Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.fin.ee

Registrikood 70000272

Haridus- ja Teadusministeerium

[email protected]

Munga 18

50088, Tartu

Teie 17.09.2026 nr 2-5/26-01814;

RIIGIKOGU/26-1029/-2T

Meie 30.09.2026 nr 1.1-11/3793-2

Teadus- ja arendustegevuse ning

innovatsiooni korralduse seaduse

muutmise seaduse eelnõu (1018 SE)

Lugupeetud proua minister

Vastavalt Riigikantselei 18.09.2026 resolutsioonile nr 2-5/26-01814 esitame seisukoha teadus-

ja arendustegevuse ning innovatsiooni korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (1018 SE)

kohta.

Kokkuvõttev seisukoht: ei toeta

Rahandusministeerium tunnustab teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni korralduse

seaduse eelnõu (1018 SE) (edaspidi eelnõu 1018 SE) algatajate eesmärki tugevdada

teaduspõhist poliitikakujundamist ning peab positiivseks, et eelnõus 1018 SE on võrreldes

analoogse eelnõuga 822 SE loobutud teadusnõuniku valimise korra, ametiaja ja erihüvitise

detailsest seaduses reguleerimisest. Samas jäävad lahendamata peamised sisulised probleemid:

 ühte ametiprofiili on jätkuvalt koondatud süsteemi arendamise, teadus- ja

arendustegevuse strateegilise juhtimise, koostöö korraldamise ning ministri teadusliku

nõustamise ülesanded;

 ministri juurde paigutamine suurendab ametikoha politiseerumise riski;

 valitsemisalade laius muudab ühe „asjaomase valdkonna“ teadusnõuniku mudeli

ebarealistlikuks;

 mõju- ja rakendusanalüüs ei võimalda hinnata muudatuse tegelikku tööjõu-, korraldus-

ega eelarvemõju.

Seetõttu ei ole eelnõu 1018 SE praegusel kujul toetatav. Enne eelnõu menetlemist oleks vajalik

oluliselt põhjalikum mõjuanalüüs, eelkõige rakendatavuse, personali kättesaadavuse ja

riigieelarveliste mõjude osas. Enne seaduse muutmist tuleks jätkata osapoolte arutelu ning

siduda muudatused Eesti teadmistepõhise poliitikakujundamise kontseptsiooni

väljatöötamisega.

2

1. Ülevaatlik võrdlus eelnõude 822 SE ja 1018 SE peamistest erinevustest

Eelnõu 1018 SE säilitab eelnõu 822 SE põhisuuna: teadusnõuniku mõiste lisatakse seadusse,

Riigikantseleis ja iga ministri juures peab töötama vähemalt üks kvalifikatsiooninõuetele

vastav teadusnõunik ning seaduses loetletakse tema ülesanded. Olulisim muutus on see, et

hilisem eelnõu loobub ametikoha valiku, kestuse ja lõpetamise eriregulatsioonist, kuid jätab

alles kohustusliku ametikoha, kvalifikatsiooninõuded ja ülesannete loetelu. Lisaks luuakse

kohustus Vabariigi Valitsusele võtta tegevustes asjakohaselt arvesse teadus- ja arendustegevuse

tulemusi. Peamised muudatused on esitatud tabelis 1.

Tabel 1. Peamised muudatused TAIKS eelnõudes 822 SE ja 1018 SE

Teema 822 SE 1018 SE RAMi hinnang

Teadusnõuniku

paiknemine

„ministri

alluvuses“ „ministri juures“

Sõnastus on leebem, kuid seob ametikoha

endiselt eeskätt ministriga, mitte ministeeriumi

strateegilise juhtimisega.

Vabariigi

Valitsuse

ülesanne

Puudus

Lisatud kohustus võtta

tegevuses asjakohaselt

arvesse teadus- ja

arendustegevuse tulemusi

Eesmärk on positiivne, kuid sätte rakendamise

kriteeriumid ja seos otsustusprotsessiga jäävad

lahtiseks.

Koostöö

korraldamine Üldine ülesanne

Piiratud asjaomase

ministri

vastutusvaldkonnaga

Täpsustus vähendab ebaselgust, kuid ei

lahenda laia ja multidistsiplinaarse

valitsemisala probleemi.

TAI tegevuskava

Teadusnõunik

vastutab

elluviimise eest

Teadusnõunik

koordineerib elluviimist

Muudatus vähendab isikliku vastutuse

ebaproportsionaalsust, kuid ülesanne kattub

endiselt ministeeriumi § 9 ülesannetega.

Valimine

ETAGi

korraldatav

avalik konkurss

ja komisjon

Erisäte välja jäetud

Positiivne: taastab ministeeriumi tavapärase

personalikorralduse ja vähendab vastuolu

täitevvõimu enesekorraldusõigusega.

Ametiaeg

3 aastat, kuni

kaks järjestikust

ametiaega

Erisäte välja jäetud Positiivne: toetab järjepidevust ja väldib

sundrotatsiooni.

Hüvitis

6 kuu jooksul

50% senisest

töötasust

Erisäte välja jäetud Positiivne: kaob põhjendamata erikohtlemine

ja sellega seotud lisakulu.

Jõustumine § 9¹ alates

1.01.2027 § 9¹ alates 1.01.2028

Annab rohkem ettevalmistusaega, kuid ei

asenda rakenduskava ega kulude analüüsi.

2. Uues eelnõus lahendamata probleemid

2.1. Ametikoha sidumine ministriga ei taga süsteemset ja sõltumatut rolli

Eelnõu 1018 SE § 3 lõikes 6 kasutatud sõnastus „ministri juures“ vähendab küll võrreldes

varasema „ministri alluvuses“ sõnastusega otsese alluvussuhte muljet, kuid teadusnõunik on

endiselt õiguslikult seotud ministriga. Samal ajal eeldatakse temalt teadusliku teadmuse

vahendamist ministrile ja teistele ametnikele ning ministri nõustamist. Selline lahendus loob

riski, et teadusnõunikku käsitatakse poliitilise juhi personaalse nõunikuna, mitte

3

ministeeriumiülese teadmuse vahendajana. Politiseerumise riski vähendaks ametikoha

paigutamine ministeeriumi strateegilise juhtimisega tegelevasse üksusesse, funktsionaalse

ligipääsuga kantslerile, juhtkonnale ja ministrile. Ministri vahetu lähedus võib olla põhjendatud

üksnes konkreetse ja ajutise teadusnõustamise ülesande puhul, kui sõltumatus, mandaat ja nõu

dokumenteerimine on selgelt kokku lepitud.

2.2. Üks teadusnõunik ei saa katta laia valitsemisala teadmusvajadusi

Kavandatava eelnõu 1018 SE § 9¹ lõike 1 järgi peab teadusnõunikul olema asjaomase

valdkonna doktorikraad ja vähemalt viieaastane iseseisva teadus- või arendustöö kogemus.

Ministeeriumide valitsemisalad hõlmavad aga mitut teadus- ja poliitikavaldkonda. Seetõttu ei

ole selge, mida tähendab „asjaomane valdkond“, kuidas selle vastavust hinnatakse ning kuidas

saab üks inimene anda sisulist teadusnõu kogu ministri vastutusvaldkonnas. Nõude sisuline

täitmine võib eeldada mitut eri taustaga teadusnõunikku, mitte seaduses nimetatud vähemalt

ühte ametikohta.

Laiade valitsemisalade probleemi ei lahenda koostöö korraldamise piiramine ministri

vastutusvaldkonnaga. Vastupidi, see kinnitab, et ühelt ametikohalt oodatakse samaaegselt nii

süsteemiülest koordineerimist kui ka valdkonnaspetsiifilist teaduslikku ekspertiisi. Väikeriigi

tingimustes on otstarbekam hoida ministeeriumis püsiv teadusnõunik, kelle roll on teadus- ja

arendustegevuse süsteemne koordineerimine. Kui mõiste „teadusnõunik“ jätab eksitava mulje

teadusliku eksperdi rollist, võib kaaluda ka ametinimetuse muutmist. Konkreetsete

valdkondlike küsimuste lahendamiseks tuleks seevastu kaasata vajaduspõhiselt eri

teadusvaldkondade teadusnõustajaid.

2.3. Ühele ametikohale koondub ebarealistlikult suur ja vastuoluline töökoormus

Kavandatava eelnõu 1018 SE § 9¹ lõike 2 kohaselt peab teadusnõunik planeerima ja korraldama

teadus- ja arendustegevuse koostööd, nõustama ministrit, toetama teadus- ja arendustegevuse

tellimist ning koordineerima TAI tegevuskava elluviimist. Samal ajal paneb TAIKS § 9

ministeeriumile kohustuse kavandada ja ellu viia valitsemisalale vajalikku teadus- ja

arendustegevust ning innovatsiooni, koostada tegevuskava, korraldada rahastamist ja

rahvusvahelist koostööd, esitada eelarveülevaateid ning tagada andmete esitamine Eesti

Teadusinfosüsteemi. Praktikas on teadusnõunikul juba praegu keskne roll nende süsteemsete ja

korralduslike ülesannete täitmisel, mis on sätestatud TAIKS § 9. Uus nõustamisfunktsioon

lisandub olemasolevatele ülesannetele, mitte ei asenda neid.

Probleem ei seisne üksnes töömahus, vaid ka rollide olemuslikus erinevuses. Süsteemi

arendamine ja teadus- ning arendustegevuse strateegiline juhtimine eeldavad pikaajalist

organisatsioonilist vaadet, koostöö- ja rahastusmehhanismide kujundamist ning

valitsemisalaülest koordineerimist. Sõltumatu teadusnõu andmine konkreetsetes

poliitikaküsimustes nõuab seevastu süvendatud erialateadmisi, aega teadustõendite

analüüsimiseks ja sünteesimiseks ning võimalust esitada vajaduse korral ka ebamugavaid

järeldusi. Neid ülesandeid ei ole otstarbekas käsitada ühe ja sama ametiprofiili loomuliku osana.

2.4. Ametikoha detailne seaduses reguleerimine piirab ministeeriumide

töökorralduslikku paindlikkust

Kuigi eelnõust 1018 SE on välja jäetud teadusnõuniku valimise korda, ametiaega ja hüvitist

käsitlevad erisätted, reguleeritakse endiselt seaduse tasandil üksikasjalikult konkreetset

ametikohta. Eelnõu 1018 SE § 9¹ lõike 1 kohaselt on sätestatud teadusnõuniku kohustuslik

paiknemine iga ministri juures, ametikohtade miinimumarv ja kvalifikatsiooninõuded ning

sama paragrahvi lõikes 2 ka ülesanded. Rahandusministeeriumi hinnangul kujutavad need

ettepanekud endast üksikute ametikohtade liigset detailset reguleerimist seaduses ning

4

määratlevad teadusnõunike rolli ja kvalifikatsiooninõuded viisil, mis ei ole kooskõlas

täitevvõimu enesekorraldusõiguse põhimõttega. Samuti ei jäta need ministeeriumidele piisavat

otsustusruumi oma ülesannete täitmiseks vajalike ametikohtade kujundamisel.

2.5. Vabariigi Valitsuse uus kohustus on eesmärgilt õige, kuid normina ebaselge

Kavandatav TAIKS § 6 lõige 4 sätestab, et Vabariigi Valitsus võtab oma tegevuses asjakohaselt

arvesse teadus- ja arendustegevuse tulemusi. Rahandusministeerium toetab selle eesmärki, kuid

eelnõu ei täpsusta, millistes otsustusprotsessides, millisel viisil ega kuidas selle kohustuse

täitmist hinnatakse. Lisaks on oluline välja, tuua, et teaduslik teadmine on poliitikaotsuste

oluline sisend, kuid otsuste tegemisel tuleb arvestada ka eelarveliste võimaluste, õiguslike

piirangute, väärtusvalikute, ühiskondlike ootuste ning muu asjakohase teadmisega, mistõttu ei

saa alati teaduslikku teadmist rakendada.

Eestis puudub terviklik kokkulepe teadmistepõhise poliitikakujundamise eesmärkides,

juhtimismudelis ning osapoolte rollides ja vastutuses. Rahvusvaheline kogemus näitab, et

teaduspõhist poliitikakujundamist ei taga üksikud õigusnormid, vaid toimiv juhtimissüsteem,

mis loob nõudluse kvaliteetse teadmise järele ja toetab selle järjepidevat kasutamist

otsustusprotsessis.1 2Seetõttu tuleks enne uute kohustuste seaduses sätestamist kokku leppida

teadmistepõhise poliitikakujundamise juhtimismudel ja rakendusmehhanismid.

3. Mõju- ja rakendusanalüüsi puudused

Eelnõu 1018 SE seletuskirja osad 6 ja 7 kirjeldavad eesmärki ja eeldatavat positiivset mõju,

kuid ei anna piisavat alust hinnata, kas valitud regulatsioon on probleemi lahendamiseks sobiv,

vajalik ja kulutõhus.

Riigivalitsemise ja poliitikakujundamise mõju: Puuduvad mõõdetavad tulemused ja

näitajad, mille alusel hinnata, kas kohustuslik ametikoht parandab teadmise kasutamist otsustes.

Samuti ei ole näidatud põhjuslikku seost ametikoha seadustamise ja parema poliitikakvaliteedi

vahel.

Eelarvemõju: Nimetatakse uute ametikohtade ja töösuhete muutmise võimalust, kuid

puuduvad ametikohtade arvu stsenaariumid, palga- ja tugikulud, rahastamisallikad ning mõju

riigieelarvele. Lahti tuleb seletada teadusnõunikega seotud kulude katmine – mitu nõunikku,

mis summas, mis asutuse eelarvest. Arvestamata on võimalus, et laia valitsemisala sisuline

katmine nõuab mitut teadusnõunikku. Eelnõu seletuskirja 6. osas on välja toodud vigaselt, et

seadus mõjutab justiits- ja digiministeeriumi (JDM) ning eeldatavasti ka taristuministri büroo

töö korraldamist seoses teadusnõuniku ametikoha sisseseadmisega. Mõlemas ministeeriumis

on juba ametis teadusnõunikud: JDMis üks ja kliimaministeeriumis kaks teadusnõunikku.

Tööjõu- ja personalimõju: Ei ole hinnatud, kui suur osa olemasolevatest teadusnõunikest

vastab doktorikraadi ja vähemalt viieaastase iseseisva teadus- või arendustöö kogemuse

nõudele, kas tööturul leidub piisavalt sobiva kvalifikatsiooniga kandidaate ning milline oleks

muudatuste mõju olemasolevatele teenistussuhetele. Samuti ei ole üheselt selge, mida

mõistetakse iseseisva teadus- või arendustöö kogemuse all. Näiteks jääb ebaselgeks, kas

doktorantuuriõpinguid, mille käigus doktorandil on juhendaja, saab lugeda iseseisva teadustöö

kogemusena. Eelnõu rakendamist mõjutavad ka teadlaste motivatsioon ja valmisolek lahkuda

ülikoolitööst. Kuigi eelnõu näeb teadusnõuniku ülesandena ette teadusliku teadmuse

1 Jacobzone, S. (2019). How can countries facilitate evidence-informed policy making? Integrating the outcomes of evaluations in the policy

process. Esitlus INTOSAI Working Group on Program Evaluation (EWG) kohtumisel, Vilnius, 20.–21. mai 2019. OECD Public Governance

Directorate.

2 OECD. (2020), Building Capacity for Evidence-Informed Policy-Making: Lessons from Country Experiences, OECD Public Governance

Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/86331250-en.

5

vahendamise ja ministri nõustamise, kaasneb ametikohaga ka märkimisväärne halduskoormus

ministeeriumide teadus- ja arendustegevuse korraldamisel.

Portfellita ministrid ja muutuvad vastutusvaldkonnad: Ei ole selge, kuidas rakendub nõue

portfellita ministri puhul, kuidas määratletakse „asjaomane valdkond“ ning mis saab

ametikohast ministri vastutusvaldkonna või valitsuskoosseisu muutumisel.

Puuduvad rakenduskava, vastutajad, üleminekutegevused ja hindamiskriteeriumid: Jõustumise lükkamine 1. jaanuarile 2028 annab aega, kuid ei lahenda neid küsimusi. Eelnõu

rakendatavus ei ole praegusel kujul piisavalt läbi analüüsitud. Seletuskirjas ei ole hinnatud,

millised oleksid nõuetele mittevastavate töötajate teenistussuhete muutmise õiguslikud, tööjõu-

ja eelarvelised tagajärjed. Seletuskiri üksnes möönab, et teenistussuhted võivad vajada

ülevaatamist ja muutmist ning et rakendamisega kaasnevad uute teadusnõunike töölevõtmise

kulud, kuid nende kulude suurust ja rahastamisallikaid ei ole esitatud. Rakendamist raskendab

ka see, et teadusnõuniku kohustuslik paiknemine „iga ministri juures” ei arvesta selgelt

ministeeriumide struktuuri ega mitme ministriga valitsemisalade töökorraldust ning eelnõus ei

ole määratud teadusnõunike võrgustiku või Eesti teadmistepõhise poliitikakujundamise

koordineerijat, kuigi seletuskirjas peetakse püsivamat ja institutsioonilisemat koordineerimist

soovitavaks. Seetõttu tuleks enne eelnõu vastuvõtmist täpsustada rakendusmudelit, vastutuse ja

koordineerimise korraldust, personalivajadust ning muudatuse eelarvemõju.

4. Alternatiivne lahendus: teadmistepõhise poliitikakujundamise kontseptsioon ja T+N

mudel

TAIKSi muudatuste menetlemise ajal on algatatud arutelud Eesti teadmistepõhise

poliitikakujundamise kontseptsiooni üle ning valminud on selle esimene tööversioon. Kuigi

dokument vajab veel läbirääkimisi ja täiendamist koostöös kõigi teadus- ja arendusvaldkonna

osapooltega, lähtub kontseptsioon põhimõttest, et teadmistepõhine poliitikakujundamine ei

taandu ühele ametikohale, vaid on osa riigi strateegilisest juhtimisest. Selles moodustavad

teadmiste loomine, vahendamine, kasutamine, rakendamine ja järelhindamine tervikliku ahela.

Seetõttu leiame, et TAIKSi muudatused tuleks siduda selle tervikvaatega, mitte püüda

lahendada süsteemset probleemi ühe ametikoha detailse reguleerimise kaudu.

Kontseptsioonis on välja pakutud ministeeriumide T+N mudel, milles teineteist täiendavad

kaks eri rolli. Püsiv teadusnõunik (T) on ministeeriumis teadmistepõhise poliitikakujundamise

süsteemi arendaja, teadmiste vahendaja ning teadus- ja arendustegevuse strateegilise juhtimise

koordineerija. Vajaduspõhine teadusnõustaja (N) on konkreetse poliitikaküsimuse

lahendamiseks tähtajaliselt kaasatud teadlane, kes annab sõltumatut teaduspõhist nõu ning

säilitab seose ülikooli või muu teadusasutusega. Mudelit toetavad standardne koostööraamistik

ülikoolidega ning ekspertide võrgustik kiireks nõustamiseks. Oluline on seejuures, et sellist

lähenemist on võimalik rakendada ilma täiendavate eelarvekuludeta. Teadusnõustajate

kaasamist saaks rahastada Strateegiliste Uuringute Programmi suunatud teadus- ja

arendustegevuse vahenditest.

Tabel 2. T+N mudeli tugevused ja selle rakendamisel lahendamist vajavad küsimused

T+N mudeli tugevused Rakendamisel lahendamist vajavad küsimused

 arvestab valitsemisalade laiust ja võimaldab

valida probleemi järgi sobiva eksperdi;

 eristab süsteemi arendamise ja sõltumatu

teadusnõu andmise rollid;

 keskse koordineerija ja vastutusahela

kokkuleppimine;

 teadusnõustajate rahastamise ja paindlike

kaasamisvormide loomine;

6

T+N mudeli tugevused Rakendamisel lahendamist vajavad küsimused

 vähendab ühe ametikoha ülekoormust ja

politiseerumise riski;

 säilitab teadlase sideme teadusasutuse ja

uusima teadmusega;

 võimaldab kasutada teadusnõu kogu

poliitikatsükli vältel.

 sõltumatuse, huvide konflikti ja nõu

dokumenteerimise reeglid;

 teadmusjälje, tulemusnäitajate ja

järelhindamise korraldus;

 ministeeriumide otsustusruumi ja ühiste

miinimumnõuete tasakaal.

5. Rahandusministeeriumi ettepanek

Rahandusministeerium teeb ettepaneku eelnõu 1018 SE praegusel kujul mitte toetada ning

jätkata enne õigusliku lahenduse valikut sisulist arutelu. Edasises töös tuleks:

 leppida kokku teadmistepõhise poliitikakujundamise süsteemi eesmärk, keskne

koordineerija ning ministeeriumide, teadusnõunike ja teadusnõustajate rollid;

 eristada püsiva teadusnõuniku süsteemi arendav ja koordineeriv roll vajaduspõhise

teadusnõustaja sõltumatu eksperdirollist;

 säilitada ministeeriumidele otsustusruum ametikohtade arvu, paiknemise, värbamise ja

töökorralduse kujundamisel, kehtestades vajaduse korral üksnes ühised funktsionaalsed

põhimõtted;

 koostada HÕNTE nõuetele vastav alternatiivide, rakendatavuse, tööjõu- ja eelarvemõju

analüüs ning konkreetne rakenduskava;

 jätkata Eesti teadmistepõhise poliitikakujundamise kontseptsiooni arutelusid Riigikogu

kultuurikomisjoni, ministeeriumide, Riigikantselei, teadlaskonna ja teiste osapooltega.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Reelika Vahopski 5885 1461

[email protected]

Ave Schultz 5475 0840

[email protected]

Marge Kaskpeit 58851423

[email protected]

Lisaadressaadid: Riigikantselei