Yoko Alender

Riigikogu Kantselei

[email protected]

Erkki Keldo

Kliimaministeerium

[email protected]

Rainer Vakra

Keskkonnaamet

[email protected]

Teie nr

Meie 06.10.2026 nr 6-3/261556/2608274

Eesti looduse infosüsteemi tehtud kanded ja nendega kaasnevad piirangud

Austatud keskkonnakomisjon

Austatud minister

Austatud peadirektor

Õiguskantsleri poole on pöördunud mitu inimest küsimusega, millise kvaliteediga teabe alusel

kannab Keskkonnaamet Eesti looduse infosüsteemi (EELIS) kaitsealuste linnuliikide leiukohad ja

mille alusel määrab nende ümber nn puhverala.

Kaitsealuseid liike puudutav teave on ühiskonna jaoks oluline. Kui meil puuduvad kvaliteetsed ja

ajakohased andmed, siis ei saa korraldada liikide kaitset optimaalselt ehk nii, et oleks võimalik

ühtaegu säilitada loodusväärtused ja lubada maaomanikule tegevust, mis neid väärtusi ei kahjusta.

Sestap peab riik EELIS-e kandeid tehes silmas pidama seda, et infosüsteemis kajastatud andmed

oleksid õiged ja ajakohased ning et kande aluseks olnud teave oleks usaldusväärne ja kontrollitav.

Kaitsealused linnud ei tohiks kande ekslikkuse tõttu jääda vajaliku kaitseta ning omanike

põhiseaduslikke õigusi ei tohi põhjuseta piirata.

Infosüsteemi kandeid tehes tuleb arvestada ka looduskaitseseaduse (LKS) § 48, mis kohustab riiki

liikide kaitse korraldamisel kindlal viisil tegutsema: näiteks peab I kaitsekategooria liikide kõikide

teadaolevate elupaikade või kasvukohtade kaitseks moodustama kaitsealad või hoiualad või

määrama kindlaks nende liikide püsielupaigad.

Keskkonnapoliitilised valikud teeb Riigikogu. Niisiis otsustab parlament, kui rangelt keskkonda

ja sealhulgas haruldasi liike tuleb kaitsta. Seaduses sätestatud liigikaitsenõudeid rakendades peab

Keskkonnaamet põhjendama konkreetse piirangu õiguslikku alust, faktilisi eeldusi ning ruumilist

ja ajalist ulatust. Halduspraktikast leiab praegu viiteid sellele, et üldiseid seaduse norme (nt LKS

§ 55 lõige 61) rakendatakse koostoimes EELIS-e kandega viisil, mis toob kaasa sisuliselt

automaatsed ja ulatuslikud tegevuspiirangud alal, kus ei pruugigi kaitsealune lind pesitseda.

Samuti võivad need piirangud olla ulatuslikumad kui LKS § 50 lõikes 2 sätestatud piirangud. Nii

2

seatakse maaomanikule maa kasutamisel piiranguid, mille alus ja kohaldamise eeldused on

ebaselged.

Selles küsimuses lahenduse leidmiseks on vaja teha koostööd erineval otsustustasanditel. Seetõttu

saadan soovituse teadmiseks ka Riigikogu keskkonnakomisjonile, et komisjon oleks kursis

halduspraktikaga ning vajaduse korral saaks anda täitevvõimule seadust täiendades juhiseid.

Seejuures tuleks selgitada LKS § 50 lõikes 2 sätestatud alade kaitse ja üldiste liigikaitsenõuete

omavahelist suhet ning piirangute rakendamist ka nende liikide puhul, kelle pesade ümber

nimetatud säte automaatset kaitset ette ei näe.

Kliimaministeerium kui EELIS-e vastutav töötleja saab hinnata, kas praeguse Keskkonnaameti

infosüsteemi pidamisega (sh kannete tegemisega ja nn puhveralade loomisega) saab rahul olla.

Soovitan Keskkonnaametil teha viivitamata EELIS-e kannetes parandused, kui selgub, et need on

ekslikud, nt kui kohus on tuvastanud, et kaitsealune linnuliik infosüsteemi kantud kohas ei pesitse.

Tähelepanu tuleb pöörata teabe dokumenteerimise kvaliteedile, mille alusel infosüsteemi andmeid

kantakse. Andmetest peaksid nähtuma nende päritolu, kogumise aeg, kontrollituse aste ja oluline

ebakindlus. Enne andmetele tugineva piirangu rakendamist tuleb hinnata nende piisavust

konkreetse piirangu põhjendamiseks. Kui teave vajab täiendavat kontrolli, siis tuleks see säilitada

vaid ametkondliku teabena, kuid sellest lähtudes ei seata automaatselt kellegi tegevusele

piiranguid.

Riik ei tohi maaomanikku panna olukorda, kus inimene peab hakkama infosüsteemi kantud

andmeid ümber lükkama ja tõestama (et tema maa peal pesa või pesitsust ei ole) enda tegevuse

õiguspärasust ja eetilisust kolmandatele isikutele lihtsalt seetõttu, et riik avaldab tema maa kohta

vananenud või ekslikku teavet.

Infosüsteemi tehtud kanne ja selle parandamine

1. EELIS-e loomise näeb ette keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 395. EELIS on riigi

infosüsteemi kuuluv andmekogu, mille eesmärk on koondada ja avalikustada süstematiseeritult

teavet muu hulgas kaitstavate loodusobjektide kohta. Seadus ei anna EELIS-e kandele

konstitutiivset tähendus, kanne ei loo iseenesest looduskaitselist piirangut ega muuda kinnisasja

kaitsealaks või püsielupaigaks. Loodusobjekti kaitsvad piirangud tulenevad seadusest või näiteks

kaitseala või püsielupaiga moodustamise määrusest.

2. EELIS-e kanne võib olla õiguslikus mõttes informatiivne, kuid sellega kaasnevad praktikas

konkreetsed tegevuspiirangud. Seetõttu on oluline, et andmekogusse kantud teave oleks õige,

ajakohane ning terviklik. Ainult sel juhul on riigil asjakohane ülevaade liikide käekäigust ning

sellisel juhul täidab andmekogu oma eesmärki. Kui konkreetse piirangu rakendamiseks vajalikud

faktilised eeldused (nt pesa või pesitsemine) puuduvad, ei saa seda piirangut põhjendada üksnes

EELIS-e kandega.

Nii EELIS-e põhimäärusest kui ka kohtupraktikast nähtub, et andmekogusse kantud andmete

muutumisel või neis vigade ilmnemisel tuleb need viivitamata parandada (põhimääruse § 18 lg 2)

ning vigastest andmetest ei või Keskkonnaamet ega kohtud lähtuda, kui registriandmete ekslikkus

oli ametile teada või oleks eeldatavalt olnud teada korrektse haldusmenetluse tulemusel (vt

RKHKo 04.12.2023 nr 3-21-552, p 21 jj).

3

3. Ometi leiab halduspraktikast näiteid selle kohta, et andmekogust ei arhiveerita

elupaiga/leiukoha andmeid ka sel juhul, kui kohus on tunnistanud kaitstava linnuliigi püsielupaiga

moodustamise õigusvastaseks, sest on tuvastanud, et kaitstav liik märgitud alal ei pesitse ja ka pesa

on hävinud (vt nt kohtuasi nr 3-23-818).

Kande aluseks oleva teabe kontrollitavus

4. Lisaks andmete õigeaegsele parandamisele vajab tähelepanu kande aluseks oleva teabe

dokumenteerimine ja selle kvaliteet.

5. Õiguskantsleri nõunik tutvus mitme EELIS-e kande aluseks olnud materjalidega

Keskkonnaametis. Läbivaadatud materjalides oli teave liigi esinemise kohta sageli napp ega olnud

alati selline, mis võimaldaks eriteadmistega isikul hinnata, kas teabe pinnalt võib jõuda teabe

esitajaga sarnasele järeldusele. Näiteks on olemas vaid teabe esitaja kinnitus, et ta nägi või kuulis

piirkonnas kindla linnuliigi esindajat.

Keskkonnaametil ei ole ekspertidega üldist kokkulepet ega selgeid reegleid selle kohta, millist

laadi teavet peab esitama ja kuidas seda vormistada, et sellest piisaks EELIS-esse kande

tegemiseks. Fotosid ega salvestusi pole andmekogusse tavaliselt esitatud. Foto või muu salvestise

puudumine ei tähenda tingimata, et vaatlus on tõendamata või kontrollimatu. Kontrollitavust

parandab vaatlusaja ja -koha, liigi määramist võimaldanud tunnuste ning vajaduse korral

vaatlusviisi ja -tingimuste dokumenteerimine. Praegusest praktikast nähtub, et isegi kui esitatakse

fotosid, siis võivad need olla väheinformatiivsed (nt esitatakse pilt linnusulest, kuid fotol on sulg

serviti, mistõttu see ei ole sisuliselt vaadeldav). Ebaühtlane on ka leiu kirjelduse põhjalikkus.

Näiteks võib olla kirjas, et pesas on üks poeg, kuid pole selge, kas vaadati binokliga, drooniga või

roniti pesapuu otsa. Seetõttu jääb arusaamatuks, millistel vaatlustingimustel poegade olemasolu ja

arv kindlaks tehti või on esitatud üksnes teabe esitaja arvamus pesitsuse ja poegade arvu kohta.

Tavapärane on, et isendi tuvastanud inimene lihtsalt teavitab Keskkonnaametit faktist, et nägi liigi

esindajat ning ühtegi muud tõendit selle teavituse juurde ei lisata. Vaatleja teade liigi nägemise

või kuulmise kohta on ka ise teabeallikas, mille usaldusväärsust tuleb hinnata.

Keskkonnaameti ametnikud nentisid, et nad ei ole olukorraga rahul ning sooviksid, et teavet

esitataks nõnda, et eriteadmistega kõrvaltvaatajal oleks võimalik hinnata selle usaldusväärsust.

Sageli hindabki Keskkonnaamet saadud teabe usutavust peamiselt teabe esitajat arvestades.

Näiteks kui andmed esitab valdkonna usaldusväärne ekspert, siis piisabki tema kinnitusest liigi

pesitsuse kohta. Vaatleja erialane pädevus on teabe usaldusväärsuse hindamisel asjakohane. Samas

peaksid materjalidest nähtuma vaatluse olulised asjaolud ja põhjendused, mille alusel järeldati liigi

esinemist ning määrati elupaiga ulatus. Puudulik dokumenteerimine võib raskendada nii nende

järelduste kontrollimist kui ka maaomaniku vastuväidete sisulist lahendamist.

Infosüsteemist lähtuvad piirangud

6. Õiguskantsleri menetluse käigus ilmnes, et (kotka)pesa avastamisel kantakse andmekogusse

peale pesapuu ka liikide elupaigad/leiukohad, mistõttu tekib pesapuu ümber sisuliselt kaks erinevat

kaitsetsooni. Pesapuud ümbritseb seadusega määratud suurusega ring (diameetriga 50-1000 m),

kuid lisaks sellele kaitsevööndile on Keskkonnaamet loonud veel nn puhverala, mille suuruse on

kehtestanud amet oma äranägemise järgi ja määranud ka piirangud maaomaniku jaoks.

4

Näiteks: LKS § 50 lõike 2 punkt 4 näeb väike-konnakotka pesa kaitseks ette 100 meetri raadiusega

sihtkaitsevööndi, kuid Keskkonnaamet võib leida: „Väike-konnakotka elupaik piiritletakse

selliselt, et need hõlmaks liigile minimaalseks pesitsusrahuks vajalikku ala, milleks on pesast kuni

300 meetri raadiusesse jääv pesitsemiseks sobiv metsaala. See aitab tagada kotkaste eduka

pesitsemise ja vähendab oluliselt pesapaikade hülgamist häirimise tõttu. Väike-konnakotka

elupaik ei ole looduskaitseseaduse mõistes sihtkaitse- ega piiranguvöönd.“

Puhverala võib olla mitmekümne hektari suurune ning selle kohta kehtestab piirangud

Keskkonnaamet. Puhverala võidakse luua ka sellise linnuliigi pesa ümber, millele seadus (LKS §

50 lg 2) kaitset otseselt ette ei näegi. Keskkonnaamet on ühele maaomanikule andnud näiteks

sellise selgituse: „Võimaliku häirimise vältimiseks tuleb hõredamad ja vanemad puistud (eriti

männikud) piiritleda pindalalise objektina kuni 500 meetri raadiuses ja tihedamad ning nooremad

puistud vähemalt 200 meetri raadiuses pesast või territooriumi keskpunktist. Kui mingis

ilmakaares pole võimalik looduslike tingimuste tõttu (ulatuslikud lageraielangid, veekogud,

haritav maa jm kõlvikud) elupaika piiritleda 500 m raadiuses, siis võib muudes ilmakaartes sobiva

puistu olemasolul elupaiga piiritleda kaugemale kui 500 m, arvestades, et elupaiga pindala oleks

pesa või territooriumi keskpunkti arvestades kuni 75 ha. Looduskaitseseaduse § 55 lg 6 kohaselt

on elupaigas keelatud pesitusaegne häirimine, eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal.

Sellest tulenevalt on metsaraie keelatud 1. veebruarist kuni 30. Septembrini. Elupaigas ei ole

keelatud liikumine, kuid soovitatav on pesitsuse kõrgajal (1. veebruarist 31. augustini) elupaigas

mitte viibida.“

On olnud juhtumeid, kus Keskkonnaamet on loonud oma äranägemise järgi EELIS-es leiukoha

(sh nn puhverala), kus arvatakse olevat sobiv ala pesitsemiseks linnuliigile, kelle pesa ega pesitsust

pole konkreetses kohas tuvastatud (ekspert on märkinud, et linnuliiki ei leitud, kuid ala võiks talle

sobida) ning kelle pesa ümber seadus kaitsevööndit ette ei näegi.

7. Keskkonnaameti selgitustest lähtudes tuleks nn puhverala käsitleda LKS § 55 lõike 61

(pesitsusaegse häirimise keeld) rakendamise väljundina.

LKS § 55 lõige 61 on kehtestatud universaalse kaitsenormina kõigi lindude kaitseks. Seetõttu

võimaldab norm linde pesitsuse ajal kaitsta. Abstraktselt hinnates ei saa öelda, et LKS § 55 lõike 61

alusel oleks välistatud nn puhverala loomine pesitsusaegse rahu tagamiseks. Samas ei saa eeldada,

et näiteks LKS § 50 lõikes 2 nimetatud liikide kaitseks sätestatud ala suurus ja piirangud

(diameetriga 50-1000 m) oleks selgelt ebapiisavad ning et Keskkonnaamet võib või isegi peab

looma ka veel enda valitud suurusega täiendava puhverala.

8. Teiste (st LKS § 50 lõikes 2 nimetamata) liikide kaitseks pole seadusega konkreetsemaid

suuniseid kehtestatud. Seetõttu võib maaomanik praegu sattuda olukorda, kus Keskkonnaamet

rakendab tema kinnistul ulatuslikke (kümneid hektareid hõlmavaid) piiranguid pelgalt

informatiivse tähendusega kande alusel, mille tõele vastavust ehk aktiivset pesitsust piirangu

seadmiseks Keskkonnaamet iga kord enne piirangu rakendamist ei hinda.

Halduspraktikast leiab näite, kus metsateatises on öeldud, et „raietegevus keelatud 15. märtsist

kuni 31. augustini Eesti looduse infosüsteemis piiritletud liigi elupaigas“. Seega lähtub

halduspraktika vahetult EELIS-e kandest ning selles märgitud nn puhverala suurusest, pesitsuse

toimumine või isegi pesa olemasolu pole oluline (nagu juhtus kaasuses nr 3-23-818). Niisiis on

Keskkonnaamet kujundanud infosüsteemi kantud pesade ümber tõhusa puhvertsooni, võttes

aluseks üksnes informatiivse EELIS-e kande. Kui lind pesa kasutab, siis on pesa kaitsev piirang

5

asjakohane, kuid paraku ei sõltu piirangute kehtivus maaomaniku jaoks sellest, kas lind pesa

kasutab või mitte.

9. Teine ja keerulisemgi maaomaniku mure seondub võimalikule raiutavale puidule antava

sertifikaadiga. Kui kaardikihile on märgitud lisaks pesaringile ka nn puhverala, siis kuigi seda

puhverala ja selle suurust ei määra seadus, tekib oht, et nn puhveralalt raiutud metsa võidakse

pidada looduskaitseliste piirangutega alalt raiutud puiduks, mistõttu selle kasutamine läheks

vastuollu Eestis kasutatava metsamajandamise sertifikaadi tingimustega.

Näiteks FSC Eesti standardi indikaatorid 6.1.1, 6.3.1, 6.4.1, 6.4.3 ja 9.1.1 kohustavad

sertifitseeritud metsaomanikku kaitsealuste liikide ja nende elupaikade andmeid kontrollima,

kavandatava tegevuse mõju hindama, negatiivset mõju vältima või vähendama ning otsused

dokumenteerima. EELIS-e kanne toob metsaomanikule kaasa lisakohustused, sest riik on EELIS-

e kaudu püstitanud hüpoteesi haruldase liigi esinemise võimalikkuse kohta ning metsaomanik peab

seda asuma kontrollima ja ümber lükkama. Näib, et EELIS-e kanne pole pelgalt informatiivse

tähendusega.

10. Seda küsimust ei saa pidada metsaomaniku mureks, millest riik võiks ennast taandada, sest

puidu vastavust sertifikaadile hinnatakse ju lähtuvalt riigi infosüsteemi tehtud kandest. Kui riik

teeb andmekogusse kande haruldase linnuliigi pesa kohta ja seejärel markeerib ala, millel toimuv

tegevus võib lindu häirida, siis oleks silmakirjalik väita, et riigi tehtud kandeid ei peaks puidu

sertifitseerimisel arvestama, sest Keskkonnaamet ei pea neid andmeid õiguslikult siduva

tähendusega andmeteks. Riik ise ju neid andmeid kogub ja nendest enda tegevuses ka lähtub.

Keskkonnaamet peaks selgitama, kas kanne kajastab kinnitatud leiukohta, varasemat vaatlust või

võimalikku elupaika ning kuidas on määratud kaardile kantud ala piirid. Nii saavad maaomanik ja

teised andmekasutajad hinnata teabe tähendust, ilma et kaardikannet samastataks automaatselt riigi

kehtestatud tegevuskeeluga.

11. Loodan, et leiate võimaluse need maaomanike mured lahendada. Palun hinnake koostöös

võimalusi ühtlustada EELIS-e kande aluseks olevate andmete dokumenteerimist, eristada andmete

ajakohasust ja kontrollituse astet ning tagada, et nendele tuginevate tegevuspiirangute õiguslik

alus, faktilised eeldused ja ulatus oleksid maaomanikule arusaadavalt põhjendatud.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Teadmiseks: avaldajad (isikuandmeteta)

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]