Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Meie 01.10.2026 nr 6-12/260943/2608096

Taotlus tunnistada Loksa Linnavalitsuse 25.05.2023 määruse nr 3

§ 2 punktid 2–4 ja 6, § 3 lõiked 3 ja 9 ning § 6 kehtetuks

Lugupeetud Riigikohtu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 2, õiguskantsleri seaduse § 18 lõike 1 ja

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lõike 1 punkti 1 alusel esitan taotluse

tunnistada Loksa Linnavalitsuse 25.05.2023 määruse nr 3 „Detailplaneeringukohaste ja

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud ehitiste

väljaehitamise ja väljaehitamisega seotud kulude kandmise kord“ § 2 punktid 2–4 ja 6, § 3 lõiked

3 ja 9 ning § 6 kehtetuks osas, milles need on seadusega vastuolus.

Määruse sätted on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3, § 154 lg 1) osas, milles need

sätestavad, et isik, kes soovib detailplaneeringut, sh ka projekteerimistingimusi (edaspidi:

arendaja) peab maksma 6500 eurot iga ehitatava elamuühiku1 kohta. Sellise tasu maksmine ja

suurus ei sõltu sellest, kas ja kui palju arenduse elluviimine suurendab linna kohustusi.

Ühtse 6500 euro suuruse avalikult kasutatava taristu tasu kehtestamisega on eiratud ka PS §-st 113

ja § 157 lõikest 2 tulenevat nõuet, et avalik-õigusliku tasu või kohaliku maksu saab kehtestada

vaid seaduse alusel. Planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõike 21 volitusnorm ei anna õigust

kehtestada sisuliselt kohalikku maksu, mida tuleb arendajal tasuda detailplaneeringu

kehtestamiseks ja projekteerimistingimuste saamiseks.

Määrus on volitusnormi ületamise tõttu vastuolus seaduslikkuse põhimõttega ka muudel põhjustel.

Määrusega on laiendatud avalike rajatiste ehitamise ja nende ehitamise rahastamise kohustust ka

ehitusseaduse alusel antavate projekteerimistingimuste menetlusele. Peale selle käsitlevad

määruse sätted lisaks rajatistele ka hooneid. Määruse kehtestamise aluseks olev PlanS § 131

lõige 21 lubab kohalikul omavalitsusel kehtestada korra, milles käsitleb vaid detailplaneeringu

menetluse raames arendajaga rajatiste ehitamises või nende ehitamise rahastamises kokku

leppimist.

1 Elamuühiku all mõistetakse määruse kohaselt üksikelamut või korterit, sh kaksikelamu korterit, ridaelamu korterit

ja korterelamu korterit.

2

Ühtlasi sätestab määrus, et kui arendaja jätab linnaga taristutasu maksmise tingimust sisaldava

halduslepingu sõlmimata või sõlmitud lepingu täitmata, kaasnevad sellega planeeringu ja

ehitusõiguse seisukohalt koormavad tagajärjed: planeeringu koostamine lõpetatakse, planeering

võidakse kehtetuks tunnistada ning ehitusluba andmata jätta. Selliste tagajärgede kehtestamiseks

määrusega puudub seaduslik alus.

Tegin 05.05.2026 Loksa Linnavalitsusele ettepaneku viia linnavalitsuse 25.05.2023 määrus nr 3

kooskõlla põhiseadusega (PS). Linnavalitsus teatas 02.06.2026 (kirjas nr 7-2/646/2026-1), et

valmistab ette uut määruse eelnõu. Linn selgitas, et teema vajab sisulist ja põhjalikku läbivaatamist

ning seetõttu ei ole eelnõu menetlust veel lõpule viidud.

Määrust ei ole seni muudetud ja sätted, mida pean põhiseadusega vastuolus olevaks, kehtivad

endiselt.

I. Seaduslikkuse põhimõte ja volitusnormi piirid

1. Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja seadusega kooskõlas. Määrusega saab põhiõiguste

piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, volitusnormi piire ületamata. Pelgalt kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigusele tuginedes põhiõigusi piirata ei või.

2. Linnal on õigus anda kohaliku elu küsimuste lahendamisel määrusi volitusnormita

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2), kuid üksnes juhul, kui seaduses volitusnorm puudub.

Praegusel juhul on seaduses volitusnorm olemas, kuid see ei anna õigust kehtestada selliseid

reegleid, nagu on sätestatud linnavalitsuse määruses (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6/10, p 39).

Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ega planeerimisautonoomia ei anna alust ületada

volitusnormi piire.

3. Määrus on kehtestatud planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõike 21 alusel, mis võimaldab

kehtestada detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamises ja või nende ehitamise kulude kandmises

kokkuleppimise korra. Volitusnormis on loetletud ka tingimused, milles kokkuleppimise kohta

võib määruse kehtestada. Need tingimused ei hõlma üldist avalikult kasutatava taristu tasu.

4. PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnormi on piiratud nii esemeliselt kui ka menetluslikult.

5. PlanS § 131 lõike 21 alusel kehtestatavas määruses saab käsitleda PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2

nimetatud rajatiste ehitamises ja nende ehitamise rahastamises kokku leppimise korda. Ehitised

jaotuvad hooneteks ja rajatisteks (ehitusseadustiku (EhS) § 3 lg 2). Hoonete ehitamist või nende

ehitamise rahastamiseks lepingu sõlmimist see volitusnorm ei hõlma.

6. Halduslepingu esemeks saavad olla PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatised: tee ja sellega

seotud rajatised, haljastus ja muud tehnorajatised. Need rajatised võivad asuda planeeringualal ja

olla planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud. Samuti võivad need rajatised asuda

väljaspool planeeringuala, kuid peavad olema planeeringulahenduse elluviimisega

funktsionaalselt seotud.

7. PlanS § l31 lõike 21 alusel antav määrus kehtib ainult detailplaneeringu menetluse kohta, seda

ei saa rakendada projekteerimistingimuste menetluses. See volitusnorm ei võimalda siiski

kehtestada ühtset tasumäära ega kehtestada reegleid ehitusseadustiku alusel toimuvatele

menetlustele.

8. PlanS § 131 lõike 21 volitusnormi ulatust ei saa avardada kohaliku omavalitsuse

planeerimisautonoomiale tuginedes. PlanS §-de 128 ja 129 alusel võib linn keelduda

3

detailplaneeringut algatamast, lõpetada detailplaneeringu koostamise ja jätta planeering

kehtestamata näiteks siis, kui planeeringu elluviimine suurendaks kohaliku omavalitsuse

kohustusi, mille täitmiseks tal pole raha.

9. Määruse kehtestamise piirangud ei tähenda, et kohalikul omavalitsusel ei oleks üldse võimalik

detailplaneeringust huvitatud isikule panna kohustusi, mis puudutavad avalikult kasutatava taristu

ehitamist või selle rahastamist.

10. Selle asemel et keelduda planeeringu algatamisest või kehtestamisest, võib linn sõlmida

planeeringust huvitatud isikuga halduslepingu, millega isik nõustub maksma linnale lepingus

kokkulepitud summa (vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34). See Riigikohtu otsuses selgitatud

lahenduskäik tugineb võimalusele anda haldusakt kõrvaltingimusega, kui muidu tuleks haldusakti

andmisest keelduda, ja võimalusele sõlmida haldusleping haldusakti andmise asemel.

11. Kõrvaltingimusega haldusakti ja ka halduslepingu sõlmimise otsust peab igal juhul kaalutlema

ja põhjendama. Nii tuleb linnal põhjendada, kuidas planeeringuga kavandatav suurendab linna

kohustusi ja seda, et linnal ei jätku nende kohustuste täitmiseks raha või miks ei ole linnal

otstarbekas kanda neid kulusid. Põhjendamisel tuleb esitada detailne kuluarvestus

(RKPJKo18.12.2025, 5-25-6, p 42, RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d 54-60). Linn on

kehtestanud määrusega ühtse tasu. Selline ühtne tasu ei vasta Riigikohtu praktikas nimetatud

tingimustele, see tasu ei ole üksikjuhtumi asjaolude põhjal kaalutud ja põhjendatud.

12. Kuigi linnal on põhimõtteliselt õigus ja võimalus panna detailplaneeringust huvitatud isikule

kohustusi, ei tähenda see, et linnal on õigus kehtestada sama küsimuse reguleerimiseks määrus.

Sellest, et kohalik omavalitsus võib haldusakti asemel sõlmida arendajaga halduslepingu (RKPJKo

19.06.2025, 5-24-34/13, p-d 46–49), ei anna linnale õigust panna arendajale määrusega üldist

rahalist kohustust ega ületada PlanS § 131 lõike 2¹ volitusnormi piire.

II. Põhiseadusega vastuolus olevad määruse sätted

Määruse § 2 punktid 2 ja 3

13. Määruse § 2 punkti 2 kohaselt on määruses detailplaneeringu all mõeldud ka PlanS § 125

lõikes 5 ja EhS §-s 27 nimetatud projekteerimistingimusi. Selle punktiga seondub ka määruse § 2

punkt 3, milles käsitatakse arendusalana muu hulgas ala, millele taotletakse

projekteerimistingimusi.

14. Sisustades määruses kasutatavad mõisted selliselt, on linn laiendanud määruse kohaldamisala

seadusega lubatust kaugemale. PlanS § 131 lõike 21 alusel saab kehtestada määruse vaid

detailplaneeringu menetluses halduslepingu sõlmimise kohta. Seega ületavad need sätted

volitusnormi piire ning on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega. Nii on linn laiendanud PlanS §

131 alusel vaid detailplaneeringu menetluses lubatud reegleid ka ehitusseadustiku alusel

korraldatavale projekteerimistingimuste menetlusele. Riigikohus on sarnast küsimust varem

käsitlenud Tallinna linna puhul (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6/10).

15. Projekteerimistingimuste menetluse reeglid on sätestatud EhS 3. peatükis ning need ei

võimalda keelduda projekteerimistingimuste andmisest selle tõttu, et linnale kaasneks kohustusi,

mida ta ei suudaks täita või mille täitmine oleks ebaotstarbekas.

4

16. Huvitatud isikuga ei saa projekteerimistingimuste menetluses sõlmida halduslepingut, millega

viimane võtab endale kohustuse osaleda avaliku ehitise rajamises (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-

6, p-d 44-50).

17. Määruse § 2 punkt 2 tuleb kehtetuks tunnistada osas, milles see käsitleb detailplaneeringuna

ja arendusalana planeerimisseaduse § 125 lõikes 5 ja ehitusseadustiku §-s 27 sätestatud

projekteerimistingimusi. Kuna sellisel juhul kattub määruse § 2 punktis 2 sätestatud

detailplaneeringu mõiste ka tavatähenduses oleva mõistega, siis kaotab see punkt oma regulatiivse

tähenduse ja seetõttu võib selle ka tervikuna kehtetuks tunnistada.

18. Määruse § 2 punkt 3 tuleb kehtetuks tunnistada osas, milles see käsitleb arendusalana

planeerimisseaduse § 125 lõikes 5 ja ehitusseadustiku §-s 27 sätestatud

projekteerimistingimustega hõlmatud ala.

Määruse § 2 punkt 4

19. Määruse § 2 punkti 4 järgi loetakse avalikult kasutatavaks taristuks muu hulgas sotsiaalse

infrastruktuuri ehitised, nagu laste mänguväljakud, lasteaiad, koolimajad, samuti kohalikule

kogukonnale mõeldud ehitised, nagu näiteks kogunemishooned, terviserajad jms.

20. Selliselt on linn ületanud PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnormi piire ja kehtestanud

määruse seaduses lubatust laiema kohaldamisalaga. Seadus lubab määrusega reguleerida üksnes

sellise halduslepingu sõlmimist, milles käsitletakse rajatisi, mis on planeeringukohased,

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud ja sellega funktsionaalselt seotud (ehk

PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatu).

21. Ehitise mõiste hõlmab nii hooneid kui rajatisi, kuid volitusnorm ei kasuta üldmõistet ehitis,

vaid piirab määrusega reguleeritava kokkuleppe eseme rajatistega. Seetõttu ei võimalda PlanS

§ 131 lõige 2¹ kehtestada määrust hoonete ehitamise või nende ehitamise rahastamise kohta.

22. Määruse § 2 punkt 4 tuleb kehtetuks tunnistada osas, milles see käsitleb avaliku taristu osaks

olevate hoonete ehitamist või nende ehitamise rahastamist.

Määruse § 3 lõige 3

23. Määruse § 3 lõike 3 teises lauses on sätestatud, et linn võib huvitatud isikult nõuda tasu ka

nende ehitiste rahastamiseks, mis on ette nähtud linna eelarves või arengukavas.

24. Arvestades määruse § 2 punktis 4 sätestatud avalikult kasutatava taristu avarat mõistet, hõlmab

see kohustus ka hooneid ja muid objekte, mida PlanS § 131 lõike 2¹ volitusnorm ei hõlma.

25. Riigikohtu otsusest asjas nr 5-24-34/13 järeldub, et huvitatud isikule võib panna sotsiaalse

taristuga seotud põhjendatud kohustusi detailplaneeringu menetluses kõrvaltingimuse või

halduslepinguga, kui muidu oleks põhjendatud planeeringu menetlemisest või kehtestamisest

keelduda. See tähendab, et planeeringust huvitatud isikule saab panna kohustusi vaid üksikjuhtumi

põhiselt asjaolusid kaaludes ja detailse kuluarvestuse põhjal. Kui kohalik omavalitsus juba oma

eelarves või arengukavas näeb ette vastava taristu ehitamise, siis tuleb see taristu ju kohalikul

omavalitsusel ehitada sõltumata sellest, kas on mõni detailplaneeringust huvitatud isik, kellelt selle

taristu ehitamise kulu kandmist nõuda saab.

5

26. Määruse § 3 lõike 3 teine lause tuleb kehtetuks tunnistada, kuna see paneb ilma seadusliku

aluseta arendajale kohustuse linnavalitsuse äranägemisel ehitada või rahastada ka sellist ehitist,

mille ehitamiseks on linn oma eelarves vahendeid eraldanud või mille ehitamist linn on oma

arengukavas ette näinud.

Määruse § 3 lõige 9, § 2 punkt 6

27. Määruse § 3 lõige 9 kehtestab sotsiaalse infrastruktuuri tasu suuruseks 6500 eurot elamuühiku

kohta. Tasu kohaldatakse alates kolmandast elamuühikust ning juhul, kui arendusega

kavandatakse vähemalt kolm elamuühikut, arvestatakse tasu esimesest elamuühikust. Tasu suurus

on määruses kindlaks määratud ning see ei sõltu konkreetse planeeringu elluviimisega linnale

kaasnevate kulude ja tulude suurusest.

28. Määruse § 2 punkt 6 sätestab, et detailplaneeringust huvitatud isik peab maksma Loksa linnale

avalikult kasutatava taristu tasu selle taristu ehitamise eest. Sätte järgi võib tasu koosneda mitmest

alltasust, sealhulgas sotsiaalse infrastruktuuri tasust, maaparandussüsteemide ning sade- ja

pinnasevee taristu tasust. Loetelu ei ole ammendav. Selline norm ei anna arendajale selget vastust,

milliseid tasusid ja millistel alustel võib linn nõuda. Seetõttu on see säte küsitav ka õigusselguse

seisukohalt.

29. Linnal pole volitust kehtestada määrusega avalikult kasutatava taristu tasu. Kuigi Riigikohtu

hinnangul (otsus asjas nr 5-24-34) on võimalik linnal arendajaga avalikult kasutatava taristu

ehitamise kulude kandmises kokku leppida, ei tähenda see, et linn võib sellise tasu kehtestada

määrusega.

30. Määrusega kehtestatud tasu on üldine avalik-õiguslik rahaline kohustus. Määruse § 3 lõikes 3

sätestatust järeldub, et seda tasu võidakse nõuda isegi siis, kui avalikult kasutatava ehitise

ehitamiseks on linnaeelarves raha olemas või kui ehitamine on ette nähtud arengukavas.

31. Kui sellist kohustust käsitada kohaliku maksuna, saab selle kehtestada üksnes seaduse alusel

PS § 157 lõike 2 kohaselt. Kui tegemist on muu avalik-õigusliku rahalise kohustusega, peab sellel

olema seaduslik alus PS § 113 järgi. Määruses sätestatud üldine tasu sarnaneb maksuga ning selle

kehtestamiseks peab olema PS § 113 ja § 157 lõike 2 kohaselt seaduslik alus (RKPJKo 19.06.2025,

5-24-34/13, p 62). Olenemata sellest, kuidas taristutasu täpsemalt liigitada, vajab sellise põhiõigusi

riivava rahalise kohustuse määrusega kehtestamine seaduslikku alust.

32. Määruse § 2 punkt 6 ja § 3 lõige 9 tuleb kehtetuks tunnistada, kuna nendega on kehtestatud

avalik-õiguslik tasu, milleks seaduslik alus puudub.

Määruse § 6

33. Määruse § 6 lõige 1 näeb ette, et kui arendaja jätab linna taristu ehitamise või selle rahastamise

kohta lepingu sõlmimata, on sellel arendajale kahjulikud tagajärjed. Määruse § 6 lõike 2 kohaselt

tuleb haldusleping sõlmida tingimusega, et kui huvitatud isik ei täida lepingulisi kohustusi

tähtajaks, tunnistab linn detailplaneeringu kehtetuks või keeldub planeeringualal ehitusloa

andmisest või ehitusteatise aktsepteerimisest.

6

34. Nii planeeringu koostamise lõpetamine kui ka detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine on

seaduse järgi lubatud otsused. Neid otsuseid võib teha ka seoses halduslepingu sõlmimisest

keeldumise või halduslepingu täitmisega (vt PlanS § 129 lg 1 ja § 131 lg 6). Siiski võib eeldada,

et nii planeeringu koostamise lõpetamine PlanS § 129 lõike 1 punkti 1 alusel kui ka

detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine PlanS § 131 lõike 6 alusel on õiguspärased vaid siis, kui

need otsused seonduvad arendajale pandud õiguspäraste kohustusega. Selliseks õiguspäraseks

kohustuseks ei saa olla seaduslikku alust eeldav, määruses konkreetse summana sätestatud tasu

(6500 eurot elamuühiku kohta) maksmisega nõustumine või sellise summa maksmata jätmine, kui

sellise tingimusega leping on juba sõlmitud.

35. Määruses sätestatud kohustused pole vabatahtlikud, kui halduslepingu sõlmimata või täitmata

jätmine võib kaasa tuua selle, et arendaja jääb taotletud haldusaktist või toimingust ilma.

Riigikohus on nõustunud, et kui määrusest võib järeldada, et projekteerimistingimuste või

ehitusloa andmine sõltub linna ja arendaja vahelisest avalike ehitiste rahastamise kokkuleppest, on

arendaja vabatahtlikkus näiline. Selliseks survestamiseks peab olema seaduslik alus (RKPJKo

18.12.2025, 5-25-6/10, p-d 44–50).

36. Ehitusloa andmisest või ehitusteatise menetlemisest keeldumise alused on sätestatud EhS-is.

Määrusega ei saa luua uusi keeldumise aluseid. Samuti ei saa halduslepinguga sätestada, et PlanS

§ 131 lõikes 6 nimetatud tagajärgi rakendatakse ka kohustustele, mille seadmiseks pole

seaduslikku alust.

37. Sestap võib määruse § 6 kaasa tuua selliseid linna otsuseid, millel puudub seaduslik alus. Säte

ületab seadusest tulenevaid volitusi ning on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]