Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (toetuste viimine kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi) eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1 Sisukokkuvõte
Eelnõuga kavandatavate muudatustega tõstetakse riigieelarves ette nähtud sihtotstarbelised toetused (põhihariduse andmiseks antud toetused (v.a õpetaja tööjõukulude toetus ja kultuuriranits), huvitegevuse ja -hariduse toetus, õpilaskodu toetus, suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus ja kohalike teede hoiu toetus) kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) tulubaasi ehk jaotatakse läbi nende tulumaksu ja tasandusfondi laekumise suurendamise. Tulubaasi üle tõstetavate toetuste kogumaht on 121,6 miljonit eurot.
Kehtiva korra kohaselt rahastab riik mitmeid KOVide ülesandeid sihtotstarbeliste toetuste kaudu. Sihtotstarbeliste toetuste kaudu rahastamine piirab KOVide paindlikkust vahendite kasutamisel, paneb nad liigselt sõltuvusse keskvalitsuse ühekordetest otsustest (kui palju riigieelarvest raha antakse ja kuidas toetust jaotatakse) ning piirab kohalikul tasandil pikaajalist ja kohaliku vajadusi arvestavat planeerimist. Eelnõuga asendatakse sihtotstarbelised toetused tulubaasilise rahastamisega, suurendades KOVide tulumaksu ja tasandusfondi laekumist. Muudatuse eesmärk on kohalike avalike teenuste rahastamist ümber kujundada selliselt, et see võimaldaks tagada nende teenuste jätkusuutliku, efektiivse ja kvaliteetse korralduse vastavuses kohapealsete vajadustega. Muudatuste tulemusena saab KOVidel olema selgem vastutus, suurem enesekorraldusõigus ja paindlikkus kehtivate seadustega nende pädevuses olevate teenuste osutamisel.
Muudatused puudutavad KOVidele antavate mitmete toetuste rahastamisallikate muudatust. KOVide ülesandeid, õiguseid ja kohustusi seejuures seadusega ei muudeta. Välja arvatud võttes KOVidelt kohustuse koostada ja esitada Haridus- ja Teadusministeeriumile huvihariduse ja huvitegevuse kava.
Eelnõuga muudetakse põhikooli- ja gümnaasiumiseadust (edaspidi PGS), erakooliseadust, liiklusseadust, noorsootöö seadust, sotsiaalhoolekande seadust (edaspidi SHS) ja tulumaksuseadust (edaspidi TuMS). Muudatused jõustuvad 1. jaanuaril 2027. a.
Muudatuse peamine mõju on KOVide finantsautonoomia suurenemine ning teenuste korraldamise suurem paindlikkus ja parem toimimine. Seaduseelnõuga kavandatavad muudatused ei mõjuta otseselt ettevõtjate, inimeste või vabaühenduste halduskoormust, kuna need puudutavad üksnes avaliku sektori siseseid rahastamissuhteid ega too kaasa uusi kohustusi. Avaliku sektori asutuste töökorraldus lihtsustub.
1.2 Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna nõunik Andrus Jõgi (telefon 5885 1311, e-post
[email protected]). Eelnõu koostamisse on kaasatud teistest ministeeriumidest vastava valdkonna eksperte: Haridus- ja Teadusministeeriumi õpetajapoliitika ja haridusjuhtimise osakonna peaekspert Salle Andresson (e-post
[email protected]), õigusosakonna õigusnõunik-analüütik Indrek Kilk (
[email protected]), õpetajapoliitika ja haridusjuhtimise osakonna nõunik Liis Lehiste (
[email protected]), kaasava hariduse osakonna juht Jürgen Rakaselg (
[email protected]), kaasava hariduse osakonna nõunik Piret Liba (
[email protected]), riigikoolide osakonna peaekspert Madli Purge (
[email protected]), noortepoliitika osakonna juhataja Heili Griffith (
[email protected]).
Õigusliku ekspertiisi teostas Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna õigusnõunik Olivia Taluste (telefon 5885 1453,
[email protected]). Kooskõlastusele esitatud eelnõu keelelist kvaliteeti kontrollis Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi õigusosakonna peaspetsialist Leeni Kohal (telefon 5698 3427,
[email protected]).
1.3 Märkused
Eelnõuga viiakse ellu Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepingu alateema 5.2 lubadust nr 76: Kohaliku omavalitsuse otsustusõiguse suurendamiseks hariduse valdkonnas tagame autonoomia rahaliste ressursside puhul ning vähendame hariduse rahastamise killustatust ja seonduvat bürokraatiat. Selleks viime sihtotstarbelised haridustoetused (v.a õpetajate palgatoetus) alates 2027. aastast kohalike omavalitsuste tuludesse (Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi järgi1 on asjakohase eelnõu jõustumise tähtaeg I kvartal 2027, eelnõu ettevalmistamise eest vastutavaks on märgitud regionaal- ja põllumajandusminister). Hariduse korraldus vajab Eestis selgemat korrastatust: õigused, kohustused, ressursid ja vastutus peavad asuma ühes kohas koos, sest vaid sellisel juhul saab toimida eesmärgistatud sihipärane juhtimine.2 Täiendavalt antakse tulubaasi üle kohalike teede hoiu toetus ning suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus vastavalt aruteludele ja kokkulepetele valdkonna ministeeriumidega.
Eelnõu on kooskõlas regionaalarengu programmi 2026–2029 eesmärgiga suurendada KOVide finantsautonoomiat ülesannete täitmise tõhususe ja kvaliteedi parandamiseks, andes sihtotstarbelised toetused KOV tulubaasi ja jaotades vahendid tulumaksu ja tasandusfondi kaudu.3
Kuivõrd arvuliselt kavandatakse kõige suuremas mahus teha muudatusi PGSis, on seaduse eelnõu pealkirjaks valitud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus, täpsustades sulgudes tekstis, et muudatused puudutavad toetuste tõstmist kohaliku omavalitsuse üksuste tulubaasi.
Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega ega ühegi teise menetluses oleva eelnõuga.
Eelnõuga muudetakse:
• PGS-i 2027. a 1. jaanuaril jõustuvat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 18.03.2026, 16;
• Erakooliseaduse 2027. a 1. jaanuaril jõustuvat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 18.03.2026, 14;
• Liiklusseaduse 2027. a 1. jaanuaril jõustuvat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 14.11.2025, 23;
• Noorsootöö seaduse 2026. a 30. juunil jõustunud redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 20.06.2026, 30;
• SHS 2027. a 1. jaanuaril jõustuvat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 18.03.2026, 2;
• Tulumaksuseaduse 2027. a 1. jaanuaril jõustuvat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 03.06.2026, 59.
Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.
Eelnõuga kavandatud muudatus peab jõustuma 2027. aasta algusest, sest sellest lähtuvalt kujundatakse eelnevalt riigieelarve ja rakendub vastava aasta kohta KOV-idele tulumaksu laekumist määrav määr.
2. Seaduse eesmärk
Eelnõuga suurendatakse kohalike omavalitsuste üksuste finantsautonoomiat ja otsustusvabadust nende pädevuses olevate kohalike teenuste korraldamisel, vähendades riigi sihtotstarbeliste toetuste osakaalu ning asendades need osaliselt tulubaasilise (tulumaks ja tasandusfondi kaudu) rahastamisega. Eesmärk on kohalike teenuste rahastamise ümber kujundamine selliselt, et see tagaks nende jätkusuutliku, efektiivse ja kvaliteetse korralduse. Muudatus võimaldaks KOVidel jaotada ressursse vastavalt kohapealsetele vajadustele ja olukorrale, mille tulemusena suureneb KOVide finantsautonoomia ja otsustusõigus kehtivate seadustega nende pädevuses olevate teenuste osutamisel. Tulumaksu kasv võimaldaks tulude muutust kooskõlas majandusliku arenguga, sõltumata keskvalitsuse iga-aastastest eelarve otsustest. Lisaks väheneks ebamäärasus selles, kes mille eest vastutab.
OECD hinnangul on Eesti KOVide rahandussüsteemi üks probleemsemaid elemente KOV finantsautonoomia puudumine, mis mõjutab otseselt nende finantssuutlikkust ja seeläbi avalike teenuste osutamist4. Kohalike teenuste jooksvate kulude sihtotstarbelisest rahastamisest loobumist on soovitanud OECD Eestile korduvalt5. Sama mõtet toetab ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõigetes 1 ja 7, mille järgi peab KOVidel olema tagatud õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada ning samuti ei tohiks seostada KOV-idele eraldatavaid toetusi võimaluse korral konkreetsete projektide sihtotstarbelise rahastamisega. Ka Riigikohus on rõhutanud, et Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 154 lõikest 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi eeldab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku elu küsimuste lahendamiseks ette nähtud raha. PS § 157 lõige 1 täpsustabki enesekorraldusõigust ja sätestab, et KOVil on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused sätestab seadus. KOV eelarve on küll osa avaliku sektori eelarvest, kuid see ei ole osa riigieelarvest. Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles see puudutab KOV ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist.6 Kõigi nimetatud teenuste ja KOVide ülesannete puhul, mille riigi toetuse eraldamise põhimõtteid eelnõuga muudetakse, on tegemist seadusest tulenevate olemuselt kohaliku elu küsimuste korraldamisega.
Kehtiva regulatsiooni kohaselt nähakse riigieelarves kohaliku omavalitsuse üksustele ette mitmeid sihtotstarbelisi toetusi, sealhulgas toetus üldhariduskoolide pidamiseks antav toetus, huvihariduse ja -tegevuse toetus, õpilaskodu toetus, suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus ning kohalike teede hoiu toetus. Toetuste eraldamise alused on sätestatud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses, noorsootöö seaduses, sotsiaalhoolekande seaduses, liiklusseaduses ja nende rakendusaktides. Kehtiva korralduse järgi rahastatakse osa kohaliku omavalitsuse ülesandeid sihtotstarbeliste riigieelarveliste eraldiste kaudu, kuigi tegemist on kohaliku elu küsimustega, mille korraldamine ja vastutus kuuluvad kohaliku omavalitsuse üksustele.
Sihtotstarbeliste toetuste sedavõrd ulatuslik kasutamine ei ole majanduslikult ratsionaalne. Sellised toetusskeemid oleks õigustatud vaid piiratud olukordades, näiteks ulatusliku omavalitsuste piiriülese teenusvõrgu korral või kui vastava teenuse pakkumiseks kohalik huvi puudub või tegemist on KOV täidetava riikliku ülesandega. Sihtotstarbelistel toetustel on ebasoovitavad kõrvalised mõjud. Ülemäärane sõltuvus riiklikest toetustest võib märkimisväärselt nõrgendada KOV fiskaaldistsipliini – tuues kaasa liigsed kulutused, motivatsiooni vähenemise kohalikul tasandil tulude suurendamise võimaluste leidmiseks, suure eelarvepuudujäägi ja võlgade kuhjumise nii kohalikul kui riikliku tasandil. Ka hägustavad sihtotstarbelised toetused vastustust ning vähendavad teenuse tarbijate ja selle eest maksjate vahelist seotust.7
Mitte sihtotstarbeliselt kohalike teenuste rahastamine motiveerib KOVe pakkuma teenuseid efektiivsemalt, sest kasu akumuleerub kohalikul tasemel. Sihtotstarbeta lahendused võimaldavad muuhulgas paindlikkust, integreeritud lahendusi, innovatsiooni, selget vastutust kui ka teenuste korraldamisel ja osutamisel kohalike eripäradega ja vajadustega arvestamist.
Riigikontroll jõudis 2022. aasta kontrolliaruandes „Omavalitsuste rahastamine toetusfondist“8 järgmisele järeldusele: „Auditeerimise käigus osapooltelt kogutud info ei sisalda kasutuspiirangutega jätkamise toetuseks olulisi ega sisulisi argumente, kasutuspiirangute mõju toetatavates valdkondades toimunud või soovitavale arengule on ebamäärane. Riigikontroll leiab, et 2017. aastal Rahandusministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse võetud suund – kaotada omavalitsuslike ülesannetega seotud toetusfondi toetustelt kasutuspiirangud – pakub võimalusi parandada avaliku raha kasutamise tõhusust“.
Eesti kohalike omavalitsuste finantsautonoomia on madal, sh ei ole kõrge mitte üksnes riigilt saadud toetuste osakaal KOV tuludes, vaid ka sihtotstarbeliste toetuste osakaal tuludest. Eestis ulatus 2024. aastal sihtotstarbeliste toetuste osakaal 22%-ni KOV tuludest ning põhiosa sellest läheb kohustuslike KOVide teenuste igapäevaste kulude rahastamiseks. Võrdluseks Soomes jääb sihtotstarbeliste toetuste osakaal vaid mõne protsendi juurde KOV tuludest ja on seotud peamiselt projektidega.
Arutluse all olevad toetused ei ole riigieelarves valdavalt kasvanud või on osaliselt ka vähenenud. Õppevahendite toetus on püsinud tasemel 57 eurot õpilase kohta aastast 2011. Täiendkoolituse toetust ja juhtimiskulude toetust vähendati 2013. aastal ja need on püsinud tasemel vastavalt 12 eurot ja 92 eurot õpilase kohta sellest ajast peale. Kohalike teede hoiu toetus on püsinud 29,3 miljoni euro tasemel aastast 2013 (ja on 30% väiksem kui aastal 2008 ning võrdne 2007. aasta tasemega). Koolilõuna toetust on suurendatud 0,78 eurolt 1,0 eurole päevas 2018. aastal. Huvitegevuse ja -hariduse toetuse maht oli algselt 14,25 miljonit eurot, kuid on tänaseks kahe kärpe tulemusena vähenenud 9,25 miljonile eurole. Suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetuse maht ei ole muutunud selle toetusfondis loomisest alates 2017. aastal. Üksnes tõhustatud toe või eritoe rakendamiseks antav tegevuskulutoetuse määr on iga-aastaselt kasvanud (lähtub KOVide keskmisest kulust koolidele). Kui toetuse maht on ka jäänud aastateks samaks, siis selle reaalne ostujõud on ajas siiski kahanenud. Inflatsioon on näiteks viimasel kümnel aastal (2016–2025) olnud 61%.
Eelnõuga kavandatava eesmärgi saavutamiseks suunatakse osa sihtotstarbelistest toetustest KOVide tulubaasi, suurendades nende tulumaksu ja tasandusfondi laekumist.
Kokkuvõtvalt on muudatuse eesmärk kujundada kohalike teenuste rahastamine selliselt, et KOVidel oleks suurem paindlikkus suunata ressursse vastavalt kohalikele vajadustele, parandada rahastamissüsteemi läbipaistvust ja selgust ning toetada teenuste jätkusuutlikku, tõhusat ja kvaliteetset korraldamist.
Kaasamine ja väljatöötamiskavatsus
Eesti Linnade ja Valdade Liiduga (edaspidi ELVL) kokkuleppel moodustati ministeeriumide (Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium ja Sotsiaalministeerium) ning ELVL määratud KOV esindajate vaheline alatöörühm, mille ülesandeks sai välja töötada ja kokku leppida detailses lahenduses toetuste tulubaasi üle andmiseks. Töörühmal toimus kolm koosolekut 2025. a juunist oktoobrini.
Alatöörühm töötas läbi erinevaid riigieelarve neutraalseid lahendusi ning kokkuvõttes otsustas teha järgmise ettepaneku:
• 2027. aastast anda toetused tulubaasi selliselt, et suurendatakse KOV-idele laekuvat tulumaksu määra 0,34 protsendipunkti9 ning ülejäänud vahendid suunatakse tasandusfondi (sh kompensatsioonimehhanismiks). Kompensatsioonimehhanismiga tagada, et ühelgi KOVil ei väheneks tulubaas reformi tulemusena 2027. aastal rohkem kui 0,1% ning muutus ei oleks negatiivne perioodil 2028–2038.
• Kuna osadel KOVidel vähenevad 2027. aastal tulud toetuste üle andmisel kogumahus 1,4 miljonit eurot, tegi alatöörühm ettepaneku Haridus- ja Teadusministeeriumile ning Kliimaministeeriumile otsida üleandmise soodustamiseks võimalusi täiendavaks rahastuseks, mille arvelt saaks katta tekkivat vähenemist.
ELVL taotles oma 30. oktoober 2025. a kirjaga nr 2-2/140 üle antavate toetuste mahu suurendamist 3,1 mln euro võrra, et saavutada riigieelarve neutraalse stsenaariumiga võrreldes suurem tulumaksumäära tõus (+0,03 protsendipunkti lisaks). See aitaks kiirendada tulukamate KOVide jõudmist positiivse tulemini ning võimaldaks tagada juba üleandmise aastal, et ühelgi KOVil tulud ei väheneks toetuste tulubaasi tõstmise tulemusel. Lisaks märkis ELVL, et nende hinnangul on tegemist ühe olulisema KOVe puudutava reformiga peale haldusreformi ja selle õnnestumine kirjutaks uue lehekülje KOV ja keskvalitsuse konstruktiivsete suhte ajalukku. See samm on märgilise tähtsusega Eesti KOVide rahastamise pikaajalise jätkusuutlikkuse seisukohalt. Tulubaasi tugevdamine ja finantsautonoomia suurendamine on eeldus, et KOVid saaksid iseseisvalt ja tõhusalt täita neile pandud ülesandeid ning tagada piirkondade tasakaalustatud arengu.
Eelnõule koostamisele eelnes väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) koostamine ja kooskõlastus eelnõude infosüsteemis10. Kohalike omavalitsuste toetuste tulubaasi tõstmise VTK esitati kooskõlastamiseks 10. detsembril 2025. a. VTK kooskõlastasid märkusteta Kliimaministeerium ja Sotsiaalministeerium ning märkustega Rahandusministeerium (edaspidi RAM), Kultuuriministeerium (edaspidi KUM) ja ELVL.
ELVL jäi VTK kooskõlastamisel oma 30. oktoobril 2025. a kirjas toodud seisukohtade juurde – soovitakse riigieelarve neutraalse stsenaariumiga võrreldes suuremat tulumaksumäära tõusu (+0,03 protsendipunkti lisaks) ja tagamist, et ühelgi KOVil ei teki negatiivset tulemit üle andmise aastal. Selleks tuleks Vabariigi Valitsusel eraldada KOVidele üleandmiseks täiendavalt 3,3 mln eurot11.
RAM juhtis kooskõlastusringil tähelepanu asjaolule, et kuigi toetused antakse tulubaasi üle 2027. aastal eelarveneutraalselt, siis edaspidine tulumaksu laekumise muutus mõjutab riigi eelarvestrateegia tulemit. Nõustume selle tõdemusega ning vastav info oli ära toodud ka VTK-s. See, kas mõju on riigi eelarvestrateegia tasakaalule positiivne või negatiivne sõltub tulumaksu laekumise kasvu ja toetuste muutuse tasakaalust. Näiteks 2026. aastal kasvasid toetused kiiremini kui oleks muutunud tulumaksu laekumine. Eelnõu seletuskirja on täiendatud RAM märkuste kohaselt ka informatsiooniga kaasatud osapoolte, üleminekumehhanismi, gümnaasiumihariduse rahastamise jms kohta.
KUM ei nõustunud kultuuriranitsa toetuse tulubaasi viimisega, kuna tegemist on üsna uue meetmega, mille rakendamine vajab jätkuvalt ministeeriumi tähelepanu, seiret ja keskset koordineerimist tagamaks, et raha kasutatakse vastavalt sihtotstarbele. KUM hinnangul on laste ja noorte kultuurilise identiteedi kujunemine ning kultuuri ja hariduse lõimumine kultuuripoliitika vaatest prioriteedid, kuid KOV vaatest sageli ebaolulised või liigselt ressursimahukad.
Samas näitab statistika, et kultuurivaldkond on Eesti KOVide jaoks prioriteetne, kuna nende kulutused kultuurivaldkonnale ületavad osakaaluna SKP-st oluliselt Euroopa Liidu riikide keskmist. Lisaks näitab KUM koostatud kultuuriranitsa vaheanalüüs 2025. aasta kohta, et meetme rakendamine on laiahaardeline ning sihipärane etteantud võimaluste piires. Vaheanalüüsi kohaselt on meetme probleemiks hoopis madal toetusmäär (10–20 eurot õpilase kohta 2025. aastal), millega ei suudeta katta õppekäigu kogukulu. KUM märkis, et meede on nende jaoks prioriteetne ja selle eelarvet kavandatakse esimesel võimalusel suurendada. Eelnõus on KUM märkusega arvestatud ja kultuuriranitsa toetust KOV tulubaasi ei tõsteta.
Eelnõus on kooskõlastusringi järgselt täiendatud noorsootöö seaduse § 152 kehtetuks tunnistamisega HTM ettepanekul. Kuna huvitegevuse ja huvihariduse toetust edaspidi ei anta, ei ole vajalik enam nende vahendite kasutamise kohta Haridus- ja Teadusministeeriumile või tema volitatud asutusele aruannet esitada. Lisaks on parandatud ebatäpsus KOV tulumaksumäära osas ja millele kooskõlastusringil ka ELVL tähelepanu juhtis.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Eelnõuga tõstetakse riigieelarves ette nähtud toetused (põhihariduse andmiseks antud toetused (v.a õpetaja tööjõukulude toetus ja kultuuriranitsa toetus), huvitegevuse ja -hariduse toetus, õpilaskodu toetus, suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus ja kohalike teede hoiu toetus) KOV tulubaasi ehk jaotatakse läbi nende tulumaksu ja tasandusfondi laekumise suurendamise. Muudatustega jäetakse seadustest välja seniste nimetatud riigi sihtotstarbeliste toetuste regulatsioon. Tulubaasi üle tõstetavate toetuste kogumaht on 2026. aasta andmeid aluseks võttes 121,6 miljonit eurot.
Kui 2026/2027 õppeaasta õpilaste andmete muutuse tõttu suureneb üle antavate toetuste maht, siis suurendatakse vastavalt ka 2027. aasta riigieelarves tasandusfondi, et tulubaasi jõuaks sama summa kui oleksid olnud toetused 2027. aastal.
Eelnõuga muudetakse nelja seadust, kus nähakse ette need sihtotstarbelised toetused, mida käesoleva eelnõuga soovitakse KOV tulubaasi tõsta. Täiendavalt muudetakse tulumaksuseadust, et suurendada KOV-ide tulumaksu laekumist. Erakooliseadust muudetakse viidete tõttu KOV PGS-is nimetatud toetustele, sisulisi muudatusi erakoolide rahastamises ei tehta. Tasandusfondi muudatustega arvestatakse 2027. aasta riigieelarve seaduse koostamisel. Eelnõuga kavandatud muudatused jõustuksid samuti 2027. a 1. jaanuaril.
Toetuste tulubaasi tõstmiseks suurendatakse käesoleva eelnõuga KOVide tulumaksu määra 2027. aastast 0,35 protsendipunkti võrra ning ülejäänud vahendid suunatakse tasandusfondi. Lisaks luuakse kompensatsioonimehhanism tagamaks, et ühelgi KOVil ei väheneks laekumine toetuste üleandmise tulemusena 2027. aastal rohkem kui 0,1% tulubaasist ning muutus ei oleks negatiivne perioodil 2028–2038. Seega kompensatsioonimehhanismi suurus kujuneb selle järgi, kui suures osas jääb KOVide rahastus pärast üleandmist alla määratud tingimusele.
Kompensatsioon planeeritakse riigieelarves tasandusfondis ning sellest hiljem vabanevad vahendid suunatakse KOVide tulude-kulude tasandusse. Kompensatsioon ajas väheneb, sest KOVide tulumaks iga-aastaselt kasvab, vähendades sellega negatiivseid tulemeid. Kompensatsiooni jooksvalt ümber ei arvestata ning eelnõu koostamisel arvestatud summad jäävad kehtima 2038. aasta lõpuni.
Kuna tulumaksumäära muudatus suurendab KOVide tulumaksu laekumist 2027. aastal alates veebruarist, siis jaanuarikuu osa eraldatakse 2027. aastal läbi tasandusfondi. Järgnevatel aastatel laekub see otse tulumaksust.
Tabel 1. Eelarveridade muutus toetuse tulubaasi tõstmisel REM andmetel
Eelarverida (mln eurot)
2027
2028
2029
2030
Tulumaks
68,3
77,7
81,0
84,1
Tasandusfond (v.a 1 kuu tulumaksu hüvitis)
47,1
47,1
47,1
47,1
sh üleminekumehhanism
20,3
17,1
11,1
9,1
1 kuu tulumaksu hüvitis
6,2
-
-
-
Kokku
121,6
124,8
128,1
131,2
Eelnõu §-ga 1 muudetakse PGS-i, jättes seadusest välja põhiharidust puudutavad toetuse eraldamise sätted direktorite ja õppealajuhatajate tööjõukuludeks; õpetajate, direktorite ja õppealajuhatajate täienduskoolituseks, õppekirjanduseks, tõhustatud ja eritoe tegevuskuludeks (eelnõu § 1 punkt 4). Lisaks jäetakse seadusest välja põhikooli õpilaste koolilõuna toetus (eelnõu § 1 punkt 3) ja õpilaskodu toetus (eelnõu § 1 punktid 1, 2 ja 5).
Täpsemalt kavandatakse punktiga 1 tunnistada kehtetuks PGS § 39 lõige 4 kolmas lause („Valdkonna eest vastutav minister võib kehtestada käesoleva paragrahvi lõikes 7 nimetatud riiklikult toetatavale õpilaskodu kohale õpilase vastuvõtmiseks üldised tingimused ja korra.“), kuna see viitab samuti eelnõuga kehtetuks tunnistatavale sättele (PGS § 39 lõige 7) ning annab volitusnormi määruse kehtestamiseks, mille järele puudub pärast õpilaskodu toetuse tulubaasi tõstmist vajadus.
Punktiga 2 tunnistatakse kehtetuks PGS § 39 lõiked 6–9, kuna need käsitlevad samuti õpilaskodu toetust, mida riik eraldab kehtiva seaduse kohaselt riiklikult toetatava õpilaskodu koha pakkumiseks nii KOV-idele kui erakoolide pidajatele (eraõiguslikud juriidilised isikud).
Punktiga 3 muudetakse PGS § 42 lõigete 2 ja 3 sõnastust seonduvalt koolilõuna toetuse eraldamisega. Muudetud sätte kohaselt nähakse riigieelarves ette toetus munitsipaalkoolis statsionaarses õppes keskharidust omandavate õpilaste koolilõuna kulude katmiseks ja erakoolis statsionaarses õppes põhi- ja keskharidust omandavate õpilaste koolilõuna kulude katmiseks. Seega edaspidi ei nähta riigieelarves enam ette toetust munitsipaalkoolis statsionaarses õppes põhiharidust omandavate õpilaste koolilõuna kulude katmiseks.
Muul juhul on arvestuse alus sama – Eesti hariduse infosüsteemis kajastuvad andmed planeeritavale aastale eelneva aasta 10. novembri seisuga ja arvestuslik koolilõuna maksumus ühe õpilase kohta (on määratud Vabariigi Valitsuse 6. veebruari 2015. a määruses nr 16 „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“).
Eelnõu terminoloogias kasutatud haridustasemete määratlused tulenevad Eesti Vabariigi haridusseaduse (edaspidi HaS) terminitest. Keskharidus on HaS § 16 lõike 1 järgi haridustase, mis põhineb põhiharidusel. Keskharidus jaguneb üldkeskhariduseks ja kutsekeskhariduseks. Eelnõus on keskharidusena siiski silmas peetud HaS § 16 lõikele 2 vastavat üldkeskharidust, mis on põhikooli ja gümnaasiumi riikliku õppekavaga kehtestatud nõuete kogum. Üldkeskhariduse omandamine loob eeldused ja annab õiguse jätkata õpinguid kõrghariduse omandamiseks.
Punktiga 4 muudetakse PGS § 82 lõike 3 sissejuhatavat osa alates teisest lausest – lähtudes põhiharidust omandavate õpilaste arvust, määratakse kooskõlas riigieelarve seadusega igal aastal riigieelarvest toetus valdadele ja linnadele munitsipaalkoolide õpetajate tööjõukuludeks. Seega põhiharidust omandavate õpilaste arvust lähtutakse edaspidi üksnes valdade ja linnade munitsipaalkoolide õpetajate tööjõukulude toetuse eraldamisel, mitte aga põhikooli direktorite ja õppealajuhatajate tööjõukulude ja täienduskoolituse kulude ning õppekirjanduse kulude katmiseks.
Eelpool nimetatud teisele lausele lisatakse täiendav lause – lähtudes keskharidust omandavate õpilaste arvust, määratakse kooskõlas riigieelarve seadusega igal aastal riigieelarvest toetus valdadele ja linnadele munitsipaalgümnaasiumi õpetajate, direktorite ja õppealajuhatajate tööjõukulude ja täienduskoolituse kulude ning õppekirjanduse kulude katmiseks. Seega keskharidust omandavate õpilaste arvust lähtuvalt arvestatakse jätkuvalt edasi ka neid toetusi, mis põhihariduse õpilaste osas KOV tulubaasi tõstetakse.
PGS § 82 lõike 3 senist kolmandat lauset muudetakse ning lause paigutatakse lõikes 3 ringi neljandaks lauseks. Selles lauses sätestatakse edaspidi, et üldkeskharidust omandavate õpilaste eest, kes saavad tõhustatud tuge või erituge, määratakse iga-aastase riigieelarve seadusega toetus kooli tegevuskulude katmiseks (edaspidi tegevuskulutoetus). Seega tegevuskulutoetust eraldatakse edaspidi üksnes üldkeskharidust omandavate õpilaste eest (kes saavad tõhustatud tuge või erituge).
Alles jäetakse põhikoolide õpetajate tööjõukulude toetus ning gümnaasiumiharidust puudutavad toetuse sätted. Koalitsioonilepe ei näe ette õpetajate tööjõukulude toetuse tulubaasi viimist 2027. aastast, kuna eelnevalt soovitakse kokku leppida edasine haridustöötajate palga läbirääkimiste kord. Gümnaasiumihariduse toetuseks antavaid vahendeid tulubaasi ei tõsteta, kuna HTM on kavandamas riigi ja KOVide vastutuste ümber vaatamist üldkeskhariduse osas.
Punktiga 5 tunnistatakse kehtetuks PGS § 82 lõiked 4 ja 5, kuna need käsitlevad sarnaselt PGS § 39 sätete kehtetuks tunnistamisele (vt eelnõu § 1 punktid 1 ja 2) samuti õpilaskodu toetust.
Punktiga 6 lisatakse PGSi § 82 lõige 81 munitsipaalkooli õpilaste kultuuriasutustesse korraldatavate õppekäikude toetuse kohta. Seni on kultuuriranitsa toetuse jaotamisel kasutatavad arvnäitajad olnud määratud Vabariigi Valitsuse 6. veebruari 2015. a määrusega nr 16 „Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“. Vastavalt riigieelarve seaduse § 48 lõikele 3 tuleb toetusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad sätestada alates 2027. aastast seadusega.
Sama punktiga lisatakse PGSi § 82 ka lõige 82, kuna see aitab täpsustada, et lisaks õpilaste arvule arvestatakse toetuste jaotamisel ka mitmete muude näitajatega – õppevormi, õppeliigi, põhikoolide klassi täitumuse alusel arvestatud kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseid koefitsiente ning üldkeskharidust omandavate õpilaste koguarvust ja õppekeelest tuletatud kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseid koefitsiente vastavalt riigieelarve seaduse § 48 lõike 4 alusel kehtestatud korrale.
Punktiga 7 muudetakse PGS § 83 lõiget 7 täpsustamaks, et edaspidi on tegevuskulu piirmäär põhikooli ja gümnaasiumiõpilaste osas omavalitsustel erinev. Erinevust tingib asjaolu, et üldkeskharidust omandavate õpilaste eest jätkab riik koolijuhtide tööjõukulude, täiendkoolituse, koolilõuna, õppekirjanduse ja tegevuskulu toetuse maksmist, aga põhikooli õpilaste eest makstavad toetused viiakse käesoleva eelnõuga tulubaasi. Ühtlasi täpsustatakse, et kogukuludest lahutatakse maha riigieelarvest antud toetustest kaetud kulud, mitte üksnes tasandusfondist. Riigieelarve seaduses on muudetud tasandusfond ja toetusfond eraldi mõisteteks ning toetusi antakse üldhariduseks ka muudelt eelarveridadelt.
Saldoandmikes ei ole põhikoolide ja gümnaasiumide kulud eristatavad. Seetõttu tehakse piirmäära arvestus ka edaspidiselt baasosa arvutus ühtemoodi põhikooli ja gümnaasiumi osas – kogukulust lahutatakse maha kooliõpetaja tööjõukulude toetus ja muud toetused, mis ei tule toetusfondist, ning tulemus jagatakse munitsipaalkooli õpilaste koguarvuga. Põhikooliõpilase määr saadakse, kui eelpool toodud määrast lahutatakse maha kultuuriranitsa toetus. Gümnaasiumiõpilase piirmäär saadakse, lahutades õpilase kohta toodud piirmäärast täiendavalt maha gümnaasiumiõpilase kohta antud direktori- ja õppealajuhataja tööjõukulu toetus (2026. a 92 eurot), täienduskoolituse toetus (2026. a 12 eurot), õppekirjanduse toetus (2026. a 57 eurot) ning hariduslike erivajadustega õpilaste arvestuslik12 tegevuskulu põhikooli ja gümnaasiumi õpilase kohta (2026.a keskmine oli 189 eurot).
Punktiga 8 tunnistatakse kehtetuks PGS § 92. Kehtiv PGS § 92 sisaldab seaduse üleminekusätet, mis viitab Vabariigi Valitsusele antud PGS § 82 lõike 5 volitusnormile õpilaskodu toetuse kasutamise tingimuste ja korra ning KOVide vahelise toetuste jaotuse kehtestamiseks13. Arvestades, et riigi õpilaskodu toetus viiakse eelnõuga KOVide tulubaasi, tuleb seonduvalt kavandatud PGS § 82 lõike 5 kehtetuks tunnistamisele tunnistada kehtetuks ka PGS § 92.
Eelnõu §-ga 2 muudetakse erakooliseadust selliselt, et jätkuks erakooli rahastamine endisel viisil sõltumata KOV toetuste osas tehtavatest muudatustest PGSis.
Punktiga 1 jäetakse erakooliseaduse § 22 lõikest 2 välja sõnad „põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 39 lõikes 6 nimetatud õpilaskodu kohtade“, kuna nimetatud PGS säte tunnistatakse eelnõu järgi kehtetuks, ning lõige sõnastatakse tervikuna uues sõnastuses. Lisaks asendatakse nimetatud lõikes sõna „munitsipaalkool“ sõnaga „munitsipaalgümnaasium“. Erakoolide puhul jätkatakse nii põhikooli kui ka gümnaasiumi õpilaste eest koolijuhtide tööjõukulude, täiendkoolituse, koolilõuna ja õppekirjanduse toetuse maksmist nii nagu munitsipaalgümnaasiumide õpilaste eest.
Punktiga 2 muudetakse erakooliseaduse § 223 lõike 8 punkti 2 täpsustamaks, et erakoolide tegevuskulude toetuse aluseks on erakoolide puhul üldkeskhariduse õpilase kohta sätestatud piirmäär nii põhikooli kui ka üldkeskharidust omandavate õpilase puhul. Erakoolide puhul jätkatakse ka põhikooli õpilaste eest koolijuhtide tööjõukulude, täiendkoolituse, koolilõuna, õppekirjanduse ja tegevuskulu toetuse maksmist, mistõttu on tegevuskulude toetuse maksmisel vajalik kasutada määra, kus neid kulusid topelt ei arvestata.
Eelnõu §-ga 3 muudetakse liiklusseadust. Seadusest jäetakse välja kohalike teede hoiu toetuse sätted, kuna need vahendid viiakse KOVide tulubaasi. Punktiga 1 jäetakse liiklusseaduse § 11 lõikest 2 välja viide kohalike teede hoiu toetuste mahu ette nägemise kohustus riigi eelarvestrateegias. Punktiga 2 tunnistatakse kehtetuks liiklusseaduse § 11 lõige 4, mis sätestab, et riigieelarves kohaliku omavalitsuse üksuste toetusfondis nähakse ette kohaliku omavalitsuse üksustele toetus kohalike teede hoiuks.
Eelnõu § 3 punktiga 3 täiendatakse liiklusseaduse § 11 lõikega 41, et tagada riigilt KOVidele üle antud teede toetuse kooskõla riigieelarve seaduse § 48 lõikega 3, mille kohaselt toetusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad sätestatakse seadusega. Antud juhul on toetuse jaotamise aluseks olevad arvnäitajad teede pikkus, laius, tee tüüp ja liiklussagedus. Uue sätte kohaselt nähakse riigieelarves ette toetus riigilt KOVidele üle antud teede hoiuks, mis jaotatakse üle antud teede pikkuse, laiuse, tee tüübi ja liiklussageduse alusel. Toetusfondi toetuste jaotamise aluseks olevad arvnäitajad tuleb määrata seaduses, et KOVidel oleks suurem kindlus ja etteaimatavus toetusraha jaotuse suhtes ja väheneks KOVide sõltuvust iga-aastastest Vabariigi Valitsuse otsustest. Riigilt KOVidele üle antud teede toetus ei ole uus toetusliik, vaid sellist toetust on eraldatud alates 2022. aastast.
Eelnõu §-ga 4 muudetakse noorsootöö seadust (edaspidi NTS), jättes seadusest välja huvitegevuse- ja hariduse toetuse sätted, kuna nimetatud vahendid viiakse KOVide tulubaasi.
NTS § 152 kehtetuks muutmisega kaotatakse ära KOVide kohustus esitada iga-aastaselt huvihariduse ja -tegevuse kavasid ning tulemusi. Seni on kavad ning tulemused olnud seotud suuresti huvihariduse ja -tegevuse toetuse kasutamise planeerimise ning kasutamise tulemuste analüüsimisega. Kuna toetus liigub tulubaasi, siis selle kohta enam kava ei koostata.
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 3 p 1 ja 5 kohaselt rajaneb kohalik omavalitsus kohaliku elu küsimuste iseseisval otsustamisel ja vastutusel oma ülesannete täitmise eest. NTS § 8 p 1 kohaselt on valla- või linnavolikogu ülesanne määrata noorsootöö prioriteedid oma haldusterritooriumil ning sätestada need valla või linna arengukavas.
KOKS § 37 lg 2 p 3 ja 4 kohaselt peab valla või linna üldine arengukava igal juhul sisaldama tegevusvaldkondade strateegilisi eesmärke ja nende täitmiseks vajalikke tegevusi. Seega ei tähenda NTS § 15² kehtetuks tunnistamine, et KOVil muutub kohustus huviharidust ja -tegevust planeerida – see kohustus tuleneb üldisest arengukava koostamise nõudest. NTS § 15² lg 1 sätestabki, et huvihariduse kava võib olla osa valla või linna arengukavast.
Haridus- ja Teadusministeerium jätkab huvihariduse ja huvitegevuse kättesaadavuse ja mitmekesisuse seiramiseks teiste olemasolevate meetodite ja andmekogude nagu „Noorte noorsootöös ja huvihariduses osalemise ning rahulolu uuring“, Eesti Hariduse Infosüsteem, Spordiregister ja minuomavalitsus.ee kasutamist.
Eelnõu §-ga 5 jäetakse SHS-ist välja suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetuse sätted ja sellele toetuse viitavad sätted, kuna nimetatud vahendid viiakse KOVide tulubaasi. KOV jätkab sotsiaalteenuste ja -toetuste andmeregistrisse suure hooldus- ja abivajadusega lapsele ja tema perele osutatavate sotsiaalteenuste taotluse andmete ning teenust saama suunamise otsuse andmete kandmist, sest olenemata toetuste andmisest tulubaasi jätkavad KOVid sama teenuse osutamist.
Eelnõu §-ga 6 muudetakse TuMS-i, tõstes KOVidele tulumaksu laekumist määrava määra 10,23%-lt 10,58%-le ehk 0,35 protsendipunkti võrra. KOVide tulumaksu laekumist määrav määr oleks 2027. aastal käesoleva muudatuseta 10,23%. Käesoleva eelnõuga tulumaksu määra suurendamise tulemusel kasvab KOVide tulumaksu laekumine 2027. aastal 68,3 mln eurot. Kuna tulumaksu määra muutmine mõjutab tulumaksu laekumist alates 2027. aasta veebruarist, arvestatakse 2027. aastal jaanuari eest kate läbi tasandusfondi summas 6,2 mln eurot (vt tabel 1). Seega üle antavast 121,6 mln eurost liigub 2027. aastal tulumaksu arvestuse kaudu 74,5 mln eurot. Ülejäänud 47,1 mln eurot liigub tasandusfondi KOV eelarve tulude-kulude tasanduseks ja üleminekukompensatsiooniks. Eesmärk on maksimaalses võimalikus määras vähendada KOVide toetussõltuvust riigi antavatest eraldistest ja seetõttu on põhjendatud enamik vahendeid suunata tulumaksu laekumisse. Kuna aga tulumaksu laekumine on KOVide lõikes väga erinev, siis on vajalik tasakaalustamiseks osa vahendeid suunata ka tasandusfondi, sh üleminekumehhanismi katteks.
Riigikogus 29. juulil 2024. aastal vastu võetud tulumaksuseaduse muutmise seaduses (RT I, 14.08.2024, 114) kavandatud mõjud ja järele hindamise kohustus (sh tulumaksu laekumise vähenemise kompenseerimine15) jäävad käesoleva eelnõuga endiseks ja muutmata.
Eelnõu §-ga 7 nähakse ette seaduse jõustumine 2027. aasta 1. jaanuaril. Muudatus peab jõustuma aasta algusest, sest sellest lähtuvalt kujundatakse riigieelarve ja rakendub vastava aasta kohta KOV-idele tulumaksu laekumist määrav määr.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõus ei ole kasutusele võetud uusi termineid.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.
6. Seaduse mõjud
Käesoleva eelnõuga asendatakse osa seniseid kohalikele omavalitsustele antavaid sihtotstarbelisi toetusi tulubaasilise rahastamisega. Selleks suurendatakse kohalike omavalitsuste tulumaksu ja tasandusfondi laekumist ning vähendatakse vastavas ulatuses sihtotstarbeliste toetuste mahtu. Muudatuse tulemusel muutuvad KOVide rahastamise põhimõtted ning suureneb nende otsustusruum vahendite kasutamisel, samas kui KOVide ülesanded, õigused ja kohustused sisuliselt ei muutu. Kuna muudatus mõjutab KOVide teenuste rahastusallikaid, on seetõttu mõjusid analüüsitud läbi neile avalduva mõju. Rahalised mõjuarvestused on tehtud pikaajalised – 12 aasta peale ceteris paribus põhimõttel.
Mõjude hindamisel võrreldakse kavandatavat lahendust kehtiva süsteemiga, kus vastavaid teenuseid rahastatakse sihtotstarbeliste riigieelarveliste toetuste kaudu. Mõju kirjeldamisel lähtutakse sellest, millised muutused kaasnevad võrreldes kehtiva olukorraga. Mõjude analüüs on koostatud lähtudes mõju hindamise kriteeriumitest ning kirjeldab muudatustega kaasnevaid otseseid ja kaudseid mõjusid.
Eelnõuga kavandatavad muudatused avaldavad mõju eelkõige järgmistes mõjuvaldkondades:
• mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele;
• mõju riigieelarvele ning KOVide tuludele ja kuludele;
• mõju kohalike teenuste korraldamisele ja kättesaadavusele;
• mõju regionaalarengule.
Kaudne mõju võib avalduda sotsiaalvaldkonnas, eelkõige teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi kaudu. Kavandatavad muudatused ei avalda otsest mõju riigi julgeolekule ega välissuhetele, samuti ei kaasne otsest mõju elu- ja looduskeskkonnale ega ettevõtjate majandustegevusele, kuna tegemist on avaliku sektori sisese rahastamissüsteemi ümberkujundamisega.
Muudatuse peamised sihtrühmad on:
• kõik 78 kohaliku omavalitsuse üksust, eelkõige nende ametiasutused ja teenistujad (finantsjuhtimine, haridus, sotsiaal, noorsootöö);
• riigiasutused (eelkõige ministeeriumid, kes korraldavad ja seiravad toetuste eraldamist ja kasutamist);
• kaudselt kohalike teenuste kasutajad (nt õpilased, lapsevanemad, teenuste saajad), keda muudatus mõjutab läbi teenuste rahastamise ja korralduse.
Kavandatavad muudatused ei suurenda ettevõtjate, elanike ega vabaühenduste halduskoormust, kuna need puudutavad üksnes avaliku sektori siseseid rahastamissuhteid.
Avalikus sektoris väheneb töökoormus tervikuna, kuna väheneb sihtotstarbeliste toetustega seotud tegevuste maht (eraldi eelarvestamine ja planeerimine, kavade koostamine ja kooskõlastamine, aruandlus).
6.1 Mõju valdkond: mõju KOV asutuste töökorraldusele
KOVide töökoormus väheneb, kuna rahastamisallikate (toetuste) hulk väheneb, millega peab eelarve kavandamisel ja täitmisel arvestama. Lisaks pidid KOVid koostama ja esitama noorsootöö seaduse § 152 alusel valla ja linna huvihariduse ja huvitegevuse kava, mida edaspidi tegema enam ei pea.
Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju kõigile 78-le KOVile.
Mõju ulatus on väike, sest KOVide ülesanded ja vastutus jääb samaks ning muutub üksnes tulude laekumise viis (sihtotstarbeliste toetuste asemel eraldatakse vahendid KOVidele mittesihtotstarbelisena, mille kasutamise üle võivad KOVid enesekorraldusõigusest lähtuvalt ise otsustada). Huvihariduse ja huvitegevuse kava esitamise koormus on olnud KOVide hinnangul suur, aga samas teiste toetuste osas muutust ei toimu.
Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna rahastamisviisi muudatusega tuleb arvestada KOVide iga-aastase eelarve ja eelarvestrateegia planeerimisel.
Ebasoovitavate mõjude risk on väike, sest KOVile eraldatavate vahendite puhul kaob rahastamise sihtotstarve, aga seejuures KOV ülesanded, kohustused ja õigused jäävad samaks. KOVid jätkavad juba välja kujunenud mahus teenuste osutamist edasi. Ka huvitegevuse ja -hariduse kavandamist peavad KOVid jätkama.
Koondhinnang mõju olulisusele. Mõju KOVide töökorraldusele on väike ja positiivne.
6.2 Mõju valdkond: mõju riigieelarvele ja KOV asutuste tuludele ja kuludele
Toetuste tulubaasi tõstmine ehk vahendite jaotamine läbi tulumaksu ja tasandusfondi võimaldab luua lahenduse, kus rahastus muutub iga-aastaselt vastavalt tulumaksu muutusele ja tasandusfondi arengutele (tasandusfond ei kasva automaatselt, kuid see aitab ühtlustada tulumaksu laekumise ja kuluvajaduse muutust KOVide vahel). Sihtotstarbe kaotamine võimaldab KOVidel suunata vahendeid vastavalt kohapealsetele eripäradele ja vajadustele.
Muudatusega kasvab KOVide vaheline koolikoha arvlemise maht16, kuid arvlemiste arv jääb samaks. Kui üldharidustoetust eraldatakse õpilase koolijärgsele KOVile, siis tulumaksu ja tasandusfondi laekumine kujuneb õpilase elukoha järgi. Kui õpilane käib mõne teise KOV koolis, maksab tema koolikoha eest elukohajärgne KOV üldjuhul keskmise tegevuskulu ulatuses tava lapse ja kokkuleppelises mahus haridusliku erivajadusega lapse eest.
Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju 78-le KOVile. Eelnõuga kavandatavate muudatustega tõstetakse riigieelarves ette nähtud sihtotstarbelised toetused (põhihariduse andmiseks antud toetused (v.a õpetaja tööjõukulude toetus ja kultuuriranits), huvitegevuse ja -hariduse toetus, õpilaskodu toetus, suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus ja kohalike teede hoiu toetus) kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) tulubaasi ehk jaotatakse läbi nende tulumaksu ja tasandusfondi laekumise suurendamise.
Mõju ulatus on väike lühemas, aga keskmine pikemas perspektiivis. Kuna hetkel puudub ELVL taotletud lisavahendite kohta otsus, on siinkohal mõjuarvestused tehtud arvestusega, et toetused antakse tulubaasi üleandmise aastal riigieelarve-neutraalselt ehk samas mahus, kui oleks nende maht olnud sihtotstarbelise toetusena. Sealt edasi muutub vahendite maht vastavalt KOV tulumaksu ja tasandusfondi muutusele. Üle antavatest vahenditest ca 2/3 liiguks tulumaksu ja 1/3 tasandusfondi suurendamisse. Tasandusfond on vajalik tulumaksu laekumiste ja KOVide kuluvajaduse erinevuste ühtlustamiseks. Tulubaasi tõstetavad vahendid moodustavad KOVide kogu sissetulekutest ca 3%.
Tabel 2. Tulubaasi tõstetud summade muutus REM arvutustel17
miljonit eurot
2027
2028
2029
2030
Tulumaks (KOV määr +0,35 protsendipunkti)
68,3
77,7
81,0
84,1
Ühe kuu tulumaksu hüvitis18
6,2
-
-
-
Tasandusfond19 üleminekumehhanismiga
47,1
47,1
47,1
47,1
Kokku
121,6
124,8
128,1
131,2
Toetused antakse 2027. aastal tulubaasi riigieelarve-neutraalselt st samas summas kui need olid toetusena ja seega ei too üleandmise aastal kaasa mõju riigieelarve tuludele ega kuludele. Edaspidiselt sõltub mõju sellest, kas KOV tulubaasi kasv on kiirem või aeglasem toetuste võimalikust muutusest. Nagu peatükis 2 on märgitud, aitab vahendite KOV tulubaasi tõstmine ära hoida üleliigseid kulusid nii KOV kui ka keskvalitsuse tasandil.
Mõju avaldumise sagedus on suur, mõjutades KOV jooksvat tulude laekumist.
Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Tulumaksust ja tasandusfondist laekumise alused on toetuste senisest jaotusest erinevad. Et muudatusega ei kaasneks mõnele KOVile olulisi negatiivsed mõjusid toetuste tulubaasi andmise tõttu (tulude võimalik vähenemine KOVidele), on aruteludes kokku lepitud üleminekumehhanismi loomine.
Üleminekumehhanismiga tagatakse, et ühelgi KOVil ei väheneks laekumine toetuste tulubaasi üleandmise tulemusena 2027. aastal rohkem kui 0,1% tulubaasist võrreldes stsenaariumiga kui midagi ei muutuks ning muutus ei oleks negatiivse mõjuga perioodil 2028–2038 tänase toetustasemega võrreldes. Vahendid planeeritakse riigieelarves tasandusfondis tulude-kulude tasandusest eraldi ning sealt aastate jooksul vabanevad vahendid suunatakse tasandusfondi tulude-kulude meetmesse. Üleminekumehhanismi maht ajas väheneb, sest KOVide tulumaks iga-aastaselt kasvab, vähendades sellega tekkinud negatiivseid tulemeid.
Kuna edaspidine rahastamine sõltuks põhiosas tulumaksu laekumisest, on olemas risk, et majanduslanguse korral võib laekumine ka väheneda. Tegemist on riskiga lühiajalise vaates. Siiski ei ole siin risk suurem kui toetustega jätkamise korral. Viimase 20. aasta jooksul on KOVide tulumaksu laekumine olnud negatiivne kahel aastal – 2009. ja 2010. Lähtudes senisest praktikast saab eeldada, et risk tulubaasi kahanemisele on väiksem kui senisel moel sihtotstarbeliste toetustega jätkamisel. Toetuste tulubaasi viimine parandab KOV ülesannete rahastamise stabiilsust võrreldes tänase olukorraga, kus toetuse kogumaht sõltus iga-aastastest poliitilistest otsustest ning iga KOVi jaoks saabus selgus rahastus alles jooksva aasta veebruaris.
Koondhinnang mõju olulisusele. Mõju KOVide rahastusele on positiivne, kuna tulumaksu laekumise kasvutempo potentsiaal on kõrgem kui sihtotstarbeliste toetustega jätkamisel nende kogusumma kasv.
6.3 Mõju valdkond: mõju KOV teenustele
Toetuste tulubaasi tõstmisega ei muudeta KOV ülesandeid, õigusi ega kohustusi. Siiski võimaldab toetuse asendamine tulubaasiliste laekumistega KOVidel enesekorraldusõigusest lähtudes suunata vahendeid vastavalt kohapealsetele eripäradele ja vajadustele, tõstes kohalike teenuse efektiivsust, mõjutades teenuste mahtu, kättesaadavust ja kvaliteeti ning teha pikaajalisi plaane. Positiivset mõju võimaldab ka majandusarenguga kaasas käiv tulude muutus.
Sihtrühm on suur. Muudatus avaldab mõju 78-le KOVile. Kaudne mõju võib avalduda koolijuhtidele, õpetajatele, õpilastele (täpsemalt on neid mõjusid kirjeldatud alljärgnevalt teenuste lõikes).
Mõju ulatus on keskmine. Erinevalt toetustest võimaldavad tulubaasi tõstetud vahendid edaspidiselt kohalike teenuste jätkusuutlikumat korraldamist ja muudatus toetab pikaajalist planeerimist.
Mõju avaldumise sagedus on keskmine, muudatus mõjutab teenuste jooksvat pakkumist.
Ebasoovitavate mõjude risk on väike, sest nii Eesti kui rahvusvahelised kogemused näitavad, et KOVide suurem finantsautonoomia aitab tõsta nii teenuste osutamise efektiivust kui ka kvaliteeti.
Risk avaldub eelkõige selles, et vahendite mittesihtotstarbeline kasutamine võib osades KOVides võrreldes praegusega viia ressursside ümberjaotamiseni teenuste vahel, sest KOVide prioriteedid võivad olla erinevad.. Samas on risk võrreldes kehtiva süsteemiga piiratud, kuna KOVide seadusest tulenevad kohustused teenuste osutamisel ei muutu ning KOVid katavad juba praegu teenuste kulusid suuremas mahus kui riiklik toetus ette näeb.
Peatükis 2 viidatud Riigikontrolli auditi kohaselt kardetakse, et valdkonda senimaani suunatud raha läheb piirangute kaotamise järel KOVis edaspidi mujale (nt õpetajate palgaraha teedesse ja vastupidi). KOVide tänane toetustega rahastatavate teenuste rahastus ületab oluliselt riigi toetuste mahtu. Seega kui KOV sooviks nende teenuste rahastust vähendada, on neil selleks võimalus juba täna ja mitmes valdkonnas oluliselt suuremates mahtudes20. Nii Eesti kui ka rahvusvaheline kogemus näitab, et KOVid ei ole aldid vähendama juba saavutatud teenuste tasemeid ka sihtotstarbe kaotamise korral21. Võimalik rahade ümber tõstmine on seotud olemasolevate vahendite parema ja tõhusama suunamisega teenuste kvaliteedi või kättesaadavuse tõstmiseks, mitte vähendamiseks. Nagu näitab ka eelpool märgitud Riigikontrolli uuring, siis ratsionaalseid põhjusi toetuste tulubaasi mitte tõstmiseks auditis ei selgunud ning valdkondades esinev kartus on ennekõike tunnetuslik.
Toome järgnevalt välja võimaliku mõju ja riskid teenuste kaupa.
Mõju õpilaskodu teenusele
Õpilasekesksuse suurenemine. Riiklik õpilaskodutoetus on mõeldud toimetulekuraskustega peredest pärit õpilaste toetamiseks. Tegemist on sisult sotsiaalhoolekandelise meetmega, mis on KOV põhiülesanne ja ei vaja keskset korraldust. Riikliku õpilaskodutoetuse vahendite viimine KOV tulubaasi võimaldab rakendada senisest paindlikumaid õpilasest ja pere vajadustest lähtuvaid meetmeid toimetulekuraskustega peredest pärit õpilaste õppimise toetamiseks (nt pikapäevarühm, osaline õpilaskodus elamine, transpordi korraldamine, toitlustamine, äratamine jm). Meetmete paindlikkus võimaldab suurendada õpilase sidet perega ning aitab KOVil planeerida ja tagada õpilase tuge selgematel alustel.
Bürokraatia vähendamine. Väheneb toetuse taotlemisega kaasnev asjaajamine ning suureneb KOV kindlus meetmete planeerimisel. Otsustasandi selge viimine kohalikule tasemele vähendab riigi tasemel töökoormust, sh KOVide taotluste läbivaatust, sellega seotud õigusaktide iga-aastast menetlemist, lepingute sõlmimist ja aruandlust. Väheneb ka KOVide töökoormus. Bürokraatia vähendamine on kooskõlas Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis toodud vastava eesmärgiga.
Mõju teenuse kättesaadavusele ja omavalitsuste kohustustele. Õpilaskodu on kooli struktuuriüksus ning rahastamiskorralduse muutmine ei mõjuta õpilaskoduga koolide arvu ja ei pane KOVile uusi ülesandeid, vaid pigem suurendab nende võimalusi rakendada vähem sekkuvamaid ja rahaliselt soodsamaid lahendusi (kodulähedases koolis õppimist toetavate tugisüsteemide tõhustamine).
Ebasoovitavate mõjude risk. Tänase korraldusega antakse raha teenuse osutaja (teenust osutava kooli pidava KOV) kätte, mitte õpilase elukohajärgsele ehk teenust tellivale KOVile. Korralduse muutmine võib tekitada teoreetilise olukorra, kus KOV teenuse eest maksjana enam ei pea õigeks tellida teenust ning läbi selle kahjustab õpilase huve kool lõpetada. Risk on madal, kuna tänane toetus ei katnud õpilaskodu teenuse kogukulu ning KOVid panustasid nagunii täiendavalt oma tulubaasi vahendeid (riigi toetus kattis 2025. a kogukuludest ära kuni 45%). Lisaks on sotsiaalhoolekanne ja lastekaitse ka KOV vastutusel olevad valdkonnad ning seetõttu pole põhjust ka karta, et seal võiks teha otsuseid, mis ei lähtu lapse ja pere huvidest.
Väike risk on seotud tänaste õpilaskoduteenuse pakkujatega, kelle pakutavat teenust ei pruugi teised KOVid enam kasutada, sest lapse elukohajärgne KOV valib mõne teise meetme õpilase abistamiseks. Samas on see trend pigem soovitav, et väheneks abivajadusega laste kokku kogumine statsionaarsete meetmete rakendamiseks ning suureneks nn ambulatoorsete ja võimalikult vähe sekkuvate meetmete kasutus.
Mõju huviharidusele ja huvitegevusele
Peamiseks võimalikuks kaasnevaks riskiks toetuse liigutamisel tulubaasi oleks toetuse kasutamine muudeks otstarveteks kui lastele huvihariduse ja huvitegevuse võimaluste tagamiseks. Teise riskina kaasneks huvihariduse kättesaadavuse vähenemine erahuvihariduse toetamise vähenemise tulemusena. Erahuvikoolides osales 2025. aastal ligi 80% ja munitsipaalhuvikoolides 20% noortest. Erahuviharidust on KOVid seni toetanud lisaks omavahenditele ka riigi eraldatud huvihariduse ja huvitegevuse täiendavast toetusest – 2025. aastal maksti huvihariduse ja huvitegevuse (sh sport) toetusena erasektori MTÜ-dele, ÄÜ-dele ja SA-dele ca 30 mln eurot. Huvihariduses osales 2025. a EHISe andmetel ca kolmandik noori vanuses 7–26. Harno 2025. aasta õpilaste rahuloluküsitlusele vastanutest osales huvitegevuses või huvihariduses 87% lastest.
KOV saldoandmike põhjal ilmneb, et KOVide panus noorsootöösse ja huviharidusse on 2017. aastast järk-järgult kasvanud hoolimata riigi eraldatud huvihariduse ja huvitegevuse täiendava toetuse vähenemisest. 2024 toimus vähenemine spordi ja noorsootöö valdkonnas investeeringutes. Huvihariduses on KOVi panus igal aastal kasvanud. Seetõttu ei ole põhjust eeldada, et kogukuludest väikse osa moodustava huvitegevuse toetuse tulubaasi tõstmine võiks kaasa tuua rahastamise vähenemise kohalikul tasandil. Kui KOVidel oleks huvi rahastamist vähendada, on neil võimalik seda teha põhiosa eelarve arvelt sõltumata toetuse tulubaasi tulekust ning nad ei oleks suurendanud seni oma rahastust.
Joonis 1. KOVide kogukulud noorte huvitegevuse, noorsootöö ja spordi tegevusalal allikate lõikes 2017–2025 miljonites eurodes REM andmetel
2025. aastal kulus KOVidel esialgsetel andmetel kolmes tegevusalas 2025. aastal ca 216 mln eurot, millest 101 mln eurot on sport, 22 mln eurot noorsootöö ja noortekeskused ja 92 mln eurot muu huviharidus ja huvitegevus. Osa sellest kulust on kaetud ka saadud toetuste ja teenuse müügist laekunud rahade arvelt. Sellest 216 mln eurost läks põhivara soetuseks ca 15%.
Samuti saab öelda, et kasvutrendis on ka unikaalsete osalejate (0–26-aastased) ja õppimiste osakaal huvihariduses. Võrreldes 2024. aastaga on juurde tulnud ka huvikoole.
Joonis 2. Huvikoolide õppijate arv võrdluses õppimiste arvuga HTM andmetel
Riigi ülesanne on luua riiklikud kriteeriumid noortevaldkonna arendamiseks – nõuded ja vastutus. Noorsootöö, huvihariduse- ja tegevuse teenustele on vaja seada riiklikud minimaalsed kvaliteeditasemed ja -nõuded ning korraldada selle seire, sh noorsootöö ja huvihariduse ning -tegevuse kvaliteedi hindamise kohustuslikuks muutmine, mis täidab noortevaldkonna arengukava 2021–2035 eesmärki ISE: kvaliteetne noorsootöö (sh noorte huviharidus) on kättesaadav üle Eesti ning loob kõigile noortele võimalused mitmekülgseks arenguks, eduelamusteks, kogemuste pagasi rikastamiseks ja iseseisvumiseks. Vastav seireinfo on avaldatud nii minuomavalitsus.ee kui haridusilm.ee portaalides, kus saab jälgida valdkonna arenguid ka pärast toetuste tulubaasi andmist.
Hetkel on koostamisel ka noorsootöö ja huvihariduse seaduse VTK, milles on plaanis analüüsida mõjusid ja pakkuda alternatiive riigi ja KOV rollide ning vastutuse, noorsootöö ja huvihariduse teenuste kvaliteedinõuete ja -tasemete ning selle seire, sh kvaliteedihindamise kohustuslikuks muutmise kontekstis. Täiendavalt vajab lahendamist, et erivajadustega laste huvitegevuse võimalused on jätkuvalt piiratud eelkõige selleks sobivate tegevuste puuduse tõttu ja KOVid peaksid lisaks rahastamisele jälgima, et nendele lastele osalusvõimalused ka tegelikult tekiks.
Mõju koolilõuna pakkumisele
Kehtiva korra kohaselt nähakse riigieelarves ette toetus munitsipaal- ja erakoolis statsionaarses õppes põhi- ja keskharidust omandavate õpilaste koolilõuna kulude katmiseks. Koolilõuna toetuse määr on Vabariigi Valitsuse kehtestatud ning see on 2018. aastast 1 euro õppepäeva kohta ehk ligikaudu 175 eurot õpilase kohta aastas. Koolilõuna toetuse kasutamise tingimused ja korra kehtestab valla- või linnavolikogu.
ELVL-i ja Valitsuskomisjoni eelarve läbirääkimistel on koolilõuna toetuse tõstmine olnud mitmel aastal üheks prioriteediks. KOVid on toonud välja, et koolitoidu maksumus on aastate jooksul kasvanud, kuid riigi tugi on püsinud samal tasemel.
Kehtiv PGS-i regulatsioon ei kohusta KOVe ja teisi kooli pidajaid õpilastele tasuta koolilõunat tagama. Koolilõuna toetus katab lõuna kogumaksumusest alla poole. 2025. aastal oli riigi toetus 24 miljonit eurot, füüsiliste isikute22 makstud osa 5 miljonit eurot ning KOVide lisapanus ca 19 miljonit eurot (lisaks ruumide majandamiskulud jms).
Joonis 3. Koolilõuna kulud katteallikate lõikes (mln eurot) REM andmetel
Riigi üldhariduskoolides ja paljudes KOVides on koolilõuna õpilase jaoks tasuta. Lisaks riigieelarvelisele toetusele panustab ka koolipidaja ning mõnes KOVis ja kõikides eraüldhariduskoolides on koolilõuna kulude katmisse kaasatud ka lapsevanemad.
Ebasoovitava mõju risk on väike, sest toetuse viimine KOV tulubaasi ei muuda KOVide kohustust korraldada õpilaste toitlustamine koolis ega tagada toitlustamise vastavus kehtivatele tervisekaitsenõuetele.
Eesti on koolitoidu rahastamisse üks enam panustavaid riike Euroopas ja maailmas23. Lisaks toetusfondist eraldatavale toetusele panustavad koolilõuna rahastamisse ka KOVid ning koolitoitlustust toetavad täiendavad meetmed, nagu mahetoidu meede ning puu- ja köögivilja ning koolipiima programmid ning HTM toetab koolitoidu pakkumist Tartu munitsipaalkutsekoolis (vt joonis 3, „muu“ sisaldab peamiselt REM ja HTM antud toetusi koolitoiduks).
Valitsus on pidanud prioriteediks õpetajate palgakasvu. Koolilõuna on hariduse abiteenus, mille rahastamine toimub riigi, KOV ja lapsevanema osalusel. Toimetulekuraskustes peredele tagavad KOVid üldjuhul tasuta koolilõuna.
Mõju haridusjuhtide töötasule (juhtimiskulud)
Direktorite ja õppealajuhatajate tööjõukulude toetuse määr on 92 eurot õpilase kohta. Toetuse kogumaht on kümne aasta jooksul kasvanud 17,6% õpilaste arvu suurenemise arvelt 15,3 mln eurole, kuid toetuse määra õpilase kohta ei ole riik selle aja jooksul suurendanud.
Direktorite ja õppealajuhatajate tööjõukulude katmine on KOV kui koolipidaja vastutus. Praktikas katavad KOVid tööjõukuludest märkimisväärse osa, lisades riiklikule toetusele keskmiselt ligi 50% või enam. Kokku ulatub KOV koolide juhtide kulu ca 36 mln euroni24.
Arvestades KOV senist panust koolijuhtide ja õppealajuhatajate tööjõukulude katmisse ning nende seadusest tulenevat vastutust haridusasutuste pidajana, ei ole põhjust eeldada, et toetuse tulubaasi viimine tooks kaasa koolijuhtide tasustamise vähenemise. Samuti tegutsevad koolipidajad tööandjatena konkurentsikeskkonnas, kus kvalifitseeritud ja kõrge kompetentsiga koolijuhtide leidmiseks ja hoidmiseks on oluline pakkuda konkurentsivõimelisi töötingimusi ja tasustamist. Seetõttu on koolipidajatel ka edaspidi motivatsioon kujundada atraktiivne väärtuspakkumine, et tagada pädevate juhtide värbamine ja hoidmine. Ebasoovitava mõju risk on hinnanguliselt väike.
Mõju õppekirjanduse kättesaadavusele
Vastavalt PGS § 20 lõikele 1 võimaldab kool põhiharidust omandaval õpilasel kasutada tasuta vähemalt kooli õppekava läbimiseks vajalikku õppekirjandust (näiteks õpikuid, tööraamatuid, töövihikuid ja töölehti) ning üldkeskharidust omandaval õpilasel vähemalt kooli õppekava läbimiseks vajalikke õpikuid. Riik toetab koolipidajaid ja koole õppekirjanduse kättesaadavuse tagamisel, eraldades iga-aastast õppekirjanduse toetust (PGS § 82 lõike 3 p 3). Toetus on mõeldud nii paber- kui digiõppekirjanduse ja õppevara tagamise toetamiseks. Õppekirjanduse toetuseks antakse 57 eurot õpilase kohta. Eksternõppe ja üksikainete õppijate toetamiseks antakse toetust 1/5 sellest määrast. Toetuse määra õpilase kohta ei ole riik aastate jooksul suurendanud. KOVid võivad seda toetust kasutada ka direktorite, õppealajuhatajate ja õpetajate tööjõukulude ja täienduskoolituse kulude katmiseks ning tugispetsialistide tööjõukulude katmiseks ja teenuse tagamiseks (PGS § 82 lõige 3 punkt 3).
KOVide kulud õppekirjandusele on kasvanud 2018. aasta ca 7 mln eurolt 2025. aastaks ca 10 mln euroni25, kuigi toetus oli 8,0 mln eurot mõlemal aastal. KOVidel on kohustus õppekirjandus tagada ka olukorras, kus kulud kasvavad, aga toetus ei suurene - see on tinginud KOVide rahastatava osa suurenemise. Kokkuvõttes tuleb KOVil kui koolipidajal tagada õppetööks vajalikud õppevahendid hoolimata riigi toetuse olemasolust.
Mõju täienduskoolituse kättesaadavusele
Õpetajate, direktorite ja õppealajuhatajate täienduskoolituse toetuseks antakse 12 eurot õpilase kohta. Toetuse andmisel arvestatakse, et see võrreldes 2014. aastal antud toetusega ei väheneks. Toetuse suurus on kasvanud kümne aastaga 11% õpilaste arvude suurenemise arvelt 1,9 mln eurole. Toetuse määra õpilase kohta ei ole riik aastate jooksul suurendatud.
Võimaliku riskina võib teatud piirkondades väheneda koolituste kättesaadavus õpetajatele ja koolijuhtidele, sest täienduskoolituse rahastamise prioriteetsus võib KOV lõikes erineda. Samas näitavad saldoandmike andmed, et KOVide koolitöötajate koolituskulud tervikuna ületavad kaks korda saadud toetuse mahtu (vastavalt 5 mln eurot käibemaksuga26 ja 2 mln eurot).
Täienduskoolituse kättesaadavust toetab lisaks toetusele ka asjaolu, et haridus- ja noortevaldkonna töötajate täienduskoolitust rahastatakse jätkuvalt ka Euroopa Liidu vahenditest. Programmi „Haridus- ja noortevaldkonna töötajate esma- ja täiendusõpe” kogumaht on ca 26,5 miljonit eurot. Ülikoolid on välja arendamas paindlikke õppevorme, mis võimaldavad õppida ka distantsilt ning on valmis pakkuma täiendusõpet ka väljaspool Tallinnat ja Tartut. Lisaks ülikoolidele korraldab Haridus- ja Noorteamet järele vaadatavaid veebiseminare, mida on võimalik nii individuaalselt kui meeskonnana endale sobival ajal vaadata ning täiendusõppeks kasutada. Ettevalmistamisel on avatud taotlusvoor haridusasutustele ja pidajatele, mis võimaldab taotleda vahendeid piirkondlikeks suuremateks arendusprojektideks.
Programmi „Tõenduspõhise ja õppija arengut toetava kvaliteedijuhtimise edendamine üldhariduses“ raames saavad 50 üldhariduskooli võimaluse osaleda arendusprogrammis, milles pakutav pikaajaline arengu tugi hõlmab nii õppeasutuse meeskondade individuaalset nõustamist kui koolitusi meeskondadele. Selle tegevuse kogumaht on 3,1 miljonit eurot.
Programmi „Eesti keele õpe ja keeleõppe arendamine“ raames korraldatakse eesti keelest erineva emakeelega haridustöötajate eesti keele õpet, sh keeleränne, mis lähtub sihtrühma eripärast ja vajadustest ning mille sihiks on mh riiklikuks tasemeeksamiks ettevalmistamine. Lisaks korraldatakse koolimeeskondadele ja KOV haridusspetsialistele kogemuste ja heade praktikate vahetamise õpisündmusi, et aidata toetada haridustöötajate keeleoskuse paranemist ja keeleteadliku töökeskkonna loomist. Korraldatakse keeleõpetajatele ja teistele haridustöötajatele ning keelevaldkonna ekspertidele õpisündmusi keeleõppe metoodilise ja didaktilise võimekuse tõstmiseks, sh korraldatakse arenguprogramme. Vastavate tegevuste maht on 14 miljonit eurot.
Šveitsi-Eesti koostööprogrammi „Sotsiaalse kaasatuse toetamine“ raames pakutakse haridus-ja noortevaldkonna töötajate täiendusõpet, mille fookuses on mitmekeelses ja mitmekultuurilises keskkonnas töötamise pädevuse suurendamine, samuti lastevanemate teadlikkuse tõstmine. Programmi maht on 6,6 miljonit eurot.
Mõju hariduslike erivajadustega õpilase õppele
Risk on, et kui selge suunitlusega toetus on võimaldanud KOV eelarves seni määratleda konkreetse tegevussuuna ehk haridusliku erivajadusega õpilastele vajaliku toe pakkumise, siis toetuste tulubaasi andmisel ei pruugi täna esinevad probleemid laheneda. KOVid on toe pakkumist võtnud väga erineva hoolsusega. Praegu on olukordi, kus teenuse vajajad on liiga sageli jäetud abita või on neid eksitatud administratiivsetesse rituaalidesse, mille lõpptulemus ei ole abi siiski vajalikult taganud. Olukorra parandamiseks kavandab HTM loodavas kaasava hariduse standardis määratleda praktiliste näidete varal osapooltele kehtivast regulatsioonist tulenevad õigustatud ootused ja kohustused, mis aitaksid erimeelsusi ennetada ja lahendada ning kirjeldatakse ka protsessiskeem, mil viisil peaks tegutsema lapsevanem, kui tema lapse toevajadusele ei vastata asjakohaste meetmetega haridusasutuses. Selle loomisesse kaasatakse ka Eesti Puuetega Inimeste Koda.
Vastavalt PGS § 7 lõikele 2 tagab õppimiskohustuse täitmise ja põhikooli riiklikule õppekavale vastava põhihariduse omandamise võimaluse valla või linna haldusterritooriumil elavatele õppimiskohustuslikele lastele vald või linn, kaasates vajaduse korral erakooli pidaja või riigi.
Eesti hariduskorralduse juhtiv põhimõte on kaasav haridus. Kaasamine hariduses tähendab seda, et igale lapsele pakutakse tema võimetele ja vajadustele vastavat hariduskorraldust. Õppekorralduses tähendab kaasava hariduse põhimõtte järgimine seda, et õpilase elukohajärgses haridusasutuses arvestatakse õpilaste individuaalsete akadeemiliste ja sotsiaalsete võimete ja vajadustega ning tagatakse vajalike tugisüsteemide kättesaadavus.
Tegevuskulu toetus on mõeldud katma tõhustatud ja erituge vajavate õpilaste õppetöö läbiviimisega seotud kulu, sh abiõpetaja, õpetaja abi rakendamine, tugispetsialistide individuaalne nõustamine ja toe tagamine nii õpilastele, lapsevanematele kui õpetajatele, koolisisene meeskonnatöö keerukamate juhtumite lahendamiseks kooli tasandil, vajadusel õpetajate ja tugispetsialistide osalemine last toetavas võrgutikutöös, spetsiifilised sihtrühma kesksed koolitused kooli personalile, erinevate funktsioonihäiretega õpilastele kohandatud õppematerjalid ja –vahendid (nt punktkirja õpikud ja suurendatud materjalid, luubid ning lugemistelerid nägemispuudega õpilastele, kommunikaatorid kõne- või liitpuudega õpilastele, kohandatud õppekohad ja õppevahendid autismispektrihäirega, aktiivsus – tähelepanuhäirega jt psüühikahäirega õpilastele, erinevad loovteraapia vahendid jmt), koolis vajaminevad individuaalseks kasutamiseks mõeldud liikumisabivahendid, ka seisulauad, potikõrgendused, istumisalused, füsioteraapiavahendid, väliste ärritajate vähendamiseks kõrvaklapid, kohandatud keskkonnad, tugipersonal õpilaste toetamiseks vahetundides, aga ka muu hoone kulu (küte, elekter, vesi) jne.
KOVide kohustused eelnõuga ei muutu. KOVil on võimalik läheneda igale õpilasele individuaalselt, lähtudes tema abi- või toe vajadusest, iseloomust ja mahust. Muudatuse tulemusena on üks vastutaja ja vajalikud vahendid vastutaja käes, nende vahendite jaotamise ja kasutamise üle hakkab täies osas otsustamata vastutaja.
Toetatavate õpilaste arv kasvab ning senisest enam on vajadus varem märgata, aidata vajajat varem, pigem isegi otsida võimalikke erivajadusi eos (sh alushariduses), mitte oodata nende väljakujunemist. Kehtiv korraldus, kus ennetuseks tuli KOVil täiendavaid vahendeid oma eelarvest ise leida, aga erivajaduse väljakujunemisel saadi lisakulud kaetud toetusega, ei soodusta ennetust.
Mõju kohalike teede hoiule
Joonis 4. KOVide kohalike teede hoiu kulud allikate lõikes REM andmetel (mln eurot)
KOVide teehoiu kulud (kulud maanteetranspordile ja avalike alade puhastusele) ulatuvad ca 250 mln euroni aastas. Kohalike teede hoiu toetus mahus 29,3 mln eurot moodustab sellest väikse ning kahaneva osa. Sellest lähtuvalt ei ole tõenäoline, et toetuse tulubaasi viimine mõjutaks KOVide teehoiukulude rahastamist negatiivselt.
Mõju suure hooldus- ja abivajadusega laste teenustele
Suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetust võis KOV kasutada osutamaks suure hooldus- ja abivajadusega lapsele ja tema perele teenuseid, mis toetavad abivajava lapse toimetulekut, ennetavad abivajaduse süvenemist ning aitavad vähendada perekonna hoolduskoormust.
Suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamise toetus on 2,65 mln eurot. Põhiosas kasutatakse neid vahendeid lapsehoiuteenuse pakkumisel või tugiisikuteenusteks raske ja sügava puudega lastele. Saldoandmike kohaselt ulatusid 2025. aastal KOVide kulud lapse tugiisikuteenusele 11,4 mln euroni ja puudega lapse lapsehoiuteenusele 3,2 mln euroni27. Seega kulutavad KOVid suure hooldus- ja abivajadusega lapsele abi osutamiseks nende kahe teenuse kaudu (aga neid teenuseid on veel) juba üle viie korra rohkem kui antud toetus. Suuremaks riskiks antud teenuse osas on kujunenud toetuse samaks jäämine läbi aastate hoolimata kulude ja vajaduste kasvust. Nagu KOVide tegelikud kulud näitavad, siis on nad neid kulusid pidanud rahastama lähtuvalt vajadusest, aga mitte riigieelarvest antud toetuse summast.
Koondhinnang mõju olulisusele. Mõju KOVide teenuste korraldusele on positiivne. Seda toetab ulatuslik rahvusvaheline kogemus ja uuringud. Tulubaasi kasv loob jätkusuutlikuma aluse teenuse jätkuvaks pakkumiseks.
6.4 Mõju valdkond: mõju regionaalarengule
Mõju avaldub eelkõige läbi KOVide tulubaasi struktuuri muutuse, kus suurem osa laekuvatest vahenditest muutub edaspidi toetuste asemel sõltuvaks tulumaksu laekumisest. Tasandusfondi kaudu jaotatav osa aitab tulumaksu erinevusi regionaalselt tasakaalustada.
Mõju olulisus:
Sihtrühma suurus on suur, sest hõlmab 78 KOVi.
Mõju ulatus on madal. Muudatus on seotud rahastamismehhanismiga. Harju ja Tartu maakondade tulukamate KOVide tulubaasi kasv jääb väiksemaks kui tasandusfondi saajatel, vähendades sellega vähesel määral KOVide tulukuse vahesid vähem tulukamate KOVidega (vt tabel 3).
Mõju avaldumise sagedus on väike, muudatus mõjutab vähesel määral jooksvalt KOVide teenuste korraldust.
Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on väike, sest regionaalsed erinevused toetuste tulubaasi andmisest oluliselt ei muutu ning erinevusi aitab tasandada nii tasandusfond tervikuna kui ka täiendav ajaliselt piiritletud üleminekompensatsioon.
Eelnõu kohaselt on mõju kõikides KOV gruppides üleandmise aasta teisest aastast alates vähemalt null või positiivne. Gruppide võrdluses avaldub toetuste tulubaasi üleandmise mõju positiivsemalt tasandusfondi saajate (väiksema tulukusega KOVide) jaoks. Tasandusfondi mittesaajate madalam tulemus on tingitud kõrgemast õpilaste osakaalust, mida tulumaksu suurendamine ei suuda algselt ära katta, mistõttu on nende jaoks oluline kompensatsioonimehhanismiga tagatud põrand. Kompensatsioonimehhanismi lõppemisel sõltub nende laekumine üksnes kasvavast tulumaksust (erinevalt tasandusfondi saajatest, kellel osa laekumine sõltub ka tasandusfondist, mis ei kasva), mistõttu on seejärel nende kasvutempo teiste gruppidega kiirem ning võimaldab neil järgi kasvada.
Tabel 3. Toetuste tulubaasi andmise mõju KOV gruppide lõikes osakaaluna tulubaasist REM andmetel28
KOV grupp
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
Tallinna linn
0,1%
0,2%
0,4%
0,5%
0,6%
0,7%
0,8%
0,9%
1,0%
1,1%
1,2%
1,2%
Harjumaa tulukad
-0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
Muu Eesti tulukad
-0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,2%
Keskused
-0,1%
0,1%
0,3%
0,5%
0,7%
0,9%
1,0%
1,2%
1,3%
1,5%
1,6%
1,7%
Keskus tagamaaga
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
0,2%
0,3%
0,4%
0,4%
Osaliselt tagamaalised
0,0%
0,1%
0,3%
0,5%
0,6%
0,8%
1,0%
1,1%
1,2%
1,3%
1,4%
1,4%
Tagamaalised
0,0%
0,2%
0,4%
0,6%
0,8%
0,9%
1,1%
1,3%
1,5%
1,6%
1,8%
1,9%
KOKKU
0,0%
0,1%
0,2%
0,4%
0,5%
0,6%
0,7%
0,8%
0,8%
0,9%
1,0%
1,1%
Keskus-tagamaa grupi madalam tulemus on tingitud ajaolust, et antud gruppi sattunud osad KOVid (nt Paide linn, Kambja vald) liiguvad tasandusfondi tulu-kulu tasanduse saajate ringist välja ja muutuvad oma tulemuselt seetõttu sarnaseks muu Eesti tulukate grupile.
Kokkuvõtvalt mõju regionaalsetele erinevuste vähenemisele on positiivne, aga väike, kuna tasandusmehhanism aitab vähendada KOVide vahelisi tulubaasi erinevusi ning tulubaasi kasv loob eeldused pikaajaliseks arenguks.
7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud
Toetused antakse tulubaasi riigieelarve-neutraalselt 2027. aastal ehk täiendavaid tulusid või kulusid need kaasa ei too. Täiendavate vahendite saamine sõltub riigieelarve läbirääkimiste tulemustest.
Tabel 4. Toetuste tulubaasi andmise mõju 2027. aastal (mln eurot)
Allikas
Mõju
Tulumaks (sulgudes määra muutus protsendipunktides)
68,3 (+0,35)
Tasandusfond
47,1
1 kuu tulumaks29
6,2
Toetused
-121,6
KOKKU
0
8. Rakendusaktid
Seaduse rakendamiseks tuleb muuta toetusfondi määrust, jättes sealt välja tulubaasi üle viidavaid toetusi puudutava regulatsiooni30. Määruse kehtestamise alus on riigieelarve seaduse § 48 lõige 4, mis lubab Vabariigi Valitsusel määrusega kehtestada toetusfondi jaotamise ja kasutamise tingimused ning korra.
KOV tulumaksu määra ja tasandusfondi mahtu suurendatakse üksnes 2027. aasta osas ning hilisemate aastate osas muudatusi eelnõuga ei tehta.
Seaduse jõustumisel muutuvad volitusnormi kehtetuks muutumise tulemusena kehtetuks:
1) Vabariigi Valitsuse 21.04.2014 määrus nr 53 „Õpilaskodutoetuse kasutamise tingimused ja kord ning toetuse jaotus koolide pidajate vahel“;
2) haridus- ja teadusministri 05.09.2017 määrus nr 26 „Riiklikult toetatavale õpilaskodu kohale õpilase vastuvõtmise üldised tingimused ja kord“;
3) haridus- ja teadusministri 02.03.2026 määrus nr 12 „Munitsipaal- ja erakoolid, mille juures olevas või mille juurde moodustatavas õpilaskodus on riiklikult toetatavad õpilaskodu kohad, ning riiklikult toetatavate kohtade arv nendes koolides“.
9. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 1. jaanuarist 2027. a. Seaduse jõustumisaja valikut on põhjendatud seletuskirja 3. osas eelnõu § 7 kohta antud selgitustes.
10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Toetuste tulubaasi andmiseks kaasati KOVid ning moodustati lahenduse leidmiseks ühine töörühm. Lisaks koostati eelnõu VTK, mis saadeti kooskõlastusringile 2025. a lõpus31 ja mille käigus esitatud kooskõlastusmärkustega arvestamist on selgitatud seletuskirja peatükis 2.
Eelnõu esitati eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu kooskõlastamiseks Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Haridus- ja Teadusministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Sotsiaalministeeriumile, Kultuuriministeeriumile, Rahandusministeeriumile ning Justiits- ja Digiministeeriumile. Haridus- ja Teadusministeerium kooskõlastas eelnõu märkusteta, Kultuuriministeerium, Rahandusministeerium ning Eesti Linnade ja Valdade Liit märkustega. Kliimaministeerium ja Sotsiaalministeerium kooskõlastasid eelnõu vaikimisi. Kooskõlastusringil esitasid täiendavalt arvamuse Eesti Puuetega Inimeste Koda ning huvitegevuse ja -hariduse liidud (Eesti Tantsuhuvihariduse Liit, Eesti Kunstikoolide Liit, Eesti Huvikoolide Liit, Eesti Erahuvikoolide Liit, Eesti Teadushuvihariduse Liit). Eelnõud on kohendatud Justiits- ja Digiministeeriumi esitatud märkusi arvestavalt.
Eelnõu kooskõlastusringi käigus esitatud märkustega arvestamine on kantud kooskõlastustabelisse. ELVL taotlus, saada tulubaasi üle viivatele toetustele täiendavalt juurde 3,4 miljoni eurot, on lahendamata, mistõttu eelnõu on koostatud seda lisaraha arvestamata.
Eelnõu kooskõlastuskäik on jälgitav siit:
https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/9c9b51e3-682d-45f3-8758-2529b912951b.
Algatab Vabariigi Valitsus … ………………… 2026. a