnõu kohaselt tuleb väljatöötamisel olev eelnõu

keeletoimetada. Sealjuures on eelnõu seletuskirjas märgitud, et

HÕNTE-t täiendatakse sõnaselge nõudega, et nii eelnõu kui ka

seletuskiri tuleb keeletoimetada. Nõue ei ole uus, kuid seni on see

olnud sätestatud kaudselt, HÕNTE § 41 lõike 3 punktis 2 sisalduva

kohustuse kaudu märkida eelnõu seletuskirjas keeletoimetaja

andmed. Sõnaselge nõudega keeletoimetada nii eelnõu kui ka

Osaliselt arvestatud.

Täname põhjaliku tagasiside eest. Nõustume, et eelnõude ja

seletuskirjade keeleline kvaliteet on õigusloome kvaliteedi oluline

osa ning selle tagamiseks tuleb arvestada nii töökorralduslikke kui

ka ressursiga seotud küsimusi. Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse

ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu ja seletuskirja keeletoimetamiseks.

Selle asemel sätestatakse tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii

seletuskiri paraneb õigusselgus. Keeletoimetamine on

enesestmõistetav ja kohustuslik menetlusetapp õigusloomes, mis

tagab õigustekstide selguse, ühetähenduslikkuse ja täpsuse.

Lähtutakse keeleseaduse § 4 lõikest 1, mille kohaselt peab ametlik

keelekasutus vastama eesti kirjakeele normile.

Nõustume, et keeletoimetamise nõue vajab HÕNTEs selget

regulatsiooni, samas ei selgu eelnõu sõnastusest ega seletuskirjast,

mida on silmas peetud eelnõu ja seletuskirja keeletoimetuse all, st

kas silmas on peetud keeletoimetust või teatud juhtudel piisaks

näiteks ka keelekorrektuurist. Killustunud süsteemi korral jätkub

praktika, kus seaduste ja määruste korral on ministeeriumitel ja

Riigikogul vähesel määral erinev vormistus või sõnastus,

sõnastuse parandamine, näiteks olukorras, kus olemasolev ei ole

vale, aga parandajale on mõni teine variant subjektiivselt

meelepärasem.

Seetõttu on vajalik HÕNTE muutmisel analüüsida, kui kaugele on

põhjendatud keeletoimetuse nõudega minna, sealjuures hinnata

kõnealuse nõudega kaasnevat kulu ja personaliressursi vajadust.

Kõikides ministeeriumites ei ole keeletoimetajat ja teenus

tellitakse sisse. Nõuded eelnõu seletuskirjade detailsusele

kasvavad, st kasvab ka seletuskirjade maht, mistõttu vajab

hindamist, kas on põhjendatud teostada seletuskirjadele

keeletoimetus või tegelikult piisaks seletuskirjade puhul

keelekorrektuurist.

Vastavas osas ei ole teostatud mõjuhinnangut, mis eelnõu

seletuskirja nõuete kohaselt peaks olema lisatud. Samuti ei selgu

eelnõu kui ka seletuskirja keelekasutus peab vastama eesti

kirjakeele normile. See on oluline eelkõige seletuskirjade puhul,

sest praktikas on eelnõusid üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid

seletuskirjade keelekvaliteedi tagamine on olnud ebaühtlasem.

Üldjuhul tähendab kirjakeele normile vastavuse tagamine

seletuskirja keeletoimetamist.

Nõustume, et keelelise kvaliteedi tagamine ei saa olla üksnes

keeletoimetaja vastutus, vaid see peab olema osa eelnõu koostamise

tervikprotsessist. HÕNTE-s ei määrata seetõttu kindlaks

keeletoimetamise konkreetset menetlusetappi ega töökorraldust.

Ministeeriumil tuleb kirjakeele normile vastavuse tagamiseks

vajalik töö, sealhulgas üldjuhul seletuskirja keeletoimetamine,

eelnõu ettevalmistamisel aegsasti kavandada.

Mõistame märkuses esitatud muret keeletoimetajate erineva

käekirja ja teenuse killustatuse pärast. Nii nagu erinevatel juristidel

võib olla detailides erinev nägemus ja see on loomulik, võib ka

keeletoimetajatel olla detailides erinev tunnetus. Selleks, et

praktikaid ühtlustada, käib koos keeletoimetajate ümarlaud.

Mõtet, et teatud juhtudel võiks piirduda korrektuuriga, ei saa JDM

toetada. Kahjuks on seletuskirjade kvaliteet (arvatavasti

kiirustamise tõttu) selline, et seal ei piisaks tähe-, tühiku- ja muude

pisivigade parandamisest, mida korrektuuriks tavaliselt

nimetatakse. Keeletoimetajate liidu kodulehe selgituse järgi on

„korrektorüldjuhul see, kes võtab teksti ette alles siis, kui kõik

muud parandused on tehtud, st tekst on käinud läbi toimetaja ja

keeletoimetaja käest ning küljendatud“.

Kiireloomulisus ei tähenda, et keelekvaliteedi nõue kaoks.

Vastupidi, ajasurve võib suurendada keelelise ülevaatamise

esitatud sõnastusest, millises menetlusetapis peab eelnõu ja

seletuskiri olema keeletoimetatud.

Õigusselguse huvides võiks täpsustada keeletoimetamise

kohustuse täitmise aeg, näiteks seaduseelnõu puhul „Eelnõu ja

seletuskiri keeletoimetatakse hiljemalt enne nende esitamist

Justiits- ja Digiministeeriumile.“. Lisaks on analüüsimata jäänud,

kas kiireloomuliste eelnõude puhul võib keelelise toimetuse nõude

täitmata jätta või mitte. 5 (5) Juhime tähelepanu, et

Siseministeerium on esitanud põhjalikud ettepanekud

keeletoimetuse kohta juba HÕNTE VTK-le tagasiside andmisel.

Sellega seoses ei saa me nõustuda kooskõlastustabelis

Siseministeeriumi kooskõlastuskirja punktides 17 kuni 19 antud

selgitustega. Siseministeerium peab jätkuvalt oluliseks lahendada

keeletoimetusega seotud probleemid. Lähiminevikus ei ole

toimunud ühtegi sisulist arutelu keeletoimetuse tsentraliseerimise

võimaluse või selle teenusega seotud küsimuste arutamiseks.

Seetõttu teeme Justiits- ja Digiministeeriumile ettepaneku algatada

keeletoimetuse protsessikorrastuse teemaline arutelu. Eesmärk on

tõsta õigusaktide keelelist kvaliteeti ning lõpetada teenuse

killustatus ning sellega seotud kulude suurenemine.

vajadust, sest keeletoimetaja professionaalne kõrvalpilk aitab

kiiresti tuvastada ebaselgused ja ebakõlad.

Tagasiside lõpus on sõnastus: „Eesmärk on tõsta õigusaktide

keelelist kvaliteeti ning lõpetada teenuse killustatus ning sellega

seotud kulude suurenemine.“ Nõustume, et õigusakt ja seletuskiri

kui täitevvõimu ettevalmistatavatest tekstiliikidest kõige

olulisemad peavad olema keeleliselt hea kvaliteediga.

Leiame, et praegune keeletoimetamise korraldus on optimaalne.

Teenuse killustatus, nagu seda tagasisides on nimetatud, ei ole

probleem. Ministeeriumides ametis olevad keeletoimetajad teevad

väga head tööd! Keeletoimetajate omavaheline koostöö on pidev.

Probleem on selles, kui ministeeriumil ei ole keeletoimetajat või ei

ole piisavalt keeletoimetajaid.

Keeletoimetajad ise näevad, et liiga sageli ei ole neil oma ülesande

täitmiseks piisavalt aega, sest nendega ei ole õigusloomeprojekti

planeerides arvestatud. Paarisajaleheküljelist materjali ei jõua mitte

kuidagi kahe päevaga toimetada. Keeletoimetamine, samuti nagu

poliitikakujundamine, eelnõu ja seletuskirja koostamine või

õigusliku kontrolli tegemine, võtab aega. Ja selleks tuleb aeg

planeerida. Praktikas on sageli korraldatud nii, et eelnõu lõplik

õiguslik kontroll ja keeletoimetamine tehakse samaaegselt. Üheselt

ei ole selge, mida on peetud silmas lauseosaga: „.. lõpetada teenuse

killustatusega seotud kulude suurenemine“.

Välisministeerium 30.03.2026 nr 15.1-3/1535-1

Välisministeerium kooskõlastab Vabariigi Valitsuse 22. detsembri

2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“

(edaspidi HÕNTE) muutmise määruse eelnõu järgmiste

märkustega.

1. Eelnõu § 1 punktides 6 ja 18, mis muudavad HÕNTE § 15 lõiget

1 ja § 391, lisatakse lause, mis näeb ette, et eelnõu ja ka seletuskiri

keeletoimetatakse. Nõustume, et õigusakti eelnõu

keeletoimetamine on enesestmõistetav menetlusetapp, kuid

märgime, et selle lause lisamine ei lahenda HÕNTE

väljatöötamiskavatsuses välja toodud probleeme korduvale ja

mitme toimetaja poolt keeletoimetamisele kuuluva ajaressursi ning

kulude suhtes. Lisatud keeletoimetamise nõude mõju ja ostetava

teenuse rahalise kulu arvestust eelnõu seletuskiri ei sisalda.

Välisministeeriumile ei ole teada, et 1. oktoobrist 2026. a

kasutusele võtta kavandatud riigi koosloome keskkonnas oleks

olemas lahendus eelnõude keeletoimetamiseks.

Selgitatud.

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõue on

oluline eelkõige seletuskirjade puhul, sest praktikas on eelnõusid

üldjuhul keeleliselt toimetatud, kuid seletuskirjade keelekvaliteedi

tagamine on olnud ebaühtlasem. Üldjuhul tähendab selle nõude

täitmine seletuskirja keeletoimetamist, kuid konkreetne

töökorraldus ja menetlusetapp jäävad eelnõu koostanud

ministeeriumi otsustada.

2. Eelnõu § 1 punktiga 24, millega muudetakse HÕNTE § 46,

kehtestatakse seletuskirja osas „Seaduse mõju“ esitatava mõju

analüüsi nõuded. HÕNTE § 46 lõikes 3 toodud mõju valdkondade

hulgast on võrreldes kehtivaga jäetud välja mõju välissuhetele.

Palume seletuskirjas selgitada, miks selline muudatus tehakse.

Arvestatud.

Seletuskirja on lisatud selgitus, et mõju riigi välissuhetele ei

nimetata eraldi, et suurendada loetelu üldistusastet. Lisaks on

välissuhtlus eelkõige viis ühiskondlike hüvede saavutamiseks

(julgeolek, konkurentsivõime), mitte lõppeesmärk.

3. Seletuskirjas on märgitud, et eelnõuga kavandatavate HÕNTE §

46 sätete rakendamist on kavas selgitada juhendmaterjalis „Mõju

hindamise metoodika“ ning et metoodika muutmine on eelnõu

koostamise ajal käsil. Kooskõlastamiseks esitatud eelnõule lisatud

mõju hindamise metoodika esialgne struktuur koosneb üksnes

pealkirjast ning ei anna aimu, kuidas peaks mõjude hindamine

HÕNTE muudatuste jõustumisel toimuma hakkama. Vajalik oleks

olnud juba kooskõlastamise ajal tutvuda ka uuendatud

Selgitatud.

Mõju hindamise metoodika on ajakohastamisel. Valmimise järel

saadetakse see kooskõlastamiseks ka ministeeriumidele.

Metoodika lähtub HÕNTE nõuetest (vähemalt õigusloomet

puudutavas osas), seega peab HÕNTE-s sisalduv regulatsioon

olema enne heaks kiidetud. Mõju hindamise metoodikaga on kavas

üksnes selgitada HÕNTE-s sisalduvaid nõudeid ning mitte

kehtestada uusi.

juhendmaterjaliga, sest praegusel juhul ei ole HÕNTE muudatuste

mõju võimalik täiel määral hinnata.

Arvestades ministeeriumide ressursi piiratust ja väga erinevat

praktikat õigustloovate aktide ettevalmistamisel, on Justiits- ja

Digiministeerium seisukohal, et metoodika peab olema arusaadav

ja rakendatav erineva pädevusega ametnikele (sh nii

õigusloomejuristidele, analüütikutele kui ka valdkonna

sisuekspertidele). Seega ei ole kavas kehtestada nõudeid, mis

eeldaksid eriteadmisi spetsiifilistes andmekogumis- või

analüüsimeetodites.

4. Välisministeeriumi hinnangul ei muutu mõju analüüsi kvaliteet

üksnes õigusakti sõnastuse muutmisest ja teadmuspõhisuse

printsiibi rakendamisest. Eelnõu seletuskirjas ei pakuta mõju

hindamise kvaliteedi probleemile lahendusi. Seletuskirjas

nimetatakse muudatuste mõjuna analüütilise lisakompetentsi

kaasamise vajadust õigusloomesse (nt koostöö analüütikute või

analüüsiosakonnaga, analüüside tellimine väljastpoolt), kuid

sellest ei selgu, kas eelnõu väljatöötamise käigus kaaluti ka

analüütikute organiseeritud kaasamist – nt isegi vastavat

kompetentsikeskust Justiits- ja Digiministeeriumisse luues vmt. Ei

pea paika eeldus, et ministeeriumides on kõikide mõjude

hindamiseks vajalikud valdkonnaeksperdid või analüütikud.

Teadmiseks võetud.

Oleme teadlikud, et ministeeriumidel on erinev analüütiline

ressurss ning mõju hindamist puudutavate nõuete kujundamisel

oleme seetõttu lähtunud põhimõttest, et need oleksid mõistetavad ja

rakendatavad erineva pädevusega ametnikele. Analüütilise

võimekuse olemasolu ja selle rakendamine ministeeriumi

tööprotsessides, sh õigustloovate aktide ettevalmistamisel, on

eelkõige ministeeriumi sisemise töökorralduse küsimus, mida ei ole

mõttekas õigusnormidega kujundada.

Keskse kompetentsikeskuse loomine ei tooks tõenäoliselt loodetud

kasu, sest mõju hindamine on tihedasti seotud kavandatava

lahendusega ja koostöö peaks toimuma nn rohujuuretasandil.

Rõhutame siiski, et ex-ante hindamine on igal juhul hinnang

potentsiaalsele tulemusele ja mõjule ning üldjuhul piisab selle

hinnangu andmiseks põhjalikest valdkonnateadmisest.

Poliitikakujundamise varasemates etappides saab planeerida

vajadusel eksperdianalüüse. Andmeanalüüsimeetodeid

rakendatakse üldjuhul ex-post.

5. Mõju analüüsimisega seotud probleemide ilmestamiseks

soovime juhtida tähelepanu julgeoleku mõju analüüsimisel

kerkivatele küsimustele. Seletuskirja kohaselt on mh julgeoleku

puhul tegemist laia ja riigi jaoks olulise poliitikavaldkonnaga ning

viimastel aastatel on suurenenud riigi julgeoleku tugevdamisele

suunatud õiguslike algatuste hulk. Arvestades Eesti riigi olukorda

Teadmiseks võetud.

Nõustume, et julgeolek on lai termin, hõlmates nimetatud teemasid.

Taotluslikult on nimetatud vaid üldised valdkonnad, jättes nende

sisustamine paindlikuks – HÕNTE-s loetletud valdkondi on kavas

seoses sõjaga Ukrainas, on julgeolek ka Välisministeeriumi otsuste

kujundamisel väga oluline valdkond. Märgime, et paljude, ka

Riigikohtusse jõudnud, kohtuasjade puhul on tõusetunud küsimus

julgeoleku valdkonna ja selle ohtude asjakohasest hindamisest.

Kohtuasjades on tõusetunud küsimus, mida üldse tuleb mõista

termini julgeolek all. Nn laia käsitluse puhul tuleks selle all hinnata

näiteks nii riigi sõjalist kaitset, liitlassuhteid, sisejulgeolekut,

majandusjulgeolekut, inimeste turvalisust. Kuna eelnõule ei ole

lisatud juhendmaterjale, jääb ebaselgeks, kuidas tuleb julgeoleku

mõju hinnata ja mida tuleb arvestada julgeoleku mõju hindamisel.

täpsustada kontrollküsimustikus, mille uuendamisesse kaasatakse

valdkonna eest vastutavad ministeeriumid.

Juhime tähelepanu ka asjaolule, et vastavalt Vabariigi Valitsuse

reglemendile on kooskõlastamise ajal igal asjaomasel

ministeeriumil kohustus kontrollida, kas eelnõu (või algatuskirja

ehk senise VTK) mõju on nende valitsemisalasse kuuluvas osas

hinnatud piisavalt. Ja teisalt on iga eelnõu koostaja vastutus ja

võimalus kaasata võimaliku mõju tuvastamiseks

valdkonnaeksperte, sh teistest ministeeriumidest. Eelnõu

ettevalmistamine on alati meeskonnatöö ning seda protsessi tuleb

teadlikult planeerida ja juhtida. Seega on mõju hindamise kvaliteet

täitevvõimu ühine vastutus.

6. Seletuskirja kohaselt peaks õigusloomega tegelevate ametnike

koormust vähendama eelnõus kavandatav väljatöötamiskavatsuse

sisunõuete lihtsustamine ja mõju olulisuse hindamise kohustuse

kaotamine. Töökoormust suurendavaks on hinnatud muudatused,

mis puudutavad seletuskirjas Euroopa Liidu õigusakti rakendamise

kohta info esitamist ning eelarveliste tulude ja kulude hindamist.

Olulise lisakohustusena on märgitud ka see, et õigusloojal tuleb

edaspidi väljatöötamiskavatsuse etapis kaaluda automatiseerimisel

või tehisarul põhinevat lahendusviisi ja seda selgitada, mille puhul

ei ole välistatud, et asjakohane analüüs tuleb tellida välistelt

teenusepakkujatelt. Seletuskirjas on hinnatud, et õiguslooja vaatest

võivad eelnõuga lisanduvad nõuded tähendada analüütilise

lisakompetentsi kaasamist õigusloomesse (nt koostöö analüütikute

või analüüsiosakonnaga, analüüside tellimine väljastpoolt).

Välisministeeriumi hinnangul võib lisaks eelmainitule kaasneda

koormus näiteks ka eelnõuga kaasnevate infosüsteemide

arendamise kohta täpse info esitamisega seletuskirjas (tööde

hinnanguline kulu, tehisaru kasutamise võimalus, ajaraam,

riigipoolne vastutaja).

Selgitatud.

Agregeeritud koormust on keeruline hinnata, sest lõppkokkuvõttes

sõltub see ministeeriumide sisemisest töökorraldusest ja

õigusloomepraktikast. Näiteks vastavad praegugi paljud

seletuskirjade mõjuanalüüsid eelnõuga kavandatavatele nõuetele.

Infosüsteemi arendamise vajaduse korral võidakse juba praegugi

esitada põhjalik info tööde kulu, ajakava, vastutaja jm kohta. Lisaks

on Euroopa Liidu õigusakti kohta esitatavat infot lihtne koondada,

kui ollakse hästi kursis nii riigisisese kehtiva õiguse kui ka EL-i

õigusakti ja selle menetlusega. Suurt osa HÕNTE-sse lisanduvatest

nõuetest kontrollib Justiits- ja Digiministeerium praegugi.

Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud ministeeriumide

töökoormust puudutavas osas.

Kokkuvõtvat ja konkreetset järeldust, kas töökoormus

avalikus sektoris kavandatavate muudatustega tõuseb või

mitte, ei ole seletuskirjas esitatud. Palume seetõttu seletuskirja

selles osas täiendada ning analüüsida, kas kavandavate

muudatustega tõuseb avaliku sektori töökoormus ning milline on

sellega kaasnev mõju avaliku sektori ressurssidele (nt tööjõu kulu,

kulu välistelt eraõiguslikelt isikutelt uuringute tellimisele jm).

Eelnõu seletuskirja 5. peatükis, kus kirjeldatakse määruse

rakendamisega seotud tegevusi, vajalikke kulusid ja eeldatavaid

tulusid, on märgitud, et eelnõukohase määruse rakendamisel ei ole

rahalist mõju riigi ega kohalike omavalitsuste eelarvele.

Välisministeeriumi hinnangul võib kavandatavate muudatuste

rakendamisel kaasneda töökoormuse kasv ning tekkida lisakulu.

Riigikantselei 25.03.2026 nr 7-2/26-00499-2

Täname, et esitasite Riigikantseleile kooskõlastamiseks Vabariigi

Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome

ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) muutmise eelnõu

(edaspidi eelnõu). Täname juba esitatud ettepanekute (osalise)

arvestamise ning korrektsele eesti keele kasutamisele tähelepanu

pööramise eest.

Järgnevalt esitame eelnõu kohta Riigikantselei tähelepanekud:

1) Punktiga 1 muudetakse § 1 lõiget 1, mis reguleerib

väljatöötamiskavatsuses käsitletavat teavet ja põhjendusi. Üks

nõudeid on esitada ka automatiseerimisel või tehisarul põhinevaid

lahendusi. Sellise lisanduva kohustuse tõttu tuleb tagada

valdkonna kohta selged juhtnöörid ja kontaktid abi saamiseks.

Erinevate asutuste kompetents automatiseerimise võimaluste ja

tehisaru kasutamise hindamise vallas on väga erinev. Seega, et

asjaomasest muudatusest saadav kasu oleks maksimaalne, on

Selgitatud.

Seletuskirja on täiendatud üldiste juhistega, kuidas tuleks

algatuskirjas (senises VTK-s) kavandatavat nõuet sisustada.

Kui otsus tehnoloogiapõhise lahendusega edasi minna on tehtud,

siis on abiks Justiits- ja Digiministeeriumi loodud avalike

digiteenuste disainimise tööriistakast. Sinna on koondatud kõik

riiklikud juhised, mida digiteenuste arendamisel võib vaja minna:

Riiklikud juhised | Avalike digiteenuste disainimise tööriistakast.

vajalik tagada, et rakendamisel oleks vajaduse korral olemas tugi

ja nõustamine.

Täiendavalt juhime tähelepanu, et eelnõus esitatud § 1 lõike 1

punkti 1 sõnastus on osaliselt sarnane kehtiva HÕNTE

sõnastusega: „lahendamist vajav probleem (edaspidi ka küsimus)“.

Palume kaaluda sulgudes esitatu vajalikkust ning asendada sõna

„probleem“ eesti keele omasõnaga „küsimus“. Kehtivas HÕNTEs

on sõna „probleem“ kasutusel veel §-s 46, kuid eelnõus antakse

kogu § 46 uues sõnastuses ilma sõnata „probleem“.

Arvestamata jäetud.

Algatuskirja kontekstis ei saa asendada sõna probleem sõnaga

küsimus, sest esimene viitab elulisele, praktikas avaldunud

olukorrale, mida soovitakse poliitikamuudatusega lahendada, teine

aga probleemi poliitilisele raamistusele. Algatuskirjas on oluline

kirjeldada probleemi põhjuseid ja tagajärgi ning selgitada

probleemi avaldumist, tuvastamist jm. Sõna küsimus ei oleks selles

kontekstis asjakohane. Sotsioloogilisest vaatest ei ole terminid

samatähenduslikud.

2) Punktiga 23 sõnastatakse uuesti HÕNTE § 45, mille lõige 5

reguleerib vastavustabeli kasutamist, ning punktiga 29

kehtestatakse vastavustabel uues sõnastuses. Direktiivide

ülevõtmisest Euroopa Komisjoni (edaspidi EK) teavitamisel on

oluline esitada info kõigi ülevõtvate riigisisese õiguse sätete kohta,

st teavitada ka neist kehtiva õiguse asjakohastest sätetest, mis juba

tagavad vastavuse direktiivi teatud kohustuslikele nõuetele. Et

vältida täiendavate vastavustabelite koostamise vajadust komisjoni

teavitamiseks ning Eesti suhtes rikkumismenetluste algatamist

puuduliku teavitamisega seoses, tuleks § 45 lõike 5 teksti vastavalt

täpsustada. Teeme ettepaneku sõnastada see järgmiselt:

(5) Euroopa Liidu direktiivi ülevõtmisel lisatakse seletuskirjale

direktiivi sätete ja riigisisese õiguse vastavustabel. Vastavustabeli

koostamisel võib kasutada Euroopa Komisjonis väljatöötatud

vastavustabeli näidisvormi (tõlgituna eesti keelde) või käesoleva

eeskirja lisas esitatud vastavustabeli vormi. Vastavustabelis tuleb

esitada info ka nende direktiivi sätete ülevõtmise kohta, mille puhul

riigisisene õigus juba vastab direktiivi nõuetele.

Arvestatud.

Eelnõu § 45 lõike 5 sõnastust ja seletuskirja on täiendatud vastavalt

Riigikantselei ettepanekule. Valgusfoori põhimõttel Euroopa Liidu

õiguse ülevõtmise ulatuse info tuleb esitada iga direktiivi

ülevõtmise korral, st ka siis, kui kasutatakse direktiivile lisatud

vastavustabeli vormi.

Märgime, et EK välja töötatud soovitusliku vastavustabeli

näidisvormi puhul kasutatav sätete ülevõtmise nõudeid selgitav

värvikood erineb eelnõu lisas esitatud vastavustabeli puhul

kasutatud „valgusfoori“ lähenemisest. Kui eelnõu kohaselt tuleb

vastavustabelite koostamisel edaspidi kasutada EK näidisvormi,

siis jääb ebaselgeks, millistel juhtudel kasutatakse HÕNTE lisa

vastavustabeli vormi ja kuidas saavutatakse eesmärk

vastavustabelis visuaalselt markeerida õigusakti sätete minimaalne

ja miinimumist laiem ülevõtmine. EK koostab vastavustabelite

näidisvormid konkreetsete direktiivide kohta ainult inglise keeles

ja ülevõtmisega tegeleval ministeeriumil tuleb tagada tõlge eesti

keelde, kuid näidisvormi puhul on kasutusel järgmine tähistus:

VALGE - artikli/paragrahvi ülevõtmine on liikmesriigile

kohustuslik KOLLANE - artikli/paragrahvi ülevõtmine on

liikmesriigile valikuline (sageli seotud eranditega või vabatahtlike

meetmetega) SININE - artikli/paragrahvi ülevõtmine ei ole vajalik

(nt komisjoni enda tegevused).

Kui eelnõu koostajatele soovitakse jätta valikuvõimalus kahe

vastavustabeli vormi vahel, siis võiks sõnastada sätte

paindlikumalt. Kui soovitakse eelistatult riigisisese vastavustabeli

vormi ja valgusfoori süsteemi kasutamist, siis tuleks see selgemalt

sätestada.

3) Punktiga 24 sõnastatakse uuesti HÕNTE § 46, kuid välja on

jäänud lõike 6 sõnastus. Selle sisukirjelduse leiab seletuskirjast.

Arvestatud.

Puuduv lõige on eelnõusse lisatud.

4) Eelnõuga uuesti sõnastatud HÕNTE § 46 lõikes 7 nähakse alati

ette kohustus järelhindamiseks, kui olulise mõjuga seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus on jäetud erandlikult kiireloomulisuse tõttu

koostamata. Soovitame kaaluda selle sõnastuse muutmist, et

kiireloomulisuse tõttu ei pisendataks mõjude olulisust seetõttu, et

Selgitatud ja osaliselt arvestatud.

Eelnõuga ei ole kavas määratleda „mõju olulisuse“ terminit, vaid

seda võib käsitleda kui määratlemata õigusmõistet, mis sisustatakse

konkreetse muudatuse asjaolusid arvesse võttes. Seeläbi jäetakse ka

huvirühmadele (ja teistele osapooltele) võimalus juhtida

vältida järelhindamist, näiteks tuua täpsemad kriteeriumid, millal

on tegemist olulise mõjuga. Lisaks on eelnõu seletuskirjas lk 6

toodud: „Eelnõuga loobutakse olulisuse tuvastamise nõudest

õigusakti mõju hindamisel, sest see ei ole enam kui kümneaastase

praktika jooksul ennast õigustanud. Kuigi neli loetletud kriteeriumi

– sagedus, ulatus, sihtrühma suurus ja riskid – on mõjuanalüüsi

koostamisel sageli asjakohased ja sobilikud lähtepunktid, siis

edaspidi viiakse need metoodika tasandile.“ Ka on seletuskirjas lk

13 kirjeldatud lõiget 6, mis eelnõust puudub: „Seejuures tasub

rõhutada, et mõju olulisus on kontekstispetsiifiline ning ei

HÕNTE-s ega mõju hindamise metoodikas ei ole kavas määratleda

terminit „olulisus“.“ Seega ühest küljest loobutakse õigusakti

tasandil mõju olulisuse hindamisest ja teisest küljest nõutakse

järelhindamist, kui olulise mõjuga seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus on jäetud kiireloomulisuse tõttu

koostamata. Märgime ka, et HÕNTE § 65 lõige 2 seab määruse

seletuskirjale nõude esitada mõjude analüüs, kui on tuvastatud

olulised mõjud. Kui seaduseelnõu puhul mõjude analüüsi nõue

kaotatakse, siis sarnaselt tuleks reguleerida ka määruse seletuskirja

nõuded. „Olulisest mõjust“ täpsemalt vaata kirja punkti 7.

tähelepanu, kui nende hinnangul on muudatus piisavalt oluline, et

õigusakti järelhindamine kavandada. Nimetatud kohustus tuleneb

Riigikogu heakskiidetud õigusloomepoliitika põhialustest,

HÕNTE-s seda vaid korratakse. Praktika on näidanud, et tehniliste

kriteeriumide kasutamine olulisuse tuvastamiseks ei vii alati

korrektse järelduseni.

Kooskõlastamisele esitatud eelnõust puudunud HÕNTE § 46 lg 6

on eelnõusse lisatud.

Eelnõuga on kavas HÕNTE § 65 lõige 2 kehtetuks tunnistada.

5) Punktiga 28 nähakse ette, mis ajast hakkab Justiits- ja

Digiministeerium kontrollima väljatöötamiskavatsuste ja

seaduseelnõude vastavust HÕNTE muudatustele. Märgime, et

muudatused näevad ette keelenõuete muutumist (eelnõu punkt 8)

ning teatud muudatused on ette nähtud ka seletuskirjas. Siinjuures

tervitame keelenõuete selgemat sätestamist. Küll aga märgime

seletuskirjade keeletoimetamise nõude kohta, et Riigikantselei

vastutab enda koostatud aktide seletuskirjade keeletoimetamise

eest ning ministeeriumidest saabuvate eelnõude seletuskirjade

keeletoimetamine peab jääma eelnõu koostanud ministeeriumi

kohustuseks. Riigikantseleil puudub vajalik ressurss seletuskirjade

keeletoimetamise mahu suurendamiseks.

Arvestatud.

Kavandatud on pikem vacatio legis. Eelnõu on plaanitud jõustuma

01.01.2027 ning nõuete täitmist hakkab Justiits- ja

Digiministeerium kontrollima alates 01.03.2027.

Palume täiendavalt selgitada, kas eelnõu jõustumise ja

rakendussätte vahele jääva kahe kuu jooksul tuleb juba

ettevalmistatud eelnõude tekstide keelekasutus viia kooskõlla

eelnõus tooduga. Lisaks võivad ka direktiivide ülevõtmise

vastavustabelid olla valmimisjärgus ning mahukamate eelnõude

puhul nende vastavusse viimine HÕNTE muudatustega (juhul kui

ei kasutata Euroopa Liidu näidisvormi) võib olla ajakulukas. Seega

palume kaaluda üleminekuaja pikendamist näiteks 1. septembrini.

6) Palume mõjude hindamise metoodikas (seletuskirja lisa 2) anda

suunised õigusakti olulise mõju hindamiseks. Isegi kui olulise

mõju hindamist ei peeta enam riigisiseses õigusloomes vajalikuks,

siis Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 152´1 lg 1 p 2 näeb ette,

et valitsus peab esitama Riigikogule heakskiitmiseks seisukohad

nende Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusaktide eelnõude kohta,

millega kaasneb oluline sotsiaalne või majanduslik mõju. Seega

jääb EL asjade puhul olulise mõju hindamise kohustus seadusest

tulenevalt alles. Mõjude hindamise baasnõuded peaks olema nii

riigisisese õigusloome, strateegilise planeerimise kui ka EL asjade

kohta seisukohtade kujundamisel samad. Teisisõnu, kui on vaja

edaspidi olulist mõju hinnata ka muudel juhtudel peale EL asjade,

siis peaks saama kasutada ühetaolist metoodikat.

Selgitatud.

Riigisiseses õigusloomes ei ole kriteeriumipõhine lähenemine mõju

olulisusele ennast õigustanud ja seetõttu sellest senisel kujul

loobutakse. Kuid mõistame, et mõju olulisuse määramine on

endiselt vajalik etapis, kui tuleb otsustada, kas Euroopa Liidu

õigusakti eelnõu (ettepanek) esitatakse Riigikogule

seisukohavõtuks. Eelkõige puudutab see Euroopa Liidu määruste

ettepanekuid, sest direktiivi ettepanekud tuleb RKKTS § 1521 lg 1

p 1 kohaselt esitada niikuinii.

Lisaks juhime tähelepanu, et taoline mõju hindamine ei kajastu

üheski dokumendis ning tegemist on eelkõige kaalutlusotsusega.

Mõju hindamine, millele kohaldub mõju hindamise metoodika,

tehakse Eesti seisukohtade kujundamisel (mõjuanalüüs on osa POE

seletuskirjast). Mõju hindamise metoodika võib olla selleks sobiv

koht. Vajadusel saab küsimust käsitleda Euroopa Liidu asjade

menetlemise juhises või ametniku Euroopa Liidu käsiraamatus.

7) Teeme ettepaneku, kuidas lihtsustada olulise mõju

väljaselgitamise metoodikat. Näiteks üks võimalik viis oleks

hinnata mõju oluliseks ka siis, kui ainult ühele sihtrühmale

lisanduvad õigusaktiga uued märkimisväärsed riskid, piirangud,

õigused või kohustused, sh kulud või tulud. Ühe võimalusena võiks

kaaluda, kas mõjude hindamise metoodikas oleks kasulik esitada

Teadmiseks võetud.

Väljapakutud lahendust võib kaaluda Euroopa Liidu asjadele

kohalduvate mõju hindamise nõuete kujundamisel. Siinkohal

ootame sisendit eelkõige Riigikantseleilt.

Riigisiseses õigusloomes ei mängi olulise tuvastamine edasise

menetluse seisukohast edaspidi rolli, sest põhjaliku mõjude

nende põhiliste sihtrühmade piiratud loetelu, kellele avalduvat

olulist mõju tuleb alati hinnata.

HÕNTE mõjude hindamise nõuete edukaks rakendamiseks on

vajalik, et edaspidi esitatakse mõjude hindamise metoodikas

HÕNTE nõuete täitmist hõlbustav tööriistakast, mida saavad

hõlpsalt kasutada ka need spetsialistid, kel puudub andmete- või

majandusalane eriväljaõpe. Kindlasti oleks vajalik planeerida uue

metoodika rakendamiseks koolitusi nii selle kohta, kust leida

vajalikke andmeid, kui ka selle kohta, millised tööriistu tänapäeva

IT-maailm ja digiriik mõjude hindamiseks pakuvad ning kuidas

neid kasutada.

analüüsi aruande regulatsioon tunnistatakse kehtetuks (kehtivad

HÕNTE § 46 lg 3 ja § 65 lg 2).

Seletuskirjas on selgitatud, et mõju hindamise nõuete kujundamisel

on arvestatud, et need oleksid rakendatavad eri pädevuse ja

kogemusega spetsialistidele.

Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik 23.03.2026 nr 2-5/13_2026

Tänan, et Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180

„Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse

eelnõus on arvestatud minu varasemalt esitatud arvamusega.

Täiendavaid märkusi ja ettepanekuid mul eelnõule ei ole.

Teadmiseks võetud.

Riigikogu Kantselei 26.03.2026 nr 1-6/26-54/2

Tänan, et teavitasite Riigikogu kavatsusest muuta hea õigusloome

ja normitehnika eeskirja.

Et vältida erinevate reeglitega kaasnevat segadust, ühtlustame

Riigikogu normitehnika eeskirja võimalikult suurel määral.

Arvestades Riigikogu liikmete, fraktsioonide ja komisjonide

võimalusi, kavandame nende algatatud seaduseelnõude puhul

eelnõu seletuskirja puudutavate mõningate sätete kohaldamise

piiratud ulatuses (§ 391, seletuskirja keeletoimetamise kohustus; §

46, seaduse mõju ja § 47, seaduse rakendamisest tulenevad riigi ja

kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud).

Teadmiseks võetud.

Eesti Linnade ja Valdade Liit 27.03.2026 nr 2-3/68-3

Justiits- ja Digiministeerium esitas Eesti Linnade ja Valdade

Liidule kooskõlastamiseks Vabariigi Valitsuse määruse „Hea

Teadmiseks võetud.

õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu

väljatöötamiskavatsus“ (HÕNTE) eelnõu.

Toetame eelnõu üldist suunda, eelkõige mõjuanalüüsi

tugevdamist, läbipaistvuse suurendamist ning EL õiguse

rakendamise selgemat põhjendamist.

Ühtlasi täname sel teemal ministeeriumi ametnikega toimunud

kohtumisel antud lisainfo ja võimaluse eest anda tagasisidet. Kuna

eelnõu otseselt praegusel etapil kohalike omavalitsuste

õigusloomele suurt mõju ei avalda kooskõlastab Eesti Linnade ja

Valdade Liit eelnõu alljärgnevate märkustega.

1. Juhime tähelepanu, et eelnõus ega seletuskirjas ei ole arvestatud

1. juulist 2026 jõustuva KOKS-i muudatusega, mille kohaselt

kohaldatakse volikogu ja valitsuse määruse eelnõule ja

seletuskirjale samu normitehnilisi nõudeid, mis on kehtestatud

Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse eelnõudele. Sellest

tulenevalt kujuneb HÕNTE muudatuste kaudu sisuline standard ka

KOV määrusloomele. Kuigi HÕNTE reguleerib formaalselt riigi

tasandi õigusloomet, on sellel KOV jaoks otsene praktiline mõju

läbi KOKS muudatuse ning kehtiva kohustuse järgida

normitehnilisi nõudeid.

Selgitatud.

1. juulist 2026. a jõustunud KOKS § 7 lg 32 viitab tõepoolest

HÕNTE normitehnilistele nõuetele. Justiits- ja Digiministeeriumi

hinnangul on nõude eesmärk tagada kohalike omavalitsuste

määruste ühtne vormistus. Samal ajal jõustunud KOKS § 7 lg 4

järgi võib volikogu kehtestada määrusega täpsema korra volikogu

ja valitsuse õigusaktide ning eelnõude seletuskirjade

normitehniliste nõuete rakendamiseks. Viidatud volitusnorm jätab

kohalikule omavalitsusele enesekorralduse võimaluse HÕNTE

nõuete järgimisel.

2. Eelnõu rakendamisel muutub KOV määrusloome protsess

oluliselt analüütilisemaks ja ressursimahukamaks. Eelkõige

puudutab see mõjuanalüüsi käsitlust, sihtrühmade määratlemist,

kulude ja tulude hindamist ning tehnoloogiliste lahenduste

vajaduse analüüsi. Praktikas tähendab see, et määruse eelnõu

koostamine ei piirdu enam üksnes normitehnilise korrektse

vormistamisega, vaid eeldab sisulist mõju hindamist ja

põhjendamist. See omakorda suurendab töökoormust ning nõuab

tihedamat koostööd juristide, valdkonnaspetsialistide ja

Teadmiseks võetud.

Seletuskirja on täiendatud kohaliku omavalitsuse üksustele

avalduva mõju osas.

tugifunktsioonide vahel. Väiksemate KOV-ide puhul võib see

kujuneda oluliseks väljakutseks, arvestades piiratud ressursse.

3. Määruse eelnõu §1 punktiga 2 muudetakse HÕNTE § 1 lõiget 1.

Muuhulgas sätestatakse kavandatavas HÕNTE § 1 lõike 1 punktis

3, et enne seaduseelnõu väljatöötamist koostatakse

väljatöötamiskavatsus, milles käsitletakse järgmist teavet ja

põhjendusi: võimalikud lahendused, sealhulgas automatiseerimisel

või tehisarul põhinevad lahendused. Seletuskirjas (lk 5) on

selgitatud, et HÕNTEst jäetakse välja viide võimalike lahenduste

võrdlemisele ja eelistatud lahenduse nimetamisele. Miks

loobutakse VTK-s eelistatud lahenduse nimetamisest? Eelistatud lahenduse VTK-s väljatoomine annab juba varajases

etapis lahendusest puudutatud isikutele (sh hiljem eelnõu

kooskõlastajatele) infot millise sisuga eelnõud on oodata. Samuti

annab see võimaluse rääkida varakult kaasa eelistatud lahenduse

sisus. Nii suureneb õigusloome protsessi läbipaistvus ja

ettenähtavus.

Selgitatud.

Algatuskirja (senise VTK) nõuete eesmärk on muuta algatuskiri kui

varajase kaasamise instrument paindlikumaks. Selleks

täpsustatakse HÕNTE § 1 lg 1 sissejuhatavat osa, sätestades, et

algatuskiri koostatakse poliitikamuudatuse kohta arvamuse

küsimiseks, mitte seaduseelnõu vajaduse kooskõlastamiseks.

Eelistatud lahenduse väljajätmisega osutatakse sellele, et

algatuskirja etapis ei pea eelistatud lahendus olema teada, ning

suunatakse õigusloojaid koostama algatuskirja võimalikult vara.

Algatuskirja vormis, mis on soovituslik abimaterjal algatuskirja

koostajale, on kirjeldatud muu hulgas võimalust tuua välja

eelistatud lahendus.

4. Eelnõu ja seletuskiri sisaldavad mitmeid sätteid, mis vajavad

täpsustamist või täiendamist, arvestades nende laienemist

KOV tasandile. Esiteks on vajalik täiendada regulatsiooni ja

seletuskirja selgitustega nende sätete osas, mille kohaldamine

KOV-idele ei ole üheselt selge, sh § 15 lõige 1 ja § 39¹, § 43 lõige

2¹, § 45 lõige 1 ning § 46 lõiked 3 ja 7, samuti määruse mõju

sihtrühma käsitlus.

Selgitatud.

1. juulil 2026. a jõustunud KOKS § 7 lg-s 4 sätestatud volitusnormi

alusel saab kohaliku omavalitsuse üksus neid küsimusi oma

äranägemise järgi täpsustada.

5. Määruse eelnõu § 1 punktiga 24 muudetakse HÕNTE §-de 46 ja

47 sõnastusi. Eelnõuga muudetava HÕNTE § 47 lõike 4 kohaselt

esitatakse nõue märkida seletuskirjas selgesõnaliselt, kui

seaduse rakendamine riigi või kohaliku omavalitsuse kulusid

või tulusid ei mõjuta. Sama tuleks välja tuua ka kohaliku

omavalitsuse töökorralduse ja tegevuste kohta. Praktikas on

eelnõude seletuskirjades küll välja toodud punkt „Riigi ja kohaliku

omavalitsuse tegevused“, kuid sageli ei ole neis kohalikke

omavalitsusi üldse käsitletud. Juhul, kui eelnõu ei mõjuta

kohalike omavalitsuste töökorraldust ega tegevust, tuleks see

konkreetselt seletuskirjas välja tuua.

Arvestamata jäetud.

Nõue esitada sõnaselge info ka olukorras, kus eelnõu seadusena

rakendamisega ei kaasne mõju riigi või kohaliku omavalitsuse

kuludele või tuludele, on kavandatud põhjusel, et rahaline mõju on

äärmiselt oluline teave eelnõu edasises menetluses ning peab olema

seetõttu selgelt leitav. Muu mõju osas sellist kohustust ei kavandata

(näiteks ei pea eraldi välja tooma, et muudatus ei avalda sotsiaalset

mõju).

Kavandatava HÕNTE § 46 lõike 7 järgi planeeritakse

järelhindamine siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb suur risk

või määramatus seoses rakendumise või tulemustega. Esitasime

HÕNTE VTK-le järelhindamisega seotud küsimusi, kuid neile

vastuseid kooskõlastustabelis ei saanud. Lahtiseks on jäänud

vastus küsimusele, kas ka kohalikel omavalitsustel on võimalus

kaasa rääkida ja teha ettepanekuid järelhindamise

algatamiseks/planeerimiseks? Alati ei pruugi eelnõu koostajad

ja/või asjatundjad märgatagi, et regulatsiooniga kaasneb

kohalikele omavalitsustele oluline mõju (arvestades mh seda, et ka

kohalikud omavalitsused on erineva suuruse, elanike arvuga jms).

Kas järelhindamist on võimalik teha ka juhul, kui

seaduseelnõu koostamise etapis ei ilmne, et eelnõul võiks olla

oluline mõju, kuid hiljem regulatsiooni rakendades tekib siiski

vajadus järelhindamiseks? .

Selgitatud.

Selgitame, et eelnõu ettevalmistamise etapis on ka KOV-idel

võimalik ettepanekuid teha, sh tuua välja vajadus kavandada

eelnõukohases seaduses järelhindamise kohustus. Järelhindamist

saab teha ja praktikas tehakse ka juhul, kui seadusega ei ole seda

kohustust kehtestatud (see on osa ministeeriumide tööst

poliitikavaldkonna seiramisel). Õigusaktis sätestatud

järelhindamise kohustus kavandatakse aga koos eelnõuga. Ka

eelnõu menetlemisel Riigikogus on võimalik teha ettepanek

järelhindamise kohustuse lisamiseks eelnõusse.

6. Eelnõus ja seletuskirjas esineb mitmeid normitehnilisi ja

sisulisi ebaselgusi. Näiteks puuduvad seletuskirjas § 1 lõike 1

punkti 6 ning lõigete 3–5 selgitused. Eelnõu § 15 lõike 3

muudatuse ja selle põhjenduse vahel esineb vastuolu, kuna

seletuskirjas viidatakse, et grammatiliste vormide kasutust ei saa

Arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud HÕNTE § 1 lg 1 p 6 selgitusega.

Märgime, et § 1 lg 3–5 selgitused on esitatud seletuskirja 2. osa

alguses, kus on korraga esitatud selgitused § 1 pealkirja, lõigete 3,

4 ja 5 ning § 42 lõike 2 kohta.

õigusaktiga reguleerida, samas kui normis nähakse ette konkreetse

vormi kasutamine. Samuti ei kata § 34 lõike 4 muudatus olukorda,

kus tehakse muudatus sõna või tekstiosa lisamise teel, mis võib

praktikas tekitada tõlgendusprobleeme.

7. Täiendavalt juhime tähelepanu § 46 sõnastuse ebaühtlusele

(ainsuse ja mitmuse kasutus) ning asjaolule, et § 46 lõige 6

puudub eelnõu tekstist. § 47 lõike 1 puhul jääb ebaselgeks, kas

kulude ja tulude hindamine hõlmab nii õigusakti ettevalmistamise

kui ka rakendamisega seotud kulusid või üksnes

rakendumisjärgseid mõjusid, mistõttu vajab see selgemat

sõnastamist.

Eriti problemaatiline on § 47 lõike 3 regulatsioon, mille

kohaselt vastutab tehnoloogiliste lahendustega seotud kulude

osas läbirääkimiste ja kokkulepete eest õigusloomega tegelev

ametnik. Selline lähenemine ei arvesta asutusesisest tööjaotust ega

pädevusi ning võib olla vastuolus konkreetse linna või valla seisese

juhtimis- ja otsustusprotsessiga.

Arvestatud.

Puuduv lõige on eelnõusse lisatud.

§ 47 pealkirjast ja ka lõikest 1 on arusaadav, et hinnata tuleb

kulusid, mis tekivad seaduse rakendamisel (mitte kulu, mis kaasneb

õigusakti ettevalmistamisega). Seaduse rakendamise kulu võib olla

ühekordne, näiteks asutuse struktuuri ümberkujundamine, aga ka

püsiv või pidev, näiteks lisandunud tööülesanded. Mõju kuludele

või tuludele võib avalduda ka eraldi rakendustegevustest, näiteks

maksumuudatustest.

Justiits- ja Digiministeeriumi hinnangul võetakse kõiki neid

aspekte eelnõukohases HÕNTE § 47 lõike 1 sõnastuses arvesse.

Eeltoodust tulenevalt teeme ettepaneku täiendada eelnõu ja

seletuskirja selliselt, et oleks selgelt käsitletud HÕNTE nõuete

kohaldumine KOV määrusloomele, arvestades KOKS

muudatust. Samuti on vajalik kehtestada proportsionaalsuse

põhimõte, mille kohaselt sõltub mõjuanalüüsi ja seletuskirja

põhjalikkus määruse sisust ja mõjust.

Selgitatud.

1. juulil 2026. a jõustunud KOKS § 7 lg-s 4 sätestatud volitusnormi

alusel saab kohaliku omavalitsuse üksus neid küsimusi oma

määruses täpsustada.

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit 27.03.2026 nr 6.1-1/43-1

Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit (ITL) on

analüüsinud määruse „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“

(HÕNTE) eelnõud (edaspidi: eelnõu) ja esitab käesolevaga oma

küsimused ja ettepanekud. ITL esitas 2024. aasta novembris

omapoolsed seisukohad HÕNTE muutmise

väljatöötamiskavatsusele (VTK), toetades üldjoontes algatuse

Teadmiseks võetud.

eesmärki parandada õigusloome kvaliteeti, mõjude hindamist ning

kaasamisprotsessi. On hea meel tõdeda, et mitmete tehtud

ettepanekutega on eelnõu koostamisel (osaliselt) arvestatud.

Ka käesoleva eelnõu puhul toetame selle üldisi eesmärke, eelkõige

püüdlust muuta mõjuanalüüsid sisulisemaks, suurendada

läbipaistvust ning siduda õigusloome paremini digiühiskonna

arenguga. Positiivsena toome esile nõude kaaluda VTK-s

automatiseerimisel ja tehisarul põhinevaid lahendusi ning

eelnõu seletuskirjas infosüsteemide arendamisega seotud

kulude ja plaanide detailsemat käsitlemist.

1. Automatiseerimise ja tehisaru lahenduste kaalumisel peame

oluliseks rõhutada, et kuigi tehnoloogiliselt on paljud probleemid

lahendatavad automatiseerimise või tehisaru abil, ei tähenda see

automaatselt, et see oleks igal juhul ka otstarbekas. Tehisaru

kasutamise kaalumisel tuleks selgelt eristada tehnoloogilist

võimalikkust ja tegelikku vajadust ning lisandväärtust.

Vastasel juhul on oht, et tegemist on formaalse

„kontrollküsimusega“, mis ei paranda lahenduste kvaliteeti ega

tõhusust.

Teadmiseks võetud.

Nõustume seisukohaga, et tehnoloogilise lahenduse võimalikkuse

kõrval tuleb arvestada ka selle otstarbekust (lisaväärtust,

kulutõhusust). Seletuskirja on täiendatud ja eelnõusse on lisatud

täpsustus, et tehnoloogilise lahenduse puudumisel tuleb seda

põhjendada.

2. ITL-i hinnangul on väga tervitatav eelnõuga kavandatav nõue

tuua eelnõude seletuskirjades välja (info)tehnoloogiliste arenduste

kulud, ajaraam ja vastutajad. ITL teeb ettepaneku selle nõude

sisuliseks rakendamiseks ja seletuskirjas esitatava info kvaliteedi

tagamiseks nõuda eelnõu koostajatelt lähtumist Justiits- ja

Digiministeeriumi ja Riigikantselei koostöös valminud juhendist

„Digiteenuse omaniku ja pakkuja valik“. Samuti leiame, et

HÕNTE § 47 lg 3 punktide loetelus võiks täiendavalt sisalduda ka

nõue selgitada, kas arendustöödesse kaasatakse

arenduspartner ja põhjendus miks/miks mitte. Leiame, et see

aitaks kaasa arenduste planeerimise varajases faasis digiteenuse

omaniku ja pakkuja valiku sisulisemale kaalumisele ja riigi IT-

Osaliselt arvestatud.

Seletuskirja on lisatud viited juhisele „Digiteenuse omaniku ja

pakkuja valik“.

Kavandatavasse HÕNTE § 47 lõikesse 3 arenduspartneri kaasamist

puudutavat nõuet ei ole kavas lisada, sest see info ei pruugi

õigusakti koostamise hetkel veel olla teada, samuti ei ole tegemist

edasise menetluse seisukohast esmatähtsa infoga.

arenduste suuremale läbipaistvusele. Viidatud juhend annab ette

selged kontrollküsimused, millele eelnõu koostaja peaks

arendusvajaduste hindamisel vastama, nt:

a. Kas teenuse digitaalselt pakkumine ja tehnoloogiaga

lahendamine on odavam, mõistlikum ja kvaliteetsem, kui pakkuda

teenust edasi manuaalselt?

b. Kas riigi teistes haldusalades ja asutustes ei ole sama või sarnast

lahendust/digiteenust kasutusel?

c. Kas riigil on digiteenust ise odavam pakkuda kui seda sisse osta

(3-5 aasta perspektiivis)?

3. Eelnõuga kavandatakse loobuda mõju olulisuse hindamise

kohustusest, kuid samal ajal nähakse ette, et mõju hindamine peab

olema „proportsionaalne“ ning järelhindamise kohustus sõltub

„olulisest mõjust“. Leiame, et mõjuanalüüsi eesmärk peaks

olema just „oluliste mõjude“ tuvastamine, mistõttu teeme

ettepaneku seda nõuet mitte kaotada. Juhime tähelepanu, et

seletuskirja kohaselt peab mõju hindamine olema „tasakaalustatud,

teadmuspõhine ja proportsionaalne“, kuid eelnõu tekstist on see

säte puudu (seletuskirjas viidatud § 46 lõiget 6 eelnõus ei ole).

Selgitatud.

Eelnõuga on kavas kaotada mõju olulisuse hindamine senisel kujul,

mis nägi ette, et VTK etapis tuleb hinnata iga muudatuse olulisust,

tuginedes neljale kriteeriumile (sihtrühma suurus, mõju ulatus,

sagedus ja ebasoovitavad riskid) ja kolmepalliskaalale (suur,

keskmine, väike). Olulise mõju korral tuli koostada põhjalik mõju

analüüsi aruanne. Eelnõuga kaotatakse taoline tehniline lähenemine

ning olulisust vaadatakse kontekstispetsiifiliselt. Mõju olulisust

saab käsitleda kui määratlemata õigusmõistet, mille sisustamisel

tuleks vaadata iga olukorda eraldi. Sõna olulisus kasutamisest siiski

ei loobuta, sest subjektiivselt on loomulikult mõni muudatus

olulisem kui teine. Kavandatav mõju hindamise proportsionaalsuse

põhimõte sisaldabki seda kaalutlusotsust, milline on konkreetsel

juhul mõju „teravik“, mida tuleks põhjalikumalt analüüsida.

Kooskõlastamisele esitatud eelnõust puudunud säte on eelnõusse

lisatud.

4. ITL tegi HÕNTE muutmise VTK menetluses ettepaneku lisada

määrusesse nõue tuua väljatöötamiskavatsustes välja algatuse

hetkeseis (kas ja millised variandid on veel kaalumisel, kas on

tehtud juba investeeringuid, kas eelnõu mustand on juba

Selgitatud.

Kuivõrd soovime algatuskirjale (senisele VTK-le) esitatud

kohustuslike nõuete mahtu vähendada, leiame, et piisab, kui anda

koostamisel jne). Selle ettepanekuga ei ole eelnõu koostamisel

arvestatud põhjendusega, et eelnõu koostajate soov on VTK

sisunõudeid lihtsustada. Leiame, et VTK peamine funktsioon

peaks olema teiste osapoolte ja huvirühmade teavitamine

õigusloomelise algatuse kavatsusest ning diskussiooni algatamine.

Sisulise kaasamise ja diskussiooni pidamiseks on aga vältimatult

oluline teada, milline on algatuse hetkeseis ning millistes

küsimustes ja kui palju on ruumi aruteluks, mistõttu soovitame

selle nõude siiski kehtestada.

vastavasisuline suunis algatuskirja vormis. Samuti saab seda

edastada koolitustel kui head tava.

5. Samuti tegi ITL eelnõule eelnenud VTK menetluses ettepaneku

täiendada HÕNTE-t kohustusega teostada ettevõtetele avalduva

mõju hindamisel sisuline konsulteerimine tuvastatud

sihtrühmadega või esitada põhjendus, miks seda ei tehtud.

Kooskõlastustabeli kohaselt ei ole kavas kehtestada kohustust

konsulteerida mõjutatud sihtrühmadega, kuid JDM-i hinnangul

võib seda kahtlemata pidada heaks praktikaks. Palume selgitada,

miks sihtrühmadega konsulteerimise kohustust ei soovita

kehtestada, ITLi hinnangul aitaks see oluliselt kaasa mõjude

hindamise kvaliteedi tõusule ja seeläbi eelnõu eesmärkide

saavutamisele.

Selgitatud.

Nõustume, et mõju hindamisel mõjutatud sihtrühmaga

konsulteerimine aitaks kaasa hindamise kvaliteedi paranemisele ja

eelnõu eesmärkide saavutamisele. Tegemist oleks siiski täiesti

uutmoodi kohustusega, mida ei tuleks reguleerida mitte seletuskirja

mõju hindamist puudutavate nõuete juures, vaid pigem

kaasamisprotsessi vaatest (nt kaasamise hea tava). HÕNTE-s ei

reguleerita eelnõu menetlust, vaid üksnes nõudeid eelnõule ja

seletuskirjale ning algatuskirjale.

6. ITL peab oluliseks, et eelnõud oleksid koostatud kvaliteetses ja

selges keeles. Toetame eelnõus sätestatud nõuet keeletoimetada nii

eelnõu kui seletuskiri (HÕNTE § 15 lõige 1 ja § 391), kuid leiame,

et lisaks keeletoimetamise nõudele võiks kaaluda ka mehhanisme

(nt eelnõu mittekooskõlastamine), mis suunavad eelnõude

koostajaid keelelist kvaliteeti süsteemselt tagama. Selge,

ühemõtteline ja terminoloogiliselt järjepidev õiguskeel on otseselt

seotud regulatsiooni sisulise kvaliteediga – kui keel on ebaselge,

on ebaselge ka norm ise. On oluline, et õigusloome ei toodaks

ebaühtlast või raskesti mõistetavat keelt, vaid toetaks selgust ja

arusaadavust.

Osaliselt arvestatud.

Eelnõu on muudetud: HÕNTE-sse ei lisata sõnaselget nõuet eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetamiseks. Selle asemel sätestatakse

tulemuspõhine keelekvaliteedi nõue – nii eelnõu kui ka seletuskirja

keelekasutus peab vastama eesti kirjakeele normile. Nõustume, et

selge ja terminoloogiliselt järjepidev õiguskeel on regulatsiooni

sisulise kvaliteedi eeldus. Keelekvaliteedi tagamise viis, sealhulgas

keeletoimetamise vajadus ja korraldus, jääb eelnõu koostanud

ministeeriumi otsustada; Justiits- ja Digiministeerium saab

keelelise kvaliteedi puudustele juhtida tähelepanu kooskõlastamise

käigus.

Kokkuvõttes toetab ITL eelnõu üldsuunda, kuid peab oluliseks, et

tehisaru lahenduste kaalumise kohustus ja mõju hindamise

põhimõtted oleksid sisuliselt rakendatavad. Toetame põhimõtet, et

tehnoloogilisi lahendusi tuleb süsteemselt kaaluda. Samas vajab

meie hinnangul täpsustamist, kuidas hinnata nende lahenduste

otstarbekust (sh kulutõhusus, rakendatavus, riskid), sh millist tuge

eelnõu koostajatele sellise hindamise läbiviimiseks pakutakse.

Ilma selgemate suunisteta võib see nõue praktikas taanduda

formaalseks kirjelduseks.

Loodame, et leiate võimaluse täiendada eelnõud ja selle

seletuskirja vastavalt ülaltoodule.

Teadmiseks võetud.

Seletuskirja on täiendatud selgitustega, mida arvestada tehisarul või

automatiseerimisel põhinevate lahenduste kaalumisel. Justiits- ja

Digiministeerium pakub avaliku sektori asutustele ka esmast tuge.

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda 27.03.2026 nr 4/64

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda (edaspidi: Kaubanduskoda) tänab

Justiits- ja Digiministeeriumit võimaluse eest avaldada arvamust

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmise määruse eelnõu

kohta. Järgnevalt esitame eelnõu kohta oma seisukohad.

1. Kontseptsiooni koostamine

Kaubanduskoda toetab eelnõus (§ 1 p-d 1, 3, 4, 5 ja 21) sisalduvaid

muudatusi, millega loobutakse õigusloomeprotsessis

kontseptsiooni koostamisest. Nõustume, et kontseptsiooni

koostamise järele puudub praktiline vajadus.

Teadmiseks võetud.

2. Väljatöötamiskavatsuse koostamine

Peame väga oluliseks, et eelnõuga säilitatakse nõue, et enne

seaduseelnõu väljatöötamist tuleb koostada väljatöötamiskavatsus.

Oleme jätkuvalt seisukohal, et VTK koostamine on väga oluline

etapp õigusloomeprotsessis ja seda ei tohi kaotada.

Teadmiseks võetud.

Eelnõu kohaselt on kavas sätestada, et algatuskiri (senine VTK)

koostatakse poliitikamuudatuse kohta arvamuse küsimiseks.

Võrreldes kehtiva sõnastusega rõhutatakse seeläbi algatuskirja

funktsiooni huvirühmade varajase kaasamise vahendina ning

välditakse tõlgendust, nagu peaks algatuskirjale ilmtingimata

järgnema seaduseelnõu koostamine.

Toetame eelnõus (§ 1 p 2) sisalduvat muudatust, mille kohaselt

sätestatakse HÕNTE-s ühemõtteliselt, et enne seaduseelnõu

väljatöötamist koostatakse VTK.

Kaubanduskoda avaldab toetust ka eelnõus sisalduvale

muudatusele, millega lihtsustatakse VTK koostamise sisunõudeid

(eelnõu § 1 p 2). Leiame, et eelnõus olev VTK-s sisalduva teabe

loetelu (lahendamist vajav probleem; eesmärgid; võimalikud

lahendused, sealhulgas automatiseerimisel või tehisarul põhinevad

lahendused; võimalik mõju, sealhulgas hinnang

halduskoormusele, ja koormuse suurenemise korral lahendus

olemasoleva halduskoormuse vähendamiseks; seaduseelnõu

väljatöötamise edasine tegevus- ja ajakava; muu küsimuse

lahendamisel tähtsust omav teave) sisaldab minimaalset teabe

hulka, mis peab sisalduma igas VTK-s. Soovi korral on VTK

koostajal võimalus lisada VTK-sse ka muud teavet.

3. Kooskõla põhiseadusega

Kaubanduskoda toetab eelnõu § 1 p 22, mille kohaselt pannakse

eelnõu koostajale kohustus esitada seletuskirjas analüüs ja

kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi

põhiseadusega.

Teadmiseks võetud.

4. Eelnõu seosed Euroopa Liidu õigusega

Peame väga positiivseks eelnõu § 1 p 23, millega kehtestatakse

nõue, et kui eelnõu on seotud EL-i õigusega, tuleb seletuskirja

selgemalt välja tuua eelnõu seos EL-i õigusega. Nõustume, et

selline muudatus parandab õigusloome läbipaistvust ning

võimaldab paremini aru saada, kuidas võetakse EL-i õigus üle

siseriiklikusse õigusesse.

Toetame, et eelnõu kohaselt tuleb seletuskirja lisada viide selle

õigusakti eelnõu kohta heakskiidetud Eesti seisukohtadele ja

Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsile.

Arvestatud.

Seletuskirja on täiendatud HÕNTE § 45 lg 4 selgitustega.

Kaubanduskoda peab väga positiivseks ka nõuet, et kui EL-i

õigusakt jätab rakendamisel valikuvõimalusi, tuleb seletuskirjas

kokkuvõtlikult põhjendada tehtud valikuid, sealhulgas olukordi,

kus kehtestatakse EL-i õigusaktis sätestatust rangemaid nõudeid.

See tagab suurema selguse ning aitab lihtsamini avastada olukordi,

kus Eesti soovib EL-i õigust rangemalt üle võtta.

Peame hädavajalikuks ka muudatust, et kui eelnõusse, mis on

vajalik EL-i õigusakti riigisiseseks rakendamiseks, on kavandatud

ka üksnes riigisisesest vajadusest lähtuvad sätted, esitatakse

seletuskirja käsitletavas osas nende sätete loetelu. Juhime

tähelepanu, et selle muudatuse (eelnõu § 1 p 23, HÕNTE § 45 lg

4) kohta puuduvad seletuskirjas selgitused. Palume vastavad

selgitused lisada.

Kaubanduskoda toetab ka direktiivide ülevõtmisel kasutatava

vastavustabeli vormi muudatust (eelnõu § 1 p 29), millega lisatakse

tabelisse märke lahter, mis tuleb vastava värviga tähistada

(roheline – minimaalne ülevõtmine, kollane – kaalutlusruumiga

ülevõtmine, punane – laiem ülevõtmine).

5. Seaduse mõju

Kaubanduskoda toetab üldjoontes ka eelnõu § 1 p 24, millega

kehtestatakse nõuded eelnõu seletuskirjas sisalduvale

mõjuanalüüsile.

Juhime tähelepanu, et viidatud sätte seletuskirjas on lõikena 6 välja

toodud proportsionaalsuse põhimõte, mille kohaselt hinnatakse

olulisema mõjuga muudatusi põhjalikumalt ja esmajärjekorras.

Selline lõige puudub aga eelnõus. Palume eelnõu ja seletuskiri viia

omavahel kooskõlla.

Arvestatud.

Puuduv lõige on eelnõusse lisatud.

6. Järelhindamine

Eelnõu § 1 punktiga 24 (HÕNTE § 46 lg 7) sätestatakse, millistel

juhtudel tuleb eelnõusse kavandada õigusakti järelhindamine.

Viidatud säte näeb ette, et õigusakti järelhindamine kavandatakse

Teadmiseks võetud.

Justiits- ja Digiministeerium peab järelhindamist oluliseks osaks

õigusloomeprotsessist ning näeb vajadust, et just oluliste

muudatuste ja reformide puhul oleks järelhindamine kavandatud

siis, kui seaduse rakendamisega kaasneb märkimisväärne risk või

määramatus. Alati nähakse järelhindamise kohustus ette siis, kui

olulise mõjuga seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on erandlikult

jäetud kiireloomulisuse tõttu koostamata.

Kaubanduskoja hinnangul kasutatakse järelhindamist hetkel liiga

vähe ning seda oleks vaja kasutada oluliselt rohkemate muudatuste

osas, et saada hiljem aru, kas õigusaktis tehtud muudatused täitsid

oma eesmärki või mitte. Nõustume, et järelhindamist ei ole vaja

kasutada kõikide õigusakti muudatuste korral, kuid seda tuleb teha

olulise mõjuga muudatuste puhul.

Toetame eelnõus sisalduvaid muudatusi seoses järelhindamisega,

kui see võimaldab eelnõu koostajatel paremini aru saada, millistel

juhtudel tuleb järelhindamine kavandada. Loodame, et muudatuse

jõustumisel jälgib Justiits- ja Digiministeerium, et eelnõu

koostajad peavad järelhindamise nõudest kinni.

(õigusaktis), sest tavapärane poliitikavaldkonna seire ei pruugi

tagada, et tulemused jõuavad huvirühmade ja avalikkuseni.

Täname HÕNTE eelnõule tagasiside esitamise eest!

HÕNTE eelnõu esitamine Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks

Dokumendi eemaldamise taotlus

Failid

Digiallkirjad