Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Meie 30.09.2026 nr 6-11/260945/2608059

Taotlus tunnistada Keila Linnavolikogu 28.02.2023 määruse nr 7

„Detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise või

väljaehitamisega seotud kulude kandmise kord Keila linnas“

§ 6 kehtetuks

Austatud Riigikohtu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 142 lõike 2, õiguskantsleri seaduse § 18 lõike 1 ja põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lõike 1 punkti 1 alusel esitan taotluse tunnistada Keila

Linnavolikogu 28.02.2023 määruse nr 7 „Detailplaneeringukohaste rajatiste väljaehitamise või

väljaehitamisega seotud kulude kandmise kord Keila linnas“ § 6 kehtetuks.

Keila linn on määruse nr 7 §-s 6 kehtestanud detailplaneeringust huvitatud isikutele ilma

seadusliku aluseta avalik-õigusliku tasu – taristutasu ‒, mis tuleb linnale maksta aasta jooksul

pärast detailplaneeringu kehtestamist.

Tegin 04.05.2026 Keila Linnavolikogule ettepaneku viia määrus kooskõlla põhiseadusega (PS).

Volikogu teatas 11.05.2026 kirjas nr 1-8/844-2, et nõustub vajadusega siduda kulude kandmise

kokkulepped konkreetse planeeringu asjaoludega ning lähtuda kohustuste seadmisel seaduslikust

alusest ja põhjendatud kaalutlustest. Linn nentis, et määrus vajab ülevaatamist ja vajadusel tuleb

seda muuta, kuid jättis lõpliku seisukoha kujundamise edasiseks.

Õiguskantsleri ettepanekut ei ole täidetud: Keila Linnavolikogu ei ole määrust muutnud ja määruse

§ 6 kehtib endiselt.

I. Taristutasu

1. Määruse § 6 lõike 1 järgi tuleb detailplaneeringust huvitatud isikul maksta linnale taristutasu

ühe aasta jooksul pärast detailplaneeringu kehtestamist. Lõike 4 järgi on tasu suurus 4000 eurot

elamuühiku1 kohta üldplaneeringukohase ja 10 000 eurot elamuühiku kohta üldplaneeringut

muutva detailplaneeringu korral. Paragrahvi 6 lõike 3 järgi rakendatakse tasu vähemalt nelja

elamuühiku kavandamisel.

1 Elamuühiku all mõistetakse määruse § 6 lõike 3 järgi ehituslikult eraldiseisvat ühe leibkonna elamiseks mõeldud

hoonet või ruumide kooslust hoones, näiteks üksikelamu puhul kogu üksikelamut, korterelamu puhul korterit,

ridaelamu puhul ridaelamuboksi.

2

Lõike 2 järgi mõistetakse taristutasu all eelkõige kaudseid kulusid, mis on seotud juba olemasoleva

taristu ‒ näiteks teede, tänavavalgustuse, sademeveesüsteemide, mänguväljakute, spordirajatiste,

haljasalade ‒ kasutamisega.

Määruse § 6 lõiked moodustavad ühtse regulatsiooni: need määravad kohustuse sisu,

kohaldamisala ja suuruse. Taristutasu on kõigile ühesugune ega sõltu sellest, kui suured kulud ja

tulud lisanduvad linnale konkreetse planeeringu elluviimisega.

Määruses sätestatud kujul on taristutasu PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 sätestatud rajatiste ehitamise

või nende ehitamise rahastamisele lisanduv täiendav rahaline kohustus.

2. Määrus seob taristutasu arendajale vajalike haldusaktide andmisega. Arendaja peab arvestama,

et kui tema arendussoov ületab taristutasu rakendumise künnist, siis ta peab nõustuma taristutasu

maksmisega.

Määruse § 6 sätestab üldise rahalise kohustuse, mille arendaja peab võtma linnaga sõlmitava

halduslepinguga (määruse § 3 lg 1). Kui arendaja ei nõustu taristutasu maksmist käsitlevat lepingut

sõlmima, võib linn detailplaneeringu koostamise lõpetada ja jätta detailplaneering kehtestamata

(määruse § 3 lg 3). Kui arendaja jätab taristutasu maksmata, võib linn keelduda

detailplaneeringuga kavandatud hoone(te)le ehitus- ja/või kasutusloa andmisest (määruse § 3 lg 4).

Määruse § 3 lõigetes 3 ja 4 nimetatud tagajärgede rakendumiseks peab linn siiski tuginema

seadusele. Need lõiked ei saa olla õiguslik alus, mille põhjal võib linn jätta detailplaneeringu

kehtestamata ning ehitus- või kasutusloa andmata.

II. Taristutasul puudub seaduslik alus

3. Linnal puudub sellisel kujul taristutasu kehtestamiseks seaduse volitus. Seetõttu on määruse § 6

vastuolus PS § 3 lõike 1 esimeses lauses ja § 154 lõikes 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega.

4. Planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõige 21 võimaldab kehtestada detailplaneeringukohaste

rajatiste ehitamise ja sellega seotud kulude kandmise korra. Määruse §-ga 6 on linn võtnud endale

suuremad volitused, kui seadus võimaldab, sest on kehtestanud olemasoleva ja vajaduse korral

rajatava taristuga opereerimiseks ning kaudsete kulude katmiseks üldise tasu. See tasu ei seondu

PlanS § 131 kohaldamisalasse kuuluvate konkreetsete rajatiste ehitamise kuludega.

5. Taristutasu saab käsitada avalik-õigusliku rahalise kohustusena, mille suurus ei kujune

üksikjuhtumi asjaolude hindamise tulemusena. Selline tasu sarnaneb maksuga, mille

kehtestamiseks peab samuti olema PS § 113 ja § 157 lõike 2 kohaselt seaduslik alus (RKPJKo

19.06.2025, 5-24-34/13, p 62). Olenemata sellest, kuidas taristutasu täpsemalt liigitada, vajab

sellise põhiõigusi riivava rahalise kohustuse määrusega kehtestamine seaduslikku alust. Praegu

sellist seaduslikku alust ei ole.

6. Sellega, et detailplaneeringust huvitatud isik peab täitma linna määratud rahalisi kohustusi, mida

seadus ette ei näe, piiratakse seadusliku aluseta isiku omandipõhiõigust (PS § 32) ning ka

ettevõtlusvabadust (PS § 31). Piirang väljendub selles, et detailplaneeringu elluviimine muutub

kulukamaks, sest sellele lisandub taristutasu. Põhiõigusi võib piirata vaid seaduse alusel ja

kooskõlas seadusega.

3

7. Kuigi probleem, mida määrusega püütakse lahendada, on arusaadav2 ja riik on teadvustanud

vajadust3 seadust muuta, ei ole linnal praegu õigust taristutasu kehtestada. Seadusliku aluse nõuet

ei saa täita kavatsuse või lootusega, et seaduslik alus kunagi luuakse.

8. Määrusega ühtse taristutasu kehtestamisel on praktilisi eeliseid. Nii on arendajal võimalik linna

nõuetega ette arvestada ning linn ei pea iga arendajaga eraldi läbi rääkima rahalise panuse suuruse

üle. Kui on olemas üldine, õigusaktiga kehtestatud tasumäär, pole vaja arvutada ja põhjendada, kui

palju jääb iga planeeringu teostamisel linna kuludest arendaja kanda. See võib muuta linna

tegevuse detailplaneeringuga seonduvate halduslepingute läbirääkimistel ja sõlmimisel

läbipaistvamaks ja ühetaolisemaks, vähendada halduskoormust ning kiirendada

planeeringumenetlust. Ühtne taristutasu võib soosida ka arendajate võrdset kohtlemist ja

taristukulude õiglast jaotamist.

Seevastu igal üksikul juhul koostatav kuluarvestus ja arendajaga peetud läbirääkimistele tuginev

lahendus võib kaasa tuua vaidlusi, millised ja kui suured kulud on põhjendatud jätta arendaja

kanda. Vähetähtsaks ei saa pidada ka korruptsiooniriski.

9. Need praktilised eelised ei tähenda, et seadusliku aluse nõuet tohib eirata. Sellise üldise tasu

kehtestamise volituse saab anda üksnes Riigikogu seadusega.

10. Määrusega saab põhiõiguste piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, kuid

volitusnormi piire ületamata. Kohalik omavalitsus võib anda kohaliku elu küsimuse

korraldamiseks määruse ka volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm

olemas (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2). Põhiõigusi riivava määruse andmiseks on

vaja seaduslikku alust siiski ka kohaliku elu küsimuste lahendamisel (vt ka RKPJKo 18.12.2025,

5-25-6/10, p-d 39–42).

11. Määrus on kehtestatud PlanS § 131 lõike 21 alusel. See volitusnorm võimaldab linnal

kehtestada üksnes detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamiseks või ehitamisega seotud kulude

kandmiseks kokkuleppimise korra. Volitusnormis on loetletud ka tingimused, milles

kokkuleppimise kohta võib määruse kehtestada. PlanS § 131 lõige 2¹ ei anna õigust kehtestada

kõnealust üldist taristutasu.

12. PlanS § 131 lõike 2¹ volitusnormi ulatust ei saa avardada kohaliku omavalitsuse

planeerimisautonoomiale tuginedes. Planeerimisautonoomia lubab linnal kaaluda

detailplaneeringu algatamata, vastu võtmata või kehtestamata jätmist, kui linn põhjendab veenvalt,

miks tal ei ole planeeringu elluviimisega kaasnevateks kuludeks piisavalt raha või miks on nende

kulude tegemine ebaotstarbekas (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p-d 39–43).

III. Võimalik lahendus Riigikohtu praktika järgi

13. Riigikohus on selgitanud, et linn võib haldusakti andmisel seada kõrvaltingimuse, millega

nõuab huvitatud isikult põhjendatud ulatuses sotsiaalse taristu väljaehitamist või sellega seotud

kulude kandmist. HMS § 53 lõike 2 punktidele 2 ja 3 ning § 98 lõikele 1 tuginedes võib

kõrvaltingimuse asemel sõlmida halduslepingu (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13, p-d 46–49).

14. Kõrvaltingimusega haldusakti ja ka halduslepingu sõlmimise otsust peab igal juhul kaalutlema

ja põhjendama. Niisiis tuleb linnal põhjendada, kuidas planeeringuga kavandatav suurendab linna

kohustusi ja seda, et linnal ei jätku nende kohustuste täitmiseks raha. Põhjendamisel peab linn

2 Vt näiteks õiguskantsleri arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34. 3 Vt näiteks Riigikohtu otsuse nr 5-24-34 p-s 20 vihjatud plaani muuta PlanS § 131 ning kohalike maksude seaduse ja

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsust (eelnõude infosüsteemi toimik nr 25-0755).

4

esitama üksikasjaliku kuluarvestuse, milles võib siiski arvesse võtta tõenäolisi arenguid ja üksnes

prognoositavaid ligikaudseid kulusid, kui see on õigustatud (RKPJKo18.12.2025, 5-25-6, p 42,

RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d 54-60). Halduslepinguga arendajale pandavad kohustused

peavad vastama lepingu eesmärgile ja olema kooskõlas lepingust tulenevate haldusorgani

kohustustega (HMS § 98 lg 2).

15. PlanS § 131 lõige 2 võimaldab linnal ja arendajal sõlmida halduslepingu, millega arendaja

võtab endale kohustuse ehitada planeeringukohased avalikult kasutatavad rajatised ja

planeeringulahendusega funktsionaalselt seonduvad rajatised või kohustuse nende ehitamise kulu

osaliselt või täielikult kanda. Õigus sõlmida seaduse alusel üksikjuhtumit reguleeriv haldusleping

ei anna linnale õigust kehtestada määrusega üldist taristutasu.

16. Üksikjuhtumil sõlmitava halduslepinguga saab arendaja kanda jätta õiglase ja proportsionaalse

osa taristu ehitamise kuludest, mis on vahetult seotud planeeringulahendusega. Muu hulgas tuleb

arvestada, et planeeringu elluviimisega kasvavad tulevikus linna tulud. See, et taristut hakkavad

kasutama tulevased elanikud, ei tõenda tingimata, et linn teeb arendusega lisanduvate elanike tõttu

kulutusi või et arendaja kanda jäetav osa on põhjendatud. Määruse § 6 ei näe ette nende asjaolude

hindamist ega tasu kohandamist hindamise tulemuste järgi (vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13,

p-d 54–60).

17. Määruse §-s 6 sätestatud taristutasu ei ole ka haldusesisene eeskiri, millega linn suunab

detailplaneeringumenetluse praktikat. Määrus paneb arendajale tasu maksmise kohustuse, sätestab

tasu suuruse ja maksmise tähtaja ning seob selle halduslepingu sõlmimise ja täitmisega. Määruse

kohaselt ei saa linn jätta tasu nõudmata või seda vähendada, arvestades konkreetse planeeringuga

kaasnevaid kulusid ja tulusid. Nii ei saa väita, et määrus ei sätesta kohustust ning et kohustus tekib

alles halduslepingu sõlmimisega. Haldusleping on selles kontekstis üksnes kohustuse vorm.

Kohustuse vormistamine halduslepinguga ei võta sellise kohustuse seadmiseks vajaliku seadusliku

aluse nõuet.

18. Linnavolikogu 13.12.2022 istungi protokollis on taristutasu põhjendatud sellega, et sarnaseid

taristutasusid rakendavad kiiresti arenevad omavalitsused (nt Viimsi vald) ning et sellise tasu

võtmine on õigustatud ka Keilas. Teiste linnade ja valdade tegutsemise tavad ei anna Keila linnale

tasu kehtestamise õigust. Ka üldise kulumetoodika või põhjaliku kuluarvestuse lisamine ei

asendaks määrusega üldise tasu kehtestamiseks vajalikku seaduslikku alust.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]