AVALDUS KOHALIKU OMAVALITSUSE ASUTUSTE ÕPETAJATE STREIGI ÕIGUSLIKU ALUSE JA STREIGIÕIGUSE ÕIGUSSELGUSE KOHTA SEISUKOHA ANDMISEKS
Lugupeetud õiguskantsler
Palun õiguskantsleril kui põhiseaduslikkuse kaitsjal hinnata Eesti Haridustöötajate Liidu (edaspidi EHL) korraldatud üle-eestilise õpetajate streikide korraldamisega seotud õiguslikke aluseid ning hinnata eelkõige seda, kas ja millises ulatuses on nendes streikides osalenud kohalike omavalitsuste (edaspidi KOV) haridusasutuste töötajate suhtes täidetud kollektiivse töötüli ja streigi korraldamise seadusest tulenevad eeldused.
Minu pöördumise põhjus ei ole õpetajate esitatud palganõuete sisuline põhjendatus ega taotlus hinnata streikide õiguspärasust, vaid küsimus, kas aastatel 2024 ja 2026 korraldatud streikide korral eksisteeris KOV haridusasutuste õpetajate puhul kollektiivse töötüli lahendamise seaduse (KTTLS) tähenduses kollektiivne töötüli ning kas kõigil EHL-i üleskutses nimetatud töötajate rühmadel oli õiguskantsleri hinnangul õiguslik alus samas streigis osalemiseks.
Minu hinnangul vajab ühiskonnas hetkel aktsepteeritud õpetajate streik ning ka kohaliku omavalitsuse kui põhiseadusliku institutsiooni ja suure hulga töötajate tööandja õiguslik positsioon põhiõiguste kaitsja seisukohta ning võib õigusselguse ja -kindluse tagamiseks vajada kehtiva õigusnormi muutmist.
1. Pöördumise ajend
1.1 KOV tegevuse aluseks on seaduslikkuse põhimõte (PS § 2 lg 1 ja § 154 lg 1).
1.2 KOV on oma haridusasutuste töötajate suhtes tööandja (TsÜS § 25 lg-d 2 ja 3, KOKS § 10, TLS § 1 lg 1). Riigikooli õpetajate tööandja on riik.
1.3 Streigiõiguse kasutamine on Eestis reguleeritud KTTLSiga. KTTLS sätetest tulenevalt on streik kollektiivse töötüli lahendamise vahend. Kollektiivse töötüli poolteks on tööandja või tööandjate ühing või liit ning töötajad või töötajate ühing või liit. Streigi ja töösulu õigus tekib KTTLSis sätestatud alusel (§ 13) ning streigi korraldus peab olema kooskõlas KTTLSiga. Teisisõnu tekib streigiõigus juhul, kui eksisteerib kollektiivne töötüli tööandja ja töötajate vahel, streigile peavad eelnema läbirääkimised ja lepitusmenetlus ning streik on õiguspärane, kui see on korraldatud kooskõlas KTTLSiga. Streigi eesmärk on saavutada järeleandmisi tööandjalt või tööandjate ühenduselt.
1.4 Türi vallaga töösuhtes olevate haridusasutuste õpetajate ja Türi valla kui tööandja vahel ei ole streikidele eelnenud töötüli, ei ole esitatud ühtegi KTTLSiga sätestatud avaldust ega tehtud ühtegi KTTLSist tulenevat toimingut.
1.5 KOVil on kohustus osutada alusharidus- ja üldharidusteenust. Seda ka olukorras, kui KOVi töötajad streigivad. Õpetajate streigid panevad KOVi olukorda, kus haridusasutuse pidajal tuleb väga lühikese etteteatamise aja jooksul korraldada mitmete haridusasutuste tegevus laste ja lastevanemate huvides ümber. Selline olukord toob KOVile kaasa täiendavaid kulusid. Tekib olukord, mil KOVil on kohustus ja vastutus lapsevanemate ees, ent puuduvad võimalused streigiolukorrast tulenevate ebameeldivuste ja kaasnevatest kohustustest tekkivate kulude ärahoidmiseks.
1.6 KTTLS § 25 lg 1 kohaselt streigi aja eest töötajatele palka ei maksta. KOKS § 34 lg 11 kohustab omavalitsusüksust tagama valla ja linna vara eesmärgipärase, heaperemeheliku ja säästliku kasutamise. KOVid on õpetajate varasemate streikide puhul käitunud erinevalt – osa KOVe jätkas streigi ajal õpetajatele töötasu maksmist, osa mitte. EHL taunis mittemaksmist.
1.7. Streigi õiguspärasuse kohta annab hinnangu kohus (KTTLS § 23). Kohtupraktika KTTLSi kohaldamise osas on väga väike (aastatest 2012-2014) ning seotud äriühingute töösuhetega, mistõttu on KOVi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku ja tööandja ning KOVi töötajate tegevus KTTLSi rakendamisel kohtu poolt hindamata. Kohtumenetlus toob kaasa kulusid, samuti jääb selgusetuks, millised on tagajärjed, kui kohus EHLi korraldatud streigi õigusvastaseks tunnistaks. Seetõttu on olukorras, mil on võimalik uued õpetajate streigid, otstarbekas selgitada välja, kuidas kehtivat õigust on võimalik õiguspäraselt rakendada kohtuväliselt.
2. Kahtlus kollektiivse töötüli olemasolu suhtes
2.1 EHL teatas, et korraldab 22. septembril 2026 üle-eestilise ühetunnise õpetajate hoiatusstreigi, et nõuda riigilt õpetajatele antud palgalubaduste täitmist. EHL-i avaliku teabe1 kohaselt olid nõuded järgmised:
1) üldharidus- ja kutsekoolide õpetajate töötasu alammäär 2027. aastal vähemalt 2312 eurot kuus;
2) lasteaiaõpetajate töötasu vähemalt 90% üldhariduskoolide õpetajate töötasu alammäärast ehk vähemalt 2081 eurot kuus.
EHLi avaldatud teates märgiti, et hoiatusstreigis võivad osaleda üldhariduskoolide, kutseõppeasutuste ja alusharidusasutuste töötajad. Streik toimus ajal, mil peeti 2027. aasta õpetajate töötasu alammäära läbirääkimisi.
EHL-i enda kirjeldusest nähtub seega, et streigi keskne adressaat oli Vabariigi Valitsus ning streigi eesmärk oli mõjutada riikliku õpetajate töötasu alammäära kujundamist ja riigieelarvelisi otsuseid.
2024. aastal toimunud õpetajate streigi nõue oli samuti suunatud riigi tegevuse mõjutamiseks.
2.2 Lähtudes EHLi nõudest on tekkinud küsimus - kas olukorras, mil valla või linna haridusasutuste töötaja tööandjaks on KOV, kuid streigi nõue on suunatud peamiselt riikliku otsuse mõjutamisele, eksisteerib KTTLS-i tähenduses kollektiivne töötüli, mis võimaldab munitsipaalkoolide ja ‑lasteaedade õpetajatel õiguspäraselt streikida või on sisult tegemist ühise eesmärgi nimel riigi tegevuse suhtes meelsuse väljendamisega (poliitiline streik, miiting, avalik koosolek)?
Julgen väita, et isegi juhul, kui põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 76 lõigete 1 ja 2 alusel on KOVidel munitsipaalharidusasutuste õpetajate tööandjana või KOVide volitatud esindajal (Eesti Linnade ja Valdade Liit) seadusega antud üldhariduskooli õpetaja töötasu alammäära kehtestamise läbirääkimistes osalemisõigus, puudub KOVil tööandjana võimalus ühepoolselt muuta riiklikku õpetaja töötasu alammäära või kohustada Vabariigi Valitsust seda muutma. PGS § 76 lõige 3 annab riigile õiguse kehtestada õpetajate töötasu alammäär avalik-õiguslikus suhtes riigile sobivas suuruses ka siis, kui läbirääkimiste pooled kokkuleppele ei jõua.
KTTLS-i § 2 lõike 2 kohaselt on streik töökatkestus eesmärgiga saavutada tööandjalt või tööandjate ühenduselt järeleandmisi seaduslikes tööalastes nõudmistes. Olukorras, kus EHL töötajate esindajana nõuab riigilt esindatavatele sobiva sisuga riikliku õigusakti kehtestamist, ei saa KOV tööandjana lahendada streigi eesmärki.
Jaatada saab olukorda, et KOVidel on oma asutuste töötajate suhtes tööandjana õigus maksta riikliku õigusnormiga kehtestatud palga alammäärast kõrgemat töötasu. Sellise nõudmise alusel õiguspärase streigi korraldamine eeldab minu hinnangul KTTLS-i alusel konkreetse KOVi ja tema haridusasutuste õpetajate vahel kollektiivse töötüli olemasolu ning õiguspärase streigi eelduseks on KTTLSiga sätestatud nõuete täitmine.
EHLi üleskutsel streikisid Türi valla mitme haridusasutuse õpetajad. Nende tööandjaks on Türi vald. Enne hoiatusstreiki ei ole Türi valda esindavale organile ei õpetajad ega nende volitatud esindaja esitanud nõudmisi, mida tööandja oleks saanud läbi vaadata. Samuti ei ole valda esindavate isikute või organite ja töötajate vahel toimunud KTTLSiga ette nähtud läbirääkimisi ega toimunud lepitusmenetlust.
EHLi üleskutsel toimunud streikide eesmärk ei ole olnud saada järeleandmisi KOVilt või KOVide liidult, vaid mõjutada riiki kehtestama normatiivse õigusaktiga õpetajatele suuremat töötasu alammäära.
4. Lasteaiaõpetajate eripära
Eraldi vajab õiguslikku hindamist munitsipaallasteaedade õpetajate osalemine EHLi korraldatud streikides. EHL-i viimasena korraldatud hoiatusstreigi üleskutse hõlmas sõnaselgelt ka alusharidusasutuste töötajaid ning lasteaiaõpetajate osas esitati riigile eraldi töötasunõue.
Kui jõuda järeldusele, et PGS §-st 76 saab tuletada, et tööandjate (KOVide) esindaja, õpetajate esindaja (EHLi) ja riigi vahel kokkuleppe mittesaavutamisel on tekkinud töötüli tööandja ja töötajate vahel ning hoiatusstreik üldhariduskoolide õpetajate puhul võiks osutuda lubatavaks, ei ole lasteaiaõpetaja samas õiguslikus positsioonis nagu PGS §-st 75 tulenevalt põhikooli või gümnaasiumi õpetaja.
Lasteaiaõpetajate töötasu võib KOV enesekorraldusõigusest tulenevalt siduda Vabariigi Valitsuse kehtestatud üldhariduskoolide õpetajate töötasu alammääraga, kuid selline KOV-i otsus ei muuda lasteaiaõpetaja töötasu PGS § 76 alusel riiklikult kokkulepitavaks töötasu alammääraks.
Seetõttu palun õiguskantsleril hinnata, kas KTTLS-i sätete alusel saab KOVi lasteaiaõpetajal tekkida EHLi üleskutsest tulenevalt õiguslik alus osaleda streigis, millega nõutakse üldhariduskooli õpetaja palgamäära tõstmist?
5. Mõju kohaliku omavalitsuse üksusele ning õigusselguse ja põhiseaduslikkuse aspekt
KOV täidab samaaegselt kahte rolli – ühelt poolt tsiviilõiguslikku tööandja rolli ning teiselt poolt avaliku võimu kandja rolli. Munitsipaalharidusasutuste töötajate tööandjana tuleb KOVil arvestada töötajate tööalaste õiguste ja nõudmistega ning eksisteerib soov säilitada töötajatega usalduslikud suhted ning toetada õpetajate kutsealast huve. Teiselt poolt peab KOV avaliku võimu kandjana tegutsema seaduse alusel, sh KOKS § 34 lõikest 11 tulenevalt kasutama avalikke vahendeid, sh KOVi raha, eesmärgipäraselt ja heaperemehelikult.
Streikide korraldamisega kaasneb KOVile kohustus tagada suhteliselt lühikese etteteatamisajaga haridusasutuste töö ümberkorraldamine, leida täiendavaid tööjõuressursse ning seetõttu kanda täiendavaid kulusid. Seda ka siis, kui KOVil ei ole endal võimalik streigi aluseks olevat nõuet täita ega võimalik kohustada riiki seda tegema. Kokkuvõtvalt koormab olukord, mil n.ö töötüli nõue on suunatud riigi tegevuse mõjutamiseks, olulisel määral KOVi kui tööandjat ning mõjutab tema varalist olukorda ning minu hinnangul puudub KOVidel kui tööandjatel õiguslik võimalus streigi ehk töösulu ärahoidmiseks.
KTTLS § 25 lõike 1 kohaselt streigi aja eest töötajatele palka ei maksta. Eluliselt on streikide ajal osa KOVe õpetajate streigis osalenud töötajatele streigi aja eest töötasu siiski maksnud. Töötasu mittemaksmist on avalikkuse ees pigem taunitud.
Seetõttu jääb KOVi vaatest kehtiva õiguse alusel selgusetuks
* millised läbirääkimised ja lepitustoimingud peavad TLSist, PGSist ja KTTLSist tulenevalt sellises mitmetasandilises töötasu kujundamise süsteemis streigile eelnema ning milliste subjektide vahel need peavad olema toimunud;
* kuidas saab KOV õpetajate streigi korraldamise situatsioonis tasakaalustada ühelt poolt tööandja suhteid oma töötajatega ning teiselt poolt tagada avalike vahendite seaduslikku, eesmärgipärast ja heaperemehelikku kasutamist.
Kokkuvõte
Tagamaks kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse osas kindlus, loodan kehtiva õiguse alusel õiguskantsleri arvamusele järgmises:
1) kas 2024. ja 2026. aastal toimunud õpetajate streigi puhul, mille eesmärk oli mõjutada riiki kehtestama õpetajatele sobiva sisuga määrus, tekkis KTTLS-i tähenduses kollektiivne töötüli KOVi kui tööandja ja KOVi haridusasutuste õpetajate vahel? Kui seda ei teki, kas EHLil tekkis munitsipaalasutuste õpetajate suhtes õigus tööandja mõjutusvahendina kohaldada KTTLSi ja selles sätestatud streigiõigust;
2) milline tähendus on PGS § 76 alusel KOV-ide ja KOVide volitatud esindajate osalemisel töötasu alammäära läbirääkimistel? Kas asjaolu, et koolide pidajad osalevad avalik-õiguslikus suhtes antava õigusakti sisu läbirääkimistel, saab kehtiva õiguse alusel KOVi kui tööandja suhtes tekkida tööõiguslikke nõudmisi? Kas PGS § 76 sätetest tulenevalt saab tuletada, et munitsipaalkooli õpetaja suhtes on kaudselt tööandja riik, kellega võib tekkida töötüli situatsioon;
3) millistel tingimustel võivad munitsipaallasteaia töötajad osaleda üldhariduskooli õpetajatega samas streigis, millised läbirääkimised ja lepitustoimingud peavad streigile eelnema;
4) kas eelmärgitud küsimustest lähtuvalt saab väita, et kehtiv õigus on piisavalt õigusselge tagamaks nii KOVide kui tööandjate kui ka KOVide asutuste õpetajate põhiseaduslikke õigusi?
Õiguskantsleri seisukohale lootma jäädes
Lugupidamisega
Lii Laanemets
Türi vallasekretär