EELNÕU

Tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus

§ 1. Tubakaseaduse muutmine

Tubakaseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 31 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Elektroonilise sigareti vedelik on segu, mis on ette nähtud või mida selle koostise ja

omaduste tõttu on võimalik tarbida elektroonilise sigareti või muu samalaadse seadme abil või

millest on võimalik kokku segada eelnimetatud seadmetes kasutamiseks mõeldud vedelikku.“;

2) paragrahvi 81 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 5 nimetatud tubaka ja mentooli maitset ja lõhna andvad

lubatud ained kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.“;

3) seadust täiendatakse §-ga 83 järgmises sõnastuses:

„§ 83. Nõuded nikotiinipadja koostisele

(1) Nikotiinipadjas ei tohi nikotiinisisaldus ületada üheksat milligrammi ühe grammi nikotiini

sisaldava segu kohta ja ühe padja nikotiinisisaldus ei tohi ületada üheksat milligrammi.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud toode ei tohi sisaldada järgmisi aineid:

1) vitamiinid ja muud lisaained, mis loovad mulje, et kõnealune nikotiinipadi on tervisele kasulik

või et selle kasutamine kujutab endast väiksemat terviseohtu kui muude tubakatoodete kasutamine;

2) kofeiin, tauriin ning muud lisaained ja stimulaatorid, mida seostatakse energiat või jõudu andva

mõjuga;

3) ained, mis on inimese tervisele ohtlikud, välja arvatud nikotiin;

4) ained, mis hõlbustavad nikotiini omastamist.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud toode ei tohi sisaldada tubakast ja mentoolist erinevat

maitset või lõhna andvat ainet.“;

4) paragrahvi 10 lõiget 4 täiendatakse neljanda lausega, § 101 lõiget 3 kolmanda lausega, § 102

lõiget 7 neljanda lausega ja § 103 lõiget 3 neljanda lausega järgmises sõnastuses:

„Kui riigilõiv teate läbivaatamise, muutmise, avaldamise või hoidmise eest või tasu teabe

hindamise eest on tähtpäevaks tasumata või kui eelmise aasta müügimahud on esitamata, siis

teadet Terviseameti veebilehel ei avaldata ning avaldatud, ent tasumata riigilõivu või

hindamistasuga või esitamata müügimahtudega teated kustutatakse.“;

5) paragrahvi 10² lõike 1 esimeses lauses asendatakse sõnad „nikotiinisisalduseta sigarette“

sõnadega „nikotiinisisalduseta elektroonilisi sigarette“;

6) paragrahvi 102 lõike 2 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastataksejärgmiselt:

„(2) Elektroonilisi sigarette või nende täitepakendeid võõrandamiseks Eestisse toov või neid Eestis

tootev ettevõtja on kohustatud esitama andmete esitamiseks ettenähtud Euroopa Liidu ühisportaali

kaudu iga aasta 31. märtsiks eelmise kalendriaasta kohta järgmised andmed:“;

7) paragrahvi 104 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Teate esitaja tasub käesoleva seaduse §-des 10–103 nimetatud teate esmakordse avaldamise

riigilõivu enne teate avaldamist ja edaspidi teate hoidmise riigilõivu hiljemalt iga aasta 31.

märtsiks riigilõivuseaduses sätestatud määras.“;

8) paragrahvi 104 täiendatakse lõikega 3¹ järgmises sõnastuses:

„(3¹) Käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 1 sätestatut ei kohaldata käesoleva seaduse § 81 lõike

21 alusel kehtestatud määrusega lubatud ainetele.“;

9) paragrahvi 104 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote müügimahtude teate, välja arvatud sigari

müügimahu teate esitamisel tasub teate esitaja Terviseametile teate hindamise eest 240 eurot.

Sigari müügimahu teate esitamisel tasub teate esitaja Terviseametile teate hindamise eest 90

eurot.“;

10) seadust täiendatakse §-ga 163 järgmises sõnastuses:

„§ 163. Nikotiinipatjade pakendi märgistamine

(1) Nikotiinipatjade pakend peab vastama käesoleva seaduse § 11 lõigetes 1 ja 2, välja arvatud

lõike 2 punktid 2 ja 4, sätestatud tingimustele ning igale müügipakendile ja seda vahetult

ümbritsevale rühmapakendile kantakse järgmine teave:

1) loetelu toote koostisosadest massi järgi kahanevas järjekorras;

2) toote nikotiinisisaldus ja ühes padjas sisalduv nikotiinikogus;

3) partii number;

4) soovitus hoida toode lastele kättesaamatus kohas.

(2) Nikotiinipatjade müügipakendi ja seda vahetult ümbritseva rühmapakendi pealmisele ja

alumisele välispinnale kantakse järgmine terviseohu hoiatus: „See sisaldab nikotiini, mis on

kergesti sõltuvust tekitav aine.“

(3) Nikotiinipatjade müügipakendi peale kantav terviseohu hoiatus peab katma vähemalt 30

protsenti pakendi välispinnast ja vastama käesoleva seaduse § 16 lõikes 11 sätestatud nõuetele.

(4) Nikotiinipatjade pakendi kujundus ei tohi suurendada toote atraktiivsust lapse või noore

jaoks.“;

11) paragrahvi 17 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Nikotiinipatjade müügipakend peab sisaldama vähemalt 20 patja.“;

12) seaduse 5. peatüki 3. jao pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote Eestisse toimetamise ja tellimisega seotud

keelud ja piirangud“;

13) paragrahvi 311 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

14) paragrahv 312 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„312. Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote Eestisse toimetamise ning piiriülese ja

riigisisese kaugmüügi teel tellimise keeld

(1) Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote piiriülese kaugmüügi teel tellimine ja Eestisse

toimetamine posti teel või muul samalaadsel viisil on keelatud, välja arvatud alkoholi-, tubaka-,

kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse §‑s 58 sätestatud koguses ja tingimustel.

(2) Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote riigisisese kaugmüügi teel tellimine on

keelatud.“;

15) seadust täiendatakse §-ga 38² järgmises sõnastuses:

„§ 38². Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote kaugmüügi teel tellimise keelu

rikkumine

(1) Käesoleva seaduse §-s 312 sätestatud keelu rikkumise eest – karistatakse rahatrahviga kuni 300

trahviühikut.

(2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik, – karistatakse rahatrahviga kuni 200

000 eurot.

(3) Käesolevas paragrahvis sätestatud väärteo katse on karistatav.“;

16) paragrahvi 39 lõikes 2, § 41 lõikes 2 ja § 43 lõikes 2 asendatakse tekstiosa „kuni 3200 eurot“

tekstiosaga „kuni 200 000 eurot“;

17) paragrahvi 39¹ lõikes 2 ja § 40 lõikes 2 asendatakse tekstiosa „kuni 3200 eurot“ tekstiosaga

„kuni 100 000 eurot“;

18) paragrahvi 42 lõikes 2 asendatakse tekstiosa „kuni 3200 eurot“ tekstiosaga „kuni 400 000

eurot“;

19) paragrahvi 45 lõikes 2 asendatakse tekstiosa „kuni 2000 eurot“ tekstiosaga „kuni 100 000

eurot“;

20) paragrahvi 46 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote alaealisele ostmise, pakkumise või üleandmise

eest, kui puudub käesoleva seaduse §-s 44 või 45 sätestatud väärteokoosseis, –

karistatakse rahatrahviga kuni 200 trahviühikut.“;

21) paragrahvi 50 lõikes 2 asendatakse tekstiosa „kuni 2000 eurot“ tekstiosaga „kuni 50 000

eurot“;

22) paragrahvi 51 lõigetes 2 ja 3 asendatakse tekstiosa „§-des 39“ tekstiosaga „§-des 38²“;

23) paragrahvi 51 lõikes 6 asendatakse tekstiosa „§-s 39“ tekstiosaga „§-des 38² ja 39“.

§ 2. Riigilõivuseaduse muutmine

Riigilõivuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 298⁴ lõiget 2 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Sigariteate muudatuse läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu 370 eurot.“;

2) paragrahvi 298⁴ lõiget 3 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Sigariteate avaldamise ja hoidmise eest tasutakse aastas riigilõivu 40 eurot.“.

§ 3. Seaduse jõustumine

Käesoleva seaduse § 1 punktid 2, 3, 8, 10 ja 11 jõustuvad 2028. aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, ......................... 2026. a

Algatab Vabariigi Valitsus

..... ....................... 2026. a

(allkirjastatud digitaalselt)

1

Tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu

seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu eesmärk on kaitsta paremini Eesti laste ja noorte tervist, ennetades alaealiste surmaga

lõppeda võivaid juhtumeid ja nende sõltuvusse sattumist raskeid tervisekahjusid põhjustavatest

nikotiinitoodetest. Peamiseks meetmeks on e-sigareti ja hiljuti turule jõudnud nikotiini sisaldavate

muude toodete kasutamisega seotud terviseriskide vähendamine vastavalt Euroopa Liidu parimale

praktikale, kehtestades selge loetelu lubatud maitse- ja lõhnaainetest ning proportsionaalsed ja juba

pikemalt turul olnud toodetega analoogsed piirangud uutele hiljuti turule jõudnud toodetele. Kuna

noori meelitatakse nikotiini sisaldavaid tooteid tarbima neile sobivate maitsete ja lõhnadega ning

maitseid ja lõhnu võivad anda erinevad keemilised kooslused, siis on kohane kehtestada lubatud

komponentide loetelu. Samuti on oluline alandada nikotiinipatjades nikotiinisisalduse piirmäära

tasemele, mis on vähem ohtlik nii tarvitamisel kui ka juhuslikul allaneelamisel laste poolt.

Vähendatakse bürokraatiat ja halduskoormust, kuna loeteluga lubatud maitseainetele ei kehti enam

e-sigareti vedeliku turule toomisel ainete hindamise tasu, mistõttu muutub lihtsamaks tooteid

hindava Terviseameti töö. See võimaldab ka ettevõtjad määratud ulatuses hindamistasust

vabastada.

Karmistatakse tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote posti teel või muul samalaadsel viisil

Eestisse toimetamise kehtivat keeldu, nähes selgelt ette, et lisaks alates 2019 kehtivale Eesti-sisese

kaugmüügi keelule kehtib keeld ka tellimisele. Kuna kaugmüügi teel müüakse ja ostetakse

kolmandatest riikidest kontrollimatuid tooteid, mille koostis võib olla laste ja noorte tervisele eriti

kahjulik ja mille eest ei ole tasutud aktsiise ega lõive, siis kehtestatakse kaugmüügikeelust

üleastujaile ka sanktsioon trahvi näol. Trahv kehtestatakse lisaks müüjale ka ostjale ning selle

eesmärk on raskendada eeskätt alaealiste ligipääsu nikotiini sisaldavatele toodetele, ent ka

vähendada kogu elanikkonna terviseriske, mis võivad tekkida kontrollimatu koostisega tooteid

tarbides. Piiratakse musta turgu ja parandatakse seeläbi maksulaekumisi.

Tõstetakse juriidiliste isikute trahvimäärasid rikkumiste eest ning kahekordistatakse trahvi nendele

inimestele, kes ostavad tubakaseaduses (TubS) loetletud tooteid alaealistele või teevad neid lastele

muul moel kättesaadavaks.

Lisaks on eelnõus muid täpsustusi. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/40/EL tubaka-

ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja

haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ

(edaspidi ka direktiiv 2014/40/EL), keskendub samuti eeskätt noorte tervise kaitsele ja näeb ette

proportsionaalsed tasud tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete liikmesriigisisese

kontrollimise eest. Sigar on tubakatoode, mille sihtrühm ei ole noored ja mille jaemüügi

väljakujunenud mudel eeldab kitsale ostjaskonnale laia valiku pakkumist peamiselt klubilises

2

keskkonnas selliselt, et müüdavate ühikute hulk on sigarettidest suurusjärgu võrra väiksem. Eelnõu

kohaselt muudetakse sigariteate muudatuse läbivaatamise riigilõivu (370 eurot), teate avaldamise

ja hoidmise aastalõivu (40 eurot) ja müügimahtude teate hindamistasu (90 eurot).

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud justiits- ja digiministri nõunik Mart Einasto (ametist lahkunud)

ning Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Silja

Tammeorg ([email protected]) koostöös Sotsiaalministeeriumi rahvatervise osakonna

keskkonnatervishoiu poliitikajuhi Aive Tellingu ([email protected]), Sotsiaalministeeriumi

õigusosakonna nõuniku Lily Malsi ([email protected]) ja Sotsiaalministeeriumi analüüsiosakonna

analüütik Evelin Tähtväliga ([email protected]). Eelnõu seletuskirja mõjude analüüsi

koostamisel osales Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse

talituse nõunik Elsa Leiten ([email protected]) ning eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt

toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse

toimetaja Mari Koik ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga. Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse

rakendamisega, välja arvatud direktiivi üldise eesmärgi täitmine alaealiste nikotiinitarbimise

vähendamiseks. Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi p-ga 13.1 „Loome

sanktsioonid postimüügist tubakatoodete tellimisele ning määratleme tubakatoodetes lubatud

ained.“ (tähtaeg 2026, III kvartal)

Kuna eelnõu § 1 p 3 puhul on tegemist tehnilise eeskirjaga, siis viiakse eelnõu kohta läbi Euroopa

Liidu tehnilisest normist teavitamise protseduur vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivile (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna

teenuste eeskirjadest teatamise kord. Teavitamismenetlusega kaasneb üldjuhul vähemalt

kolmekuuline ooteaeg, mille jooksul ei ole lubatud kõnealust sätet lõplikult vastu võtta. Kuni

teavitamismenetluse ja sellega seotud ooteaja lõppemiseni ei saa kõnealust sätet Riigikogus teisele

lugemisele saata. Kui teavitamismenetlus ei ole eelnõu teise lugemise ajaks lõppenud, tuleb

muudatus eelnõust välja jätta.

Eelnõukohase seadusega muudetakse tubakaseaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I,

12.05.2026, 48 ja riigilõivuseaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 11.07.2026, 166.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 78 kohaselt vajalik

poolthäälteenamus.

Eelnõu muudatuste kohta ei ole väljatöötamiskavatsust koostatud, kuna muudatuste seadusena

vastuvõtmine on põhjendatult kiireloomuline (HÕNTE § 1 lg 2 p 1). Eelnõu kiireloomulisus

tuleneb sellest, et eelnõuga viiakse sigaritega seonduvad riigilõivud kooskõlla Riigikohtu 7. mai

2026 otsusega nr 5-25-73.

3

2. Seaduse eesmärk

Eelnõu eesmärk on kaitsta rahva tervist, eriti elanikkonna kõige haavatavamat rühma – noori,

vähendades nikotiini tarvitamisest tulenevaid terviseriske ning tõkestades tubakatoodete

ebaseaduslikku kättesaadavust. Selleks kehtestatakse e-sigarettide lubatud maitse- ja lõhnaainete

ammendav loetelu, seatakse nikotiinisisalduse piirmäär nikotiinipatjadele, ajakohastatakse trahvid

ning täiendatakse seadust tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete kaugmüügi teel

tellimise keeluga.

Lisaks on eelnõu eesmärk viia sigaritega seotud riigilõivud kooskõlla Riigikohtu 7.05.2026

otsusega nr 5-25-73, milles leiti, et kehtiv riigilõivude regulatsioon on sigarite osas põhiseadusega

vastuolus. Eelnõuga muudetakse sigarile kehtestatud lõivud ja tasud proportsionaalseks.

2.1. Ülevaade senisest õigusest ja praktikast

Kehtiva regulatsiooni kohaselt on e-sigarettide vedelikes lubatud tubaka ja mentooli maitse ja lõhn.

Nende maitsete imiteerimiseks kasutatakse mitmesuguseid aineid ja segusid, mille keemiline

struktuur ja omadused on erinevad. Regulatsiooni lai sõnastus on jätnud järelevalvepraktikas

tõlgendusruumi ning põhjustanud vaidlusi Terviseameti ja tootjate vahel.

E-sigarettide koostisainete ja eralduvate ainete hindamise tasu rakendus Eestis 01.01.2025.

Vahetult enne tasukohustuse jõustumist, 2024. a II poolaastal, esitasid tootjad ja maaletoojad

suures koguses uute elektroonilise sigareti vedelikega toodete teateid, ligi 2100 teadet, et vältida

ainete hindamistasu maksmist. 2025. aastal esitati 43 elektroonilise sigareti uue toote või

olemasoleva toote muutmise teadet, mille eest on tasutud ka seadusekohane riigilõiv. Neist 33 olid

elektroonilise sigareti vedelikku sisaldavad, probleemsete koostisainetega olid 26 (79%)

elektroonilise sigareti vedelikku sisaldanud teadetest.1

2025. aasta hindamispraktikast ilmnes, et nõuetele mittevastavate toodete menetlemisel kaasavad

teate esitajad sageli advokaadibüroosid ning esitavad mitmekuuliste vahedega minimaalseid

parandusi, mis ei kõrvalda tegelikke koostisega seotud probleeme. See pikendab menetlusi ning

suurendab Terviseameti selgitus- ja vaidluskoormust.

Nikotiinipatjadele ei ole Eesti õiguses praegu kehtestatud maksimaalset lubatud nikotiinisisaldust.

Seetõttu on turul kättesaadavad väga suure nikotiinisisaldusega tooted, mille kasutamisega

kaasneb suurem nikotiinisõltuvuse tekke ja süvenemise risk. Eriti problemaatiline on see laste ja

noorte puhul, kelle organism on nikotiini mõju suhtes tundlikum. Nikotiinisisalduse ülempiiri

kehtestamise eesmärk on piirata turul kättesaadavate väga suure nikotiinisisaldusega toodete

levikut, vähendada nikotiinisõltuvuse kujunemise riski ning seeläbi kaitsta rahva tervist, eelkõige

laste ja noorte tervist.

Tubakatoodete kaugmüügil keelab kehtiv seadus toodete Eestisse piiriülese „toimetamise“, mis on

muutnud menetlemise ja kauba konfiskeerimise tollikontrollis juriidiliselt keerukaks, kui pole

võimalik tõendada toote kättetoimetamise lõpuleviimist. See on soodustanud karistamatuse tunnet

ebaseadusliku kauba tellimisel. Lisaks on kaugmüügi teel tellimise keelu puudumine võimaldanud

1 Terviseamet. Päring: 09.02.2026.

4

nii kooliõpilastel kui ka täiskasvanutel posti teel tellitud Eestis keelatud nikotiini sisaldavaid

tooteid osta ja müüa. Kaugmüügil ei ole vanuse tuvastamine võimalik ning kolmandatest riikidest

tarnitakse Eestisse kontrollimatu sisaldusega tooteid, mis on ohuks rahva tervisele ja edendavad

musta turgu.

Riigikohtu 7. mai 2026 otsusega nr 5-25-73 tunnistati riigilõivuseaduse § 2984 lõiked 2 ja 3

põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles need kehtestasid riigilõivude tasumise kohustuse

sigarite tootjatele ja importijatele. Sama otsusega tunnistas Riigikohus tubakaseaduse § 104 lõike

4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see kehtestas tasu maksmise kohustuse sigarite

tootjatele ja importijatele, samuti osas, milles see kohustas maksma tasu ka 2024. aasta kohta

esitatava müügimahtude teate eest. Kehtiva riigilõivuseaduse järgi tuleb tubakatoote ja

tubakatootega seonduva toote teate läbivaatamise eest tasuda riigilõivu 740 eurot ning teate

avaldamise ja hoidmise eest 100 eurot. Tubakaseaduse kohaselt tuleb tubakatoote ja tubakatootega

seonduva toote müügimahtude teate esitamisel teate hindamise eest tasuda 240 eurot. Need lõivud

on sigarimüüjate puhul ebaproportsionaalselt suured ning ohustavad nende ettevõtlusvabadust.

Sigarite eripära võrreldes muude nikotiini sisaldavate toodetega seisneb selles, et sigari

ostjaskonnaks ei ole lapsed ega noored, samas töötab sigarimüügi ärimudel erinevate toodete laia

pakkumisega, ent ühe toote kohta kordades väiksema müügimahuga võrreldes näiteks

sigarettidega.

2.2. Hinnang olukorrale – tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tarbimine

noorte seas

Vastavalt 2024. aastal tehtud kooliõpilaste alkoholi ja teiste uimastite tarvitamise uuringule

(European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs – ESPAD) saab esile tuua

järgmised faktid2:

1. „Uus õpilaste nuhtlus“ nimega alternatiivsed tubakatooted (e-sigaretid, huuletubakas,

vesipiip ja kuumutatavad tubakatooted) on alaealistele väga kättesaadavad:

„Alternatiivsetest tubakatoodetest hinnati e-sigarettide ja huuletubaka kättesaadavust kõige

kergemaks. Vastavalt 65% noortest hindas e-sigarettide ja 55% huuletubaka kättesaadavust

kergeks. Kuumutatavate tubakatoodete ja vesipiibu kättesaadavust hinnati raskemaks, kuid

mõlemal juhul ligi kolmandik ei osanud hinnata kättesaadavust. Varasemates uuringutes

pole nende ainete kättesaadavuse kohta küsitud.“

2. Tavasigarettide tarbimine on noorte hulgas vähenenud: „Koolinoorte suitsetamine on

alates 2003. aastast järjest vähenenud. Käesoleva uuringu põhjal ei ole 65% õpilastest enda

sõnul kunagi tavasigarette suitsetanud ja iga päev suitsetavate noorte osakaal (5%) oli

madalaim võrreldes kõigi eelnevate uuringuaastatega.“ Poiste ja tüdrukute suitsetamises

2024. aastal erinevusi ei olnud. Suur muutus on toimunud võrreldes 90-ndatel tehtud

uuringutega ja seda eriti poiste puhul, kelle hulgas on enam kui kaks korda vähenenud

nende hulk, kes on elu jooksul suitsetanud, ja igapäevaste suitsetajate hulk on vähenenud

üle nelja korra. Tüdrukute hulgas algas suitsetamise ulatuslikum vähenemine pärast 2011.

aastat.

2 Vt Euroopa kooliõpilaste alkoholi ja teiste uimastite tarvitamise uuringu (ESPAD) 2024. aasta peamised tulemused

| The European Union Drugs Agency (EUDA)

5

3. Paraku ei kehti see olukord muudele nikotiinitoodetele. „Üle poole (55%) õpilastest oli

enda sõnul proovinud e-sigarette vähemalt korra elu jooksul, 38% oli neid suitsetanud

viimase 12 kuu jooksul ja 25% viimase kuu jooksul. Kui 2019. aastal alustati e-sigarettide

katsetamisega peamiselt 13–15 aasta vanuselt (82% elu jooksul e-sigarette suitsetanutest),

siis 2024. aasta uuringu järgi alustati katsetamist peamiselt 12–14 aasta vanuselt (70% elu

jooksul e-sigarette suitsetanutest).“

4. Elu jooksul e-sigaretti proovinud tüdrukute osakaal on kasvanud 48%-lt 59%-le. Peamine

kasv ka nikotiinipatjade tarbimises on tulnud tüdrukute arvel. Nikotiinipatjade kasutamine

kasvas 15–16-aastaste õpilaste hulgas 21%-lt 2015. aastal 29%-ni 2024. aastal.

5. 2024. aastal küsiti esimest korda ka õpilaste nikotiinipatjade tarvitamise kohta. Neid oli elu

jooksul proovinud 24% õpilastest ning viimase kuu jooksul tarvitanud 12% õpilastest. Kui

vaadata kokku huuletubakat ja nikotiinipatju, siis neid oli elu jooksul proovinud 32%

noortest ja viimase kuu jooksul tarvitanud 14%.

6. Nendest, kellel oli e-sigarettide suitsetamise kogemus, oli 40% suitsetanud varem

tavasigarette. Viimase kuu jooksul tavasigarette suitsetanutest suitsetas 51% peaaegu iga

päev e-sigarette.

7. Viimase kuu jooksul e-sigarette suitsetanutest pea pooled (46%) suitsetasid neid peaaegu

iga päev, 27% vähemalt korra nädalas ja ülejäänud (27%) harvemini.

8. Enamasti sisaldas e-sigaret nikotiini (89%) ning maitse- ja lõhnaaineid (68%), pea

kümnendik mainis THC-d (tetrahüdrokannabinooli) (12%) ja/või CBD (kannabidiooli)

(8%) sisaldust, 18% ei osanud sisalduvate ainete kohta öelda.

9. Uuring näitab, et maitse- ja lõhnaained on peamine e-sigarettide kasutamise alustamise

põhjus (ESPAD 2024, tabel „Reasons for use“).

10. ESPAD-i riikide kokkuvõttes on Eesti noorte sigarettide tarvitamine küsitlusele eelneva 30

päeva jooksul umbes Euroopa keskmisel tasemel. Samal ajal paistab Eesti Euroopas silma

just e-sigareti suitsetamise ja kombineeritud nikotiinitarvitamisega. 2024. aasta ESPAD-i

tulemuste kohaselt on Eesti riik, kus sigarettide ja e-sigarettide ühisarvestuses oli toimunud

üks suurimaid tõuse. Elu jooksul tarvitamine kasvas Euroopa võrdluses eriti palju Eestis ja

Tšehhis ning sama kehtib noores vanuses igapäevase tarvitamise kasvu kohta. Eesti on

sealjuures varajase e-sigareti proovimise kõige kõrgema määraga riikide seas esirinnas: e-

sigaretti oli 13-aastaselt või nooremana proovinud 33% Eesti õpilastest, mis oli ESPAD-i

riikide kõrgeim näitaja. Selline must rekord näitab mure tõsidust ning vajadust

eelnõukohases seaduses sätestatavate rahva tervist kaitsvate meetmete järele.

Balti Uuringute Instituudi „Tubaka ja nikotiinitoodete tarvitamise uuringust“ (2023)3 selgub, et

sigarettide ja e-sigarettide järel on nikotiinipadjad populaarsuselt järgmine kõige sagedamini

proovitud toode. 68% tubaka- ja nikotiinitooteid tarvitavatest õpilastest kasutab rohkem kui ühte

toodet, mis näitab ilmekalt, et uudsed tubakatooted ning tubakatoodetega sarnanevad tooted ei

asenda tubakatooteid, vaid lisanduvad neile, suurendades nii noorte nikotiinitarvitamist. Uuringu

andmetel pidas 57% küsitletud noortest e-sigarettide tarvitamisel oluliseks meeldivat maitset,

kusjuures maitseelamus on eriti oluline 14–15-aastaste seas. Samas tõi 20% uuringus osalenud

õpilastest esile, et maitsestatud toodete piiramine toetaks nikotiinitoodetest loobumist.

3 Kivistik, K., Jurkov, K., Aavik, A.-L., Juuse, L., & Pesti, M. (2023). Tubaka- ja nikotiinitoodete tarvitamise

uuring. Balti Uuringute Instituut. https://doi.org/10.23657/9mh3-5p66

6

Eesti täiskasvanud rahvastiku tervisekäitumise uuringu kaalutud andmete kohaselt on 16–65-

aastase elanikkonna seas nikotiiniga e-sigarette vähemalt mõni kord kuus tarvitanud 11,8% ning

igapäevaselt 6,4%.4 Kooliõpilaste tervisekäitumise (HBSC) 2021/22. aasta uuringus osalenud 11–

15-aastaste õpilaste seas oli e-sigaretti tarvitanud 29,2%.5

Eestis puuduvad uuringud, kus oleks eraldi kategooriatena käsitletud noorte hulgas levinud

nikotiini sisaldavaid uudseid tooteid nagu nikotiinikomme, nikotiinipulki, nikotiinigeele,

nikotiiniga joogipulbreid või muid uudseid nikotiinitooteid, mida lisandub turule pidevalt.

Kui vaadata varasemaid, HBSC (Health Behavior in School-aged Children, WHO Collaborative

Study, Eesti raport) 2021/2022. aasta andmeid, siis juba toona oli 29,2% 11–15-aastastest Eesti

noortest kasutanud e-sigaretti.

OECD on oma uuringus „Smoking, vaping and cannabis use among adolescents: Health at a

Glance 2025“ märkinud, et noorte e-sigareti suitsetamine on Eestis tugev probleem ning riikide

hulgas, kus tüdrukute ja poiste erinevus e-sigareti suitsetamisel on eriti suur, on Eesti üks

silmatorkavamaid näiteid.

Kokkuvõttes tuleb nentida, et e-sigarettide ning teiste uute nikotiini sisaldavate toodete tarbimine

noorte seas on oluline ja kasvav probleem. Kõige murettekitavamad signaalid on alaealiste

nikotiinitarbimise väga varajane alustamine, tüdrukute nikotiinitarbimise väga kiire kasv ja see, et

nikotiinitoodete aktiivne tarvitamine laste ja noorte seas on suur, kuigi tavasigarettide suitsetamine

on vähenenud.

2.3. Eesmärgi saavutamise abinõud ja põhjendused

Lubatud ainete loetelu koostamisel rakendatakse Hollandi Rahvatervishoiu Instituudi (edaspidi

RIVM) kriteeriumidel ja EU-CEG-i (European Common Entry Gate) andmetel põhinevat

positiivset nimekirja (16 tubaka maitset ja lõhna andvat ainet ning sissehingamist hõlbustavad

mentoolimaitseained, mis on kindlaks määratud komisjoni rakendusotsuses (EL) 2016/787,

millega sätestatakse sigarettides ja isevalmistatavate sigarettide tubakas sisalduvate lisaainete

erinimekiri seoses rangemate teatamiskohustustega6). See välistab ohtlikud ja atraktiivsed

lisaained, tagab tootjatele võrdse kohtlemise ning vähendab Terviseameti halduskoormust tänu

selgetele hindamiskriteeriumidele.

Nikotiinipatjade nikotiinisisalduse ülempiiri kehtestamisel 9 mg ühe padja kohta on võetud

eeskujuks Taanis kehtiv norm7, mille kohaselt võib nikotiinipadi sisaldada maksimaalselt 9 mg

nikotiini ühe padja kohta. Eesti õiguses kehtestatakse lisaks nõue, et nikotiinisisaldus ei või ületada

9 mg 1 g segu kohta. Täiendava piirväärtuse eesmärk on vältida olukordi, kus ühe padja kohta

4 Reile R, Põlajev A, Saavaste J. Eesti täiskasvanud rahvastiku tervisekäitumise uuring 2024. Tallinn: Tervise Arengu

Instituut; 2025. tku2024_kogumik_29apr2025_final.pdf 5 Statistikaamet. (2023). KU65: E-sigareti tarvitamine soo ja vanuse järgi. KU65: E-sigareti tarvitamine soo ja vanuse

järgi. PxWeb 6 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016D0787 7 Taani sise- ja tervishoiuministri 4. märtsi 2025. aasta määrus nr 249 „Bekendtgørelse om grænseværdier for

nikotinindhold i tobakssurrogater“, §-d 2 ja 3. Taani õigusaktide andmebaas Retsinformation.

7

kehtestatud piirnormist peetakse küll kinni, kuid toode sisaldab oma massi suhtes väga suures

kontsentratsioonis nikotiini. Seetõttu kehtestatakse nii ühe padja kui ka ühe grammi segu kohta

kohaldatav ülempiir, mis võimaldab tõhusamalt takistada suure nikotiinisisaldusega toodete turule

viimist. See on rahva tervise kaitseks tehtav poliitiline valik, mille eesmärk on piirata suure

nikotiinisisaldusega toodete kättesaadavust, eelkõige laste ja noorte kaitseks.

Piirväärtuse kehtestamisel kaaluti erinevaid regulatiivseid lahendusi, sealhulgas üksnes ühe

tarbimisühiku kohta kehtestatud piirmäära, üksnes nikotiinikontsentratsiooni piirangut ning nende

kombinatsiooni. Teaduskirjandusest ega rahvusvahelisest praktikast ei tulene ühtset teaduslikult

kindlaksmääratud nikotiinitaset, mida saaks käsitada universaalselt ohutu või optimaalse

piirväärtusena. Samuti ei ole võimalik tuvastada sellist nikotiinitaset, mille puhul oleks

sõltuvusrisk välistatud. Seetõttu on piirnormi kujundamisel lähtutud rahva tervise kaitse

eesmärgist, ettevaatuspõhimõttest ning teiste riikide regulatiivsetest lahendustest.

Piirväärtuse kehtestamise eesmärk ei ole välistada nikotiinisõltuvuse teket, kuna nikotiin põhjustab

sõltuvust ka väiksemate koguste puhul. Piirangu eesmärk on vähendada ühe tarbimisühikuga

saadavat maksimaalset nikotiinikogust ning seeläbi vähendada nikotiiniga seotud terviseriske,

sealhulgas mürgistuste ohtu.

Kaugmüügikeelu normi täiendatakse terminiga „tellimine“, mis lisab edaspidi vastutuse ka

kaugmüügi teel tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tellijale. See muudab

rikkumise koosseisu lõpetatuks tellimuse tegemise hetkel, andes Maksu- ja Tolliametile selge

aluse kauba konfiskeerimiseks ja menetluse alustamiseks kohe tollikontrollis.

Sigariteate muudatuse läbivaatamise riigilõivuks kehtestatakse 370 eurot, teate avaldamise ja

hoidmise aastalõivuks 40 eurot ja müügimahtude teate hindamistasuks 90 eurot. Sigaritele

kehtestatavad määrad ei ole kujundatud kulupõhiste lõivudena, mille eesmärk oleks täielikult katta

riigile konkreetse toimingu tegemisel tekkiv kulu. Määrade kujundamisel on lähtutud eelkõige

Riigikohtu otsusest nr 5-25-73, milles leiti, et varasemad sigaritele kohaldatud tasud ei olnud

piisavalt põhjendatud ega proportsionaalsed. Seetõttu ei kata uued määrad Terviseameti

hinnangulist täiskulu teate muutmise, avaldamise, hoidmise ega müügimahu teate hindamise

menetlemisel.8 Sigaritele kohaldatavate määrade kujundamisel on lähtutud põhimõttest, mida

kasutatakse ka muudes regulatiivsetes süsteemides, kus teatud juhtudel nähakse väiksematele

turuosalistele või konkreetsetele toimingutele ette vähendatud määrad protsendina tavapärasest

lõivust. Sellisel juhul ei ole eesmärk tagada konkreetse toimingu täielik kulukate, vaid saavutada

tasakaal menetluskulude, proportsionaalsuse ning ettevõtjatele langeva koormuse vahel.

8 Terviseameti tegelike 2025. aasta kulude põhjal oli ühe teate avaldamise ja hoidmisega seotud kulu keskmiselt

136,08 eurot teate kohta. Nimetatud arvestus hõlmab tööjõu- ja üldkulusid, kuid ei sisalda infosüsteemide arenduse

ega tehnilise toe kulusid. Koos infosüsteemide arenduse ja tehnilise toe kuludega kujunes ühe teate avaldamise ja

hoidmise kogukuluks 196,48 eurot teate kohta.

8

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist, millega muudetakse tubakaseadust (§ 1), riigilõivuseadust

(§ 2) ja nähakse ette jõustumine (§ 3).

3.1. Tubakaseaduse muutmine

Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse tubakaseaduse §-i 3¹ lõikega 21, millega sätestatakse

elektroonilise sigareti vedeliku definitsioon.

Riigikohus on 15. juuni 2026. aasta otsuses haldusasjas nr 3-23-1187/27 käsitlenud e-sigareti

vedeliku maitsestajate eraldi turustamise küsimust. Riigikohus leidis, et maitsestajate eraldi müügi

lubamine muudaks maitse- ja lõhnaainete keelu sisuliselt ebatõhusaks, kuna tarbijal oleks jätkuvalt

võimalik keelatud maitsega e-sigareti vedelik lihtsalt ise valmistada. Selline võimalus võimaldaks

mööda minna seadusandja eesmärgist piirata maitsestatud e-sigarettide kättesaadavust ja

vähendada nende atraktiivsust, eelkõige noorte seas.

Praktikas on ilmnenud ka olukordi, kus e-sigareti vedelikuga koostiselt ja kasutusotstarbelt

sarnaseid tooteid turustatakse muu tooteliigi nimetuse all, näiteks maitsestajatena. Kui selline

toode on oma koostise, omaduste või ettenähtava kasutusviisi tõttu kasutatav e-sigareti vedelikuna

või selle valmistamiseks, võib selle väljajäämine e-sigareti vedeliku kohta kehtivast õigusnormist

võimaldada keelatud maitse- ja lõhnaainete kasutamise piirangust kõrvale hoida. Ka Tarbijakaitse

ja Tehnilise Järelevalve Amet on juhtinud tähelepanu sellisele turupraktikale.

Seetõttu täpsustatakse elektroonilise sigareti vedeliku mõistet selliselt, et selle alla kuulub lisaks

vedelikule, mis on ette nähtud e-sigareti või muu samalaadse seadme abil tarbimiseks, ka segu,

millest on võimalik kokku segada e-sigaretis või muus samalaadses seadmes kasutamiseks

mõeldud vedelikku.

Muudatuse tulemusel ei ole määrav üksnes toote nimetus või tootja poolt sellele antud

kasutusotstarve, vaid ka toote tegelik koostis, omadused ja kasutatavus. Selline sõnastus aitab

vältida olukorda, kus keelatud maitse- ja lõhnaaineid sisaldav toode tuuakse turule muu nimetuse

all ning seda saab seejärel kasutada e-sigareti vedeliku valmistamiseks.

Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse tubakaseaduse §-i 81 lõikega 21, millega nähakse valdkonna

eest vastutava ministrile ette kohustus kehtestada määrusega elektroonilise sigareti vedelikule

mentooli ja tubaka maitset ja lõhna andvate lubatud ainete nimekirjad.

Kõikide maitse- ja lõhnaainetena kasutatavate ühendite mõju ei ole inimese organismile piisavalt

uuritud – need võivad põhjustada erineva ulatusega terviseriske. Oluline on just maitseainetena

kasutatavate ainete mõju inhalatsioonil. Sellest lähtuvalt töötas RIVM välja kriteeriumid, mille

alusel tuvastati 16 tubaka maitse- ja lõhnaainet, mis ei ole uuringute alusel tervisele ohtlikud.

Maitse- ja lõhnaainete nimekiri põhineb andmetel, mille tootjad on edastanud Euroopa Komisjoni

ühisportaali EU-CEG süsteemi kaudu.

9

Kasutada lubatud maitse- ja lõhnaained peavad tugevalt sarnanema tubaka maitsele ega tohi olla

magusad. Maitsekirjelduste hindamiseks kasutati Leffingwelli andmebaasist leitud

maitsekirjeldusi,9 EL-i sõltumatu nõuandekomisjoni (Independent Advisory Panel, IAP) andmeid

tubakatoodete maitsete iseloomustamise kohta10 ja tubakatööstuse dokumentide põhjalikku

analüüsi11. Kõige olulisemaks kriteeriumiks on, et aine ei tohi olla tervisele ohtlik. Lõplike

koostisosade toksilisuse hindamiseks kasutati andmeid avalikult kättesaadavatest andmebaasidest.

Mentooli maitset ja lõhna andvate ainete nimekirja kehtestamise puhul on lähtutud komisjoni

rakendusotsusest (EL) 2016/787. See rakendusotsus sätestab ühtlustatud kriteeriumid

tubakatoodete maitseomaduste hindamiseks, sh määrab kindlaks mentoolilaadsed ained. Mentool

hõlbustab ka e-sigarettide aerosooli sissehingamist. Kuna ka mentooli maitse ja lõhna loomiseks

kasutatud ainete loetelu põhjustab rohkelt õigusvaidlusi, on otstarbekas määrusega sätestada, et

mentooli maitset ja lõhna võivad anda need ained, mille Euroopa Komisjon on kindlaks määranud

oma rakendusotsuses (EL) 2016/787.

Eelnõu ei lähe vastuollu Euroopa Liidu õigusega, vaid loob selguse Euroopa Liidu õiguse riigi

sees rakendamiseks. Mentooli sisaldav e-vedelik ei tohi sisaldada magusaid lisaaineid (näidetena

candy mint, fruit menthol), sest need suurendavad toote atraktiivsust ja muudavad tegeliku

mentoolimaitse noortele veelgi atraktiivsemaks. Näiteks Lätis on alates 1. augustist 2024 keelatud

mentoolimaitseline e-vedelik. Mentoolikeeld kehtib ka Soomes, Leedus ja Hollandis, samas kui

Eestis on mentoolimaitseline e-vedelik TubS-i kohaselt jätkuvalt lubatud.

Lubatud maitseainete nimekirja kasutavad Holland, Taani, Sloveenia ja Läti. Leedu kasutab samuti

16 lubatud maitseainete nimekirja, kuid seal on veel kahe aine erand. Leedus on lubatud ka

vanilliin ja maltool, kuid need ei tohi anda tootele eristuvat maitset. Ungari ei luba kasutada e-

vedelikus mitte ühtegi maitseainet.

Muudatusega riivatakse ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja omandiõigust (PS § 32), kuna lubatud

maitse- ja lõhnaainete loetelu piirab e-sigareti vedeliku koostist ning võib mõjutada olemasolevate

toodete turustamist. Riive eesmärk on rahva tervise kaitse ja alaealiste kaitse (PS § 28 lg 1), mis

on põhiseaduslikult kaalukas ja legitiimne eesmärk. Piirang on sobiv, sest ohutute lubatud ainete

nimekirja kehtestamine vähendab terviseriske ja väldib alaealistele atraktiivsete magusate maitsete

pakkumist. Piirang on vajalik, kuna alternatiivsed lahendused (nt üldised ohutusklauslid või

tootjapõhised hindamised) ei tagaks samaväärset õigusselgust ega tõhusust ning võivad olla ka

kulukamad. Piirang on mõõdukas, arvestades rahva tervist puudutavaid kaalukaid hüvesid,

rahvusvahelist teaduspõhist lähtekohta ning seda, et paljudes Euroopa Liidu liikmesriikides

kasutatakse sarnaseid nimekirju.

9 Leffingwell & Associates. Flavor-Base, 9th Edition. 2013. 10 Independent Advisory Panel on characterising flavour in tobacco products (IAP). Methodology for the technical

assessment of test products assisting in determining tobacco products with a characterising flavour. Application to

cigarettes and roll your own products. European Commission; 2020. 11 Wayne, G. F., Review of Tobacco Industry Documents on the Flavour Profile of Tobacco Leaves and Tobacco

Smoke. Report repared under contract for Health Canada. 2020.

10

Volitusnorm vastab PS § 3 lg 1 ja § 94 lg 2 nõuetele: seadus sätestab selgelt eesmärgi, ulatuse ja

kriteeriumid, mille alusel minister lubatud ainete loetelu kehtestab. Normid on adressaatidele

piisavalt ettenähtavad.

Eelnõu § 1 punktiga 3 lisatakse tubakaseadusesse § 83, mis sätestab rahva tervise kaitse

eesmärgil tubakatoodete kõrval ka tubakatootega seonduvatele toodetele kehtestatud nõuded. Uus

paragrahv kehtestab nikotiinipadja koostise nõuded. Eeskuju on võetud Taanis nikotiinipadjale

kehtestatud nõuetest, kus kõrgeim lubatud nikotiinisisalduse piirmäär on 9 mg padja kohta.

Nikotiinitoodete turg areneb kiiresti ning traditsioonilise tubakatoote kõrval on turul

mitmesugused uued nikotiinitooted. Õigusnormi eesmärk peab olema vältida olukorda, kus

erinevate toodete erinev õiguslik käsitlus võimaldab piirangutest kõrvale hoida või soodustab uute

toodete kasutuselevõttu eelkõige noorte seas.

Nikotiinipadjale kehtestatavate nõuete puhul viiakse läbi Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivist (EL) 2015/1535 (art-d 5 ja 6) tulenev tehnilise normi eelnõu teavitamismenetlus (TRIS-

menetlus). Nimetatud direktiiv näeb ette, et kui liikmesriik soovib kehtestada tehnilise eeskirja,

näiteks toote koostist, omadusi, pakendit või turustamist puudutavaid nõudeid, tuleb enne eelnõu

vastuvõtmist Euroopa Komisjoni kavandatavatest muudatustest teavitada. Teavitamise järel algab

üldjuhul kolme kuu pikkune ooteaeg, mille jooksul eelnõu vastu võtta ei tohi. Kui Euroopa

Komisjon või teine liikmesriik esitab põhjendatud arvamuse, pikeneb ooteaeg veel kolme kuu

võrra. Teatud juhtudel, kui samas valdkonnas on käimas EL-i tasandi harmoneerimine, võib

menetlus pikeneda 12–18 kuuni. Nikotiinipatjadele kavandatavad nõuded kujutavad endast

direktiivi tähenduses tehnilisi norme, millest tuleb enne nende vastuvõtmist Euroopa Komisjoni ja

teiste liikmesriikide pädevaid asutusi teavitada. Seetõttu saab kõnealused sätted jõustada alles

pärast direktiivis sätestatud teavitamismenetluse ja võimaliku ooteaja lõppemist.

Uue paragrahvi lõikega 1 sätestatakse maksimaalne nikotiinikogus seni seaduses nimetamata

nikotiinipatjadele eesmärgiga piirata väga suure ja lastele eluohtliku nikotiinisisaldusega toodete

turule toomine. Muudatuse eesmärk vähendada nende toodete juhuslikust allaneelamisest ja

tarvitamisest tulenevat mürgistuse ja nikotiinisõltuvuse riski, eelkõige lastel ja noortel. Uued

tootmisviisid võimaldavad ühes tootes sünteetilise nikotiini väga suuri koguseid, mis võivad olla

eriti lastele surmava mürgistuse tekitajad.

Nikotiinipatjade puhul kehtestatakse maksimaalseks lubatud nikotiinikoguseks 9 mg 1 g segu

kohta ning seejuures ei tohi ühe padja nikotiinisisaldus ületada 9 mg ühe padja kohta. Kaks

piirväärtust peavad olema täidetud samaaegselt. Ühe grammi segu kohta kehtiv piirang piirab

nikotiini kontsentratsiooni tootes ning ühe padja kohta kehtiv piirang seob nõude tarbimisühikus

sisalduva maksimaalse nikotiinikogusega. Selline koosmõjus rakendatav lahendus vähendab

võimalust kujundada toode selliselt, et üks piirväärtus oleks formaalselt täidetud, kuid kasutaja

saaks siiski väga suure nikotiinidoosi või väga suure nikotiinikontsentratsiooniga toote.

Nikotiinipatjade piirangu kujundamisel on võetud eeskujuks Taani õigusnorm, mille kohaselt võib

nikotiinipadi sisaldada maksimaalselt 9 mg nikotiini ühe padja kohta. Taani vastav määrus jõustus

1. juulil 2025.12 Taanist on võetud eeskujuks 9 mg ülempiir ühe padja kohta; Eestis täiendatakse

12 Euroopa Komisjon, tehniliste normide infosüsteem TRIS, Taani teavitus nr 2024/0481/DK, Draft Order on

nicotine content limits in tobacco substitutes, teavitatud 2. septembril 2024. TRIS-teavituse toimik (vaadatud

11

seda 9 mg piiranguga 1 g segu kohta, et tagada piirangu sisuline tõhusus ka erineva massiga

nikotiinipatjade puhul.

Nikotiinipatjade nikotiinisisalduse piiramisel kaaluti esmalt Läti regulatsiooni eeskuju, mille

kohaselt võib nikotiinipadjas sisalduva nikotiini kogus olla kuni 4 mg 1 g nikotiini sisaldava segu

kohta. Kooskõlastamisel esitatud tagasisides juhiti tähelepanu sellele, et selline piirang mõjutaks

ulatuslikult praegu legaalselt turustatavate toodete valikut ning võiks regulatsiooni esmakordsel

kehtestamisel kujutada endast ettevõtjatele ja turule liiga suurt muudatust. Tagasisidet arvestades

analüüsiti veel teiste riikide praktikat ning otsustati võtta eeskujuks Taanis kasutatav 9 mg piir ühe

padja kohta. Samal ajal on vaja säilitada ka piirang 1 g segu kohta, kuid leebemana kui esialgu

kaalutud Läti mudelis. Seetõttu nähakse ette kaks samaaegselt kohaldatavat ülempiiri: 9 mg 1 g

segu kohta ja 9 mg ühe padja kohta. Valitud lahendus on algsest 4 mg/g lahendusest vähem piirav,

kuid sellega piiratakse siiski nii ühe tarbimisühiku kogusisaldust kui ka nikotiini kontsentratsiooni

tootes.

Eesti mürgistusteabekeskuse info kohaselt on nikotiin tugevatoimeline neurotoksiin, mille

imendumine suu limaskesta kaudu on ülikiire ja tõhus. Näiteks nikotiinipatjade puhul võivad ka

täiskasvanul tekkida kangemate kui 20 mg toodete puhul madalama tolerantsuse ja tühja kõhu

korral sekundite kuni minutite jooksul ägeda mürgistuse sümptomid: tugev südametöö kiirenemine

(tahhükardia), vererõhu järsk tõus, külm higi, peapööritus, tugev iiveldus ja oksendamine. Rasked

reaktsioonid: kuna nikotiin imendub limaskestalt otse vereringesse, võib suur kogus põhjustada

südame rütmihäireid, lihasvärinaid, krampe ja hingamispuudulikkust.

Mürgistusteabe keskuse igapäevatöös on üheks suurimaks mureks kujunenud laste kätte sattunud

tubakatootega seonduvad tooted. Väikelapsele on juba 10 mg nikotiini allaneelamine surmav.

Minimaalseks surmavaks annuseks (LD50) hinnatakse teaduskirjanduse põhjal 0,5–1 mg nikotiini

1 kg kehakaalu kohta (0,5–1 mg/kg). See tähendab, et 10 mg puhast nikotiini ongi kriitiline piir,

millest alates on mürgistus eluohtlik või surmav väikesele lapsele (näiteks imikule või väikelapsele

kaaluga 8–12 kg).

Neid tooteid on saadaval mitmesuguste maitsetega ja neid müüakse sageli erksavärvilistes

pakendites, mis võivad lastele meeldida. Need tooted võivad laste jaoks näida nagu maiustus, mis

suurendab nende toodete allaneelamise ohtu.

Ameerika Pediaatriaakadeemia ajakirjas Pediatrics avaldatud artiklis „Nicotine Ingestions Among

Young Children: 2010–2023“ analüüsiti Ameerika Ühendriikide mürgistuskeskustele aastatel

2010–2023 teatatud alla kuueaastaste laste tahtmatuid nikotiini allaneelamise juhtumeid13.

Uuringu kohaselt suurenes nikotiinipatjade allaneelamise juhtude määr aastatel 2020–2023 üle

760% ning nikotiinipatjade allaneelamisega kaasnes teiste nikotiinitoodete vormidega võrreldes

suurem raske tervisetagajärje ja haiglaravi tõenäosus. Autorid peavad nikotiinipatju väikelaste

16.09.2026); Bekendtgørelse nr 249 af 4. marts 2025 om grænseværdier for nikotinindhold i tobakssurrogater, §-d 2

ja 3. https://www.retsinformation.dk/eli/lta/2025/249. 13 Olivas, M., Hays, H. L., Kistamgari, S., Rine, N. I., Motao Zhu, Jingzhen Yang ja Smith, G. A., Nicotine

Ingestions Among Young Children: 2010–2023, Pediatrics, 2025, kd 156, nr 2, e2024070522. DOI:

10.1542/peds.2024-070522.

12

jaoks kasvavaks mürgistusohuks ning osutavad vajadusele tugevdada nende toodetega seotud

piiranguid ja ennetusmeetmeid.

Reguleerimisvajadust toetavad Taani Rahvatervishoiu Instituudi 2020. aasta lähteuuringu „§RØG

– uuring tubakast, käitumisest ja regulatsioonidest“ tulemused.14 Uuringu kohaselt kasutas 26,3%

Taani 15–29-aastastest vastajatest vähemalt ühte tubaka- või nikotiinitoodet, 5,4% kasutas rohkem

kui ühte toodet ning ligikaudu 8% kasutas snus’i. Uuringus käsitleti suitsuvabade tubaka- ja

nikotiinitoodete hulgas ka nikotiinipatju ning toodi esile uute tubaka- ja nikotiinitoodete laienenud

valik ja nende atraktiivsus nooremale elanikkonnale.

Taani ennetuse ja tervisedenduse sõltumatu eksperdinõukogu (Vidensråd for Forebyggelse)

andmetel on noored nikotiini kahjuliku mõju suhtes eriti haavatav sihtrühm. Taani Terviseameti

andmetel kuuluvad nikotiinipadjad ja e-sigaretid laste ja noorte eelistatud nikotiinitoodete hulka

ning suitsuvabu nikotiinitooteid iga päev kasutavad noored tarvitavad tavaliselt 5–14 patja päevas,

pidudel ja muudes sotsiaalsetes olukordades ka rohkem15.

Nikotiin mõjutab arenevat aju, suurendab sõltuvuse kujunemise riski ning võib kahjustada

tähelepanu, õppimist ja impulsside kontrolli. Riigil on seetõttu põhjendatud huvi piirata laste ja

noorte kokkupuudet suure nikotiinisisaldusega toodetega. Eelnõus valitud 9 mg suuruse

piirnormiga järgitakse teises Euroopa Liidu liikmesriigis kasutusele võetud lahendust ja

koheldakse sarnase kasutamisviisiga tooteid ühetaoliselt. See aitab vähendada piirangutest

kõrvalehoidmise võimalusi. Piirang on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu rahva tervise ning

eelkõige laste ja noorte tervise kaitseks.

Uue paragrahvi lõikega 2 keelatakse toodetes kasulikuna näivad koostisained (p 1), ergutid (p 2),

tervisele ohtlikud ained (p 3). Lähtutud on direktiivi 2014/40/EL art 7 p-s 6 märgitust. Punktiga 4

ei lubata turule toodet, mille koostises on nikotiini omastamist hõlbustavad ained. Selle sättega

ühtlustatakse nikotiini sisaldavate toodete nõuded tubakatoodetele juba kehtivate nõuetega (TubS

§ 8 lg 4 p 4 kohaselt).

Uue paragrahvi lg-ga 3 keelatakse eriti alaealiste jaoks atraktiivsed magusad või muul moel

ahvatlevad maitsed ja lõhnad (näiteks nikotiinipadjad, vt lisatud joonis praegu Eestis müüdavatest

toodetest – näiteks tootel Passion Fruit on nikotiinisisaldus 50 mg/g, mis on äärmuslikult suur doos

võrreldes teaduskirjanduses soovitatud piirmääraga). Lubatuks jäävad samad maitse- ja lõhnaained

(tubakas ja mentool) mis e-sigarettidel.

14 Schneekloth Jarlstrup, N. jt, §RØG – En undersøgelse af tobak, adfærd og regler. Basisrapport 2020, Statens

Institut for Folkesundhed, SDU, 2020. Taani Rahvatervishoiu Instituudi lähteuuring. 15 Sundhedsstyrelsen. „Viden om unges tobaks- og nikotinforbrug“. Taani Terviseameti veebileht (vaadatud

16.09.2026).

13

Joonis 1. Näide Eestis müüdavatest nikotiinipatjadest (sigarimaja.ee jt).

Eelnõu § 1 punktiga 4 täiendatakse tubakaseaduse § 10 lõiget 4, § 101 lõiget 3, § 102 lõiget 7 ja

§ 103 lõiget 3 lausega, milles nähakse ette, et kui riigilõiv teate läbivaatamise, muutmise,

avaldamise või hoidmise eest või tasu teabe hindamise eest on tähtpäevaks tasumata või kui

eelmise aasta müügimahud on esitamata, siis teadet Terviseameti veebilehel ei avaldata ning

avaldatud, ent tasumata riigilõivu või hindamistasuga või esitamata müügimahtudega teated

kustutatakse.

Täpsustus on vajalik, et toodete käitlejatel oleks võimalik saada Terviseameti veebilehelt infot, kas

kõik tasud ja lõivud on tasutud, ja veenduda, et kauplemine vastava tootega on lubatud. Muudatus

mõjutab teadete esitajaid TubS-is sätestatud rahalisi kohustusi tähtaegselt järgima. Täiendatud

sõnastus annab Terviseametile õigusliku aluse seaduses sätestatud rahalised kohustused täitmata

jätnud teadete esitajate teated veebilehelt eemaldada. Muudatusel on positiivne mõju

õiguskuulekatele ettevõtjatele, kuna aitab tagada teadete esitajatele võrdset ettevõtluskeskkonda.

Eelnõu § 1 punktiga 5 täiendatakse tubakaseaduse § 10² esimest lauset. Paragrahv räägib

elektroonilistest sigarettidest, kuid lõike 1 esimeses lauses olevat väljendit „nikotiinisisalduseta

sigarette“ võib mõista ka kui tavasigarette. Selguse huvides täiendatakse lauset sõnaga

„elektroonilisi“.

Eelnõu § 1 punktiga 6 muudetakse tubakaseaduse § 102 lõike 2 sissejuhatavat lauseosa.

Muudatusega sätestatakse kohustus kasutada e-sigarettide müügimahu aruande esitamiseks üle-

euroopalist ühisportaali, kus raporteeritakse ka kõiki teisi andmeid nende samade toodete kohta.

14

Kehtiv TubS võimaldab müügimahtude andmeid esitada mis tahes viisil. Pärast ühisportaali EU-

CEG kasutusele võtmist ei ole TubS-i säte praeguses sõnastuses enam asjakohane, sest

müügimahtude teateid ei esitata Terviseametile eraldi, vaid esitatakse üle-euroopalises

ühisportaalis EU-CEG, mille kaudu esitatakse andmed kõikides liikmesriikides ja kõikide

tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete kohta ühtsel viisil vastavalt ühisportaali EU-

CEG pakutavatele vormidele.

Andmete ühtne esitamine võimaldab andmeid masinloetavalt töödelda. Terviseametil on ligipääs

ühisportaali EU-CEG andmetele. Andmeanalüüsi vigade vältimiseks ja andmete tervikluse

tagamiseks on tarvis, et andmed esitatakse kõigi toodete kohta samal viisil ehk ühisportaali EU-

CEG kaudu, mitte osa andmeid e-kirjaga eraldi. Ühisportaal EU-CEG, sh müügimahu aruande

esitamise moodul, on olemas ja toimib, st muudatus ei too kaasa IT-arenduse vajadust.

Eelnõu § 1 punkti 7 kohaseltmuudetakse tubakaseaduse § 104 lõiget 2. Muudatusega

parandatakse õigusselgust uue toote teate avaldamise ja hoidmise riigilõivu tasumisel.Kehtiva

TubS-i sõnastusest tuleneb, et kui teade esitatakse pärast 31. märtsi ja läbib hindamise samal aastal,

pole avaldamise riigilõivu tasumise kohustus esimesel aastal üheselt mõistetav. See toob kaasa eri

kuupäevadel teateid esitavate ettevõtjate ebavõrdse kohtlemise.

Muudetud sõnastus toob selgemalt välja teate avaldamise ja teate hoidmise riigilõivude erinevuse

ning tähtpäevad, millal mõlemat riigilõivu tasutakse. Esmakordse avaldamise aeg sõltub teate

esitamise ja teate andmete hindamise ajast. Avaldamise eest tasumisele kuuluv riigilõiv ei ole

seotud 31. märtsiga, vaid teate esmakordse avaldamise ajaga, mis võib olla nii enne kui ka pärast

31. märtsi. Avaldatud teate hoidmise riigilõivu tasub teate esitaja iga aasta 31. märtsiks alates teate

avaldamisele järgnevast aastast. Riigilõivude suurus on määratud riigilõivuseaduses.

Eelnõu § 1 punkti 8 kohaselt täiendatakse tubakaseaduse §-i 104 lõikega 31, millega sätestatakse,

et § 104 lg 3 p 1 ei kohaldata § 81 lg 21 alusel kehtestatud määrusega lubatud ainetele. Selle

muudatuse kohaselt ei pea enam e-sigareti vedelikuga turule tulemisel maksma hindamistasu TubS

§ 81 lg 2 p 5 alusel antud määrusega kehtestatud nimekirja kantud ainete eest, kuna neid on e-

sigareti vedelikule mentooli ja tubaka maitse ja lõhna andmiseks ning sissehingamise

hõlbustamiseks lubatud kasutada. Kehtiva õiguse kohaselt on ühe e-sigareti vedelikus oleva aine

hindamise tasu 240 eurot. Lubatud maitseainete nimekirjaga kehtestatavad 16 tubaka maitse- ja

lõhnaainet ei ole uuringute alusel tervisele ohtlikud ning nende omadusi on juba põhjalikult

hinnatud. Lubatud kaheksa mentooli maitset ja lõhna andvat ainet tulenevad komisjoni

rakendusotsusest (EL) 2016/787. Puudub vajadus nende ainete uuesti hindamiseks.

Nimekirja kantud ainete tasust vabastamine on kehtestatud seaduse tasandil ning vastab PS § 113

nõuetele. Arvestades, et neid maitse- ja lõhnaaineid on juba põhjalikult hinnatud, on tasukohustuse

erandi kehtestamine proportsionaalne ja põhjendatud.

Eelnõu § 1 punktiga 9 muudetakse tubakaseaduse § 104 lg-t 4. Muudatusega kehtestatakse erisus

sigarite müügimahtude teate hindamise tasule – muudele tubakatoodetele on see 240 eurot, sigarile

90 eurot. Nimetatud erisuse aluseks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2014/40/EL, mis

sätestab sigaritele erisuse. Direktiivi 2014/40/EL erisuse aluseks on järgmised põhjused.

15

1. Sigar ei ole noorte seas populaarne. Euroopa Komisjoni lähteuuring kinnitab, et sigarite

kasutamine noorte (alla 25 a) seas on praktiliselt olematu, sigar on toode, mida tarbivad

küpsed, teadlikud täiskasvanud, mitte noored.

2. Tarbimine on väga väike ja nišipõhine, sigarid moodustavad EL-i tubakaturust väikese osa.

3. Tarbijaprofiil on teistsugune. Sigari tarbijad on vanemad, stabiilse tarbimisharjumusega,

läbimõeldult ostlevad inimesed, kes sageli tarbivad kvaliteettoodete segmendis.

4. Erisused ei mõjuta direktiivi 2014/40/EL põhieesmärki – vähendada suitsetamist, kaitsta

noori ja vähendada tubakatoodete atraktiivsust. Kuna sigarid ei ole noorte seas levinud, ei

kahjusta see erisus direktiivi üldist eesmärki.

5. Majanduslik ja kultuuriline aspekt avaldub asjaolus, et sigaritööstuses on suur

väikeettevõtjate ja käsitöötootjate roll ning liiga ranged nõuded kahjustaksid

ebaproportsionaalselt väikseid tootjaid, mis ei olnud direktiivi 2014/40/EL eesmärk.

2025. aastal kaebas J. C. Newman Cigar Co Terviseameti Tallinna Halduskohtusse seoses

asjaoluga, et riigilõivude kehtestamisel ei olnud arvestatud sigarile kehtivat ülaltoodud erisust.

Halduskohus jõudis järeldusele, et erandiga mittearvestamine võib olla põhiseadusega vastuolus.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jõudis 7. mail 2026 alljärgnevale otsusele

(5-25-73):

1. Tunnistada riigilõivuseaduse § 2984 lõiked 2 ja 3 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas,

milles need kehtestavad riigilõivude tasumise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele.

2. Tunnistada tubakaseaduse § 104 lõige 4 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks osas, milles see

kehtestab tasu maksmise kohustuse sigarite tootjatele ja importijatele, samuti osas, milles

see kohustab maksma tasu ka 2024. aasta kohta esitatava müügimahtude teate eest.

3. Jätta riigilõivuseaduse § 2984 lõige 1 põhiseadusvastaseks tunnistamata.

Seega on eelnõu eesmärk kehtestada sigariteatele proportsionaalne riigilõiv, mis arvestaks sigari

eripära ja aitaks vältida ebavajalikke takistusi väikese mahuga nišituru toimimisel. Eelnõu eesmärk

on ühtlasi toetada ausat konkurentsi, vähendades ebaproportsionaalseid kulusid väikestele

ettevõtjatele.

Eelnõu § 1 p 10 kohaselttäiendatakse tubakaseadust §-ga 163, milles nähakse ette

nikotiinipatjade pakendi märgistamise nõuded.

Lõikega 1 sätestatakse, et nikotiinipatjade pakend peab vastama § 11 lg-tes 1 ja 2 sätestatud

tingimustele, välja arvatud § 11 lg 2 p-d 2 ja 4, ning igale müügipakendile ja seda vahetult

ümbritsevale rühmapakendile kantakse loetelu toote koostisosadest massi järgi kahanevas

järjekorras, toote nikotiinisisaldus, ühes padjas sisalduv nikotiinikogus, partii number ja soovitus

hoida toode lastele kättesaamatus kohas.

Lõikega 2 sätestatakse, et nikotiinipatjade iga müügipakendi ja seda vahetult ümbritseva

rühmapakendi pealmisele ja alumisele välispinnale kantakse järgmine terviseohu hoiatus:

„Sisaldab nikotiini, mis on kergesti sõltuvust tekitav aine.“. Lõige 3 näeb ette, et terviseohu hoiatus

peab katma vähemalt 30 protsenti pakendi välispinnast ja vastama § 16 lg-s 11 sätestatud

tingimustele.

16

Uue paragrahvi lõikega 4 sätestatakse, et nikotiinipatjade pakendi kujundus ei ole lubatud viisil,

mis suurendab toote atraktiivsust alaealise või noore jaoks. Näiteks ei ole lubatud kujundada toodet

või pakendit mänguasja, mängu, maiustuse või karastusjoogi sarnaseks ega kasutada multifilmi-

või fantaasiategelasi, lastepäraseid illustratsioone, vilkuvaid tulesid, heliefekte või muid mängulisi

ja interaktiivseid elemente. Atraktiivsust võivad suurendada ka noortekultuurile, videomängudele,

sotsiaalmeediale, pidutsemisele või populaarsusele viitavad kujundusvõtted, kui nende objektiivne

toime on muuta toode alaealise või noore jaoks ligitõmbavamaks.

Seaduse tasandil ei ole võimalik ega otstarbekas ammendavalt loetleda kõiki keelatud

kujunduselemente, kuna toodete kujundus ja turunduspraktika muutuvad kiiresti ning eri

elementide mõju võib avalduda nende koosmõjus. Seetõttu tuleb hinnata toote ja pakendi

tervikmuljet ning seletuskirjas esitatud näited ei ole ammendavad. Konkreetse juhtumi hindamisel

peab pädev haldusorgan järgima haldusmenetluse seadusest tulenevaid põhimõtteid, sealhulgas

kasutama kaalutlusõigust eesmärgipäraselt ja proportsionaalselt, arvestama kõiki olulisi asjaolusid

ning põhjendama, millised kujunduselemendid või nende koosmõju suurendavad toote

atraktiivsust alaealise või noore jaoks. Keeld ei tähenda standardpakendi nõuet ega võimalda

lugeda üksikut värvi või kujunduselementi automaatselt keelatuks.

Eelnõu § 1 punktiga 11 täiendatakse tubakaseaduse §-i 17 lõikega 5. Muudatusega sätestatakse,

et nikotiinipatjade müügipakend peab sisaldama vähemalt 20 patja. Samasugune nõue on

kehtestatud ka sigarettide kohta ning kogusenõude põhjus on, et väiksemad müügipakendid on

odavamad ja seega noortele kättesaadavamad.

Eelnõu § 1 punktiga 12 muudetakse tubakaseaduse 5. peatüki 3. jao pealkirja, uus pealkiri on

„Tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote Eestisse toimetamise ja tellimisega seotud keelud

ja piirangud“.Muudatus tuleneb sellest, et nimetatud jaos sätestatakse eelnõu kohaselt edaspidi

kaugmüügi teel tellimise keeld.

Eelnõu § 1 punktiga 13 tunnistatakse kehtetuks tubakaseaduse § 311 lõige 3, mis sätestab, et

suitsuvaba tubakatoote toimetamine Eestisse posti teel või muul samalaadsel viisil on keelatud.

Kõnealune säte ei ole enam asjakohane ja tuleb seetõttu seadusest välja jätta. Tegemist on

dubleeriva sättega, kuna TubS §-s 312 on juba keeld kõikide tubakatoodete kohta. Suitsuvabad

tubakatooted on üks tubakatoodete liik ja selle eraldi reguleerimine ei ole vajalik.

Eelnõu § 1 punktiga 14 muudetakse tubakaseaduse §-i 31².Muudatusega nähakse ette

tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote piiriülese kaugmüügi teel tellimise keeld ning

sätestatakse sõnaselgelt ka riigisisese kaugmüügi teel tellimise keeld.

Kehtiva õiguse kohaselt on reguleeritud eelkõige kaugmüüki kui müügiviisi, kuid seadusest ei

tulene üheselt, et keelatud on ka toodete tellimine tarbija poolt. Muudatuse eesmärk on kaotada

see ebaselgus ning keelata selgesõnaliselt nii piiriülese kui ka riigisisese kaugmüügi kaudu

tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tellimine.

Piiriülese kaugmüügi all mõistetakse TubS § 6 lg 3 p 3 kohaselt olukorda, kus tarbija on tellimise

ajal Eestis ja jaemüüja asub teises liikmesriigis või kolmandas riigis. Riigisisene kaugmüük on

17

sama lõike p 4 kohaselt tubakatoote või tubakatootega seonduva toote müügiks pakkumine ja

müük võlaõigusseaduses sätestatud kaugmüügi vormis Eesti-sisese tehinguna.

Muudatuse eesmärk on piirata alaealiste ja noorte juurdepääsu tubakatoodetele ja tubakatootega

seonduvatele toodetele. Tubakatoodete kasutamise uuringud näitavad, et noored peavad e-

sigarettide ja huuletubaka kättesaadavust heaks ning üheks oluliseks põhjuseks on toodete mugav

tellimine kaugmüügikanalite kaudu posti- ja kulleriteenust kasutades.

Lõikes 1 kasutatakse väljendit „posti teel või muul samalaadsel viisil“, et hõlmata erinevaid kauba

tarbijani toimetamise viise. Toimetamisviisid ei piirdu tavapärase postiteenusega, vaid hõlmavad

ka kulleriteenust ja muid samaväärseid lahendusi. Sõnastus on tehnoloogianeutraalne, st selline, et

see hõlmaks ka tulevikus kasutusele võetavaid kauba kohaletoimetamise viise.

Eelnõu § 1 punktiga 15 täiendatakse tubakaseadust §-ga 382, millega sätestatakse sanktsioonid

eelnõu p 14 kohaselt sätestatud keeldude rikkumise eest.

Keeld on seni hõlmanud üksnes toodete kaugmüügi teel Eestisse toimetamist, kuid mitte olukorda,

kus tarbija või ettevõtja tellib toote väljastpoolt Eestit ning toimetab selle siia näiteks posti või

kulleriga. Praktikas on see loonud õigustühimiku: kuigi kaugmüügi pakkujal on keeld, on tellija

tegevus jäänud sanktsioonita ja keeld ei ole olnud tõhus.

Seetõttu sätestatakse §-s 382 eraldi vastutus, mis:

- tagab § 312 sisulise jõustamise;

- takistab ebaseaduslike ja (noortele) atraktiivsete toodete (sh e-sigareti maitsestatud vedeliku)

sisenemist Eesti turule;

- viib Eesti õiguse kooskõlla teiste liikmesriikide praktikaga, kus tellija vastutus on tavaline osa

turujärelevalve mehhanismist.

Füüsilise isiku korral on ette nähtud rahatrahv kuni 300 trahviühikut, juriidilise isiku puhul on

rahatrahv kuni 200 000 eurot.

Väärteokoosseisu puhul on põhjendatud ette näha vastutus ka teokatse eest. Praktikas avastatakse

märkimisväärne osa kõnesolevas sättes kirjeldatud rikkumistest siis, kui tellitud tubakatoode on

veel Maksu- ja Tolliameti kontrolli all ning seda ei ole seetõttu Eestisse toimetatud ega tellijale

üle antud. Ilma väärteokatse karistatavaks tunnistamiseta jääks selline tegu lõpule viidud väärteo

koosseisust välja ning isikut ei oleks võimalik toimepandud teo eest vastutusele võtta.

Katse karistatavus on vajalik eelkõige seetõttu, et vastasel juhul sõltuks isiku vastutusele võtmine

juhusest ehk sellest, kas keelatud tubakatoode jõudis järelevalvemeetmetest läbi ja toimetati

tellijani. Selline lahendus vähendaks oluliselt keelu ennetavat mõju, kuna vastutusele saaks võtta

üksnes need isikud, kelle tellimus jõudis kohale vaatamata järelevalveasutuste tegevusele. Samal

ajal ei ole järelevalveasutustel üldjuhul võimalik saada teavet nende tellimuste kohta, mis jõudsid

adressaadini ilma kontrolli sattumata.

Sama põhimõte kehtib riigisisese kaugmüügi puhul. Ka sellisel juhul võib järelevalveasutus

tuvastada keelatud tegevuse enne seda, kui tubakatoode on tellijale üle antud. Kui katse ei oleks

18

karistatav, sõltuks isiku vastutus üksnes sellest, kas keelatud kaugmüük jõudis lõpule või sekkus

järelevalveasutus enne toote üleandmist. Katse karistatavus võimaldab seega tagada

kaugmüügikeelu tõhusa ennetava toime ning võtta isik vastutusele ka juhul, kui keelatud tegu jäi

lõpule viimata temast sõltumatutel asjaoludel.

Väärteokatse karistatavaks tunnistamine võimaldab seega sekkuda juba etapis, mil isik on oma

tegevusega vahetult alustanud keelatud teo toimepanemist, kuid teo lõpuleviimine on jäänud ära

temast sõltumatutel asjaoludel, eelkõige järelevalveasutuse sekkumise tõttu. See tagab, et vastutus

ei sõltu üksnes sellest, kas keelatud toode jõudis Eestisse või Eesti-sisese kaugmüügi puhul

tellijani, vaid hõlmab ka sellist tahtlikku tegevust, mis oli vahetult suunatud keelatud teo

toimepanemisele.

Katse karistatavus on seejuures kooskõlas karistusõiguse üldpõhimõtetega. Karistusseadustiku §

25 kohaselt on süüteokatse tahtlik tegu, mis on suunatud süüteo toimepanemisele, katse algab

hetkest, mil isik vastavalt oma ettekujutusele teost vahetult alustab selle toimepanemist. Kuna

väärteokatse ei ole KarS § 25¹ kohaselt üldjuhul automaatselt karistatav, tuleb selle karistatavus

kõnesoleva rikkumise puhul seaduses sõnaselgelt ette näha.

Väärteokatse karistatavaks tunnistamise eesmärk on tagada kehtestatud keelu tegelik ennetav ja

kaitsev toime ning vältida olukorda, kus vastutus sõltub sellest, kas keelatud tegevus jõudis lõpule

või jäi järelevalveasutuse sekkumise tõttu lõpule viimata.

Eelnõu § 1 punktidega 16–21 muudetakse tubakaseaduse §-des 39, 391, 40, 41, 42, 43, 45 ja 46

sätestatud väärtegude eest juriidilistele isikutele kohaldatavaid rahatrahvi ülemmäärasid ning

täpsustatakse alaealistega seotud väärteokoosseise.

Kehtivas õiguses on enamik tubakaseaduses sätestatud juriidilise isiku väärtegude rahatrahvi

ülemmäärasid kehtestatud ajal, mil juriidilise isiku väärteovastutuse üldised põhimõtted,

tubakatoodete turg ning tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete turundus- ja

müügivõimalused olid oluliselt erinevad. Mitme raskusastmelt erineva väärteo eest on kehtestatud

ühesugune, kuni 3200 euro suurune rahatrahvi ülemmäär, mis ei võimalda piisavalt arvestada

rikkumise tegelikku ohtlikkust ega selle võimalikku mõju rahva tervisele.

Muudatuse eesmärk on tagada, et sanktsioonid oleksid proportsionaalsed, tõhusad ja heidutavad.

Juriidilise isiku rahatrahvi ülemmäärade diferentseerimisel on lähtutud rikkumise iseloomust,

rikkumise võimalikust mõjust rahva tervisele, eelkõige laste ja noorte tervisele, rikkumisest

saadava võimaliku majandusliku kasu suurusest ning rikkumise võimalikust ulatusest.

Eelnõuga suurendatakse kuni 200 000 euroni juriidilistele isikutele ette nähtud rahatrahvi

ülemmäära tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote käitlemise korra rikkumise eest (TubS §

39), tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote käitlemisel kehtivate erinõuete rikkumise eest

(TubS § 41) ning tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote müügiedenduse keelu rikkumise

eest (TubS § 43). Nende rikkumistega võidakse turustada nõuetele mittevastaseid või keelatud

tooteid või kahjustada tubakatoodete turustamisele kehtestatud piiranguid viisil, mis võib oluliselt

mõjutada tarbijate käitumist, kahjustada rahva tervise kaitse eesmärke ning anda ettevõtjale

märkimisväärse konkurentsieelise või majandusliku kasu.

19

Tubakatoote registreerimisele esitatavate nõuete rikkumise eest (TubS § 39¹) ning sigarettide,

sigarite ja sigarillode kõrgema hinnaga müümise eest (TubS § 40) tõstetakse juriidilise isiku

rahatrahvi ülemmäära kuni 100 000 euroni. Nimetatud rikkumised kahjustavad riiklikku

järelevalvet ja turu läbipaistvust. Samas on nende rikkumiste võimalik mõju tervisele üldjuhul

kaudsem kui nõuetele mittevastavate või keelatud toodete käitlemisel, mistõttu on põhjendatud

madalam ülemmäär võrreldes §-des 39, 41 ja 43 sätestatud väärtegudega.

Kuni 400 000 euro suurune rahatrahvi ülemmäär nähakse ette sponsorluspiirangu rikkumise eest

(TubS § 42). Sponsorlus on olemuselt tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tuntust

ja müüki edendav tegevus, mille eesmärk on suurendada kaubamärgi nähtavust, kujundada

positiivset kuvandit ning mõjutada tarbijate käitumist. Sponsorluse mõju võib ulatuda korraga

väga suure hulga inimesteni ning see võib sarnaselt reklaamile suurendada tubakatoodete

atraktiivsust. Seetõttu on sponsorluspiirangu rikkumine oma olemuselt võrreldav tubakatoodete

reklaamikeelu rikkumisega. Reklaamiseaduse § 34 lõike 2 kohaselt on tubakatoote ja

tubakatootega seonduva toote reklaamikeelu rikkumise eest juriidilisele isikule ettenähtud

rahatrahvi ülemmäär kuni 400 000 eurot. Arvestades sponsorluse ja reklaami sisulist sarnasust

ning nende ühist eesmärki edendada tubakatoodete müüki ja kaubamärkide tuntust, on

põhjendatud kehtestada sponsorluspiirangu rikkumise eest samas suurusjärgus sanktsioon.

Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote käitlemisel vanusepiirangu rikkumise eest (TubS §

45) tõstetakse juriidilise isiku rahatrahvi ülemmäära seniselt 2000 eurolt 100 000 euroni.

Vanusepiirangu järgimine on üks olulisemaid meetmeid alaealiste kaitsel ning selle rikkumine

kahjustab otseselt tubakaseaduse eesmärki vähendada laste ja noorte juurdepääsu tubaka- ja

nikotiinitoodetele. Senine ülemmäär ei ole piisav, et tagada keelu tõhus järgimine ega omada

vajalikku heidutavat mõju.

Tubakaseaduse § 50 lõikes 2 sätestatud juriidilise isiku rahatrahvi ülemmäära suurendatakse 2000

eurolt 50 000 euroni. Tegemist on võrreldes eelkirjeldatud väärtegudega väiksema ohtlikkusega

rikkumisega, kuid senine ülemmäär ei vasta enam väärteo ennetavale eesmärgile ega taga piisavat

heidutavat mõju juriidiliste isikute suhtes. Seetõttu nähakse ette mõõdukas tõus kuni 50 000 euroni.

Lisaks trahvimäärade muutmisele tehakse tubakaseaduse §-s 46 muudatus, mille kohaselt

jäetakse väärteokoosseisust välja sõnad „täisealise isiku poolt“. Muudatuse eesmärk on laiendada

vastutust kõigile isikutele, kes ostavad, pakuvad või annavad tubakatoote või tubakatootega

seonduva toote alaealisele, sõltumata toimepanija vanusest. Kehtiv sõnastus võimaldab karistada

üksnes täisealist isikut, mistõttu ei hõlma see olukordi, kus näiteks üks alaealine hangib või annab

nimetatud toote teisele alaealisele. Arvestades, et eelnõu eesmärk on piirata laste ja noorte

ligipääsu tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele ning vähendada nende toodete

levikut alaealiste hulgas, ei ole põhjendatud jätta sellised teod väärteovastutusest välja üksnes

toimepanija vanuse tõttu. Muudatus aitab alaealiste tervist paremini kaitsta ning toetab TubS-i

eesmärki hoida ära tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavaks tegemine alaealistele. Ühtlasi

suurendatakse kõnealuses sättes ka rahatrahvi ülemmäära 100 trahviühikult 200 trahviühikule.

20

Eelnõu § 1 punktiga 22 sätestatakseeelnõukohaste sätete rikkumise väärtegude kohtuväline

menetleja, kelleks on vastavalt oma pädevusele ja senisele regulatsioonile Maksu- ja Tolliamet

ning Politsei- ja Piirivalveamet.

Eelnõu § 1 punktiga 23 sätestatakse, et väärteo toimepanemise vahetuks objektiks olnud esemele

kohaldab kohus, Maksu- ja Tolliamet või Politsei- ja Piirivalveamet konfiskeerimist.

3.2. Riigilõivuseaduse muutmine

Eelnõu §-ga 2 muudetakse riigilõivuseaduse § 2984 lõikeid 2 ja 3 analoogselt eelnõu § 1 p-ga 9.

Sellest lähtudes nähakse lg-s 2 sigarile ette eraldi riigilõiv 370 eurot teate muudatuse läbivaatamise

eest ning lg-s 3 sigariteate avaldamise ja hoidmise eest riigilõiv 40 eurot aastas. Riigilõivu suurus

on arvutatud, lähtudes Terviseameti hinnangulistest kuludest, mis kaasnevad teate menetlemisega

(tööjõukulu, majandamiskulu ja üldhalduskulu).

Tubakatootest ja tubakatootega seonduvast tootest teavitamise nõue tuleneb direktiivist

2014/40/EL ja on juba kehtiv nõue. Komisjoni rakendusotsuse (EL) 2015/2186, millega

kehtestatakse tubakatooteid käsitleva teabe esitamise ja kättesaadavaks tegemise vorm,

põhjenduse 7 kohaselt on direktiiviga 2014/40/EL nõutud andmete kogumine, õigsuse

kontrollimine, asjakohane analüüsimine, säilitamine ja levitamine täielikult liikmesriikide

vastutusel.

Vajalike andmete kogumiseks tehtava teavitusega seotud kulutuste eest on direktiivi 2014/40/EL

art 5 p 8 kohaselt liikmesriikidel õigus teabe kättesaamise, hoidmise, töötlemise, analüüsimise ja

avaldamise eest küsida tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete tootjatelt ja

importijatelt proportsionaalset tasu. Seetõttu kehtestatigi Eestis toodetest teavitamise eest riigilõiv.

Riigilõiv kehtestati kõikidest tubakatoodetest ja tubakatootega seonduvatest toodetest

teavitamisele, erisusi tegemata.

Direktiiv 2014/40/EL lubab muude kui sigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka puhul

luua erandeid teatavate nõuete täitmisest. Sigarite maaletoojad ja müüjad tegutsevad väga väikesel

turul, kus marginaalid on madalad ja müügimahud piiratud. Kõrged ja ühetaolised riigilõivud

koormavad ebaproportsionaalselt väikeseid ettevõtjaid, vähendavad turu mitmekesisust ning

võivad viia olukorrani, kus ainult suurimad importijad suudavad jätkata tegutsemist. Direktiivi

2014/40/EL üks eesmärke on tagada siseturu toimimine ja vältida põhjendamatuid takistusi

kaubandusele. Kui riigilõivud muutuvad ebaproportsionaalseks võrreldes turu suurusega, võib see

olla vastuolus direktiivi üldiste põhimõtetega.

Euroopa Liidu õiguses kehtib proportsionaalsuse põhimõte – meetmed ei tohi olla ülemäärased

võrreldes eesmärgiga, mida soovitakse saavutada. Kui sigarite maaletoojatelt ja müüjatelt nõutav

riigilõiv ei aita kaasa rahva tervise kaitsele, ei ole seotud direktiivist tulenevate kohustuste

täitmisega ning koormab ebaproportsionaalselt väikest sektorit, siis ei pruugi selline lõiv olla

proportsionaalne ega kooskõlas EL-i õiguse üldpõhimõtetega.

21

3.3. Seaduse jõustumine

Eelnõu § 3 näeb ette seaduse jõustumise.

TubS-i muudatused (eelnõu § 1 p-d 2, 3, 8, 10 ja 11), mis puudutavad e-sigareti vedelikus kasutada

lubatud maitse- ja lõhnaainete loetelu, nikotiinipatjade kohta kehtestatavaid nõudeid,

nikotiinipatjade pakendi märgistamise nõudeid ja teate hindamise tasust vabastamist, jõustuvad

2028. aasta 1. jaanuaril. Jõustumise tähtpäev tuleneb vajadusest anda ettevõtjatele piisav aeg uute

nõuetega kohanemiseks ning olemasolevate laovarude lõpuni müümiseks.

Ülejäänud muudatused jõustuvad üldises korras.

3.4. Eelnõu vastavus põhiseadusele

3.4.1. E-sigareti vedelikule maitset ja lõhna andvate lubatud ainete nimekirja kehtestamine

Muudatusega kaasnev ettevõtlusvabaduse (PS § 31) ja omandipõhiõiguse (PS § 32) riive on

põhjendatud rahva tervise ja alaealiste tervise kaitse eesmärgiga (PS § 28 lg 1) ning on sobiv,

vajalik ja mõõdukas. Volitusnorm vastab PS § 3 lg 1 ja § 94 lg 2 nõuetele, kuna seaduses on

määratud volituse eesmärk, ulatus ja rakendamise kriteeriumid. Täpsem proportsionaalsuse

analüüs on esitatud eelnõu § 1 p 2 selgituses.

3.4.2. Nikotiinipatjade nõuete põhiseaduspärasus

Nikotiinipatjade kohta nikotiinisisalduse, koostise, maitse ning toote ja pakendi kujunduse nõuete

kehtestamine riivab eelkõige põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. Nõuded piiravad

ettevõtjate võimalust valmistada ja turustada senise koostise, maitse, nikotiinisisalduse või

kujundusega tooteid ning võivad mõjutada ettevõtjate käivet, eksporti ja konkurentsipositsiooni.

PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, kuna

põhiseadus lubab seadusega sätestada selle kasutamise tingimused ja korra. Seetõttu võib

ettevõtlusvabadust piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval mõistlikul põhjusel. Piirang peab

siiski olema kehtestatud seadusega, teenima legitiimset eesmärki ning vastama PS §-st 11

tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele, st olema eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja

mõõdukas.

Muudatus riivab ka PS §-s 32 kaitstud omandipõhiõigust, sest ettevõtjatel võib tekkida vajadus

muuta või kasutusest kõrvaldada olemasolevaid pakendeid, koostisainete varusid ja

valmistoodangut. Ettevõtlusvabadus hõlmab õigust otsustada, milliseid kaupu ja millistel

tingimustel ettevõtja toodab ja turustab, kuid seadusega võib selle õiguse kasutamise tingimusi

piirata.

Piirangute eesmärk on kaitsta rahva tervist, eelkõige laste ja noorte tervist, vähendada

nikotiinisõltuvuse tekkimise riski ning piirata suure nikotiinisisaldusega ja noortele atraktiivsete

toodete kättesaadavust. Eesmärk seondub PS § 28 lg-s 1 sätestatud õigusega tervise kaitsele ning

22

PS § 27 lg-st 4 tuleneva laste kaitsmise kohustusega. Tegemist on põhiseaduslikult kaaluka ja

legitiimse eesmärgiga.

Nikotiinisisalduse ülempiirid 9 mg 1 g segu kohta ja 9 mg ühe padja kohta on eesmärgi

saavutamiseks sobivad, sest need välistavad legaalselt turult tooted, mille nikotiinisisaldus ületab

sätestatud piire. Ühe grammi segu kohta väljendatud piirang võimaldab piirata nikotiini

kontsentratsiooni tootes, samas kui piirang ühe tarbimisühiku kohta näeb selgelt ette ühes padjas

või ribas sisalduva maksimaalse nikotiinikoguse. Piirväärtuste valikul on arvestatud teiste riikide

praktikaga, sealhulgas Taani piiranguga 9 mg ühe padja kohta, ning kooskõlastamisel saadud

tagasiside põhjal on loobutud esialgu kavandatud rangemast piirangust 4 mg 1 g segu kohta.

Piirang on vajalik, sest üksnes märgistamine, terviseohu hoiatus, vanusekontroll, lapsekindel

pakend või kõrgem maksustamine ei vähenda ühe padja nikotiinisisaldust ega välista suure

nikotiinisisaldusega toodete legaalset kättesaadavust. Lapsekindel pakend vähendab küll lapse

võimalust avada suletud müügipakend, kuid ei välista kokkupuudet pakendist välja võetud

kasutamata või nõuetevastaselt kõrvaldatud kasutatud patjadega. Samuti ei vähenda pakendinõue

üksikus padjas sisalduva nikotiini kogust ega võimaliku mürgistuse raskust. Seetõttu täiendavad

lapsekindla pakendi ja nikotiinisisalduse ülempiiri nõue teineteist, kuid lapsekindel pakend ei ole

ülempiiriga samaväärse toimega vähem piirav abinõu.

Koostisainete piirangud on sobivad ja vajalikud, sest nii välistatakse tervisele kasuliku või energiat

andva mulje loovad ained, uued tervisele ohtlikud ained ning nikotiini omastamist hõlbustavad

ained. Tubaka- ja mentoolimaitsest erinevate maitsete keeld aitab vähendada toodete atraktiivsust

alaealiste ja noorte jaoks. Toote ja pakendi kujunduspiirang aitab vältida nikotiinitoodete

kujundamist mänguasja, maiustuse või muu noortele suunatud toote sarnaseks.

Piirangud on mõõdukad, sest nikotiinipatju ei keelata tervikuna ning turule võivad jääda nõuetele

vastavad tooted. Valitud 9 mg piir on algselt kaalutud 4 mg/g lahendusest vähem piirav. Piirangu

mõõdukuse tagamiseks antakse ettevõtjatele piisav üleminekuaeg, mis võimaldab muuta toodete

koostist ja pakendeid ning lahendada olemasolevate varude ja ekspordilepingutega seotud

küsimused.

Kokkuvõttes on nikotiinipatjadele kehtestatavatel piirangutel kaalukas rahva tervise kaitse

eesmärk ning piirangud on selle saavutamiseks sobivad ja vajalikud. Arvestades, et

tootekategooriat tervikuna ei keelata, valitud piirväärtus on esialgsest lahendusest vähem piirav

ning ettevõtjatele nähakse ette piisav üleminekuaeg, võib piiranguid pidada ka mõõdukaks. Seega

on muudatus kooskõlas PS §-dega 11, 28, 31 ja 32.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei lähe vastuollu Euroopa Liidu õigusega, vaid loob Eesti õiguses selguse Euroopa Liidu

õiguse rakendamiseks. Mentooli maitset ja lõhna andvate ainete nimekirja kehtestamise puhul on

23

lähtutud komisjoni rakendusotsusest (EL) 2016/787. Tubaka maitset ja lõhna andvate ainete

nimekirja kehtestamine on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2014/40/EL.

Nimetatud direktiiv ei ühtlusta kõiki e-sigarettide ja täitepakenditega seotud aspekte. Näiteks

maitse- ja lõhnaainete reguleerimine jääb liikmesriikide pädevusse.

Eelnõu on kooskõlas direktiivi 2014/40/EL art 5 p-ga 8, mis lubab liikmesriigil võtta tubakatoodete

tootjatelt ja importijatelt proportsionaalseid tasusid sama artikli alusel esitatud teabe vastuvõtmise,

säilitamise, käitlemise, analüüsimise ja avalikustamise eest. See, kui riik arvestab sigari eripäraga

ja alandab selle puhul riigilõivu, on kooskõlas nii direktiivi kui ka selle mõttega, samuti on see

kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

Eelnõu § 1 p-s 3 sätestatud nikotiinipatjade nõuete puhul on tegemist tehnilise eeskirjaga ja selle

kohta viiakse läbi Euroopa Liidu tehnilisest normist teavitamise protseduur vastavalt Euroopa

Parlamendi ja nõukogu direktiivile (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest

ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord. Teavitamismenetlusega kaasneb üldjuhul

vähemalt kolmekuuline ooteaeg, mille jooksul ei ole lubatud kõnealust sätet lõplikult vastu võtta.

Kuni teavitamismenetluse ja sellega seotud ooteaja lõppemiseni ei saa kõnealust sätet Riigikogus

teisele lugemisele ega lõpphääletusele saata. Kui teavitamismenetlus ei ole eelnõu teise lugemise

ajaks lõppenud, tuleb Riigikogu menetluses kõnealune muudatus eelnõust välja jätta.

6. Seaduse mõjud

Eelnõuga muudetakse tubakaseadust eesmärgiga parandada laste ja noorte tervise kaitset, luues

selgemad nõuded e-sigarettide vedelikele ja nikotiinipatjadele ning piirates nende kättesaadavust

kaugmüügi kaudu. Lisaks vähendatakse sigaritest teavitamisega seotud ebaproportsionaalset

regulatiivset koormust.

Eelnõuga:

 kehtestatakse täpsemad nõuded e-sigarettide vedelike koostisele;

 kehtestatakse nõuded nikotiinipatjade koostisele, nikotiinisisaldusele, maitse-omadustele

ja kujundusele;

 nähakse selgelt seaduses ette tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete

kaugmüügi teel tellimise keeld;

 vähendatakse sigaritest teavitamisega seotud riigilõive ja hindamistasusid.

Mõjud on esitatud eelnõu peamiste muudatuste kaupa. Analüüs tugineb eelnõu sisule ja selles on

kasutatud Terviseameti, ametlike registrite ning kohalike ja rahvusvaheliste uuringute andmeid.

Mõjude olulisust hinnati mõju ulatuse, avaldumise kestuse ja sageduse, mõjutatud sihtrühmade

ning ebasoovitavate mõjude riski alusel. Mõjuanalüüs käsitleb eelnõu mõju rahva tervisele,

ettevõtlusele, turu toimimisele, riigiasutuste töökoormusele, maksulaekumisele ning ettevõtete

halduskoormusele. Teistes mõjuvaldkondades eelnõu sisulisi mõjusid ei avalda.

6.1. Nõuded e-sigarettide koostisele

24

Muudatusega kehtestatakse e-sigarettide vedelikes tubaka- ja mentoolimaitse saavutamiseks

lubatud maitse- ja lõhnaainete ammendav loetelu. Muudatuse eesmärk on vähendada toodete

atraktiivsust eelkõige noorte seas, suurendada õigusselgust ning toetada järelevalve tõhusust.

Mõjusid hinnatakse rahva tervise, ettevõtluse, riigiasutuste töökoormuse ja keskkonna vaates.

6.1.1. Mõju rahva tervisele

Sihtrühm: e-sigarettide tarbijad, eelkõige noored ja alustavad tarvitajad

Muudatuse eesmärk on vähendada e-sigarettide atraktiivsust ning seeläbi toetada nikotiinitoodete

tarvitamise alustamise ennetamist eelkõige noorte seas. E-sigarettide tarvitamise uuringute

kohaselt on maitseomadused üks peamisi põhjuseid, miks noored elektroonilisi sigarette proovivad

ja kasutavad.

Muudatusega kehtestatakse tubaka- ja mentoolimaitse saavutamiseks lubatud maitse- ja

lõhnaainete ammendav loetelu. Selle tulemusel väheneb võimalus kasutada selliseid aineid või

ainete kombinatsioone, mis annavad toodetele noorte jaoks atraktiivseid magusaid või muid

alternatiivseid maitseomadusi. Muudatus toetab seega eelnõu eesmärki vähendada nikotiinitoodete

atraktiivsust ning ennetada tarvitamise alustamist.

Rahvusvaheline kogemus viitab, et toodete atraktiivsuse vähenemine võib vähendada

elektroonilise sigareti tarbimist ja tarbimise alustamist noorte hulgas. Hollandi andmete kohaselt

on maitsete piirangute järel elektroonilise sigareti kasutamine vähenenud eelkõige noorte

täiskasvanute (18–25-aastased) seas. Nooremate teismeliste (12–18-aastased) hulgas ei ole samas

kasutuse vähenemist täheldatud ning mõnel juhul on kasutus isegi suurenenud, mis võib olla

seotud muude samaaegsete trendide ja andmete kogumise erisustega. 16

Toodud rahvusvahelisi näiteid arvestades ei ole eri riikide kogemused ühesed ning mõju suurus

sõltub regulatsiooni ulatusest, alternatiivsete toodete kättesaadavusest, järelevalve tõhususest ja

tarbijate käitumisest. Seetõttu ei ole võimalik olemasolevate andmete põhjal usaldusväärselt

prognoosida, millises ulatuses mõjutab muudatus e-sigarettide tarvitamist Eestis.

Mõju puudutab lisaks noortele ka olemasolevaid tarvitajaid. Täiskasvanud elanikkonna, eriti

meeste, seas on mentoolimaitselised tooted kõige enam eelistatud, mistõttu on oluline, et nende

toodete regulatsioon oleks selge ja tugineks terviseohutuse seisukohalt hinnatud ainetele.6

EU-CEG ühisportaali andmetel vastab kavandatavatele nõuetele juba praegu 22% Eesti turul

olevatest toodetest. Muudatus võib vähesel määral mõjutada nende tarbijate käitumist, kes on

harjunud konkreetsete toodete maitseomadustega, ning samal ajal vähendab riski, et tarbimisel

kasutatakse aineid, mille terviseohutus ei ole piisavalt hinnatud. Seadusemuudatuste jõustumise

järel võivad osa tarbijatest minna üle nõuetele vastavatele toodetele, osa võib muuta oma

tarbimisharjumusi või eelistada teisi nikotiinitooteid. Samuti ei saa täielikult välistada riski, et osa

tarbijatest hangib nõuetele mittevastavaid tooteid muudest müügikanalitest või kasutab vedelike

16 RIVM. (2024). Two in five reduced use of e-cigarettes after introduction of flavour ban. National Institute for Public

Health and the Environment. https://www.rivm.nl/en/news/two-in-five-reduced-use-of-e-cigarettes-after-

introduction-of-flavour-ban

25

iseseisvat maitsestamist. Nende käitumismustrite ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

võimalik hinnata.

Muudatuse positiivne mõju avaldub eelkõige tervise valdkonnas, vähendades noorte kokkupuudet

kõige atraktiivsemate e-sigaretitoodetega ning toetades nikotiinitoodete tarvitamise ennetamist.

Mõju ulatust ei ole võimalik olemasolevate andmete põhjal usaldusväärselt kvantifitseerida, kuid

arvestades maitseomaduste olulist rolli tarvitamise alustamisel, võib mõju noorte sihtrühmas olla

märkimisväärne. Samas sõltub mõju tegelik ulatus tarbijate asenduskäitumisest, järelevalve

tõhususest ja turuosaliste kohanemisest uute nõuetega.

6.1.2. Mõju ettevõtlusele

Sihtrühm: e-sigarettide tootjad ja importijad

Muudatus mõjutab ettevõtjaid, kes toodavad või turustavad e-sigarettide vedelikke, mille koostis

ei vasta kavandatavatele nõuetele. Ettevõtjatel tuleb vajaduse korral kohandada toodete koostist

või lõpetada nõuetele mittevastavate toodete turustamine Eesti turul. Mõju ulatus sõltub sellest,

milline osa ettevõtja tooteportfellist vastab kavandatavatele nõuetele ning kui kiiresti on võimalik

tooteid kohandada.

Viimastel aastatel on ilmnenud EU-CEG ühisportaali andmetest suund, et Eesti turule toodavates

toodetes kasutatakse üha enam just neid 16 tubaka maitse- ja lõhnaainet, mille terviseohutus on

varasemalt hinnatud. See viitab sellele, et tootjad on hakanud kohandama toodete koostist vastavalt

teiste liikmesriikide regulatiivsele praktikale, mis muudab ülemineku Eesti turul sujuvamaks.

Mentooli maitset ja lõhna andvate ainete nimekirja kehtestamise puhul on lähtutud komisjoni

rakendusotsusest (EL) 2016/787, 18. mai 2016, millega sätestatakse sigarettides ja

isevalmistatavate sigarettide tubakas sisalduvate lisaainete erinimekiri seoses rangemate

teatamiskohustustega, nõuded mis on valdkonna ettevõtjatele juba eelnevalt teada. Mentooli

maitse- ja lõhnaainete nõuete kehtestamine on väiksema mõjuga kui tubaka maitse- ja lõhnaainete

nimekirjade kehtestamine. Arvestades eeltoodut, ei too lubatud maitse- ja lõhnaainete nimekirjade

kehtestamine kaasa ebaproportsionaalset kohanemiskoormust ning eelnõuga nähakse ette piisav

üleminekuaeg olemasolevate toodete lõpuni müümiseks.

Tabelis on esitatud EU-CEG ühisportaali andmetel turul olevad aktiivsed tooted, mille kohta on

aastase perioodi jooksul raporteeritud müügimahte või esitatud muid teateid.

Tabel 1. Eesti turule aasta jooksul teatatud elektroonilise sigareti vedelikku sisaldavad tooted (EU-

CEG)

Vastavus nõuetele Toodete arv Osakaal (%)

Vastavad juba nõuetele 1575 22

Vajavad vähest kohandamist 4478 62

Vajavad ulatuslikku muutmist/ turult eemaldamist 1156 16

KOKKU 7209 100

26

Arvestades igapäevaste elektroonilise sigareti tarbijate ja hetkel turul olevate erinevate toodete

hulka, on toodete sortiment väga lai ja turuosa üksiku toote kohta väike. Sellises olukorras seisavad

tootjad ja importijad majandusliku valiku ees, kas kohandada toote koostist või lõpetada selle

turustamine Eestis. E-sigarettide vedelike puhul on tegemist kemikaalisegudega ning toote

koostise muutmine ei eelda tehnoloogilisi muudatusi ega seadmepargi uuendamist. Muudatus

vähendab suure tõenäosusega turul olevate toodete sortimenti mõningal määral.

Nõuetega kohanemine võib ettevõtjatele kaasa tuua kulusid, mis on seotud toodete koostise

muutmise, pakendite ja märgistuse ajakohastamise, tehnilise dokumentatsiooni uuendamise,

toodete ümberteatamise ning võimalike vastavushindamistega. Samuti võivad kulud tekkida

olemasolevate varude ümberkujundamisest või turult kõrvaldamisest. Muudatus ei eelda siiski

tootmisprotsesside ulatuslikku ümberkujundamist ega märkimisväärseid investeeringuid

seadmetesse või tootmistehnoloogiasse.

Mõju ei pruugi olla kõigile ettevõtjatele ühesugune. Suurem mõju võib avalduda ettevõtjatele,

kelle tootevalik tugineb valdavalt toodetele, mis vajavad ulatuslikku kohandamist või mille

turustamine tuleb lõpetada. Väiksem mõju võib avalduda ettevõtjatele, kelle tooted kasutavad juba

praegu lubatud koostisaineid või kelle tegevus on suunatud mitmele turule, kus sarnased nõuded

juba kehtivad.

Muudatusel võib olla positiivne mõju ettevõtjate õigusselgusele. Ammendav lubatud maitse- ja

lõhnaainete loetelu muudab nõuete rakendamise prognoositavamaks ning vähendab riski, et

toodete nõuetele vastavuse üle tekivad pikad vaidlused. Samuti ei kaasne edaspidi lubatud loetellu

kantud ainete kasutamisel nende ainete osas hindamistasu, mis vähendab uute toodete

turuletoomisega seotud menetluslikku ja rahalist koormust.

Kokkuvõttes on muudatusel ettevõtlusele mõõdukas mõju. Ettevõtjatele kaasnevad

kohanemiskulud ning osa toodete turustamine võib lõppeda, kuid mõju tegelik ulatus sõltub

nõuetele mittevastavate toodete osakaalust ettevõtjate müügis, mida olemasolevate andmete põhjal

ei ole võimalik hinnata. Positiivse mõjuna suurendab muudatus õigusselgust ning vähendab

tulevikus teatud menetlus- ja hindamiskulusid.

6.1.3. Mõju riigiasutuste töökoormusele

Sihtrühm: Terviseamet, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet ning Maksu- ja Tolliamet

Muudatus mõjutab eelkõige Terviseameti töökorraldust ja töökoormust. E-sigarettide vedelikes

lubatud maitse- ja lõhnaainete ammendava loetelu kehtestamine muudab toodete nõuetele

vastavuse hindamise ühesemaks ning vähendab vajadust hinnata korduvalt selliste ainete

lubatavust, mille kasutamise tingimused on juba õigusaktis täpsustatud. See vähendab tõenäoliselt

menetluste keerukust ning toodete koostise üle peetavate vaidluste hulka. Ka teiste Euroopa Liidu

liikmesriikide, sealhulgas Läti, Leedu ja Hollandi kogemus näitab, et selge ja ammendav lubatud

ainete loetelu vähendab vaidlusi, lihtsustab järelevalvet ja suurendab õigusselgust.

Muudatus toetab ka Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti ning Maksu- ja Tolliameti

järelevalvetegevust, kuna toodete nõuetele vastavuse kontrollimiseks on kehtestatud senisest

27

täpsemad kriteeriumid. Muudatus ei too kaasa uusi järelevalveülesandeid ega eelda täiendavate

menetluste loomist.

Töökoormuse vähenemise täpset ulatust ei ole võimalik ette prognoosida, kuna see sõltub muu

hulgas turule teavitatavate toodete arvust, ettevõtjate kohanemisest uute nõuetega ning võimalike

vaidluste hulgast. Siiski võib eeldada, et selgemad koostisenõuded ja ühesem regulatsioon

vähendavad pikemas perspektiivis järelevalveasutuste tõlgendamis- ja menetluskoormust.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju riigiasutuste töökoormusele pigem positiivne. Mõju avaldub

eelkõige Terviseameti menetlus- ja selgitustöö vajaduse vähenemises ning järelevalvepraktika

suuremas ühtsuses.

6.1.4. Mõju elu- ja looduskeskkonnale

Muudatusel võib olla kaudne positiivne mõju keskkonnale juhul, kui e-sigarettide atraktiivsuse

vähenemine vähendab nende kasutamist. Sellisel juhul võib väheneda ka e-sigarettide, sealhulgas

ühekordselt kasutatavate seadmete kasutamisest tekkiv jäätmehulk.

Samas ei ole olemasolevate andmete põhjal võimalik hinnata, kas ja millises ulatuses mõjutavad

kavandatavad koostisenõuded e-sigarettide kogutarbimist. Eelnõuga ei muudeta e-sigarettide

turule laskmise, kogumise ega jäätmekäitluse nõudeid. Seetõttu on võimalik keskkonnamõju

kaudne ning selle ulatust ei ole võimalik usaldusväärselt hinnata.

6.2. Nõuded nikotiinipatjade koostisele

Muudatusega kehtestatakse nikotiinipatjadele nõuded nikotiinisisalduse, koostise,

maitseomaduste ja kujunduse kohta. Nikotiinipatjadele kehtestatakse nikotiinisisalduse ülempiir 9

mg nii ühe grammi segu kui ka ühe padja kohta. Lisaks piiratakse teatavate koostisainete

kasutamist ning lubatud on üksnes tubaka- ja mentoolimaitse. Toote ja pakendi kujundus ei tohi

suurendada toote atraktiivsust alaealiste või noorte jaoks.

Mõjuanalüüsis käsitletakse muudatuse mõju rahva tervisele, ettevõtlusele, turu toimimisele,

maksulaekumisele ning riigiasutuste töökoormusele. Mõju tegeliku ulatuse hindamist piirab

asjaolu, et riigil puudub terviklik ülevaade Eestis turustatavate nikotiinipatjade koostisest,

nikotiinisisaldusest, turuosadest ja müügimahtudest. Seetõttu põhineb osa hinnangutest

paratamatult eeldustel ning mõju tegelik ulatus sõltub muu hulgas sellest, kui suur osa praegustest

toodetest vastab kavandatavatele nõuetele.

6.2.1. Mõju rahva tervisele

Sihtrühm: nikotiinipatjade tarbijad, eelkõige lapsed, noored ja alustavad tarvitajad

Muudatuse peamine eesmärk on vähendada nikotiinipatjade kasutamisega seotud tervise- ja

sõltuvusriske ning piirata noorte kokkupuudet suure nikotiinisisaldusega ja noortele atraktiivsete

omadustega toodetega. Eesti uuringud näitavad, et nikotiinipatjade kasutamine ei ole noorte seas

marginaalne nähtus ning tegemist on ühe enam levinud nikotiinitoodete kategooriaga.

28

Muudatusega kehtestatakse nikotiinipatjadele nikotiinisisalduse ülempiirid ning piiratakse

teatavate koostisainete, maitseomaduste ja kujunduslahenduste kasutamist. Selle tulemusel

väheneb seaduslikul turul väga suure nikotiinisisaldusega ning noortele atraktiivsete maitsete ja

kujundusega toodete kättesaadavus. Muudatus ei muuda nikotiinipatju ohutuks ega kõrvalda nende

sõltuvust tekitavat mõju, kuid vähendab ühe tarbimisühikuga saadava nikotiini maksimaalset

kogust ning piirab toodete atraktiivsust noorte jaoks.

Rahva tervise seisukohast on muudatuse peamine oodatav mõju nikotiinitoodete tarvitamise

alustamise pidurdamine ning suure nikotiinisisaldusega toodetega seotud riskide vähendamine.

Samas sõltub mõju tegelik ulatus sellest, kuidas tarbijad uutele nõuetele reageerivad.

Olemasolevate andmete põhjal ei ole võimalik usaldusväärselt prognoosida, milline osa tarbijatest

läheb üle nõuetele vastavatele toodetele, vähendab tarvitamist, lõpetab tarvitamise või eelistab teisi

nikotiinitooteid. Samuti ei ole võimalik hinnata, millises ulatuses võib nõudlus liikuda nõuetele

mittevastavate toodete või muude müügikanalite juurde.

Tubaka- ja mentoolimaitsest erinevate maitsete keelamine ning nõuded toodete ja pakendite

kujundusele võivad vähendada nikotiinipatjade atraktiivsust eelkõige laste, noorte ja alustavate

tarvitajate jaoks. Selliste meetmete mõju suurus sõltub siiski lisaks regulatsioonile ka turu

arengutest, järelevalve tõhususest ja teiste nikotiinitoodete kättesaadavusest.

Kokkuvõttes on muudatusel positiivne mõju rahva tervisele, eelkõige laste ja noorte tervise

kaitsele. Mõju avaldub suure nikotiinisisaldusega ning noortele atraktiivsete toodete seadusliku

kättesaadavuse vähenemises. Mõju täpset ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal võimalik

kvantifitseerida, kuid arvestades nikotiinipatjade levikut noorte hulgas, võib mõju sihtrühmas olla

oluline. Võimaliku ebasoovitava mõjuna võib osa tarbijate nõudlus liikuda teiste nikotiinitoodete

või nõuetele mittevastavate toodete poole, mistõttu sõltub mõju tegelik ulatus suurel määral

tarbijate käitumisest ja regulatsiooni rakendamise tulemuslikkusest.

6.2.2. Mõju ettevõtlusele

Sihtrühm: nikotiinipatjade tootjad, importijad, eksportijad, hulgimüüjad, jaemüüjad ning

nikotiinipatjade tootmise, logistika ja turustamisega seotud töötajad

Maksu- ja Tolliameti andmetel tegutseb Eestis kaheksa nikotiinipatjade tootjat. Ettevõtjate

tootmis- ja ekspordimahu, töötajate arvu, tootmiskohtade ja toodete koostise kohta riigil täpsed

andmed puuduvad. Seetõttu ei ole võimalik mõju ulatust arvuliselt hinnata.

Muudatus mõjutab ettevõtjaid, kelle toodetud või turustatavad nikotiinipadjad ei vasta

kavandatavatele nikotiinisisalduse, koostise, maitse või kujunduse nõuetele. Selliste toodete puhul

tuleb ettevõtjatel kohandada toote koostist, nikotiinisisaldust, maitset või kujundust või lõpetada

nende toodete valmistamine või turustamine Eesti turul. Mõju ulatus sõltub eelkõige sellest, kui

suur osa ettevõtjate tooteportfellist uutele nõuetele ei vasta.

Muudatus võib ettevõtjatele kaasa tuua kulusid, mis on seotud tootearenduse, testimise,

kvaliteedikontrolli, pakendite ümberkujundamise, tehnilise dokumentatsiooni ajakohastamise,

olemasolevate varude käitlemise ning muude nõuetega kohanemiseks vajalike tegevustega. Mõju

29

võib olla suurem ettevõtjatele, kelle tootevalik tugineb valdavalt suurema nikotiinisisaldusega või

keelatud maitsetega toodetele.

Riigi käsutuses ei ole andmeid ettevõtjate tooteportfellide, turuosade, müügimahtude ega

ekspordimahu kohta. Seetõttu ei ole võimalik hinnata, kui suur osa ettevõtjate käibest või

toodangust võib olla seotud toodetega, mis vajavad kohandamist või mille valmistamine tuleb

lõpetada. Samuti ei ole võimalik usaldusväärselt prognoosida mõju ettevõtjate müügimahtudele,

kasumlikkusele ega ekspordivõimekusele.

Mõju ei pruugi olla kõigile ettevõtjatele ühesugune. Suurem mõju võib avalduda ettevõtjatele,

kelle tegevus sõltub valdavalt nõuetele mittevastavatest toodetest või kelle eksporditurud

eelistavad kõrgema nikotiinisisaldusega või teistsuguse maitseprofiiliga tooteid. Väiksem mõju

võib avalduda ettevõtjatele, kelle tooted vastavad juba praegu kavandatavatele nõuetele või kellel

on võimalik tooteid suhteliselt kiiresti kohandada.

Muudatus võib kaudselt mõjutada tööhõivet ja regionaalset ettevõtlust. Kui ettevõtjad suudavad

tooted nõuetega kooskõlla viia ja jätkata tootmist või eksporti, võib mõju piirduda tootmis- ja

töökorralduse muudatustega. Kui märkimisväärne osa toodangust osutub nõuetele mittevastavaks

ning toodete kohandamine ei ole majanduslikult otstarbekas, võib mõju avalduda tootmismahtude

vähenemises ning sellest tulenevalt ka tööhõives. Olemasolevate andmete põhjal ei ole siiski

võimalik hinnata mõju ulatust töötajatele ega piirkondadele, kus tootmine paikneb.

Mõju avaldub ka jae- ja hulgikaubanduses. Müügilt tuleb eemaldada nõuetele mittevastavad tooted

ning ettevõtjatel tuleb kohandada oma tootevalikut. Mõju ulatus sõltub sellest, kui suur osa

praegusest tootevalikust nõuetele ei vasta ning kuidas tarbijad muutustele reageerivad. Suuremate

jaemüüjate puhul võib mõju avalduda peamiselt tooteportfelli muutusena, samas kui mõju võib

olla suurem spetsialiseerunud ettevõtjatele, kelle käibest moodustavad nikotiinipadjad

märkimisväärse osa.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju ettevõtlusele olemasolevate andmete põhjal keeruline täpselt

hinnata. Ettevõtjatele kaasnevad kohanemiskulud ning võimalik mõju müügimahtudele,

ekspordile ja tööhõivele, kuid nende mõjude tegelik ulatus sõltub nõuetele mittevastavate toodete

osakaalust, tarbijate käitumisest ning ettevõtjate võimest oma tooteid kohandada. Positiivse

mõjuna säilib võimalus turustada nõuetele vastavaid nikotiinipatju ning regulatsioon loob

ettevõtjatele ühesemad nõuded turul tegutsemiseks.

6.2.3. Mõju turu toimimisele ja maksulaekumisele

Sihtrühm: nikotiinipatjade tarbijad, tootjad, importijad, jae- ja hulgimüüjad ning riik

Muudatus mõjutab nikotiinipatjade turu toimimist eelkõige läbi tootevaliku muutumise. Nõuetele

mittevastavad tooted tuleb kohandada või turult eemaldada ning seetõttu sõltub mõju ulatus sellest,

kui suur osa praegu turustatavatest toodetest ei vasta kavandatavatele nikotiinisisalduse, koostise,

maitse või kujunduse nõuetele. Riigil puuduvad andmed toodete koostise, nikotiinisisalduse ja

turuosade kohta, mistõttu ei ole võimalik usaldusväärselt hinnata, kui suur osa praegusest turust

muudatusest mõjutatud on.

30

Muudatuse mõju legaalsele turule sõltub suures osas tarbijate käitumisest pärast uute nõuete

jõustumist. Kui tarbijad lähevad üle nõuetele vastavatele toodetele, võib mõju avalduda peamiselt

tootevaliku muutumises ning turu toimimine jätkub valdavalt senisel kujul. Suurem mõju võib

avalduda juhul, kui nõudlus on seotud eelkõige suurema nikotiinisisaldusega või keelatud

maitsetega toodetega ning tarbijad ei pea nõuetele vastavaid alternatiive sobivaks.

Mõju võib avalduda ka piiriülese ja ebaseadusliku kaubanduse kaudu. Risk on suurem juhul, kui

tarbijate nõudlus nõuetele mittevastavate toodete järele säilib ning neid tooteid on võimalik

hankida muudest riikidest või mitteametlikest müügikanalitest. Samas ei saa ebaseadusliku

kaubanduse kasvu käsitada muudatuse vältimatu tagajärjena. Selle ulatus sõltub muu hulgas

järelevalve tõhususest, sanktsioonide rakendamisest, legaalsete asendustoodete olemasolust ning

tarbijate käitumisest. Eelnõuga kavandatud kaugmüüki ja järelevalvet puudutavad meetmed

võivad omakorda vähendada ebaseadusliku turu kujunemise riski.

Muudatus võib mõjutada ka maksulaekumist. Selle mõju sõltub eelkõige sellest, kas legaalse

müügi võimalik vähenemine kajastab tegelikku nikotiinipatjade tarbimise vähenemist või liigub

nõudlus osaliselt piiriülestesse või ebaseaduslikesse müügikanalitesse. Esimesel juhul võib

maksutulu vähenemine kaasneda eelnõu rahva tervise eesmärkide saavutamisega, teisel juhul võib

väheneda maksulaekumine ilma samaväärse rahva tervise kasuta.

Rahandusministeeriumi andmetel laekus nikotiinipatjadelt 2025. aastal ligikaudu 12 miljonit eurot

aktsiisi ning 2026. aasta esimese viie kuuga 6,6 miljonit eurot, mis näitab, et tegemist on

riigieelarve seisukohalt arvestatava turuga. Samas ei võimalda olemasolevad andmed hinnata, kui

suur osa maksulaekumisest on seotud toodetega, mis pärast muudatuse jõustumist nõuetele ei

vastaks.

Kokkuvõttes võib muudatus avaldada mõju nii legaalse turu toimimisele kui ka maksulaekumisele,

kuid mõju tegelikku ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal võimalik usaldusväärselt hinnata.

Mõju sõltub eelkõige nõuetele mittevastavate toodete osakaalust turul, tarbijate

asenduskäitumisest, ebaseadusliku kaubanduse kujunemisest ning ettevõtjate võimest pakkuda

nõuetele vastavaid alternatiivseid tooteid. Seetõttu on põhjendatud jälgida pärast muudatuste

jõustumist turu arenguid ning hinnata kavandatud meetmete tegelikku mõju tarbimisele, turu

toimimisele ja maksulaekumisele.

6.2.4. Mõju riigiasutuste töökoormusele Sihtrühm: Maksu- ja Tolliamet, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet ning Politsei- ja

Piirivalveamet

Muudatuse rakendamine võib esialgu suurendada järelevalveasutuste töökoormust. Uute nõuete

täitmise kontrollimiseks tuleb hinnata nikotiinipatjade nikotiinisisaldust, koostist, maitseomadusi

ning toodete ja pakendite kujunduse vastavust seaduses sätestatud nõuetele. Suurim töökoormus

võib avalduda üleminekuperioodil ja vahetult pärast muudatuste jõustumist, kui turul võib esineda

nii nõuetele vastavaid kui ka nõuetele mittevastavaid tooteid.

Maksu- ja Tolliameti roll on seotud toodete turule jõudmise kontrolli ning võimalike rikkumiste

tuvastamisega. Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti töökoormus võib suureneda toodete

31

turustamise ja müügiga seotud nõuete järgimise kontrollimisel. Politsei- ja Piirivalveameti

töökoormusele võib mõju avalduda juhul, kui väärteomenetluste arv või piiriülese ebaseadusliku

kaubanduse juhtumite arv suureneb.

Nikotiinisisalduse nõuete kontrollimine võib eeldada laboratoorsete analüüside kasutamist.

Analüüside arv sõltub kontrollitavate toodete hulgast ja turul esinevate rikkumiste ulatusest,

mistõttu ei ole töökoormuse kasvu võimalik täpselt prognoosida. Samuti võib teatud juhtudel olla

vajalik hinnata toote või pakendi kujunduse mõju noorte atraktiivsusele, mis eeldab

kaalutlusotsuste tegemist ning võib põhjustada vaidlusi regulatsiooni rakendamisel.

Pikemas perspektiivis võivad selged ja ühesed nõuded toetada järelevalve tõhusust ning vähendada

toodete nõuetele vastavuse üle tekkivaid vaidlusi. Mõju tegelik ulatus sõltub eelkõige nõuetele

mittevastavate toodete osakaalust turul, ettevõtjate kohanemisest ning järelevalve intensiivsusest.

Kokkuvõttes võib muudatuse mõju olla riigiasutuste töökoormusele lühiajaliselt pigem suurendav,

kuid pärast rakenduspraktika kujunemist võivad ühesed nõuded toetada tõhusamat ja

ühetaolisemat järelevalvet.

6.3. Kaugmüügi teel tellimise keeld

Muudatusega sätestatakse selgelt seaduses tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete

kaugmüügi teel tellimise keeld ning luuakse selgemad alused keelu rikkumiste tuvastamiseks ja

menetlemiseks. Muudatuse eesmärk on piirata alaealiste ja täiskasvanute juurdepääsu tubaka- ja

nikotiinitoodetele kaugmüügikanalite kaudu ning toetada kehtivate müügipiirangute tõhusamat

rakendamist.

Mõjuanalüüsis käsitletakse muudatuse mõju rahva tervisele, ettevõtlusele, turu toimimisele ja

maksulaekumisele ning riigiasutuste töökoormusele. Mõju tegelik ulatus sõltub muu hulgas sellest,

milline on kaugmüügi osakaal toodete tarbimises, kuidas muutuvad tarbijate ostukanalid pärast

muudatuse jõustumist ning kui tõhusalt on võimalik keeldu rakendada ja selle täitmist kontrollida.

6.3.1. Mõju rahva tervisele

Sihtrühm: tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete tarbijad, eelkõige lapsed, noored

ja alustavad tarvitajad

Muudatuse eesmärk on piirata veelgi enam tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete

kättesaadavust kaugmüügikanalite kaudu ning toetada vanusepiirangute ja muude müügipiirangute

tõhusamat järgimist. Kaugmüügi puhul on toodete ostmisel ja tellimisel keerulisem kontrollida

ostja vanust ning takistada alaealiste juurdepääsu toodetele. Muudatusega täpsustatakse

kaugmüügi teel tellimise keeldu ning luuakse selgemad alused keelu rikkumiste ennetamiseks ja

menetlemiseks.

Rahva tervise seisukohast on muudatuse peamine oodatav mõju tubaka- ja nikotiinitoodete

kättesaadavuse vähenemine nende isikute jaoks, kellel ei ole õigust neid tooteid osta või kelle jaoks

muudab kaugmüük toodete hankimise lihtsamaks. Eelkõige võib mõju avalduda laste ja noorte

hulgas, kelle puhul on toodete kättesaadavus üks tarvitamise alustamist mõjutavatest teguritest.

32

Muudatus ei piira tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete müüki tervikuna, vaid

suunab nende ostmise seadusega lubatud müügikanalitesse. Seetõttu sõltub mõju tegelik ulatus

sellest, millises ulatuses kasutatakse praegu ebaseaduslikke kaugmüügikanaleid ning kuidas

muutuvad tarbijate ostuharjumused pärast muudatuse jõustumist. Olemasolevate andmete põhjal

ei ole võimalik hinnata, kui suur osa toodete tarbimisest on seotud kaugmüügi kaudu hangitud

toodetega ega prognoosida, milline osa tarbijatest muudab seetõttu oma käitumist.

Võimaliku kõrvalmõjuna võib osa tarbijaid püüda hankida tooteid muudest piiriülestest või

ebaseaduslikest müügikanalitest. Samas ei saa sellise käitumise kujunemist käsitada muudatuse

vältimatu tagajärjena, sest selle ulatus sõltub järelevalve tõhususest, sanktsioonide rakendamisest

ning sellest, millised seaduslikud alternatiivid tarbijatele kättesaadavaks jäävad.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju rahva tervisele positiivne, kuna see vähendab võimalusi hankida

tubaka- ja nikotiinitooteid kaugmüügikanalite kaudu ning toetab olemasolevate vanuse- ja

müügipiirangute tõhusamat rakendamist. Mõju täpset ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

võimalik kvantifitseerida, kuid muudatus aitab kaasa eelnõu eesmärgile piirata noorte

kokkupuudet tubaka- ja nikotiinitoodetega ning vähendada nende kättesaadavust.

6.3.2. Mõju ettevõtlusele

Sihtrühm: tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete tootjad, importijad ja turustajad

Muudatus ei kehtesta ettevõtjatele uut sisulist müügipiirangut, kuna tubakatoodete ja

tubakatoodetega seonduvate toodete kaugmüük on juba kehtiva õiguse kohaselt keelatud.

Muudatusega täpsustatakse kaugmüügi teel tellimise keeldu ning luuakse selgemad alused keelu

rakendamiseks ja selle rikkumiste menetlemiseks.

Seetõttu ei ole oodata olulist mõju seaduslikult tegutsevatele ettevõtjatele. Kaudselt võib muudatus

parandada konkurentsitingimusi nende ettevõtjate jaoks, kes järgivad kehtivaid müügipiiranguid,

kuna väheneb võimalus saada konkurentsieelist kaugmüügi keelu eiramise kaudu.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju ettevõtlusele väike. Muudatus ei muuda seaduslikke

müügivõimalusi ega loo ettevõtjatele uusi püsivaid kohustusi.

6.3.3. Mõju turu toimimisele ja maksulaekumisele

Sihtrühm: tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete tarbijad, ettevõtjad ning riik

Muudatus ei kehtesta uut kaugmüügikeeldu, vaid täpsustab kehtiva regulatsiooni kohaldamisala,

keelates sõnaselgelt kaugmüügi teel tellimise ning nähes keelu rikkumise eest ette õiguslikud

tagajärjed. Muudatuse eesmärk on toetada olemasoleva kaugmüügikeelu tõhusamat rakendamist

ning vähendada võimalusi tubaka- ja nikotiinitoodete hankimiseks ebaseaduslike

kaugmüügikanalite kaudu.

Muudatus võib avaldada mõju turu toimimisele juhul, kui senine ebaseaduslik tellimine väheneb

ning tarbijad suunavad ostud seaduslikesse müügikanalitesse. Samuti võib muudatus vähendada

õigusselgusega seotud vaidlusi ning toetada ühtsemat õiguse kohaldamist.

33

Mõju maksulaekumisele sõltub eelkõige sellest, kuidas muutub tarbijate käitumine pärast

muudatuse jõustumist. Kui ebaseaduslike kaugmüügikanalite kasutamine väheneb ning ostud

liiguvad Eesti seaduslikesse müügikanalitesse, võib see toetada aktsiisi- ja käibemaksulaekumiste

säilimist. Samas ei saa välistada, et osa nõudlusest liigub muudesse ebaseaduslikesse või

piiriülestesse kanalitesse. Olemasolevate andmete põhjal ei ole mõju ulatust võimalik

usaldusväärselt hinnata.

Kokkuvõttes on muudatuse peamine mõju seotud kehtiva kaugmüügikeelu tõhusama

rakendamisega. Mõju turu toimimisele ja maksulaekumisele sõltub eelkõige tarbijate käitumisest

ning järelevalve tulemuslikkusest ning seda ei ole olemasolevate andmete põhjal võimalik

kvantifitseerida.

6.3.4. Mõju riigiasutuste töökoormusele

Sihtrühm: Maksu- ja Tolliamet, Politsei- ja Piirivalveamet ning Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalve Amet

Muudatus võib esialgu suurendada järelevalveasutuste töökoormust, kuna tuleb tagada kaugmüügi

teel tellimise keelu täitmise kontroll ning menetleda võimalikke rikkumisi. Mõju avaldub eelkõige

Maksu- ja Tolliameti tegevuses piiriülese tellimise ja toodete Eestisse toimetamise kontrollimisel

ning õigusrikkumiste tuvastamisel.

Politsei- ja Piirivalveameti töökoormus võib suureneda väärteomenetluste läbiviimisel ning

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametil võib suureneda vajadus jälgida müügikanalite

vastavust kehtivatele nõuetele. Mõju tegelik ulatus sõltub rikkumiste arvust, tarbijate käitumisest

ning järelevalve intensiivsusest.

Samas loovad selgemad õiguslikud alused kaugmüügi teel tellimise keelu rakendamiseks ja

rikkumiste menetlemiseks ühtsema järelevalvepraktika ning võivad vähendada õigusnormide

tõlgendamisega seotud ebaselgust.

Kokkuvõttes võib muudatuse mõju olla riigiasutuste töökoormusele lühiajaliselt suurem, kuid

selgem regulatsioon toetab pikemas perspektiivis tõhusamat järelevalvet ja õiguse rakendamist.

6.4. Sigaritest teavitamise riigilõivude ja hindamistasu vähendamine

Muudatusega vähendatakse sigarite teatega seotud riigilõive ja hindamistasusid. Muudatuse

eesmärk on kõrvaldada sigarite väikese turumahu suhtes ebaproportsionaalne regulatiivne ja

halduslik koormus ning tagada, et riigilõivud oleksid kooskõlas regulatsiooni eesmärgi ja

menetluskuludega.

Mõjuanalüüsis käsitletakse muudatuse mõju ettevõtlusele ning riigilõivudest laekuvatele tuludele.

Arvestades sigarituru väikest osakaalu kogu tubakaturus, on mõju kitsale sihtrühmale oluline, kuid

majandusele ja riigieelarvele tervikuna piiratud.

6.4.1. Mõju ettevõtlusele

Sihtrühm: sigarite tootjad, maaletoojad ja müüjad

34

Muudatusega vähendatakse sigaritega seotud riigilõive ja hindamistasusid, mis vähendab

ettevõtjate kulusid sigaritest teavitamisel ning toodete turul hoidmisel. Muudatuse eesmärk on

kõrvaldada sigarituru väikesest mahust tulenev ebaproportsionaalne regulatiivne koormus ning

muuta kulud paremini vastavaks menetluste tegelikule mahule.

Sigarite turg moodustab Eestis üksnes väikese osa kogu tubakaturust ning seda iseloomustavad

väikesed müügimahud ja kitsam sihtrühm. Sellises olukorras võib riigilõivude ja hindamistasude

vähendamine omada üksikute ettevõtjate jaoks märkimisväärset mõju, kuna väheneb toodete

turule toomise ja turul hoidmisega seotud püsikulu.

Muudatus parandab ettevõtjate võimalusi hoida tooteportfelli ajakohasena ning vähendab survet

kanda regulatsiooniga seotud kulusid edasi toodete lõpphinda. Samuti võib väheneda risk, et

väiksema müügimahuga tooted eemaldatakse turult üksnes regulatiivsete kulude tõttu.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju ettevõtlusele positiivne. Väheneb sigaritest teavitamise ja

toodete turul hoidmisega seotud regulatiivne koormus ning paraneb võimalus säilitada tootevalikut

väikesemahulisel nišiturul. Mõju on sihtrühma jaoks oluline, kuid majanduse kui terviku vaatest

piiratud, arvestades sigarituru väikest osakaalu kogu tubakaturul.

6.4.2 Mõju riigituludele

Sigarite teavitamisega seotud riigilõivude ja hindamistasude vähendamise tulemusel vähenevad

riigile laekuvad lõivu- ja tasutulud. Mõju ulatus on siiski piiratud, kuna sigarite turg moodustab

Eestis väga väikese osa kogu tubakaturust. Tubakaaktsiisi laekumisest moodustas sigaritelt laekuv

osa viimase viie aasta jooksul ligikaudu 0,07–0,1% ning absoluutväärtuses on sigaritelt laekuv

aktsiisitulu olnud suurusjärgus 300 000 eurot aastas. Samuti on Eesti Konjunktuuriinstituudi

andmetel sigarite turuosa tubakatoodete turul 0,3–0,8%17.

Arvestades sigarituru väikest mahtu, on riigilõivude vähendamise mõju riigieelarvele tervikuna

väike. Samas aitab muudatus viia riigilõivud paremasse kooskõlla menetluste tegeliku mahuga

ning vähendada olukordi, kus regulatiivne koormus on sigarite väikese turumahu suhtes

ebaproportsionaalselt suur.

Kokkuvõttes on muudatuse mõju riigituludele negatiivne, kuid vähese ulatusega. Mõju

riigieelarvele tervikuna on marginaalne ning seda tasakaalustab eesmärk kõrvaldada sigarituru

osaliste jaoks ebaproportsionaalne regulatiivne koormus.

6.5. Muudatuste koondmõju ettevõtete või kodanike halduskoormusele

Eelnõu ei too kodanikele kaasa uusi teabe esitamise, aruandluse ega muid haldusmenetlustega

seotud kohustusi. Seetõttu ei muutu kodanike halduskoormus.

17 Orro, E, Lepane, L, Reiman, M, Hansa, A. „Tubakatoodete turg ja tarbimine Eestis. Aastaraamat 2025“ Eesti

Konjuktuuriinstituut, Tallinn 2025, Tabel 9, lk 30

35

Ettevõtjatele ei looda eelnõuga uusi korrapäraseid aruandlus-, registreerimis- ega teabe esitamise

kohustusi. E-sigarettide vedelike ja nikotiinipatjade koostisele kehtestatavad nõuded mõjutavad

eelkõige toodete omadusi ja turustamistingimusi, kuid ei too kaasa uusi regulaarseid andmete

esitamise kohustusi riigile. E-sigarettide tootjate ja importijate halduskoormus võib seejuures

väheneda, sest kui e-sigareti vedelik sisaldab üksnes ministri määrusega lubatud maitse- ja

lõhnaaineid, ei pea ettevõtja nende ainete hindamise eest tasuma. Ammendav lubatud ainete loetelu

muudab nõuetele vastavuse kontrollimise selgemaks.

Mõnedele ettevõtjatele võib üleminekuperioodil kaasneda vajadus ajakohastada toodete kohta

esitatud teavet või esitada teateid seoses toodete muutmise või uute toodete turule toomisega.

Tegemist on siiski ühekordsete kohanemistegevustega, mitte püsiva halduskoormuse

suurenemisega.

Sigaritest teavitamisega seotud riigilõivude ja hindamistasude vähendamine võib vähendada

ettevõtjate regulatiivset koormust, kuid selle mõju avaldub peamiselt rahaliste kulude

vähenemises, mitte halduskoormuse muutumises.

Kokkuvõttes ei too eelnõu kaasa kodanike halduskoormuse suurenemist. Ettevõtjate

halduskoormus tervikuna oluliselt ei suurene ning e-sigarettide tootjate ja importijate puhul see

tõenäoliselt pigem väheneb, kuna lubatud ainete kasutamisel jäävad ära nende ainete eraldi

hindamisega seotud teavitamis- ja lisateabe esitamise toimingud. Ülejäänud mõju avaldub

peamiselt ühekordsetes kohanemistegevustes ning ei seisne uute püsivate teabe esitamise või

dokumenteerimise kohustuste kehtestamises.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud

ja tulud

Eelnõu muudatuste rakendamisega ei kaasne riigile ega kohaliku omavalitsuse üksustele

täiendavaid püsikulusid ega vajadust luua uusi ametikohti. Eelnõuga ei looda uusi teavitamis-,

registreerimis- ega järelevalvekohustusi ning nõuete täitmise kontroll toimub olemasolevate

järelevalvemenetluste ja pädevuste raamides.

Samas võib uute nõuete rakendamisega, eelkõige üleminekuperioodil, kaasneda mõningane

ajutine töökoormuse kasv Maksu- ja Tolliametile ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Ametile. Nikotiinisisalduse nõuete täitmise kontrollimiseks võib olla vajalik teha laboratoorseid

analüüse. Maksu- ja Tolliametilt saadud teabe kohaselt maksab ühe parameetri, näiteks

nikotiinisisalduse, laboratoorne analüüs ligikaudu 160 eurot ilma käibemaksuta. Analüüside

kogukulu sõltub kontrollitavate toodete ja analüüsitavate parameetrite arvust. Kuna puuduvad

andmed selle kohta, kui suur osa praegu turustatavatest toodetest ei vasta kavandatavatele nõuetele

ja kui palju analüüse on vaja teha, ei ole töökoormuse kasvu ega kaasneva kogukulu ulatust

võimalik täpselt prognoosida.

Eelnõu muudatuste rakendamine, sealhulgas e-sigareti vedeliku lubatud maitseainete nimekirja

kehtestamine, võimaldab pikemas perspektiivis kasutada järelevalveasutuste ressursse

sihipärasemalt ja tõhusamalt. Selge ainete nimekirja kehtestamise järel ei ole enam vajalik hinnata

suure hulga võimalike maitseainete omadusi ega kulutada samas mahus ressursse nende

36

küsimustega seotud õigusvaidlustele. Otsest rahalist kokkuhoidu ega tööjõu vähenemist ei ole

siiski võimalik ette prognoosida.

Eelnõu kohaselt vähendatakse sigariteate avaldamise ja hoidmise eest makstavat riigilõivu 100

eurolt 40 eurole aastas ning sigariteate muudatuse läbivaatamise eest makstavat riigilõivu 740

eurolt 370 eurole. Lisaks vähendatakse sigarite müügimahu teate hindamise eest makstavat tasu

240 eurolt 90 eurole. Terviseameti andmetel oli 2024. aastal Eesti turul 274 sigaritoodet, mille

kohta oli esitatud teade. Kui eeldada, et turul olevate sigaritoodete arv jääb samasse suurusjärku,

laekuks sigariteadete avaldamise ja hoidmise eest kehtestatava 40-eurose riigilõivu alusel

ligikaudu 10 960 eurot aastas. Varasema 100-eurose riigilõivu korral oleks samade andmete alusel

arvestuslik laekumine olnud ligikaudu 27 400 eurot aastas. Seega väheneks üksnes teadete

avaldamise ja hoidmisega seotud arvestuslik riigilõivu laekumine ligikaudu 16 440 euro võrra

aastas. Võimalikke mõjusid aktsiisi- ja käibemaksulaekumisele on käsitletud mõjuanalüüsis, kuid

olemasolevate andmete põhjal ei ole neid võimalik usaldusväärselt prognoosida.

Uute teadete esitamise, teadete muutmise ning müügimahu teadete esitamisega seotud laekumiste

mõju ei ole võimalik usaldusväärselt prognoosida, kuna nende toimingute arv sõltub ettevõtjate

tulevastest äriotsustest, sealhulgas uute toodete turule toomisest, olemasolevate toodete

muutmisest ja toodete turult kõrvaldamisest. Riigil puuduvad andmed, mille alusel oleks võimalik

prognoosida tulevikus esitatavate teadete või muudatuste arvu. Samuti ei ole võimalik anda

usaldusväärset võrdlust varasemate tegelike laekumistega. Riigikohtus menetletud kohtuasja nr 5-

25-73 ajal jätsid mitmed ettevõtjad vaidlustatud riigilõivud tasumata ning põhiseadusega vastuolus

olevaks tunnistatud riigilõivude osas on ettevõtjad esitanud ka tagastusnõudeid. Seetõttu ei

võimalda varasemad tegelikud laekumised hinnata kavandatavate muudatuste mõju piisava

usaldusväärsusega. Sigarile kehtestatavad uued määrad ei ole kujundatud eesmärgiga katta

täielikult riigile konkreetse toimingu tegemisel tekkivat kulu. Määrade kujundamisel on lähtutud

eelkõige Riigikohtu eel viidatud otsusest ja vajadusest tagada lõivude suurem proportsionaalsus.

Seetõttu ei kata uued määrad Terviseameti hinnangulist menetluskulu täies ulatuses. Eelnõu

kohaselt kehtestatavad määrad on võrreldes varasemate määradega väiksemad ja nende

kujundamisel on lähtutud põhimõttest, mis sarnaneb Euroopa Kemikaaliameti lõivusüsteemiga,

kus teatud juhtudel kohaldatakse vähendatud määrasid protsendina tavapärasest lõivust.

Eelnõukohase seadusega kehtestatavad sigari maksumäärad on seega eelkõige proportsionaalsuse

kaalutlustest lähtuvad vähendatud määrad, mitte kulupõhised täiskulu katvad lõivud

8. Rakendusaktid

Eelnõuga sätestatakse TubS § 81 lg-s 21 uus volitusnorm, mille kohaselt valdkonna eest vastutav

minister kehtestab määrusega elektroonilise sigareti vedelikule mentooli ja tubaka maitset ja lõhna

andvate lubatud ainete nimekirjad. Rakendusakti kavand on esitatud seletuskirja lisas 1.

9. Seaduse jõustumine

TubS § 1 p-d 2, 3, 8, 10 ja 11, mis puudutavad e-sigareti vedelikus kasutada lubatud maitse- ja

lõhnaainete loetelu ning nikotiinipatjadele ja nende pakenditele kehtestatavaid nõudeid, jõustuvad

1. jaanuaril 2028. Jõustumistähtaeg tuleneb vajadusest anda ettevõtjatele piisav aeg uute nõuetega

kohanemiseks ja laovarude lõpuni müümiseks.

37

Ülejäänud muudatused ei eelda adressaatide töö olulist ümberkorraldamist ning võivad seetõttu

jõustuda üldises korras.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitati 17.07.2026 eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu ministeeriumidele

kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks E-sigareti Kaupmeeste Liidule, Eesti Arstide

Liidule, Eesti Arstiteadusüliõpilaste Seltsile, Eesti Haridustöötajate Liidule, Eesti Koolijuhtide

Ühendusele, Eesti Kopsuarstide Seltsile, Eesti Lastevanemate Liidule, Eesti, Tubakatootjate Eesti

Assotsiatsioon MTÜ-le, Eesti Perearstide Seltsile, Eesti Psühhiaatrite Seltsile, Eesti

Terviseedenduse Ühingule, Eesti Vaimse Tervise ja Heaolu Koalitsioonile (VATEK), Eesti

Tubaka- ja Alkoholikahjude Vähendamise Kojale (ETAK), Eesti Vähiliidule, Eesti Õpetajate

Liidule, Eesti Õpilasesinduste Liidule, Eesti Ämmaemandate Ühingule, Maksu- ja Tolliametile,

MTÜ-le Lastekaitse Liit, MTÜ-le Peaasi, Eesti Lastearstide Seltsile, Eesti Kardioloogide Seltsile,

Eesti Õdede Liidulet, Eesti Apteekrite Liidulet, Eesti Kliiniliste Psühholoogide Kutseliidulet, Eesti

Koolipsühholoogide Ühingule, Eesti Südameliidulet, Politsei- ja Piirivalveametile,

Riigiprokuratuurile, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile, Tervise Arengu Instituudile

ning Terviseametile.

Eelnõu kooskõlastasid märkustega Haridus- ja Teadusministeerium, Siseministeerium ja

Kliimaministeerium. Eelnõu jätsid kooskõlastamata ning ja selle kohta esitasid märkused

Rahandusministeerium ja ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Lisaks esitasid

eelnõu kohta arvamuse 42 erinevat organisatsiooni ning ja ettevõtjat Eestist ja välisriikidest. Tabel

kooskõlastamisel esitatud märkuste ja ettepanekute kohta on lisatud seletuskirjale (lisa 2).

______________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus ………… 2026. a

(allkirjastatud digitaalselt)

1

Lisa 1

Rakendusakti kavand

MINISTRI MÄÄRUS

Elektrooniliste sigarettide maitse- ja lõhnaained.

Määrus kehtestatakse tubakaseaduse § 81 lõike 21 alusel.

§ 1. Määruse reguleerimisala

Määrus kehtestab elektrooniliste sigarettide vedelikes kasutada lubatud maitse- ja lõhnaained.

§ 2. Elektrooniliste sigarettide vedelikele tubaka maitse ja lõhna andmiseks kasutatavad

ained

Elektroonilistes sigarettides on tubaka maitse ja lõhna andmiseks lubatud kasutada järgmisi aineid:

Jrk nr Chemical

Abstracts

Service’i

(CAS)

number

Lõhna- ja maitseaine eestikeelne

nimetus

Lõhna- ja maitseaine

ingliskeelne nimetus

1 35044-68-9 beeta-damaskoon beta-Damascone

2 23726-91-2 (E)-beeta-damaskoon (E)-beta-Damascone

3 23726-92-3 (Z)-beeta-damaskoon (Z)-beta-Damascone

4 23696-85-7 Damastsenoon Damascenone

5 23726-93-4 (E)-beeta-damastsenoon (E)-beta-Damascenone

6 1125-21-9 4-ketoisoforoon Keto-isophorone

7 4883-60-7 2-hüdroksü-3,5,5-trimetüül-2-

tsüklohekseen-1-oon

2-Hydroxy-3,5,5-trimethyl-2-

cyclohexenone

8 536-78-7 3-etüülpüridiin 3-Ethylpyridine

9 350-03-8 3-atsetüülpüridiin 3-Acetylpyridine

10 91-10-1 2,6-dimetoksüfenool 2,6-Dimethoxyphenol

11 67-47-0 5-hüdroksümetüül-2-furfuraal 5-(Hydroxymethyl)-2-furfural

2

12 591-12-8 5-metüülfuraan-2(3H)-oon alpha-Angelica lactone

13 503-74-2 3-metüülbutaanhape Isovaleric acid

14 1139-30-6 (-)-karüofülleenoksiid (-)-Caryophyllene oxide

15 3738-00-9 Ambroksiid Ambroxide

16 564-20-5 (3aR)-(+)-sklareoliid (3aR)-(+)-Sclareolide

§ 3. Elektrooniliste sigarettide vedelikele mentooli maitse ja lõhna andmiseks kasutatavad

ained

Elektroonilistes sigarettides on mentooli maitse ja lõhna andmiseks lubatud kasutada järgmisi

aineid:

Jrk nr Chemical

Abstracts

Service’i

(CAS)

number

Lõhna- ja maitseaine eestikeelne

nimetus

Lõhna- ja maitseaine

ingliskeelne nimetus

1 2216-51-5 L-mentool L-menthol

2 15356-60-2 (+)-mentool (+)-menthol

3 89-78-1 Mentool Menthol

4 1490-04-6 DL-mentool DL-menthol

5 8006-90-4 Piparmündi õli Peppermint oil (Natural oil)

6 68606-97-3 Piparmündi õli, terpeenideta Peppermint oil terpeneless

7 84696-51-5 Rohemündi ekstrakt Spearmint, ext.

8 8008-79-5 Rohemündi õli Spear mint oil

§ 4. Määruse jõustumine

Määrus jõustub 1. jaanuaril 2028. a.

(allkirjastatud digitaalselt)

Karmen Joller

sotsiaalminister

3

(allkirjastatud digitaalselt)

Maarjo Mändmaa

kantsler

1

Tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskirja juurde

Lisa 2

Kooskõlastustabel

Tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu

Ettepaneku esitaja

Ettepaneku sisu

Arvestatud/mittearvestatud

Haridus- ja

Teadusministeerium

1. Eelnõu § 1 p 5 – Uudsest tubakatootest teatamine ja nõuetele vastavus

Eelnõuga täiendatava TubS § 10¹ lg 4 kohaselt peab turule toodav uudne

tubakatoode vastama seadusega kehtestatud nõuetele. Juhime tähelepanu,

et eelnõu sõnastusest jääb ebaselgeks, kas piirangud toodete sisaldusele (sh

maitsed ja nikotiinisisaldus) hakkavad kehtima ka juba turul olevatele

toodetele või ainult uutele turule toodavatele toodetele. Kui piirangud ei

laiene juba turustatavatele toodetele, väheneb oluliselt muudatuste mõju

laste ja noorte tervise kaitsele ning see annab turul juba tegutsevatele

ettevõtjatele põhjendamatu eelise. Teeme ettepaneku täpsustada sätte

kohaldamisala, et tagada võrdne kohtlemine ja rahvatervise kaitse

eesmärkide täitmine.

Arvestatud

Muudatus on eelnõust välja jäetud. Kõik

tubakaseaduses sätestatud piirangud kehtivad

nii uutele kui ka juba turul olevatele toodetele.

2. Eelnõu § 1 p 16–21 – Karistusmäärad ja sanktsioonide tõhusus

Eelnõuga soovitakse oluliselt tõsta juriidiliste isikute trahvimäärasid (kuni

200 000 eurot) ja täisealiste vastutust alaealistele toodete kättesaadavaks

tegemise eest (TubS § 38², § 39 lg 2, § 41 lg 2, § 46).

Toetame trahvimäärade ajakohastamist, kuna kehtivad määrad ei ole

piisavalt heidutavad. Samas märgime, et trahviühikutel põhinev fikseeritud

summa ei pruugi tagada karistuse tõhusust suurte ettevõtjate puhul.

Selgitatud.

Tulenevalt KarS § 47 lg-st 2 võib kohus või

kohtuväline menetleja väärteo eest kohaldada

rahatrahvi 100 – 400 000 eurot. See tähendab,

et isegi kui siduda TubS-is ettenähtud

sanktsioonid ettevõtjate majanduslike

näitajatega, ei või mõistetudkaristus ületada

400 000 eurot. Teatud eriseadustes olevad

2

Teeme ettepaneku kaaluda trahvimäärade sidumist süüdlase majandusliku

näitajaga (nt osa käibest või varast), et tagada sanktsiooni tegelik mõju

ressursikasutuse piiramise kaudu.

miljonitrahvid on tulnud Euroopa Liidu

õigusest. Kuna TubS-i sanktsioonimäärad on

aga meie enda kujundada, ei ole põhjendatud

KarSi üldosast irduva regulatsiooni loomine.

3. Noortele avalduvate mõjude hindamine ja täiendavad meetmed Seletuskirja punktis 6.1.2 on hinnatud sotsiaalset mõju väikeseks, mis on

vastuolus ESPAD 2024 uuringu tulemustega e-sigarettide leviku kohta

noorte seas. Palume täiendada mõjuanalüüsi, eristades sihtrühmana

alaealised ja noored täiskasvanud. Eelnõus puudub selgus, kas eesmärkide

saavutamiseks nähakse ette täiendavaid teavitus- või ennetustegevusi

koolidele ja noorsootööasutustele. Palume seletuskirjas täpsustada, kas

sellised tegevused on planeeritud (sh vastutajad ja rahastus) või eeldatakse

eesmärgi täitmist vaid regulatiivsete piirangute kaudu.

Vajalik on hinnata vajadust uute juhendmaterjalide järele

noorsootöötajatele, et toetada nikotiinitoodete tarvitamise varajast

märkamist ja nõustamist. Samuti soovitame kaasata eelnõu edasisse

väljatöötamisse ja menetlusse noorte ning noortevaldkonna

esindusorganisatsioonid.

Selgitatud

Mõjuanalüüsis on hinnatud elektrooniliste

sigarettide vedelikes lubatud maitseainete

nimekirjad kehtestamise sotsiaalset mõju.

Tegemist on ühe meetmega ning selle mõju

hindamisega, mille eraldiseisvat mõju saabki

hinnata selliselt. Sõltuvuste teema on väga

mitmetahuline ning vajab erinevaid ennetuse ja

sekkumise meetmeid, ühest ning kohest

lahendust probleemile ei ole. Eelnõuga

täpsustatakse juba kehtiva piirangu tehnilisi

detaile.

Uute juhendmaterjalide vajaduse hindamisel on

oluline märkida, et Tervise Arengu Instituut

tegeleb aktiivselt nii õpetajate kui ka koolide

tugipersonali nõustamisega, kuidas tegeleda

koolipõhise ennetusega, samuti nõustatakse

soovi korral noorsootöötajaid ja käiakse

erinevates maakondades kohapeal.

Anname ülevaate uimastiennetuse olulisematest

materjalidest, mis TAI või TAI-ga koostöös

sündinud:

E-sigarettide tarvitamise pidurdamine ja

ennetamine koolis | Tervise Arengu Instituut

TAI_kuidas_m2rgata_koolid_2A4_naidis

Mida sisaldab e-sigareti sissehingatav aerosool?

| Tervise Arengu Instituut

3

Tagasi Kooli raames uimastiennetuse

teemalised e-tunnid gümnaasiumiõpilastele, mis

on abistav materjal ka õpetajatele:

Miks on vahel keeruline teha läbimõeldud

otsuseid? - E-tunnid

Kuidas juhtida iseennast kõige paremal viisil? -

E-tunnid

Mis mõjutab meie otsuseid? - E-tunnid

Abistavad materjali III kooliastme õpetajatele,

kuidas arutleda noortega e-sigarettide teemal.

Kuidas noortega e-sigarettide teemadel

arutleda? - E-tunnid

Äsja valmisid õpetajatele suunatud tunnikavad

III kooliastmele uimastiennetusteemaliste

tundide läbiviimiseks. Tunnikavad on leitavad

siit:

Tunnikava „E-sigaretid ja tubakatööstuse

mõjutustegevus“ | Tervise Arengu Instituut

Tunnikava „Minu valikute mõju minu

heaolule“ | Tervise Arengu Instituut

Tunnikava „Stressi ja ärevusega toimetulek“

| Tervise Arengu Instituut

Abistav materjal on olemas noortega töötavatele

spetsialistidele (koolide tugipersonal,

noorsootöötajad, koolipsühholoogid, jt), et

toetada uimastite proovimise või tarvitamise

võimalikult varajast avastamist, teha esmane

sekkumine. Lisaks pakub TAI koolitusi ning

lähikuudel saab SBIRT e-kursus noortega

töötavatele spetsialistidele ka kättesaadavaks.

Kogu info leitav siit: SBIRT | Tervise Arengu Instituut

4

Septembri lõpus valmib Tervisemuuseumil

haridustunnid e-sigarettide teemal, nõustasime

neid, samuti koolitame selle raames ka

õpetajaid

4. E-sigarettide tagasivõtmise kohustus ja ohtlikud jäätmed

Juhime tähelepanu, et ühekordsed e-sigaretid on ohtlikud jäätmed (JäätS §

6 lg 1), mis jõuavad laste kätte sageli patareide kogumiskastidest või

prügist.

Seoses TubS § 31² muudatusega, mis piirab kaugmüüki, tuleks kaaluda

tubakatoodete müügikohtadele kohustuse panemist võtta kasutatud e-

sigarette tagasi sarnaselt elektri- ja elektroonikaseadmete turustajatele

(JäätS § 26⁷ lg 1 ja 1¹), sõltumata müügipinna suurusest.

Rakendada müüjatele kohustus teavitada ostjaid toodete taaskäitlemise

võimalustest (analoogselt JäätS § 26⁸ nõuetega).

Selgitatud.

Nõustume, et kasutatud elektrooniliste

sigarettide ja muude nikotiinitoodete

nõuetekohane käitlemine on oluline nii

keskkonna- kui ka tervisekaitse seisukohalt.

Käesoleva eelnõu eesmärk on siiski reguleerida

eeskätt tubaka- ja nikotiinitoodete koostist,

kättesaadavust, kaugmüüki ning

tubakatoodetega seotud riigilõive.

Jäätmekäitlusega seotud küsimusi selle eelnõu

raames ei käsitleta. Ettepanek väärib sisulist

kaalumist edaspidiste muudatuste

väljatöötamisel koostöös Sotsiaalministeeriumi,

Kliimaministeerium ja keskkonnavaldkonna

ekspertidega.

5. Põlvkonnapõhine müügikeeld Teeme ettepaneku analüüsida eelnõu

menetlemise käigus nn põlvkonnapiirangu rakendamist (sarnaselt teiste

riikide praktikale), kus isikutel, kes on sündinud pärast teatud aastat, tekib

eluaegne keeld nikotiinitoodete ostmiseks. Kuna nikotiinil puudub ohutu

kogus ja positiivne tervisemõju, oleks see põhimõtteline lahendus uute

põlvkondade sõltuvuse ennetamiseks.

Selgitatud.

Põlvkonnapõhise müügikeelu kehtestamine on

üks võimalik meede, mida Eestis võib tulevikus

tubaka- ja nikotiinitoodete tarbimise

ennetamiseks ja vähendamiseks kaaluda.

Tegemist oleks olulise ja pikaajalise mõjuga

muudatusega, mille eesmärk oleks ennetada

uute põlvkondade nikotiinisõltuvuse

kujunemist.

Samas vajab sellise meetme rakendamine enne

otsuse tegemist põhjalikumat analüüsi. Hinnata

tuleb muu hulgas meetme mõju rahva tervisele

5

ja noorte nikotiinitoodete tarvitamisele,

kooskõla põhiseaduse ja Euroopa Liidu

õigusega.

Samuti tuleb eraldi analüüsida, millistele

toodetele põlvkonnapõhine müügikeeld peaks

kohalduma - kas üksnes tubakatoodetele või ka

teistele nikotiini sisaldavatele toodetele, nagu e-

sigaretid ja nikotiinipadjad. Piirangu ulatuse

määramisel tuleb arvestada võimaliku tarbimise

üleminekuga ühelt tootelt teisele.

Seetõttu ei ole põlvkonnapõhise müügikeelu

kehtestamine Eestis praegu otsustatud, kuid

meedet on põhjendatud käsitleda ühe võimaliku

tulevikusuunana. Enne konkreetse regulatsiooni

väljatöötamist on vajalik põhjalik õiguslik,

rahva tervisealane ja mõjuanalüüs.

Kliimaministeerium

1. Teeme ettepaneku sätestada täpsemad nõuded elektrooniliste sigarettide

müügipakendile. Toetame eelnõu eesmärki vähendada tubakatoodete ja

tubakatoodetega seonduvate toodete atraktiivsust alaealiste ja noorte seas.

Samas on eelnõus sätestatud nõue, mille kohaselt „toote ja selle pakendi

kujundus ei ole lubatud viisil, mis suurendab toote atraktiivsust alaealise

või noore jaoks“, liiga üldsõnaline ning võib praktikas põhjustada erinevaid

tõlgendusi. Teeme ettepaneku täiendada seadust volitusnormiga, mille

alusel saab valdkonna eest vastutav minister kehtestada määrusega

täpsemad nõuded müügipakendi kujundusele, värvusele, märgistusele,

kirjastiilile, pakendi elementidele ja muudele visuaalsetele tunnustele.

Selline lahendus võimaldaks kehtestada standardiseeritud pakendinõuded

ning vähendada pakendi kasutamist turundusvahendina. Rahvusvaheline

praktika liigub selles suunas (nt Taani ja Ühendkuningriik). Kaaluda võiks

muu hulgas neutraalset müügipakendit, piiratud teksti ja logo kasutamist,

standardiseeritud värvilahendusi ning lapsi köitvate kujunduste ja

graafiliste elementide keelamist.

Selgitatud.

Nõustume, et toodete ja pakendite kujundus ei

tohiks suurendada nende atraktiivsust alaealiste

ja noorte jaoks ning et õigusselgus selles

küsimuses on oluline. Seletuskirja on täiendatud

selgituste ja näidetega asjaoludest, mida

atraktiivsuse hindamisel arvesse võetakse.

Samas eeldaks standardiseeritud või neutraalse

pakendi nõuete kehtestamine eraldiseisvat

mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi, sealhulgas

ettevõtlusvabaduse riive hindamist. Seetõttu ei

ole käesoleva eelnõu raames kavandatud

täiendava volitusnormi kehtestamist, kuid

vastava regulatsiooni vajadust võib kaaluda

edaspidi eraldi.

6

2. Teeme ettepaneku kehtestada nõuded korduvkasutatavatele e-sigarettidele

ja kaaluda nõude kehtestamist, mille kohaselt võib turule lasta üksnes

selliseid elektroonilisi sigarette, mis on korduvkasutatavad või

võimaldavad vähemalt aku laadimist ja toote edasist kasutamist.

Ühekordsed elektroonilised sigaretid on lühikese kasutuseaga tooted, mis

sisaldavad liitiumakut, elektroonikakomponente ja plasti ning muutuvad

kiiresti elektroonikajäätmeteks.

Korduvkasutatavate toodete eelistamine aitaks vähendada

elektroonikajäätmete teket, säästa kriitilisi tooraineid, pikendada toodete

kasutusiga ning vähendada noorte seas populaarsete ühekordsete toodete

levikut.

Selgitatud.

Nõustume, et ühekordsed elektroonilised

sigaretid tekitavad lisaks rahva tervise

probleemidele ka keskkonna- ja

jäätmekäitlusega seotud küsimusi. Käesoleva

eelnõu eesmärk ei ole siiski reguleerida

elektrooniliste sigarettide tehnilisi omadusi ega

eristada ühekordseid ja korduvkasutatavaid

elektroonilisi sigarette. Korduvkasutatavust

puudutavate nõuete kehtestamine eeldaks

täiendavat mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi

ning Euroopa Liidu õigusega seotud küsimuste

hindamist. Vastava regulatsiooni vajadust võib

kaaluda edaspidi eraldi.

3. Teeme ettepaneku täpsustada nõudeid seadme välimusele ja täiendada

eelnõu volitusnormiga, mis võimaldaks kehtestada täpsemad nõuded ka

elektroonilise sigareti enda visuaalsele kujundusele. Kaaluda võiks nõudeid

seadme kujule, värvilahendusele, valgus- ja heliefektidele ning

dekoratiivsetele elementidele. See võimaldaks piirata näiteks erksaid

neoonvärve, multifilmi-, mänguasja- või maiustusi meenutavat kujundust

ning muid elemente, mis muudavad toote alaealiste ja noorte jaoks

atraktiivseks.

Selgitatud.

Nõustume, et elektrooniliste sigarettide ja

muude nikotiinitoodete visuaalne kujundus võib

mõjutada nende atraktiivsust alaealiste ja noorte

jaoks. Eelnõuga kehtestatakse üldine nõue,

mille kohaselt ei või nikotiinpatjade pakendi

kujundus suurendada toote atraktiivsust

alaealise või noore jaoks, ning seletuskirja on

täiendatud vastavate näidetega. Täiendavate

standardiseeritud tehniliste nõuete kehtestamine

seadme kujule, värvilahendusele, valgus- ja

heliefektidele ning muudele visuaalsetele

elementidele eeldaks eraldi mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi ning regulatsiooni

ulatuse põhjalikumat hindamist. Seetõttu ei ole

käesoleva eelnõu raames täiendava

volitusnormi kehtestamist kavandatud, kuid

vastava regulatsiooni vajadust võib kaaluda

edaspidi eraldi.

7

4. Teeme ettepaneku piirata tootenimesid. Lisaks maitsepiirangutele tuleks

kaaluda piirangute kehtestamist toodete nimetustele. Praktikas kasutatakse

sageli noori kõnetavaid või maiustustele ja karastusjookidele viitavaid

nimetusi ka siis, kui maitse kirjeldus on eemaldatud. Seetõttu võiks piirata

tootenimetusi, mis viitavad maiustustele, karastus- või energiajookidele või

muul viisil suurendavad toote atraktiivsust alaealiste ja noorte seas. See

vähendaks võimalusi kasutada tootenimetusi varjatud turundusvahendina.

Selgitatud.

Nõustume, et toodete nimetused võivad

mõjutada nende atraktiivsust ning neid võib

kasutada toodete turundamisel. Samas eeldaks

tootenimetustele eraldiseisvate piirangute

kehtestamine täiendavat mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi ning täpsemate

hindamiskriteeriumide väljatöötamist. Seetõttu

ei ole käesoleva eelnõu raames täiendavate

nõuete kehtestamist kavandatud, kuid sellise

regulatsiooni vajadust võib kaaludaedaspidi

eraldi.

5. Teeme ettepaneku täiendada seletuskirja keskkonnaalase põhjendusega ja

täiendada eelnõu seletuskirja keskkonnaalaste argumentidega. Lisaks

rahvatervise eesmärkidele on ühekordsed elektroonilised sigaretid olulised

ka jäätme- ja ressursipoliitika seisukohast. Ühekordsed e-sigaretid

sisaldavad liitiumakusid, elektroonikakomponente, plasti ja muid

väärtuslikke materjale. Pärast lühiajalist kasutamist muutuvad need

elektroonikajäätmeteks, mille kogumine ja nõuetekohane käitlemine on

keeruline. Märkimisväärne osa neist satub segaolmejäätmetesse või

loodusesse, suurendades keskkonna saastatuse (reostuse) ning

jäätmekäitluses ka tulekahjude riski. Seetõttu aitavad ühekordsete e-

sigarettide atraktiivsust vähendavad meetmed lisaks rahvatervise kaitsele

kaasa ka jäätmetekke vältimisele, ringmajanduse eesmärkide

saavutamisele, kriitiliste toorainete säästlikule kasutamisele ning

elektroonikajäätmete tekke vähendamisele.

Arvestatud.

Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud

elektrooniliste sigarettide võimaliku

keskkonnamõju käsitlusega. Nõustume, et

ühekordsed elektroonilised sigaretid sisaldavad

liitiumakusid, elektroonikakomponente, plasti ja

muid materjale ning nende ebaõige

kõrvaldamisega võivad kaasneda materjalide

raiskamine, keskkonnareostuse ja

jäätmekäitluses tulekahju tekkimise risk.

Elektrooniliste sigarettide atraktiivsust

vähendavatel meetmetel võib olla kaudne

positiivne keskkonnamõju, kui nende tulemusel

väheneb ühekordsete elektrooniliste sigarettide

tarbimine ja jäätmeteke. Käesoleva eelnõuga ei

keelata siiski ühekordsete elektrooniliste

sigarettide turule laskmist ega muudeta nende

kogumise või jäätmekäitluse nõudeid. Seetõttu

ei saa võimalikku jäätmetekke vähenemist

käsitada eelnõu otsese mõjuna ning selle ulatust

ei ole võimalik arvuliselt hinnata. Ühekordsete

8

elektrooniliste sigarettide turule laskmise ja

jäätmekäitluse täiendavate nõuete küsimus

vajab eraldi analüüsi.

6. Teeme ettepaneku täiendada seletuskirja tuleohutuse põhjendustega.

Ühekordsed elektroonilised sigaretid sisaldavad liitiumakusid, mis satuvad

sageli segaolmejäätmetesse ning põhjustavad jäätmekäitluses järjest enam

tulekahjusid. Seetõttu aitavad ühekordsete e-sigarettide kasutamist

vähendavad meetmed lisaks rahvatervise- ja keskkonnaeesmärkidele

vähendada ka tulekahjude riski jäätmekäitlusettevõtetes, jäätmejaamades ja

jäätmeveol.

Selgitatud.

Nõustume, et ühekordsete elektrooniliste

sigarettidega võivad kaasneda lisaks rahva

tervise- ja keskkonnamõjudele ka

jäätmekäitluse ja tuleohutusega seotud riskid.

Käesolev eelnõu ei käsitle siiski ühekordsete

elektrooniliste sigarettide turule viimise või

kasutamise täiendavat piiramist ning seetõttu ei

ole ettepanekut käesoleva eelnõu raames

arvestatud. Ühekordsete e-sigarettide

tuleohutuse ja jäätmekäitlusega seotud

küsimuste täiendav analüüs võib olla siiski

asjakohane edasiste regulatiivsete muudatuste

kavandamisel.

Siseministeerium

1.

Eelnõu § 1 punkt 7 – TubS § 10² lõige 2

Muudatuse sõnastuse kohaselt on ettevõtja kohustatud „esitama

Terviseametile andmete esitamiseks ettenähtud ühisportaali kaudu [...]

teatama“ eelmise kalendriaasta andmed. Seletuskirja kohaselt ei esitata

müügimahu andmeid Terviseametile eraldiseisvalt, vaid need sisestatakse

Euroopa Liidu EU-CEG ühisportaali, mille andmetele on Terviseametil

ligipääs.

Palume viia eelnõu norm ja seletuskiri omavahel kooskõlla ning parandada

ka lauseehitus, milles kasutatakse korraga tegusõnu „esitama“ ja „teatama“.

Näiteks võib kaaluda sõnastust: „[...] on kohustatud esitama andmete

esitamiseks ettenähtud Euroopa Liidu ühisportaali kaudu iga aasta 31.

märtsiks eelmise kalendriaasta kohta järgmised andmed:“. Kui andmete

õiguslikuks adressaadiks peab jääma Terviseamet, tuleb see seos eelnõus

üheselt sõnastada ja seletuskirjas põhjendada.

Arvestatud.

Väljapakutud muudatus on eelnõusse sisse

viidud ning sätestatud, elektroonilisi sigarette

või nende täitepakendeid või elektroonilisi

sigarette ja nende täitepakendeid

võõrandamiseks Eestisse toov või neid Eestis

tootev ettevõtja on kohustatud esitama andmete

esitamiseks ettenähtud Euroopa Liidu

ühisportaali kaudu iga aasta 31. märtsiks

eelmise kalendriaasta kohta järgmised andmed.

Viide Terviseametile kui adressaadile on

eelnõust välja jäetud.

9

2. Eelnõu § 1 punktid 13 ja 14 – TubS §-d 26¹ ja 26²

Eelnõust ja seletuskirjast ei selgu piisavalt, kuidas peab

avalikustamiskohustusega isik praktikas tuvastama, et suhtluspartner on

tubakatööstuse huve esindav lobist. Ebaselge on muu hulgas, kuidas

toimida juhul, kui suhtluspartner ei avalda enda seost tubakatööstusega,

esindab korraga mitut huvi või lobitegevuse tunnused selguvad alles

suhtluse käigus. Palume täiendada seletuskirja praktiliste

tuvastamiskriteeriumide ja toimimisjuhistega.

Seletuskirjas on märgitud, et teave peaks olema avaldatud ühtses ja selgelt

tähistatud rubriigis ning võimaluse korral struktureeritud kujul. Eelnõus

piirdutakse siiski üldise nõudega avaldada teave asutuse veebilehel ning

Justiits- ja Digiministeeriumi keskne koondamine on sätestatud üksnes

võimalusena. Palume kaaluda ühtse avaldamisvormi ja veebirubriigi

kohustuse või keskse avaldamislahenduse sätestamist, et teave oleks eri

asutuste veebilehtedel ühetaoliselt leitav ja võrreldav.

Samuti ei ole sätestatud, kes kontrollib avaldamiskohustuse täitmist ega

millised tagajärjed kaasnevad teabe avaldamata jätmise või hilinenud

avaldamisega. Palume täpsustada järelevalve korraldus ja kohustuse

täitmata jätmisele järgnevad meetmed või põhjendada seletuskirjas, kuidas

tagatakse kohustuse tegelik täitmine.

Tehnilise märkusena palume parandada § 26² lõigete numeratsioon, kuna

eelnõus on kaks lõiget 3.

Arvestatud.

Lobitegevust puudutav regulatsioon on eelnõust

välja jäetud, kuna vajab veel täiendavat arutelu

ja analüüsi.

3. Eelnõu § 1 punkt 16 – TubS § 38²

Ebaselgeks jääb ja seletuskirjast ei selgu, et kas lõige 1 jaemüügi

rikkumises eeldatakse, et seda teeb ebaseaduslikult edasimüügi eesmärgil

füüsiline isik, näiteks ostes reisil käies suurema koguse tooteid ja edasi

müües. Samas ei pruugi ta seda teha sellisel juhul kulleri kaudu vaid

pakiautomaadis ja see on suhteliselt raskesti tuvastatav ja avastatav.

Arvestatud.

Sätteid on muudetud selgemaks. Eelnõuga

kehtestatakse tellimise keeld ja lisaks müüjatele

on vastutus edaspidi ka tellijatel.

Eelnõukohasest tubakaseaduse § 382 on võetud

välja viide jaemüügile, kuna sätte eesmärk on

tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate

toodete kaugmüügi teel tellimise keelustamine.

10

Jaemüüki üldjuhul korraldab siiski juriidiline isik, kes peab olema kõigi

eelduste korral registreerinud oma tegevuse. Seega ei lähe see tegevus

lõike 1 alla. Seletuskirjast ei selgu, kes on need isikud, kes võiksid

jaemüügiga tegeleda ja selle sätte alla minna kui jaemüügiga tegelejad.

Samas, kui toode piiriüleselt edastaks väljastpoolt Eestit tellijale, siis

millisel õiguslikul alusel toimub teises riigis tegutseva edasimüüja üle

menetlus? Väärteomenetlust ei saa välisriigis asuva/tegutseva

isiku/juriidilise isiku suhtes läbi viia.

Seetõttu ei ole viide jaemüügile siin asjakohane.

Jaemüügile kehtestatud piirangud ja nõuded

tulenevad juba tubakaseaduse §-st 22.

4. Eelnõu § 1 punkt 22 – TubS § 51 lõiked 2 ja 3

Käesoleval hetkel kehtiva TubS § 32 p 6 sätestab, et riiklikku järelevalvet

alaealisele kohaldatava tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote

tarbimise keelu ja piirangute järgimise üle teostab politseiametnik.

Seega tuleks § 51 lõikes 3 Politsei- ja Piirivalveameti menetluspädevus

tuua ära sätted täpsustavalt alaealistega seotud rikkumiste osas, mitte

laiendada kõigile võimalikele tubakaseaduse rikkumistele. See suurendaks

menetluse tõhusust, võimaldaks rikkumisi paremini avastada ning tagaks

valdkonnaülese ja sisuliselt pädeva järelevalve.

Seaduses tehtava muudatuse osas on seletuskirjas § 382 osas täpsustatud, et

käesoleva eelnõu sätete rikkumise väärtegude kohtuväline menetleja,

kelleks on vastavalt oma pädevusele ja senisele regulatsioonile Maksu- ja

Tolliamet ning Politsei- ja Piirivalveamet. Politseil antud sätte osas riikliku

järelevalve pädevus puudub, seega õigusselguse huvides ei peaks politsei

rolli selles sättes rõhutama ja välja tooma ka menetluse osas.

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et väärtegude menetlemise pädevuse

jaotus peab olema selge ning toetama tõhusat

järelevalvet. Käesoleva eelnõu eesmärk ei ole

siiski muuta ega ümber kujundada

tubakaseadusest tulenevat menetlus- ja

järelevalvepädevuste süsteemi. Politsei- ja

Piirivalveameti ning Maksu- ja Tolliameti

pädevuse täpsem piiritlemine, sealhulgas

alaealistega seotud rikkumiste menetlemise

küsimused, eeldab eraldiseisvat analüüsi ja

asjaomaste asutuste kaasamist. Seetõttu ei ole

käesoleva eelnõu raames menetluspädevust

puudutavaid sätteid muudetud ning seda võib

teha edaspidiste muudatuste kavandamisel.

Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium

1. Palume põhjendada kavandatava 4 mg/g nikotiinisisalduse ülempiiri

valikut ning täiendada proportsionaalsuse ja alternatiivsete lahenduste

analüüsi. Eelnõu § 1 punktiga 3 lisatava tubakaseaduse § 8³ lõike 1

kohaselt ei või nikotiinipadjas, nikotiiniribas, nikotiinispreis, kuumutatavas

nikotiinipulgas ega nikotiini sisaldavas kuumutatavas taimses pulgas

nikotiinisisaldus ületada 4 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on muudetud selliselt, et kavandatav

nikotiinisisalduse ülempiir kohaldub üksnes

nikotiinipatjadele. Nikotiinipatjade puhul

11

Seletuskirja kohaselt on piirmäära valikul lähtutud Lätis kehtivast

regulatsioonist. Samas märgitakse seletuskirjas, et elanikkonna tervise

kaitse seisukohalt võiks olla põhjendatud veel madalama, näiteks 1 või 2

mg/g piirmäära kehtestamine, kuid kavandatud 4 mg/g piiri valikul on

lähtutud Läti lahendusest. Teises liikmesriigis kasutatavale piirmäärale

viitamine ei ole iseenesest piisav põhjendus ettevõtlusvabadust piirava

meetme kehtestamiseks, eriti kui piirangu mõju Eestis tegutsevatele

ettevõtjatele ja legaalse turu toimimisele ei ole hinnatud. Seletuskirjast ei

nähtu, milline on Eesti turul olevate nikotiinipatjade ja teiste hõlmatud

toodete nikotiinisisaldus, kui suur osa praegu õiguspäraselt turustatavatest

toodetest vastaks kavandatavale piirile ning kui paljusid ettevõtjaid ja

tooteid muudatus mõjutaks. Samuti ei ole esitatud eri piirmäärade ega

teiste liikmesriikide lahenduste võrdlevat analüüsi ega selgitatud, miks on

just Läti regulatsioon Eesti olusid arvestades sobiv lähtekoht. Vabariigi

Valitsuse 20. juunil 2024 heaks kiidetud Eesti seisukohtades toetatakse

nikotiinitoodetele tavasigareti nikotiinisisaldusega võrreldava ülempiiri

kehtestamist, kuid ei määrata kindlaks selle arvulist väärtust ega

rakendusviisi. Seletuskirjas kirjeldatakse terviseriske seoses suure

nikotiinisisaldusega toodetega, kuid esitatud andmetest ei nähtu selgelt,

kuidas on nende põhjal tuletatud just 4 mg/g kontsentratsioonipiir.

Seletuskirjas viidatakse muu hulgas sellele, et nikotiinipatjade puhul

võivad täiskasvanul tekkida ägeda mürgistuse sümptomid kangemate kui

20 mg toodete kasutamisel ning et 10 mg nikotiini võib olla väikelapsele

eluohtlik. Need andmed käsitlevad aga nikotiinikogust tootes või organismi

sattunud nikotiini kogust ega selgita iseenesest 4 mg/g

kontsentratsioonipiiri valikut. Põhiseaduse §-st 31 tulenevat

ettevõtlusvabadust võib piirata kaaluka avaliku huvi kaitseks, kuid piirang

peab olema eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Mida

ulatuslikumalt mõjutab piirang õiguspäraselt tegutsevate ettevõtjate

võimalusi tooteid valmistada ja turustada, seda põhjalikumalt tuleb

põhjendada valitud lahendust ning hinnata ettevõtlusvabadust vähem

piiravaid alternatiive. Seletuskirjas on elektrooniliste sigarettide vedelike

lubatud ainete nimekirja puhul alternatiivseid lahendusi üldiselt käsitletud,

leides, et üldised ohutusklauslid või tootjapõhised hindamised ei tagaks

samaväärset õigusselgust ega tõhusust. Samaväärset analüüsi ei ole aga

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ning 9

mg piir nikotiini sisaldava segu kohta.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjadele kehtestatavate nõuete mõjude

analüüsiga. Täpsemalt on käsitletud mõju rahva

tervisele, ettevõtlusele, turu toimimisele ja

maksulaekumisele ning riigiasutuste

töökoormusele. Mõjude täpset ulatust ei ole

olemasolevate andmete põhjal võimalik

prognoosida, mistõttu on seletuskirjas esitatud

ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise andmete põhjal on siiski

võimalik järeldada, et tegemist on arvestatava

mahuga tootekategooriaga.

Lisaks on seletuskirjas käsitletud võimalikku

ebaseadusliku ja piiriülese kaubanduse riski

ning seda riski tuleb pärast muudatuse

jõustumist hinnata koos legaalsete

müügimahtude, aktsiisilaekumise,

järelevalveandmete ja tarvitamise levimuse

andmetega.

Eelnõu on täiendatud ka nikotiinipatjade nõuete

kehtestamise põhiseaduspärasuse analüüsiga.

Eelnõu ei keela nikotiinipatjade turustamist

tervikuna, vaid piirab suure nikotiinikogusega

ning noortele atraktiivsete omadustega toodete

seaduslikku kättesaadavust. Piirangu eesmärk

on rahva tervise, eelkõige laste ja noorte tervise

kaitse. Valitud lahendus on võrreldes algse 4

mg/g piiranguga vähem koormav ning

tasakaalustab paremini rahva tervise kaitse

12

esitatud §-ga 8³ kavandatavate nõuete, eelkõige 4 mg/g nikotiinisisalduse

ülempiiri kohta. Seletuskirjas esitatud üldine järeldus, et tegemist on

proportsionaalse piiranguga, ei võimalda hinnata, kas valitud meede on

eesmärgi saavutamiseks vajalik ega seda, kas sama tervisekaitse taset oleks

võimalik saavutada ettevõtlusvabadust vähem piirava lahendusega. Samuti

ei ole hinnatud §-s 8³ kavandatud nõuete koosmõju. Nikotiinisisalduse

ülempiir, koostisainete piirangud, lubatud ainete loetelu ning toote ja

pakendi kujundusnõuded kohalduvad samadele toodetele samaaegselt.

Proportsionaalsuse hindamisel tuleb seetõttu käsitleda nii iga piirangu mõju

eraldi kui ka nende kumulatiivset mõju toodete turustatavusele, ettevõtjate

kohanemiskuludele, konkurentsiolukorrale ja legaalse turu toimimisele.

Palume täiendada seletuskirja eri lahendusvariantide võrdleva analüüsiga.

Analüüsis tuleb hinnata kavandatava piirmäära mõju laste ja noorte

tervisele, juhuslike mürgistuste riskile, ettevõtjatele, legaalse turu

toimimisele, tarbijakäitumisele ja järelevalve teostatavusele. Lisaks tuleb

hinnata nikotiinikoguse piiramist ühe kasutusühiku ja müügipakendi kohta,

kasutusühiku massipiirangut, lapsekindla pakendi kohustust, märgistus- ja

hoiatusnõudeid ning toote ja pakendi atraktiivsust piiravaid meetmeid.

Alternatiivide võrdlemisel tuleb hinnata ka nende mõju konkurentsile,

maksulaekumisele ja järelevalve teostatavusele.

eesmärki, ettevõtlusvabaduse riivet, legaalse

turu toimimist ja järelevalve teostatavust.

2. Eelnõu mõjuanalüüs ei hõlma piisavalt kõiki eelnõuga reguleeritavaid

tooteid ja kavandatavaid meetmeid

Seletuskirja mõjuanalüüs keskendub valdavalt elektrooniliste sigarettide

maitse- ja lõhnaainete piirangu mõjule. Seletuskirjas on ka märgitud, et

eelnõu sotsiaalset ja majanduslikku mõju ning mõju riigivalitsemisele

käsitletakse eelkõige elektrooniliste sigarettide tarbijate, tootjate ja

importijate ning järelevalveasutuste vaates. Seletuskirjas esitatud andmed,

mille kohaselt vastab kavandatavatele nõuetele 22% toodetest, vähest

kohandamist vajab 62% ning ulatuslikku muutmist või turult eemaldamist

16% toodetest, puudutavad elektroonilise sigareti vedelikku sisaldavaid

tooteid. Nende andmete põhjal ei ole võimalik hinnata kavandatavate

nõuete mõju nikotiinipatjadele, nikotiiniribadele, nikotiinispreidele,

kuumutatavatele nikotiinipulkadele ega nikotiini sisaldavatele

kuumutatavatele taimsetele pulkadele. Samal ajal kavandatakse eelnõuga

nimetatud toodetele uusi nõudeid, mis puudutavad sõltuvalt

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu ja seletuskirja on muudetud ja

täiendatud. Muudetud eelnõus keskendub

nikotiinisisalduse piirang üksnes

nikotiinipatjadele ning algsest 4 mg/g piirist on

loobutud. Nikotiinipatjadele nähakse ette 9 mg

piir ühe padja kohta ning 9 mg piir nikotiini

sisaldava segu kohta. Lahendus on seotud

konkreetse kasutusühikuga ja on järelevalve

seisukohalt selgem.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjadele kehtestatavate nõuete mõjude

analüüsiga. Täpsemalt on käsitletud mõju rahva

13

tootekategooriast nikotiinisisaldust, koostisaineid, maitset ja lõhna ning

toote ja pakendi kujundust. Seletuskirjas ei ole esitatud andmeid Eestis

turustatavate toodete arvu ja müügimahtude, mõjutatud ettevõtjate arvu,

kavandatavatele nõuetele mittevastavate toodete osakaalu praegusel

legaalsel turul ega toodete ja tootmisprotsesside kohandamise tehnilise

võimalikkuse ning sellega kaasnevate kulude kohta. Palume täiendada

mõjuanalüüsi selliselt, et see hõlmaks eraldi kõiki eelnõuga reguleeritavaid

tootekategooriaid ja neile kavandatavaid nõudeid. Iga tootekategooria

puhul tuleb hinnata mõjutatud ettevõtjate ja toodete arvu, kavandatavatele

nõuetele vastavate ja mittevastavate toodete osakaalu ning mõju tootmis- ja

turustamiskuludele, turul kättesaadavate toodete valikule,

konkurentsiolukorrale ja legaalse turu toimimisele. Samuti tuleb iga

tootekategooria puhul hinnata, kas nikotiinisisalduse väljendamine

milligrammides ühe grammi segu kohta on toote koostist, kasutusviisi ja

doseerimist arvestades sobiv ning võimaldab eri toodete nikotiinisisaldust

ja mõju võrreldavalt hinnata.

tervisele, ettevõtlusele, turu toimimisele ja

maksulaekumisele ning riigiasutuste

töökoormusele. Mõjude täpset ulatust ei ole

olemasolevate andmete põhjal võimalik

prognoosida, mistõttu on seletuskirjas esitatud

ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga. Mõju

tegelikku ulatust tuleb hinnata ka pärast

muudatuse jõustumist, kasutades selleks müügi-

, aktsiisi-, järelevalve- ja tarvitamise levimuse

andmeid.

3. Palume hinnata mõju Eesti tootjatele, ekspordile, tööhõivele ja

regionaalsele ettevõtlusele

Eelnõust ja seletuskirjast ei nähtu piisavalt selgelt, kas ning millises

ulatuses kohalduvad kavandatavad nikotiinisisalduse ja koostise nõuded

Eestis valmistatavatele toodetele, mis on ette nähtud turule viimiseks

teistes riikides. Kui kavandatavad nõuded kohalduvad ka Eestis ekspordiks

valmistatavatele toodetele, võivad need oluliselt mõjutada Eestis

tegutsevate ettevõtjate tootmis- ja ekspordivõimalusi. Muu hulgas tuleb

hinnata tootmise ümberkorraldamise või teise riiki viimise, tootmismahu

vähendamise ja töökohtade kadumise riski. Ka juhul, kui ekspordiks

valmistatavad tooted jäävad osaliselt nõuete kohaldamisalast välja, võib

ettevõtjatel tekkida vajadus kasutada Eesti turu ja eksporditurgude jaoks

erinevaid tootmisprotsesse, retsepte, pakendeid või kontrollisüsteeme,

millega võivad kaasneda täiendavad kulud. Seletuskirjas ei ole käsitletud

Eestis vastavaid nikotiinitooteid tootvate ettevõtjate arvu, nende tootmis- ja

ekspordimahtu, sektori tööhõivet, tootmiskohtade regionaalset jaotust,

tehtud investeeringuid ega tootmise kohandamise tehnilist võimalikkust ja

kulusid. Samuti puudub hinnang sellele, kuidas mõjutavad kavandatavad

nõuded Eestis tegutsevate tootjate konkurentsipositsiooni võrreldes

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjadele kehtestatavate nõuete mõjude

analüüsiga. Käsitletud on ka mõju rahva

ettevõtlusele ja turu toimimisele. Maksu- ja

Tolliameti andmetel on praeguse seisuga Eestis

8 ettevõtjat, kes toodavad nikotiinipatju. Mõju

ulatust on siiski võimalik hinnata üksnes

kvalitatiivselt, kuna puuduvad täpsed andmed

tootjate ekspordimahu, töötajate arvu,

tootmiskohtade ja toodete koostise kohta. Mõju

võib olla suurem nendele ettevõtjatele, kelle

toodang põhineb valdavalt üle 9 mg nikotiini

sisaldavatel või muudele nõuetele

mittevastavatel toodetel. Negatiivse mõju

vähendamiseks nähakse ette piisav

üleminekuaeg.

14

ettevõtjatega liikmesriikides, kus samaväärseid nõudeid ei kohaldata.

Palume täpsustada kavandatavate nõuete kohaldamist ekspordiks

valmistatavatele toodetele ning täiendada seletuskirja analüüsiga, mis

käsitleb mõjutatud ettevõtjate arvu, tootmis- ja ekspordimahtu, tööhõivet,

tehtud investeeringuid, nõuetega kohanemise kulusid ning tootmise

vähendamise, ümberkorraldamise või Eestist väljaviimise riski. Mõju tuleb

hinnata ka regionaalselt, arvestades tootmiskohtade paiknemist ja

võimalike töökohtade kadumise mõju asjaomastele piirkondadele.

4. Palume analüüsida mõju legaalsele turule, ebaseaduslikule

kaubandusele ja maksulaekumisele

Seletuskirjas hinnatakse elektrooniliste sigarettide vedelikele

kavandatavate koostisenõuetega seotud salaturu ja piirikaubanduse riski

väikeseks, põhjendades seda muu hulgas asjaoluga, et sarnaseid piiranguid

kohaldatakse mitmes teises liikmesriigis. Nimetatud hinnang ei käsitle aga

eraldi nikotiinipatjadele ja teistele uutele nikotiinitoodetele kavandatava 4

mg/g nikotiinisisalduse ülempiiri mõju ega anna seetõttu piisavat alust

järeldada, et ka selle meetmega seotud salaturu ja piirikaubanduse risk on

väike. Eelnõu kooskõlastamise käigus on huvirühmad esitanud väiteid, et

Lätis kehtestatud 4 mg/g piirmääraga on kaasnenud legaalse käibe

vähenemine ning piiriülese ja ebaseadusliku kaubanduse kasv. Esitatud

andmed ja põhjuslikud seosed vajavad kontrollimist, kuid neid ei saa jätta

tähelepanuta olukorras, kus kavandatava piirmäära valikul on lähtutud just

Läti regulatsioonist. Palume analüüsida Läti regulatsiooni rakendamise

tegelikke tulemusi ning hinnata Eesti kavandatava muudatuse mõju

legaalsele käibele, piirikaubandusele, ebaseaduslikule turule,

maksulaekumisele, tarbijate käitumisele ja järelevalveasutuste

töökoormusele. Seejuures tuleb hinnata, kui suur osa praegu legaalselt

turustatavatest toodetest kavandatavale piirmäärale vastaks ning millises

ulatuses võib piirangu tulemusel nõudlus liikuda kontrollitud ja

maksustatud müügivõrgust piiriülestesse või ebaseaduslikesse kanalitesse.

Samuti tuleb analüüsida võimalikku asenduskäitumist, sealhulgas seda, kas

osa tarbijatest võib liikuda kontrollimata koostisega toodete või teiste

tubaka- ja nikotiinitoodete kasutamise juurde ning milline mõju võib sellel

olla eelnõu tervisekaitse eesmärgi saavutamisele. Vabariigi Valitsuse 20.

juunil 2024 heaks kiidetud Eesti seisukohtades on rõhutatud vajadust

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on muudetud ning algselt kavandatud 4

mg/g piirangust on loobutud. Nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ning 9

mg piir nikotiini sisaldava segu kohta. See on

võrreldes algse lahendusega vähem piirav ja

vähendab salaturu riski. Eelnõu seletuskirja on

täiendatud nikotiinipatjadele kehtestatavate

nõuete mõjude analüüsiga. Täpsemalt on

käsitletud mõju rahva tervisele, ettevõtlusele,

turu toimimisele ja maksulaekumisele ning

riigiasutuste töökoormusele. Mõjude täpset

ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

võimalik prognoosida, mistõttu on seletuskirjas

esitatud ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga. Mõju

ulatust tuleks pärast muudatuse jõustumist

jälgida müügi-, aktsiisi-, järelevalve- ja

tarvitamise levimuse andmete põhjal.

15

ajakohastada tubaka- ja nikotiinitoodete regulatsiooni Euroopa Liidu

tasandil ning kehtestada neile ühetaolised nõuded. Liikmesriikide oluliselt

erinevate piirangute korral tuleb seetõttu hinnata ka piiriülese kaubanduse

riski ning selle mõju Eesti legaalse turu toimimisele ja kavandatava

meetme tõhususele.

5. Palume põhjendada lubatud ainete loetelu kohaldamist erinevatele

tootekategooriatele

Eelnõu § 8³ lõike 3 kohaselt ei tohi sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud

toote koostis sisaldada tubakast ja mentoolist erinevat maitset või lõhna

tekitavat ainet ning lubatud on kasutada tubakaseaduse § 8¹ lõike 2¹ alusel

kehtestatud määruses nimetatud aineid. Tubakaseaduse § 8¹ lõike 2¹ alusel

kehtestatava määrusega nähakse ette elektroonilise sigareti vedelikule

tubaka ja mentooli maitse ning lõhna andmiseks ja sissehingamise

hõlbustamiseks kasutada lubatud ainete loetelu. Seletuskirja kohaselt on

loetelu koostamisel lähtutud muu hulgas maitseainete mõjust

inhalatsioonil, elektrooniliste sigarettide kohta Euroopa Komisjoni ühtse

teabevärava EU-CEG (European Common Entry Gate) kaudu esitatud

andmetest ning elektroonilise sigareti aerosooli sissehingamisega seotud

kaalutlustest. Eelnõuga laiendatakse nimetatud loetelu kasutamist

nikotiinipatjadele, nikotiiniribadele, nikotiinispreidele, kuumutatavatele

nikotiinipulkadele, nikotiini sisaldavatele kuumutatavatele taimsetele

pulkadele ja teistele § 8³ lõikes 1 nimetatud toodetele. Seletuskirjas ei ole

aga tooteliigipõhiselt hinnatud, kas elektroonilise sigareti vedelike jaoks

välja töötatud ainete loetelu on nimetatud toodete puhul sobiv ja tehniliselt

rakendatav. Seletuskirjas piirdutakse selgitusega, et lubatuks jäävad

maitse- ja lõhnaained sarnaselt elektrooniliste sigarettidega. Nimetatud

tooted erinevad üksteisest kasutusviisi, koostise ja tootmistehnoloogia

poolest ning neis kasutatavate ainete funktsioon ja tehniline sobivus võivad

seetõttu olla erinevad. Soov reguleerida nikotiinitooteid

tehnoloogianeutraalselt ja võimalikult ühetaoliselt on arusaadav, kuid see

ei asenda tooteliigipõhist analüüsi selle kohta, kas sama ainete loetelu on

iga hõlmatud toote puhul sobiv, vajalik ja proportsionaalne. Palume

täiendada seletuskirja analüüsiga, milles põhjendatakse määruses

nimetatud ainete loetelu sobivust ja tehnilist rakendatavust iga § 8³ lõikes 1

Arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on muudetud. Kui varasemas versioonis

oli kavandatud sama lubatud ainete loetelu

kohaldamine laiemalt erinevatele

nikotiinitoodetele, siis muudetud eelnõus on

nikotiinipatjade regulatsioon eraldi täpsustatud

ning viide elektroonilise sigareti vedelikele

kehtestatavale lubatud ainete loetelule on sellest

sättest välja jäetud. Seetõttu ei kohaldata e-

sigareti vedelike jaoks koostatud lubatud ainete

nimekirja automaatselt nikotiinipatjadele.

Seletuskirja on vastavalt täpsustatud.

Samuti on muudetud sättes kaotatud vastuolu §

83 lõike 3 ja § 81 lõike 21 vahel.

16

nimetatud tootekategooria puhul. Analüüsis tuleb käsitleda ka seda,

milliseid muudatusi nõuete rakendamine eeldab olemasolevate toodete

koostises ja tootmisprotsessis ning millised kulud võivad sellega

ettevõtjatele kaasneda. Kui sama ainete loetelu ei ole kõigi

tootekategooriate puhul sobiv, tuleb kavandada eri toodete omadusi

arvestavad nõuded.

6. Palume hinnata eelnõu seost Euroopa Liidu tubaka- ja

nikotiinitoodete õigusraamistiku ajakohastamisega

Vabariigi Valitsuse 20. juunil 2024 heaks kiidetud Eesti seisukohtade

keskne lähtekoht oli tubaka- ja nikotiinitoodete nõuete ajakohastamine ja

ühtlustamine Euroopa Liidu tasandil. Eesti toetas kõigi nikotiinitoodete

hõlmamist tubakatoodete direktiivi kohaldamisalasse ning ühetaoliste

nõuete kehtestamist kõigile tubaka- ja nikotiinitoodetele. Euroopa

Komisjon avaldas 2. aprillil 2026 komisjoni talituste töödokumendi, milles

hinnati tubakatoodete direktiivi, tubakareklaami direktiivi ja nendega

seotud Euroopa Liidu tubakakontrollipoliitikat. Hindamises juhiti muu

hulgas tähelepanu uudsete tubaka- ja nikotiinitoodete kiire levikuga seotud

probleemidele, eelkõige noorte seas, ning vajadusele tagada

õigusraamistiku vastavus muutunud turuolukorrale. Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium ei leia, et Euroopa Liidu õigusraamistiku

ajakohastamine välistaks vajaduse korral siseriiklike meetmete

kehtestamise. Ettevõtjatele olulise mõjuga nõuete kavandamisel tuleb siiski

hinnata nende seost Euroopa Liidu tasandil toimuvate arengutega ning

võimalikku vajadust siseriiklikke nõudeid hiljem muuta või täiendada.

Seletuskirjas ei ole käsitletud, kuidas suhestuvad eelnõus kavandatud

nikotiinisisalduse ja koostise nõuded Euroopa Liidu õigusraamistiku

võimaliku edasise ajakohastamisega. Samuti ei ole hinnatud regulatiivse

ebakindluse ja järjestikuste kohanemiskulude riski juhul, kui Euroopa

Liidu tasandil kehtestatakse samadele toodetele hiljem teistsugused või

täiendavad nõuded. Palume täiendada seletuskirja vastava analüüsiga ning

hinnata eelnõu ajastuse mõju ettevõtjate õiguskindlusele,

investeerimisotsustele ja kohanemiskuludele. Seejuures tuleb põhjendada,

miks on eelnõus valitud konkreetsete siseriiklike nõuete kehtestamine

praeguses etapis vajalik ning kuidas tagatakse nende koherentsus Vabariigi

Selgitatud.

Nõustume, et eelnõu tuleb käsitleda kooskõlas

Euroopa Liidu tubaka- ja nikotiinitoodete

õigusraamistiku arenguga. Vabariigi Valitsuse

heaks kiidetud Eesti seisukohtades on Eesti

pidanud vajalikuks ajakohastada EL

tubakatooteid reguleerivaid õigusakte ning

hõlmata nende kohaldamisalasse ka uued

nikotiinitooted, sh nikotiinipadjad ja muud

nikotiini sisaldavad tooted. Samuti on Eesti

toetanud tubaka- ja nikotiinitoodete nõuete

ühtlustamist, nikotiinitoodetele ülempiiri

kehtestamist ning eristuva maitse ja lõhna

piirangute laiendamist kõikidele tubaka- ja

nikotiinitoodetele.

Eelnõu on nende seisukohtadega kooskõlas,

kuna selle eesmärk on reageerida juba praegu

ilmnenud rahva tervise probleemile ning

kehtestada siseriiklikud nõuded valdkonnas, kus

EL õigus ei ole uusi nikotiinitooteid veel

piisavalt ühtlustanud. Eesti varasemates EL

seisukohtades on samuti rõhutatud, et

tubakatoodete direktiivis puudub praegu

nikotiinitoodete üldine regulatsioon ning et

nikotiinitoodetele tuleks kehtestada

tubakatoodetega sarnased nõuded, sealhulgas

nikotiini ülempiir ja eristuva maitse keeld.

17

Valitsuse varasemate Eesti seisukohtade ja Euroopa Liidu õigusraamistiku

võimaliku edasise arenguga.

Võimalik tulevane EL õiguse ajakohastamine ei

välista siseriiklike meetmete kehtestamist enne

EL tasandi regulatsiooni muutmist, kui rahva

tervise kaitse seda eeldab. Eesti noorte

nikotiinitoodete tarvitamise näitajad ja uute

toodete kiire levik näitavad vajadust tegutseda

juba praegu.

Samas on eelnõus arvestatud, et kavandatavad

nõuded peavad olema kooskõlas EL õigusega

ning tehniliste eeskirjade puhul viiakse läbi

direktiivi (EL) 2015/1535 kohane

teavitamismenetlus. Selle menetluse käigus on

võimalik hinnata ka kavandatavate siseriiklike

nõuete kooskõla EL õigusega ja teiste

liikmesriikide võimalikke seisukohti.

Eelnõu ei ole käsitatav kõrvalekaldumisena

Eesti EL-suunalistest seisukohtadest, vaid

nende siseriikliku eesmärgiga kooskõlas oleva

vahemeetmena kuni Euroopa Liidu õiguse

ajakohastamiseni. Kui EL tasandil kehtestatakse

tulevikus samadele toodetele ühtlustatud

nõuded, tuleb siseriiklik regulatsioon vajaduse

korral nendega kooskõlla viia. Praeguses etapis

ei ole aga põhjendatud rahva tervise kaitseks

vajalike meetmete edasilükkamine üksnes

põhjusel, et EL õiguse ajakohastamine võib

toimuda tulevikus.

7. Palume kõrvaldada eelnõu ja seletuskirja vastuolud ning ebatäpsused

Eelnõuga lisatava § 26² lõigete numeratsioonis järgneb lõikele 3 teine lõige

3, mistõttu tuleb parandada ka sellele järgnevate lõigete numeratsioon.

Eelnõu § 3 kohaselt jõustuvad eelnõu § 1 punktid 2, 3 ja 9 2028. aasta 1.

jaanuaril. Seletuskirja jõustumist käsitlevas osas on aga märgitud, et samal

Arvestatud.

Eelnõuga lisatav § 26² on eelnõust välja jäetud,

kuna lobitegevust puudutav regulatsioon vajab

veel täiendavat arutelu ja analüüsi.

18

kuupäeval jõustuvad punktid 2 ja 5, kuigi punkt 5 ei käsitle lubatud ainete

loetelu ega §-s 8³ sätestatud nõudeid. Palume eelnõu ja seletuskiri

omavahel kooskõlla viia ning selgelt põhjendada, milliste nõuete puhul on

üleminekuaeg ette nähtud. Samuti tuleb selgitada üleminekuajal

olemasolevate toodete ja laovarude suhtes kohaldatavaid nõudeid.

Kavandatava § 8³ lõikes 4 kasutatakse mõisteid „alaealine“ ja „noor“, kuid

seletuskirjas kirjeldatakse sama sätte eesmärgina üksnes toote atraktiivsuse

piiramist alaealise jaoks. Eelnõus ei ole määratletud, millist vanuserühma

mõiste „noor“ hõlmab ega kuidas see erineb alaealisest. Kui piirangu

eesmärk on kaitsta ka täisealisi noori, tuleb kaitstav sihtrühm üheselt

määratleda. Kui piirang on suunatud üksnes alaealiste kaitsele, tuleb normi

sõnastust vastavalt täpsustada.

Lisaks ei ole üheselt selge kavandatava § 8³ lõike 2 punkti 4 ja lõike 3

omavaheline suhe. Paragrahvi 8³ lõike 2 punkti 4 kohaselt ei tohi toote

koostis sisaldada nikotiini omastamist või sissehingamist hõlbustavaid

aineid. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt on aga lubatud kasutada § 8¹ lõike

2¹ alusel kehtestatavas määruses nimetatud aineid, kusjuures seletuskirja

kohaselt hõlmab nimetatud loetelu ka mentooli maitse ja lõhna andmiseks

ning sissehingamise hõlbustamiseks kasutatavaid aineid. Palume selgitada,

kas § 8³ lõige 3 on kavandatud erandina lõike 2 punktist 4, ning sõnastada

sätete omavaheline suhe üheselt mõistetavalt.

Samuti ei ole piisavalt avatud kriteeriume, mille alusel hinnatakse toote või

selle pakendi kujunduse atraktiivsust.Seletuskirjas nimetatakse näidetena

mänguasjaga sarnanevat pakendit ja vilkuvaid tulesid, kuid ei selgitata,

milliste muude kujunduselementide jatunnuste alusel tehakse kindlaks

piirangu rikkumine. Ettevõtjale kehtestatav piirang peab olema piisavalt

selge ja ettenähtav ning võimaldama ühetaolist järelevalvepraktikat.

Palume täpsustada sätte sõnastust ja täiendada seletuskirja atraktiivsuse

hindamise kriteeriumide ning asjakohaste näidetega.

Eelnõu jõustumist puudutavaid selgitusi on

seletuskirjas täpsustatud.

Eelnõu ja seletuskirja terminoloogiat on

täpsustatud ning mõisted „alaealine“ ja „noor“

on asendatud mõistetega „lapsed ja noored“.

Selline terminikasutus on kooskõlas ka

Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) poolt

tavapäraselt kasutatava lähenemisega, kus

eristatakse lapsi, noorukeid ja noori. Piirangu

eesmärk ei ole üksnes alaealiste kaitse, vaid

nikotiinitoodete atraktiivsuse vähendamine

laiemalt laste ja noorte seas, sealhulgas nende

isikute hulgas, kellele toodete omamine või

kasutamine ei ole vanuse tõttu õiguslikult

keelatud. Seetõttu on peetud põhjendatuks

kasutada laiemat ja sisuliselt täpsemat

sihtrühma kirjeldust.

Eelnõuga kavandatava § 8³ lõike 2 punkti 4 ja

lõike 3 omavaheline vastuolu on eelnõus

lahendatud ning viidatud § 83 on muudetud nii,

et seal puudub viide sissehingamist

hõlbustavatele ainetele ning kõnealusele

ministri määrusele.

Nõustume, et toote või pakendi atraktiivsuse

hindamise kriteeriumid peavad olema

ettevõtjale piisavalt arusaadavad ning

võimaldama ühetaolist järelevalvepraktikat.

Samas ei ole seaduse tasandil võimalik ega

otstarbekas ammendavalt ette näha kõiki

kujunduselemente, mis võivad konkreetset

toodet alaealise jaoks atraktiivsemaks muuta,

kuna toodete kujundus ja turunduspraktikad

19

muutuvad kiiresti. Seetõttu jääb konkreetse

juhtumi hindamine pädeva haldusorgani

otsustada, kes peab otsuse tegemisel järgima

haldusmenetluse seadusest tulenevaid

põhimõtteid, sealhulgas kaalutlusõiguse

eesmärgipärast ja proportsionaalset kasutamist

ning põhjendamiskohustust. Seletuskirja on

täiendatud näidetega asjaoludest, mida võib

atraktiivsuse hindamisel arvesse võtta, näiteks

mänguasju, maiustusi või lastele suunatud

kujundust meenutavad elemendid, erksad ja

mängulised kujunduslahendused, valgus- ja

heliefektid ning muud alaealistele suunatud või

neid kõnetavad visuaalsed tunnused.

Rahandusministeerium ja

Maksu- ja Tolliamet

1. Eelnõu peamiseks eesmärgiks on kaitsta paremini Eesti laste ja noorte

tervist, ennetades alaealiste surmaga lõppeda võivaid surmajuhtumeid ja

raskeid tervisekahjusid põhjustavatest nikotiinitoodetest sõltuvusse

sattumist. Seega kehtestatakse tubakatoodete omadustele erinevaid

piiranguid, sh kehtestatakse selge loetelu lubatud maitse- ja lõhnaainetest.

Kuigi eelnõu eesmärk üldiselt on arusaadav, jääb ebaselgeks, kuidas

eelnõuga tubakatoodetele kehtestatavad piirangud selle eesmärgi täitmisele

kaasa aitavad. Tubakaseaduse § 27 kohaselt on alaealistel suitsetamine,

tubakatoote ja tubakatootega sarnaselt kasutatava toote tarvitamine

keelatud. Paragrahvi 28 kohaselt on alaealisel keelatud omandada, omada

ja vallata tubakatoodet, tubakatoote tarvitamiseks mõeldud toodet,

tubakatootega sarnaselt kasutatavat toodet või selle osiseid. Samuti on

sarnaste toodete müük alaealistele keelatud. Ühtlasi sisaldab seadus muid

meetmeid alaealiste tubakatoodetest eemale hoidmiseks. Seega, kui

tubakatoodete tarbimine noorte hulgas on suurenenud, tähendab see, et

kehtivat seadust rikutakse. Kui juba praegu on tubakatoodete kasutamine

seadusega keelatud, kuid noored hangivad neid siiski (st ebaseaduslikult),

Selgitatud.

Kuigi tubaka- ja nikotiinitoodete müük

alaealistele on keelatud, ei muuda see legaalsel

turul müüdavate toodete atraktiivsuse mõju

noortele ebaoluliseks. Legaalset müüdavatel

noortele atraktiivsetel tubakatoodetel on

vaatamata alaealistele kehtivale müügikeelule

selgelt tubaka ja nikotiinitoodete alustamist

soodustav mõju. Vanusepiirang piirab ainult

müüki, toodete atraktiivsuse piiramine

vähendab huvi toodet üldse proovida ning on

tubakatoodete tarbimist ennetav meede.

Maitsed, värvid, pakend, disain ja muud

tootearenduse võtted muudavad nikotiinitoote

noore jaoks uudseks, meeldivaks ja

ihaldusväärseks. Seetõttu on noorte kaitsmisel

20

ei ole põhjust arvata, et edaspidi noored hakkavad hankima seaduse

nõuetele vastavaid tooteid.

oluline mitte üksnes takistada nende

seaduslikku ostmist, vaid ka vähendada

tegureid, mis suurendavad soovi nikotiinitoodet

proovida ja tarvitama hakata.

Toodete müügil kehtiv vanusepiirang ei muuda

noortele disainitud atraktiivset toodet noore

jaoks vähem atraktiivseks, vaid ainult tekitab

huvi sellise toote hankimiseks näiteks kasvõi

illegaalsetest müügikanalitest ning suurendades

seeläbi ka illegaalse turu osakaalu. Seetõttu on

alaealistele müügi keeld ja atraktiivsuse

vähendamine kaks teineteist täiendavat, mitte

üksteist välistavat meedet.

2. Uute tubakatoodete (sh tubakatoodetega seonduvad tooted) regulatsioon on

Euroopa Liidus puudulik. Nõuded uutele tubakatoodetele on riigiti

erinevad ja puudub nii toodete aktsiisiga maksustamise ühtne reeglistik kui

ka toodete liikmesriikide vahel liikumise kontrollimise ühtne mehhanism

nagu see on olemas klassikaliste tubakatoodete puhul elektroonilise

saatelehe näol. See teeb toodete leviku kontrollimise ja nõuetele

mittevastavate toodete piiramise keeruliseks.

Kehtivad sanktsioonid ei ole piisavalt heidutavad, et ennetada

ebaseaduslikku tubakatoodete, sh uute toodete, käitlemist. Järelevalve

toimingud on ressursimahukad. Konfiskeerimiseks on vajalik

süüteomenetluse läbiviimine, mis pikendab menetluse aega ja suurendab

administreerimise koormust.

Selgitatud.

Nõustume, et uute tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete leviku

kontrollimine on keeruline, kuna EL-i tasandil

ei ole nende toodete nõuded, aktsiisiga

maksustamine ega liikmesriikidevaheline

järelevalve ühtselt reguleeritud. Just seetõttu

toetab Eesti ka EL tubaka- ja nikotiinitoodete

regulatsiooni ajakohastamist ning uute

nikotiinitoodete hõlmamist ühtsete nõuete alla.

Käesoleva eelnõuga tehakse samal ajal

riigisiseselt need muudatused, mida on võimalik

ja vajalik teha juba praegu: täpsustatakse

nikotiinipatjade nõudeid, piiratakse noortele

atraktiivseid omadusi, lisatakse kaugmüügi teel

tellimise keeld ning ajakohastatakse

sanktsioone. Sanktsioonide eesmärk on muuta

keeldude rikkumine heidutavamaks ja toetada

21

järelevalveasutuste võimalust nõuetele

mittevastavad tooted käibest eemaldada.

Konfiskeerimise ja lihtsustatud

menetlusvõimaluste küsimused vajavad siiski

eraldi väärteomenetluse ja järelevalvekorralduse

analüüsi.

3. Nikotiinisisalduse piirmäära ja muude toote omadusi puudutavate nõuete

kehtestamisel on oluline anda piisav üleminekuaeg ettevõtjatele, et nad

saaksid viia tooted nõuetele vastavaks. Ettepaneku arvestamata jätmisel

võib tekkida olukord, et nt kõik Eesti turul käideldavad nikotiinipadjad

muutuvad keelatuks. Selline olukord hoogustab salaturgu ja vähendab

aktsiisitulusid. Nikotiinipatjadelt laekus 2025. aastal aktsiisi ligikaudu 12

miljonit eurot ja käesoleva aasta 5 kuuga 6,6 miljonit eurot.

Selgitatud.

Eelnõus on nikotiinipatjade nõuete

jõustumiseks ette nähtud pikem üleminekuaeg

(01.01.2028), et ettevõtjatel oleks võimalik oma

tootevalik, koostis ja pakendid uutele nõuetele

vastavaks viia ning vähendada järsu

turumuutuse riski. Samuti on eelnõu muudetud

ning algselt kavandatud 4 mg/g piirangust

loobutud. Nikotiinipatjadele nähakse ette 9 mg

piir ühe padja kohta ning 9 mg piir nikotiini

sisaldava segu kohta, mis on vähem piirav ja

aitab vähendada nii salaturu kasvu kui ka

aktsiisitulu vähenemise riski. Seletuskirja

mõjuanalüüsi on täiendatud legaalse turu,

maksulaekumise ja ebaseadusliku kaubanduse

riskide käsitlusega.

4. Eelnõus pakutakse nikotiinisisalduse piiriks 4 milligrammi toote grammi

kohta. See on range piirnorm ja selle rakendamise kogemus on Lätil, kus

nikotiinipatjade salaturg mitmekordistus. Range piirnormi kehtestamisel

tekib risk, et suureneb keelatud toodete kaubavoog riikidest, kus nõuded on

vabamad. Kaugmüügi keelu nõude täitmist on raske kontrollida ning

tulemuseks võib kujuneda, et tervisekaitse eesmärki ei saavutata ja

aktsiisitulu väheneb.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on muudetud ning algselt kavandatud 4

mg/g piirangust on loobutud. Nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ning 9

mg piir nikotiini sisaldava segu kohta. See on

võrreldes algse lahendusega vähem piirav ning

vähendab riski, et nõudlus liigub ulatuslikult

piiriülestesse või ebaseaduslikesse

müügikanalitesse.

22

Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud

legaalse turu, ebaseadusliku kaubanduse,

maksulaekumise ja järelevalve mõjude

käsitlusega. Samas ei ole praeguste andmete

põhjal võimalik mõju täpset ulatust

usaldusväärselt hinnata, kuna puuduvad

tootepõhised andmed turul olevate toodete

nikotiinisisalduse ja nõuetele vastavuse kohta.

Seetõttu tuleb mõju pärast muudatuse

jõustumist jälgida müügi-, aktsiisi-, järelevalve-

ja tarvitamise levimuse andmete põhjal.

5. Toote omadusi puudutavatest uutest nõuetest tuleb teavitada EL

liikmesriike. Selleks on ette nähtud tehnilistest normidest teavitamise

protseduur, mida koordineerib Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium. Teavituse kohustuse täitmata jätmine

muudab nõude õigustühiseks.

Arvestatud.

Eelnõuga kavandatavatest toote omadusi

puudutavatest nõuetest teavitatakse Euroopa

Komisjoni ja liikmesriike direktiivi (EL)

2015/1535 kohase tehnilistest normidest

teavitamise menetluse raames. Vastav selgitus

on lisatud ka seletuskirja, kus on märgitud, et

teavitamismenetlusega kaasneb üldjuhul

vähemalt kolmekuuline ooteaeg ning

kõnealuseid sätteid ei saa enne ooteaja

lõppemist lõplikult vastu võtta.

Teavitamismenetluse kaudu hinnatakse

kavandatavate nõuete kooskõla Euroopa Liidu

õigusega ning võimaldatakse Euroopa

Komisjonil ja liikmesriikidel esitada vajadusel

märkusi.

6. Maksu- ja Tolliameti hinnangul oleks järelevalve tulemuslikum, kui: 1)

kehtiks üleüldine keeld tubakatoodete saatmisele postipakiga ning see

hõlmaks ka füüsiliste isikute vahel tubakatoodete saatmise keeldu

postisaadetisena. Palume kaaluda võimalusi taolise keelu kehtestamiseks;

2) trahvimäärad oleksid suuremad. Kui majanduslik kasu ületab

rikkumisega kaasnevad kulud, ei täida sanktsioonid preventiivset eesmärki;

3) toodete konfiskeerimine oleks lihtsam. Maksu- ja Tolliamet vajab õigust

Selgitatud.

Nõustume, et järelevalve tõhustamine on

oluline. Eelnõuga ajakohastatakse sanktsioone

ning sätestatakse kaugmüügi teel tellimise

keeld, et muuta nõuetele mittevastavate toodete

käibest eemaldamine tõhusamaks.

23

võtta ebaseaduslik kaup (nt riigisisesed pakid) riigi omandisse lihtsustatud

korras, ilma mahuka väärteomenetluseta, analoogselt tolliseadusega.

Lihtsustatud konfiskeerimise võimalus võimaldaks ebaseaduslikud tooted

kiiremini käibest eemaldada ning vähendaks väärteomenetlusega kaasnevat

halduskoormust. Selle tulemusel oleks võimalik sama ressursiga menetleda

rohkem juhtumeid ja suurendada järelevalve tegelikku mõju.

Üleüldine postipakiga saatmise keeld,

trahvimäärade edasine tõstmine ning

lihtsustatud konfiskeerimismenetluse

kehtestamine vajavad siiski eraldi analüüsi,

sealhulgas väärteomenetluse, tollijärelevalve ja

isikute põhiõiguste vaates. Käesoleva eelnõu

raames neid küsimusi tervikuna ei lahendata,

kuid Maksu- ja Tolliameti ettepanekuid saab

kaaluda edasiste järelevalve- ja

menetlusnormide muutmisel.

7. Meie hinnangul vajab kriminaalasja algatamise alus ümberhindamist.

Kriminaalasja algatamise alus peaks olema ühesugune kõikidele

aktsiisikaupadele ja loogilisem oleks lähtuda mitte kauba kogusest (tükk,

liiter, kilogramm), vaid maksusummast, mis kinnipeetud kaubalt oleks

jäänud riigile maksmata. Imporditud kauba puhul algatatakse kriminaalasi,

kui tollivõlg on 10 000 eurot ja see kehtib kõikidele aktsiisikaupadele

sõltumata liigist (kütus, tubakatoode, alkohol). Üks võimalikke variante

tubakatoodete puhul on sõnastada tubakaseaduse § 6 lõige 21 alljärgnevalt (

§ 6 lõige 22 tunnistada kehtetuks): „Tubakatooteid on suures koguses, kui

sellelt koguselt arvutatud aktsiisisumma koos aktsiisisummalt arvutatud

käibemaksuga on 10 000 eurot või enam (summa vajab täpsustamist).

Käesolevas lõikes käsitletakse tubakatooteid alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja

elektriaktsiisi seaduse tähenduses.“. Samalaadne muudatus oleks vaja

sätestada alkoholi ja kütuse puhul vastavalt alkoholiseaduses ja

vedelkütuse seaduses.

Selgitatud.

Nõustume, et aktsiisikaupade puhul

kriminaalmenetluse alustamise aluste

ühtlustamine ja maksusummapõhise lähenemise

kaalumine võib olla sisuliselt põhjendatud.

Tegemist oleks siiski laiemat põhimõttelist laadi

muudatusega, mis puudutaks lisaks

tubakatoodetele ka teisi aktsiisikaupu ning

eeldaks põhjalikumat analüüsi. Seetõttu ei jõua

seda küsimust lahendada käesoleva eelnõu

raames. Ettepanekut saab kaaluda edaspidi

eraldi seaduseelnõu või aktsiisikaupadega

seotud süüteokoosseisude tervikliku

ülevaatamise käigus.

8. Järelevalvetoimingute läbiviimisel on vajalik tubakaseadusesse lisada KorS

§ 47 kohane turvakontrolli õigus, et tagada MTA ametnike ohutus

järelevalve toimingute läbiviimisel.

Selgitatud.

Põhimõtteliselt ei ole välistatud, et

järelevalvetoimingute tegemisel võib teatud

juhtudel tekkida vajadus ametniku ohutust

tagavate meetmete järele. Samas eeldab KorS §-

s 47 sätestatud turvakontrolli õiguse lisamine

tubakaseadusesse eraldi põhjendust selle kohta,

millistes tubakaseaduse alusel tehtavates

järelevalvetoimingutes ja millise konkreetse

24

ohu ennetamiseks on selline meede vajalik.

Esmapilgul ei nähtu, et KorS § 47 turvakontrolli

alused oleksid tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete järelevalves tavapäraselt

kohaldatavad. Seetõttu ei ole selle eelnõuga

praegu turvakontrolli õigust antud. Kui Maksu-

ja Tolliamet peab meedet vajalikuks, tuleb

selleks esitada täiendav sisuline põhjendus ja

hinnata meetme vajalikkust, sobivust ja

proportsionaalsust eraldi.

9. Eelnõu § 1 punktiga 16 sätestatakse uus väärteokoosseis järgmiselt: „§ 38².

Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote kaugmüügi keelu rikkumine

(1) Tubakatoote või tubakatootega seonduva toote piiriülese või riigisisese

kaugmüügi teel tellimise või jaemüügi eest – karistatakse rahatrahviga kuni

300 trahviühikut. (2) Sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline

isik, – karistatakse rahatrahviga kuni 200 000 eurot.“; Pakutud sõnastus ei

taga isiku süüstamiseks vajalikku õigusselguse standardit. Normist ei ole

võimalik üheselt mõista keda või milles süüdi saab mõista. Lisaks muudab

tubakatoodete tellimise keeld sellises sõnastuses lubamatuks ka Maksu- ja

Tolliameti kontrolltehingu tubakaseaduse § 332 kohaselt.

Arvestatud.

Sätte sõnastust on muudetud, et tagada keelu

adressaatide ja karistatava teo piisav selgus.

Väärteokoosseisus viidatakse nüüd selgelt

eelnõuga kavandatava tubakaseaduse §-s 31²

sätestatud keeldudele, millest tulenevad ühtlasi

karistatavad teod.

10. Eelnõud on vaja täiendada uute tubakatoodete (nikotiinipadjad jm)

märgistamise nõuetega, nt kohustus märkida pakendile toote

nikotiinisisaldus.

Arvestatud.

Nikotiinipatjade kohta on lisatud eelnõusse uus

paragrahv (§ 163), mis näeb sarnaselt teistele

toodetele ette nikotiinipatjade pakendi

märgistamisnõuded.

11. Pöörame tähelepanu vastuolule eelnõus esitatud tubakaseaduse § 81 lõike

21 ja § 83 lõike 2 punkti 4 vahel. Üks säte keelab täielikult sissehingamist

hõlbustavad ained, teine annab ministrile volituse kehtestada need ained.

Arvestatud.

Vastuolu on kõrvaldatud - § 83 on eelnõus

muudetud.

12. Segadusi õigusselgusega tekitab tubakaseaduse § 6 täiendus lõikega 11, mis

keelab tubakatoode ja nendega seonduvate toodetega kauplemise, kui

riigilõiv on tasumata. Tõusetub küsimus, kas jaemüüjal (nt Selver AS,

Coop Eesti) tekib kohustus kontrollida riigilõivude tasumist, kui tooteid

Arvestatud.

Muudatus on eelnõust välja jäetud. Kehtivast

regulatsioonist tuleneb juba, et riigilõiv peab

25

soetatakse vahendajatelt. See on ebamõistlik koormus jaemüüjatele.

Kaaluda sõna „kauplemise“ asemel sõnade „turule viimine“ kasutamist, et

välistada jaemüüjate vastutust põhjendamatutes olukordades.

olema enne toimingu tegemise taotlemist

tasutud. Riigilõivuseaduse § 9 lõike 1 kohaselt

tasutakse riigilõiv enne toimingu tegemise

taotlemist, mistõttu ei ole vaja tubakaseadusesse

lisada eraldi kauplemise keeldu olukorraks, kus

lõiv on tasumata.

13. Maksu- ja Tolliametilt saadud teabe kohaselt on laborianalüüsi ühe

parameetri, nt nikotiinisisaldus, maksumus ligikaudu 160 eurot ilma

käibemaksuta. Eelnõu seletuskirja mõjude osa on vajalik täiendada selle

teabega.

Arvestatud,

Seletuskirja on selle infoga täiendatud.

14. Eelnõu §-ga 2 muudetakse riigilõivuseadust ja kehtestatakse sigaritele

erandina madalamad lõivumäärad toote teate muudatuse läbivaatamise eest

ning teate avaldamise ja hoidmise eest. Seletuskirjas on selgitatud, et uute

riigilõivude määradeni on jõutud lähtuvalt Terviseameti hinnangulistest

kuludest toimingu tegemiseks, kuid jääb arusaamatuks, milliste arvandmete

põhjal selliste tulemusteni jõuti. Samuti pole läbipaistev eelnõu § 1

punktiga 10 muudetava tasumäära kujunemine müügimahu teate hindamise

eest, sest pole arusaadav, milliste arvandmete alusel selline määr on

saadud. Täpsem analüüs, arvandmed ja arvutuskäik aitaksid paremini

hinnata rahalise kohustuse proportsionaalsust, mida on vastasel juhul

keeruline teha. Samuti on Riigikohus lahendis 5-25-73 leidnud, et see tasu

vastab hoopis riigilõivu kriteeriumitele, mistõttu seda ka nii lahendis

käsitletakse. Seega tuleks analüüsida, kas seda tasu ei tuleks kehtestada

hoopis riigilõivuna ning asjaomane säte tubakaseadusest

riigilõivuseadusesse viia. Lõivude ja tasude puhul sigaritele erandi

loomisel oleks oluline analüüsida ka teisi tootegruppe ja hinnata kas ka

nende müügiga tegelevate ettevõtjate jaoks on makstavad summad

proportsionaalsed. Olete seletuskirjas maininud, et kõrged ja ühetaolised

riigilõivud koormavad ebaproportsionaalselt väikeseid ettevõtteid,

vähendavad turu mitmekesisust ning võivad viia olukorrani, kus ainult

suurimad importijad suudavad jätkata tegutsemist. Seega juhite tähelepanu

asjaolule, et riigilõiv ei tohiks olla väljasuretava mõjuga väiksemate

turuosaliste suhtes, kuid sellised ettevõtted võivad tegeleda ka teiste

tubakatoodete müügiga, mistõttu on sätete muutmisel vaja arvestada laiema

sihtrühmaga. Eelnõuga ei muudeta tubakatoote ja tubakatootega seonduva

Selgitatud.

Käesoleva eelnõuga ei ole sigaritele

kehtestatavad määrad kujundatud kulupõhiste

lõivudena, mille eesmärk oleks täielikult katta

riigile konkreetse toimingu tegemisel tekkiv

kulu. Määrade kujundamisel on lähtutud

eelkõige Riigikohtu otsusest nr 5-25-73, milles

leiti, et varasemad sigaritele kohaldatud tasud ei

olnud piisavalt põhjendatud ega

proportsionaalsed. Seetõttu ei kata uued määrad

Terviseameti hinnangulist täiskulu teate

muutmise, avaldamise, hoidmise ega

müügimahu teate hindamise menetlemisel.

Sigaritele kohaldatavate määrade kujundamisel

on lähtutud põhimõttest, mida kasutatakse ka

muudes regulatiivsetes süsteemides, kus teatud

juhtudel nähakse väiksematele turuosalistele või

konkreetsetele toimingutele ette vähendatud

määrad protsendina tavapärasest lõivust.

Sellisel juhul ei ole eesmärk tagada konkreetse

toimingu täielik kulukate, vaid saavutada

tasakaal menetluskulude, proportsionaalsuse

ning ettevõtjatele langeva koormuse vahel.

26

toote teate läbivaatamise eest tasutavat 5000 eurost riigilõivu. Saame aru,

et selle seaduseelnõuga hõlmatud lõivumäärade ja tasu muutmise ajendiks

on Riigikohtu lahend 5-25-73, millega tunnistati muudetavad sätted

põhiseadusega vastuolus olevaks. Kuigi Riigikohtu jaoks ei olnud see säte

konkreetses lahendis asjassepuutuv, pole põhjendatud toote teate riigilõivu

muutmata jätmine ilma põhjalikuma analüüsita. Sellises määras riigilõiv

võib eriti väiksema ettevõtja jaoks osutuda äärmiselt koormavaks kui mitte

väljasuretavaks. Juhite seletuskirjas korduvalt tähelepanu lõivumäärade

proportsionaalsusele, kuid jääb ebaselgeks, miks proportsionaalsuse

tagamiseks toote teate läbivaatamise eest makstavat riigilõivu ei muudeta.

Samuti seab Riigikohus kahtluse alla toote teate avaldamise ja hoidmise

eest kehtestatud lõivu kulupõhisuse. Kohtu ega ka meie hinnangul pole

piisavalt usutav, et sellisel viisil Exceli tabelina teadete avaldamisel ja

hoidmisel tekib ühe toote kohta sedavõrd suur kulu. Seetõttu tuleb selle

riigilõivu õiguspärasust täiendavalt analüüsida ja tuua välja konkreetsed

kulud, millest nii sigarite kui ka üldine lõivumäär tuleneb. Kõikide

kulupõhiste riigilõivude puhul on oluline silmas pidada, et lõivumäär peab

olema vähemalt ligilähedases vastavuses toiminguga tekkivate kuludega.

Küsimust, kas müügimahu teate hindamise tasu

tuleks tulevikus käsitada riigilõivuna ning

reguleerida riigilõivuseaduses, on võimalik

edaspidi täiendavalt analüüsida. Käesoleva

eelnõu eesmärk on esmajärjekorras viia

Riigikohtu otsusest nr 5-25-73 vahetult

mõjutatud sigaritega seotud regulatsioon

põhiseadusega kooskõlla.

Nõustume, et Riigikohtu lahendis esitatud

põhimõtted võivad olla asjakohased ka teiste

tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate

toodete puhul. Käesoleva eelnõuga muudetakse

siiski üksnes neid määrasid, mille

põhiseaduspärasust Riigikohus konkreetselt

hindas ning mille muutmiseks tuleneb lahendist

vahetu vajadus. Teiste tooteliikide

teavitamisega seotud riigilõivude ja tasude

võimalik läbivaatamine eeldab täiendavat

kuluanalüüsi ning seda võib kaaluda eraldi

muudatuste ettevalmistamisel.

15. Eelnõu nõuab tubakatööstusega kohtumiste avalikustamist, kusjuures

mehhanism on sama, mis muude lobikohtumiste avalikustamisega. Kui aga

muud lobikohtumised on hea tava, siis tubakatööstusega kohtumine

tõstetakse sellest välja seadusesse ja tehakse kohustuslikuks. Miks just

need, aga mitte näiteks hasartmängukorraldajad või alkoholimüüjad?

Samas ei kehtestata sanktsioone mitteavalikustamise eest. Sellisena on

need paragrahvid sisutühjad. Leiame, et praegune hea tava süsteem on

piisav, kõikehõlmav ja nii võiks ka jätkuda. Ainult teatud lobitegevuse

registreerimise kohustuse seadusesse sisse kirjutamine ei anna täiendavat

positiivset efekti, sest hea tava alusel tuleks see ka juba praegu

avalikustada.

Arvestatud.

Lobitegevuse regulatsioon on eelnõust välja

jäetud, kuna nõuab veel täiendavat arutelu ja

analüüsi.

16. Sigarite riigilõivu määr väheneb, kuid eelnõu seletuskirja peatükis 7 ei ole

välja toodud, milline on muudatuse mõju riigilõivu laekumisele. Palume Arvestatud ja selgitatud.

27

riigilõivude muudatuste kavandamisel seletuskirjas esitada selgelt ka

laekumise mõju võrdlust.

Nõustume, et seletuskirjas tuleb täpsemalt

avada sigaritega seotud riigilõivude muudatuste

võimalik mõju riigilõivude laekumisele.

Seletuskirja on täiendatud vastava selgitusega.

Terviseameti andmetel oli 2024. aastal Eesti

turul 274 sigaritoodet, mille kohta oli esitatud

teade. Kui eeldada, et ka edaspidi jääb turul

olevate sigaritoodete arv samasse suurusjärku,

laekuks sigarite teadete avaldamise ja hoidmise

eest kehtestatava 40‑eurose riigilõivu alusel

ligikaudu 10 960 eurot aastas. Varasema

100‑eurose riigilõivu korral oleks samade

andmete alusel arvestuslik laekumine olnud

ligikaudu 27 400 eurot aastas. Seega väheneks

üksnes teadete avaldamise ja hoidmisega seotud

arvestuslik riigilõivu laekumine ligikaudu 16

440 euro võrra aastas.

Uute teadete esitamise ning teadete muutmisega

seotud riigilõivude laekumise mõju ei ole

võimalik usaldusväärselt prognoosida, kuna see

sõltub ettevõtjate äriotsustest, sealhulgas uute

toodete turule toomisest, olemasolevate toodete

muutmisest ja toodete turult kõrvaldamisest.

Riigil puuduvad andmed, mille alusel oleks

võimalik prognoosida tulevikus esitatavate

teadete või muudatuste arvu.

Samuti ei ole võimalik anda usaldusväärset

ülevaadet varasemalt reaalselt laekunud

riigilõivudest ega nende võrdlust kavandatavate

määradega. Riigikohtu otsuse nr 5-25-73

menetlemise ajal jätsid mitmed ettevõtjad

riigilõivud tasumata, tuginedes pooleliolevale

28

kohtuvaidlusele. Lisaks on ettevõtjad taotlenud

põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud

riigilõivude tagastamist. Seetõttu ei võimalda

tegelikud laekumised hinnata ega prognoosida

kavandatavate muudatuste mõju usaldusväärselt

üksnes varasemate laekumiste põhjal.

Selgitame ühtlasi, et sigaritele kehtestatavad

uued määrad ei ole kujundatud eesmärgiga katta

täielikult riigile konkreetse toimingu tegemisel

tekkiv kulu. Määrade kujundamisel on lähtutud

eelkõige Riigikohtu otsusest nr 5-25-73 ning

vajadusest tagada lõivude suurem

proportsionaalsus. Seetõttu ei kata uued määrad

Terviseameti hinnangulist menetluskulu täies

ulatuses ning nende eesmärk ei ole riigile

tekkiva kulu täielik hüvitamine. Käesoleva

eelnõuga vähendatakse sigaritega seotud

määrasid ulatuses, mis on vajalik Riigikohtu

lahendi arvestamiseks ja põhiseaduspärasuse

tagamiseks.

Eesti tubaka- ja alkoholikahjude

vähendamise koda (ETAK)

1. Maitsete piirangud on õige suund, kuid peaksid hõlmama ka mentooli

ja sissehingamist hõlbustavaid aineid Eelnõu üks olulisemaid rahvatervise meetmeid on maitse- ja lõhnaainete

lubatud nimekirja kehtestamine. Peame õigeks senise ebamäärase

regulatsiooni asendamist selge ja kontrollitava süsteemiga. Lubatud ainete

ammendav nimekiri aitab vähendada tõlgendusruumi, lihtsustab

järelevalvet ning piirab selliste lisaainete kasutamist, millega saab toodete

atraktiivsust ja kasutusmugavust suurendada. ETAK toetab seega eelnõu

põhisuunda, kuid leiab, et selles küsimuses on võimalik ja vajalik minna

veel kaugemale. Meie hinnangul ei ole põhjendatud mentooli, piparmündi-

ja rohemündiõlide ning teiste sissehingamist hõlbustavate ainete

säilitamine lubatud ainete hulgas. Seletuskiri tunnistab, et mentool

Arvestatud osaliselt.

Nõustume ettepaneku üldise eesmärgiga

vähendada nikotiini- ja tubakatoodete

atraktiivsust ning piirata toodete kasutamist

hõlbustavaid omadusi.

Samas on mentooli lubamine käesolevas

eelnõus olnud teadlik regulatiivne ja poliitiline

valik. Elektrooniliste sigarettide vedelikes on

kavandatud loobuda noortele atraktiivsetest

puuvilja-, maiustuse- ja muudest eristuvatest

maitsetest, säilitades üksnes tubaka- ja

29

hõlbustab aerosooli sissehingamist. See on vastuolus eelnõu eesmärgiga

vähendada toodete atraktiivsust ja nikotiini tarvitamise alustamist. Maitsete

piirangute mõte ei ole ainult vältida magusaid või puuviljamaitselisi

tooteid. Ka mentool ja jahutustunnet tekitavad ained muudavad

nikotiinitoodete kasutamise kergemaks ning aitavad varjata nende

ebameeldivaid omadusi. Rahvatervise seisukohalt tuleks vältida olukorda,

kus mentool jääb seaduslikult alles just seetõttu, et see muudab toote

kasutamise lihtsamaks ja meeldivamaks.

ETAK teeb ettepaneku:

1. jätta rakendusakti kavandist välja mentool ja muud ained, mille toime on

aerosooli sissehingamise hõlbustamine või jahutustunde tekitamine;

2. tagada, et maitse- ja koostisnõuded ei võimalda säilitada tooteid, mis on

noortele atraktiivsed ka juhul, kui maitse ei ole nimetatud puuvilja,

maiustuse või muu tavapäraselt keelatud maitsena;

3. kehtestada maitsepiirangud ühtselt ka nikotiinipatjadele ja teistele uutele

nikotiinitoodetele.

mentoolimaitse. Sarnast lähenemist kasutatakse

ka mitmes teises Euroopa Liidu liikmesriigis.

Samuti oli mentool kuni 2020. aastani lubatud

ka tavapärastes tubakatoodetes ning Euroopa

Liidu tasandil on mentooliga seonduv

regulatsioon kujunenud eraldiseisva poliitilise

valiku tulemusena.

Käesoleva eelnõu eesmärk on kehtestada selge,

kontrollitav ja rakendatav regulatsioon, mis

vähendab toodete atraktiivsust ning aitab tagada

samal ajal regulatsiooni proportsionaalsuse.

Mentooli täielik keelustamine eeldaks

täiendavat mõjuanalüüsi, sealhulgas mõju

hindamist tarbijakäitumisele, legaalsele turule,

järelevalve teostatavusele ning võimalikele

asendusmõjudele.

Nõustume siiski põhimõttega, et

maitsepiirangud peaksid võimalikult

ühetaoliselt kohalduma erinevatele nikotiini- ja

tubakatoodetele. Eesti on ka Euroopa Liidu

tasandil toetanud uute nikotiinitoodete

hõlmamist ühtse regulatsiooni alla ning maitse-

ja koostisenõuete ühtlustamist. Käesolevas

eelnõus ei ole siiski ette nähtud mentooli ega

kõigi sissehingamist hõlbustavate ainete

täielikku keelustamist ega maitsepiirangute

laiendamist kõikidele nikotiinitoodetele, kuid

vastavate meetmete vajadust võib kaaluda

Euroopa Liidu õigusraamistiku edasisel arengul

või tulevaste muudatuste ettevalmistamisel.

2. Nikotiinipatjade puhul tuleb valida sisuline ja range regulatsioon Nikotiinipatjade ja teiste mittemeditsiiniliste nikotiinitoodete kiire levik on

toonud turule tooted, mille kasutusviis, kujundus ja turundus võivad olla

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

30

eriti atraktiivsed noortele. ETAK peab õigeks, et eelnõu kavandab nende

toodete koostisele, nikotiinisisaldusele ja kujundusele senisest selgemad

piirangud.

Samas ei tohiks nende toodete regulatsioon kujuneda leebemaks üksnes

seetõttu, et tegemist ei ole traditsiooniliste tubakatoodetega. Samal ajal

tuleb arvestada, et nikotiinipadjad on Eestis juba kasutusel ning neid liigub

ka piiriülese kaugmüügi ja mitteametlike kanalite kaudu. Pelk keeld ilma

tugeva veebijärelevalve, tollivõimekuse ja turu kontrollita võib suunata

suurema osa toodetest kontrollimata kanalitesse. Seetõttu toetame eelnõus

valitud rangema reguleerimise suunda.

Samal ajal tuleb tagada, et regulatsioon oleks sisuline, mitte formaalne,

ning et selle rakendamiseks arendataks välja vajalik veebijärelevalve,

tollikontroll ja turu jälgimise võimekus. Kavandatav 4 mg/g ülempiir,

maitsepiirangud ja noortele suunatud kujunduse keeld on vajalikud

sammud, kuid neist üksi ei piisa.

ETAK paneb ette: 1. kehtestada lisaks kontsentratsioonipiirile

maksimaalne nikotiinikogus ühe kasutusühiku ja müügipakendi kohta;

2. sätestada lastekindla pakendi kohustus;

3. kehtestada nikotiinipatjade ja muude uute toodete pakendile selged

tervisehoiatused;

4. tagada, et enne uue nikotiinitoote turule jõudmist hinnatakse selle

koostist, pakendit, turustamisviisi ja võimalikku atraktiivsust noortele;

5. hinnata meetmete mõju hiljemalt kahe aasta jooksul pärast jõustumist,

sealhulgas noorte tarvitamise, illegaalse müügi ja toodete turunduse

muutumist. Kui range regulatsioon ei vähenda noorte tarvitamist ega suuda

vältida toodete turunduslikku normaliseerimist, tuleks järgmise sammuna

kaaluda täiendavaid piiranguid, sealhulgas müügikeeldu.

Nõustume, et nikotiinipatjade regulatsioon peab

olema sisuline ning vähendama suure

nikotiinisisaldusega ja noortele atraktiivsete

toodete kättesaadavust. Eelnõu on pärast

kooskõlastamist muudetud: algselt kavandatud

4 mg/g piirangust on loobutud ning

nikotiinipatjadele nähakse ette 9 mg piir ühe

padja kohta ja 9 mg piir nikotiini sisaldava segu

kohta. Selline lahendus seob piirangu

konkreetse kasutusühikuga ning võimaldab

selgemalt hinnata ühe toote tarvitamisel

saadavat nikotiinikogust.

Eelnõusse on lisatud ka nikotiinipatjade pakendi

märgistamise nõuded ning seletuskirja

mõjuanalüüsi on täiendatud mõjudega laste ja

noorte tervisele, legaalsele turule, ebaseadusliku

kaubanduse riskile, järelevalvele ja

maksulaekumisele. Samas ei kavandata eelnõu

raames täiendavat eraldi nõuet maksimaalse

nikotiinikoguse kohta müügipakendis ega

lapsekindla pakendi kohustust. Need küsimused

vajavad täiendavat õiguslikku ja mõjude

analüüsi ning neid saab vajaduse korral

käsitleda edaspidi eraldi. Mõjude

järelhindamise vajadust on võimalik arvestada

pärast muudatuste jõustumist, kasutades selleks

noorte tarvitamise, järelevalve, müügi- ja

aktsiisilaekumise andmeid.

3. Pakendinõuded peavad olema täpsemad ja rakendatavad Eelnõu keelab toote ja pakendi kujunduse, mis suurendab selle atraktiivsust

alaealise või noore jaoks. Põhimõte on õige, kuid selle tegelik rakendamine

eeldab selgemaid nõudeid. Üldine keeld ei pruugi anda

järelevalveasutustele piisava aluse sekkumiseks, kui pakend on kujundatud

maiustuse, kosmeetikatoote või noortele suunatud elustiilibrändi eeskujul,

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et nikotiinitoodete ja nende

pakendite kujundus ei tohi suurendada toodete

atraktiivsust laste ja noorte jaoks ning et nõuete

rakendatavus peab olema ettevõtjatele ja

31

kuid ei sisalda otseselt lapsele suunatud kujutisi. Eelnõu peaks seaduse

tasandil sätestama põhimõtted ja keelud, mille alusel hinnatakse toodete ja

pakendite atraktiivsust alaealistele ja noortele. Ministrile võib anda volituse

kehtestada nende nõuete tehnilised üksikasjad, kuid põhilised piirangud ei

tohiks jääda üksnes rakendusakti tasandile.

ETAK teeb ettepaneku täiendada eelnõu nii, et seaduses sätestatakse

vähemalt järgmised pakendile ja toote kujundusele kohaldatavad nõuded.

Vajaduse korral võib tervisevaldkonna eest vastutavale ministrile anda

volituse täpsustada nende nõuete rakendamise tehnilisi üksikasju. Need

peaksid hõlmama vähemalt: 1. toidu, maiustuste, mänguasjade ja laste

kultuuriga seostuvate kujunduselementide keeldu; 2. erksate, mänguliste ja

kollektsioneerimist soodustavate pakendite piiranguid; 3. kohustust

märkida nähtavalt nikotiini kogus ühe kasutusühiku kohta; 4.

tervisehoiatuste miinimumnõudeid; 5. üheselt kohaldatavaid reegleid

tootenimede, värvide, kujunduse ja kirjatüüpide kohta.

järelevalveasutustele piisavalt arusaadav.

Eelnõuga sätestatakse üldine keeld kujundada

toodet või selle pakendit viisil, mis suurendab

toote atraktiivsust laste ja noorte jaoks.

Seletuskirja on täiendatud näidetega

asjaoludest, mida võib atraktiivsuse hindamisel

arvesse võtta, sealhulgas maiustusi, mänguasju,

kosmeetikatooteid või noortekultuuri

meenutavad kujunduslahendused, erksad ja

mängulised värvilahendused,

kollektsioneerimist soodustavad elemendid,

valgus- ja heliefektid ning muud visuaalsed

tunnused, mis võivad toodet lastele või noortele

atraktiivsemaks muuta.

Eelnõusse on lisatud nikotiinipatjade pakendi

märgistamise nõuded, sealhulgas nõue märkida

pakendile nikotiinisisaldus ühe nikotiinipadja

kohta ning tervisehoiatus. Samas ei kehtestata

käesoleva eelnõu raames täielikke

standardiseeritud või neutraalse pakendi

nõudeid ega detailseid reegleid tootenimede,

värvide, kujunduse ja kirjatüüpide kohta.

Sellised nõuded oleksid ettevõtlusvabaduse ja

omandiõiguse riive seisukohalt ulatuslikumad

ning eeldaksid eraldi mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi, sealhulgas mõju

hindamist ettevõtjatele, järelevalve

teostatavusele ja legaalse turu toimimisele.

Seetõttu ei ole käesolevas eelnõus vastava

volitusnormi kehtestamist kavandatud, kuid

vajadust täpsemate pakendi- ja kujundusnõuete

järele saab edaspidi eraldi hinnata.

32

4. Kaugmüügi keeld on vajalik, kuid järelevalve fookus peab olema

müüjal ja platvormidel

ETAK toetab nii riigisisese kui ka piiriülese kaugmüügi ning tellimise

selget keelamist. Kaugmüügis on vanusekontroll keeruline, toodete

koostise kontroll puudulik ning alaealistel on lihtne jõuda Eestis nõuetele

mittevastavate toodeteni. Samas peab seaduse rakendamisel keskenduma

eelkõige ebaseaduslikku müüki korraldavatele ettevõtjatele, vahendajatele

ja veebiplatvormidele. Üksiktarbija karistamine ei tohiks olla järelevalve

esmane eesmärk, eriti juhul, kui tegemist on alaealise või sõltuvuses oleva

inimesega. Vajalikud on ka:

1. regulaarne veebipoodide, sotsiaalmeedia ja müügiplatvormide seire,

sealhulgas vajaduse korral kontrollostud;

2. kiire ja selge menetlus ebaseaduslike pakkumiste eemaldamiseks ning

korduvate rikkumiste korral tõhusamad sanktsioonid;

3. müüjate, vahendajate ja platvormide kohustus edastada

järelevalveasutustele teavet pakkumiste, müüjate ja tehingute kohta;

4. koostöö makse- ja tarneettevõtetega, et takistada nõuetele mittevastavate

toodete müüki ja kohaletoimetamist;

5. meetmed, millega takistatakse korduvate rikkumiste korral sama

ettevõtja või müüja tegevuse jätkumist uue konto, veebilehe või domeeni

kaudu;

6. Maksu- ja Tolliameti, Terviseameti, Politsei- ja Piirivalveameti ning

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti selge tööjaotus ja

kontaktpunkt;

7. piisavate ressursside tagamine veebijärelevalveks, kontrollostudeks,

tollikontrolliks ja väärteomenetluseks;

8. avalik ülevaade rikkumistest, eemaldatud pakkumistest ja konfiskeeritud

toodetest.

Kaugmüügi keelu tõhusus sõltub sellest, kas riigil on võimekus tuvastada

ja kiiresti sulgeda ebaseaduslikud müügikanalid. Seetõttu peab eelnõu

rakendamisega kaasnema selge järelevalveplaan, asutuste tööjaotus ning

regulaarne ülevaade meetmete tulemuslikkusest.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et pakendi ja toote kujunduse

nõuded peavad olema järelevalves rakendatavad

ning ettevõtjale piisavalt arusaadavad.

Eelnõusse on lisatud nikotiinipatjade pakendi

märgistamise nõuded ning seletuskirja on

täiendatud näidetega kujunduselementidest, mis

võivad suurendada toote atraktiivsust laste ja

noorte jaoks, sh maiustusi, mänguasju või

noortekultuuri meenutavad kujundusvõtted,

erksad ja mängulised lahendused ning valgus-

või heliefektid.

Samas ei kehtestata käesoleva eelnõu raames

täielikke standardiseeritud pakendi nõudeid ega

detailseid reegleid tootenimede, värvide,

kujunduse ja kirjatüüpide kohta. Selline

regulatsioon oleks põhiõiguste riive seisukohalt

ulatuslikum ning eeldaks eraldi mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi. Seetõttu

piirdutakse praegu üldise keeluga kujundada

toodet või pakendit viisil, mis suurendab selle

atraktiivsust laste ja noorte jaoks, ning

täpsemate näidetega seletuskirjas.

5. Tubakatööstuse mõju poliitikale tuleb piirata, mitte üksnes

avalikustada

Selgitatud.

33

ETAK toetab eelnõu eesmärki muuta tubakatööstuse huvidega seotud

kontaktid läbipaistvamaks. Avalikustamine on vajalik, kuid sellest üksi ei

piisa. WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni

artikkel 5.3 ja selle rakendamisjuhised lähtuvad põhimõttest, et avalik võim

peab kaitsma rahvatervise poliitikat tubakatööstuse huvide eest ning

piirama suhtlemise üksnes regulatiivse ülesande täitmiseks vältimatult

vajalikule tasemele. Seetõttu ei peaks kavandatav regulatsioon keskenduma

ainult kohtumiste ja kontaktide hilisemale avalikustamisele. Enne

suhtlemist tuleb hinnata, kas kontakt tubakatööstuse või selle huve

esindavate isikutega on üldse põhjendatud. Kui suhtlus toimub, peab selle

ulatus, eesmärk ja sisu olema selgelt piiritletud ning avalikustatud.

ETAK teeb ettepaneku: 1. sätestada seaduses põhimõte, et riigiasutuste ja

avaliku võimu esindajate suhtlus tubakatööstuse või selle huve esindavate

isikutega on lubatud üksnes juhul, kui see on õigusakti, järelevalvemeetme

või muu regulatiivse ülesande täitmiseks vältimatult vajalik;

2. laiendada läbipaistvus- ja avalikustamiskohustus Vabariigi Valitsuse

liikmetele, ministrite poliitilistele nõunikele ning teistele poliitikaotsuste

kujundamises osalevatele isikutele;

3. hõlmata lisaks kohtumistele ka sisuline kirjalik suhtlus, sealhulgas e-

kirjad, kirjalikud ettepanekud, konsultatsioonid ja vahendaja kaudu

edastatud seisukohad;

4. avalikustada kontakti kuupäev, osalejad, tubakatööstuse esindatav

ettevõtja või huvirühm, arutatud küsimus ning kohtumise või suhtluse

sisuline kokkuvõte;

5. kehtestada ametnikele ja teistele poliitika kujundamises osalevatele

isikutele tubakatööstusega suhtlemise käitumisjuhis ning huvide

konfliktide avalikustamise kord;

6. sätestada, et tubakatööstus ega selle huve esindavad isikud ei osale

rahvatervise poliitika sisulises kujundamises, õigusaktide väljatöötamises

ega riigile selleks abi, ekspertiisi või muid ressursse pakkuva osalisena;

7. keelata tubakatööstusel ja selle huve esindavatel isikutel pakkuda ning

avaliku võimu esindajatel vastu võtta rahvatervise poliitika või selle

rakendamisega seotud rahalist või muud toetust, sponsorlust, annetusi,

koostööd, partnerlust, eksperdiabi või muid ressursse;

Lobitegevust puudutav regulatsioon on praegu

eelnõust välja jäetud, kuna vajab veel täiendavat

arutelu ja analüüsi. Seetõttu saab pakutud

ettepanekutega arvestada tulevikus võimaliku

selleteemalise regulatsiooni väljatöötamisel.

34

8. luua keskne avalik register, kuhu koondatakse kõik seaduse kohaselt

avalikustatavad kontaktid, mitte jätta andmete avalikustamist ja

koondamist üksnes ministeeriumide enda korraldada. ETAK rõhutab, et

küsimus ei ole tubakatööstuse õiguses saada teavet talle kohalduvate

nõuete kohta. Selline teabevahetus võib olla vajalik ja peab olema

võimalik. Küsimus on selles, et tööstus ei tohi saada regulaarset ega

eelistatud võimalust mõjutada rahvatervise poliitika eesmärke, sisu või

rakendamist.

6. 2028. aasta jõustumine on liiga hiline

Eelnõu seletuskiri kirjeldab noorte nikotiinitarvitamist ja uute

nikotiinitoodete levikut kiireloomulise rahvatervise probleemina. Samal

ajal jõustuksid maitse-, koostise- ja pakendipiirangud alles 1. jaanuaril

2028. See tähendab, et eelnõu eesmärkidega vastuolus olevate või noortele

eriti atraktiivsete toodete turustamine võiks senistel tingimustel jätkuda

veel ligikaudu poolteist aastat.

ETAK mõistab, et ettevõtjatele tuleb anda mõistlik aeg uute nõuetega

kohanemiseks. Samas ei tohiks üleminekuaeg kujuneda põhjendamatult

pikaks ega olla sisuliselt võimalus olemasolevate nõuetele mittevastavate

toodete pikaajaliseks turustamiseks.

ETAK teeb ettepaneku jõustada maitse-, koostise- ja pakendinõudeid

puudutavad muudatused hiljemalt 1. juulil 2027. See jätab ettevõtjatele

piisava kohanemisaja, kuid vähendab oluliselt perioodi, mille jooksul

saavad noortele atraktiivsed või uutele nõuetele mittevastavad tooted

tavapäraselt turul olla.

Samuti tuleb tagada, et muudatuste rakendamiseks vajalikud määrused,

juhised ja

järelevalvemehhanismid oleksid vastu võetud ja avaldatud aegsasti enne

uute nõuete jõustumist. Jõustumiskuupäev peaks kehtima ka uute toodete

turule toomisele ning olemasolevate laovarude puhul ei tohiks lubada

pikemat üleminekuperioodi, kui see on ettevõtjate tegelikuks kohanemiseks

vältimatult vajalik.

Mitte arvestatud.

Kuna tegemist on olulise piiranguga

ettevõtjatele, siis peab muudatustele olema

piisav üleminekuaeg, et nii ettevõtjad kui ka

järelevalvet teostavad haldusorganid saaksid

teha vajalikud ettevalmistused.

7. Ühekordsed e-sigaretid tuleks keelustada Ühekordsed e-sigaretid on noorte seas eriti atraktiivsed, odavad ja lihtsasti

kasutatavad. Nende väike suurus, värviline kujundus, valmis

kasutusseisund ja suur maitsete valik võivad soodustada toodete

Selgitatud.

Nõustume, et ühekordsete elektrooniliste

sigarettide kasutamisega kaasnevad nii rahva

35

impulsiivset proovimist ning nikotiinitarbimise alustamist. Lisaks tekitavad

need märkimisväärselt elektroonika-, aku- ja plastijäätmeid ning nende

nõuetekohane ringlussevõtt on keeruline. ETAK leiab, et ühekordsete e-

sigarettide puhul ei piisa üksnes maitse-, koostise- ja pakendipiirangute

kohaldamisest. Nende tooteliik on oma olemuselt seotud ühekordse

kasutuse, korduvostmise, piiratud parandatavuse ja suure jäätmetekkega.

Samuti on need tooted kujunenud nikotiinitoodete turul üheks noortele

kõige atraktiivsemaks vormiks. ETAK toetab selgelt ühekordsete e-

sigarettide turule laskmise keelustamist. Keeld peaks hõlmama nii nikotiini

sisaldavaid kui ka nikotiinita ühekordseid e-sigarette, kuna viimased

võivad toimida nikotiinitoodete turundusliku ja käitumusliku

sissejuhatusena ning nende eristamine võib muuta järelevalve

keerulisemaks.

Kuna käesolev eelnõu ühekordsete e-sigarettide keelustamist ei käsitle,

teeb ETAK ettepaneku: 1. täiendada eelnõu ühekordsete e-sigarettide

turule laskmise keeluga;

2. kui seda ei ole võimalik käesoleva eelnõu raames teha, algatada eraldi

õigusmuudatuse ettevalmistamine koos selge ajakavaga;

3. kehtestada piisavalt lühike üleminekuaeg, mis ei võimalda nõuetele

mittevastavate toodete pikaajalist turustamist ega suurte laovarude

ettevalmistamist;

4. tagada keeluga koos tõhus veebijärelevalve, tollikontroll ja

müügikanalite sulgemine.

ETAK mõistab, et keelu rakendamine võib eeldada täiendavat õiguslikku ja

praktilist ettevalmistust. See ei vähenda siiski vajadust teha poliitiline

otsus. Ühekordsed e-sigaretid ei ole vajalikud nikotiinitoodete turu

toimimiseks ning nende keelustamine kaitseks samaaegselt noori,

rahvatervist ja keskkonda.

tervise kui ka keskkonna- ja jäätmekäitluse

probleemid. Käesoleva eelnõu eesmärk ei ole

siiski lahendada ühekordsete elektrooniliste

sigarettide turule laskmise keeldu ega

kujundada terviklikult tubaka- ja

nikotiinitoodetega seotud jäätmeregulatsiooni.

Selline muudatus oleks sisuliselt ulatuslikum

ning eeldaks eraldi õiguslikku, keskkonnaalast

ja mõjude analüüsi, samuti kooskõla hindamist

Euroopa Liidu jäätmekäitlust ja siseturu

toimimist puudutava õigusega.

Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud

ühekordsete elektrooniliste sigarettide

võimaliku keskkonnamõju käsitlusega.

Ühekordsete e-sigarettide turule laskmise

piiranguid, tagasivõtmise korraldust,

korduvkasutatavuse nõudeid ja jäätmekäitlust

saab vajaduse korral käsitleda edaspidi eraldi

seaduseelnõus, mis läheneb tubaka- ja

nikotiinitoodetega seotud jäätmeküsimustele

terviklikult.

8. Sigarite tasud peavad olema kulupõhised, mitte turgu toetavad ETAK mõistab vajadust viia sigaritega seotud tasud kooskõlla Riigikohtu

lahendiga ning kehtestada menetluskuludega proportsionaalsed tasud.

Samas ei ole kohane põhjendada sigarite erikohtlemist väidetega, et

tegemist on küpsete ja teadlike täiskasvanute tootega, premium-

segmendiga või kultuurilise nähtusega. Kõik tubakatooted, sealhulgas

sigarid, on tervisele kahjulikud ning seletuskiri ei peaks esitama sigareid

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et kõik tubakatooted, sealhulgas

sigarid, on tervisele kahjulikud ning eelnõu

eesmärk ei ole käsitleda sigareid vähem

kahjuliku või eelistatud tooteliigina. Samuti ei

põhine sigaritele kehtestatavate määrade erisus

36

erilise või tavapärasest vähem problemaatilise tooteliigina. Tasude erisus

võib olla põhjendatud üksnes tõendatud väiksema menetluskulu alusel.

Seda ei tohiks siduda eesmärgiga toetada sigariturgu, säilitada laia

sortimenti või vähendada piirikaubandust.

eesmärgil toetada sigariturgu, säilitada laiemat

tootevalikut või vähendada piirikaubandust.

Käesoleva eelnõuga kehtestatavad sigaritega

seotud riigilõivu- ja tasumäärad ei ole

kujundatud kulupõhiste määradena, mille

eesmärk oleks täielikult katta riigile konkreetse

toimingu tegemisel tekkiv kulu. Terviseameti

esitatud kuluandmete kohaselt ületab teate

muutmise, avaldamise, hoidmise ja müügimahu

teate hindamisega seotud hinnanguline

menetluskulu käesoleva eelnõuga

kehtestatavaid määrasid. Seega ei kata uued

määrad riigile tekkivat tegelikku või

hinnangulist menetluskulu täies ulatuses.

Määrade kujundamisel on lähtutud eelkõige

Riigikohtu otsusest nr 5-25-73 ning vajadusest

kõrvaldada sigaritega seotud varasemate

määrade põhiseaduspärasuse probleemid.

Riigikohus seadis kahtluse alla varasemate

määrade proportsionaalsuse ning seose tegelike

menetluskuludega. Sellest tulenevalt on

käesolevas eelnõus valitud lahendus, mille

kohaselt vähendatakse sigaritele kohaldatavaid

määrasid märkimisväärselt võrreldes

varasemate määradega.

Määrade kujundamisel on arvestatud ka

rahvusvahelises regulatiivses praktikas

kasutatavaid lähenemisi. Näiteks kasutatakse

Euroopa Kemikaaliameti lõivusüsteemis teatud

juhtudel vähendatud määrasid, mille

kujundamisel lähtutakse protsendist algsest

määrast, mitte konkreetse toimingu täielikust

37

kulupõhisest arvestusest. Ka käesoleval juhul

on eesmärk olnud saavutada proportsionaalsem

ja Riigikohtu lahendiga paremini kooskõlas

olev tulemus, mitte kehtestada menetluskulu

täielikult katvad määrad.

Seetõttu ei ole põhjendatud käsitada käesoleva

eelnõuga sigaritele kehtestatavaid määrasid

turgu toetava meetmena. Tegemist on

Riigikohtu lahendist tuleneva

proportsionaalsuse probleemi lahendamiseks

kujundatud vähendatud määradega, mis jäävad

allapoole Terviseameti hinnangulist

menetluskulu.

9. Mõjuanalüüsi ja rakendamise eeldusi tuleb täpsustada

Eelnõu mõjuanalüüs keskendub peamiselt e-sigarettide maitse- ja

lõhnaainetele ning sigarite tasudele. Vähem on käsitletud kaugmüügi ja

tellimise keelu, uute nikotiinitoodete regulatsiooni, lobitegevuse

läbipaistvus- ja piirangureeglite ning sanktsioonide rakendamise praktilisi

eeldusi ja võimalikke kõrvalmõjusid. ETAK ei pea vajalikuks eeldada, et

mõjuanalüüs peab ette näitama kavandatavate meetmete täpse mõju ulatuse

noorte tarvitamisele. Selliseid tulemusi ei ole võimalik usaldusväärselt ette

garanteerida. Küll aga peaks analüüs selgitama, millise mehhanismi kaudu

kavandatavad meetmed peaksid vähendama toodete atraktiivsust,

kättesaadavust ja nõuetele mittevastavate toodete levikut ning kuidas nende

tulemuslikkust hiljem hinnatakse.

Palume täiendada seletuskirja vähemalt järgmistes küsimustes: 1. millised

on uute nõuete rakendamise peamised praktilised eeldused, sealhulgas

järelevalveasutuste töökorraldus, veebiseire, kontrollostud, tollikontroll ja

väärteomenetlused;

2. kas järelevalveasutustel on nende ülesannete täitmiseks vajalik tööaeg,

pädevus ja tehniline võimekus ning kui ei ole, siis milliseid täiendavaid

ressursse on vaja; 3. milliste näitajate alusel hinnatakse pärast jõustumist

toodete kättesaadavuse, turunduse, noorte tarvitamise ja illegaalse müügi

muutumist;

Selgitatud.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjadele kehtestatavate nõuete mõjude

analüüsiga ja kaugmüügi tellimise keeldu

puudutavate mõjudega. Täpsemalt on käsitletud

mõju rahva tervisele, ettevõtlusele, turu

toimimisele ja maksulaekumisele ning

riigiasutuste töökoormusele. Mõjude täpset

ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

võimalik prognoosida, mistõttu on seletuskirjas

esitatud ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga.

Nõustume, et muudatuste tulemuslikkust tuleb

pärast jõustumist jälgida. Seetõttu on oluline

hinnata mõju edaspidi müügi-, aktsiisi-,

järelevalve- ja tarvitamise levimuse andmete

põhjal.

38

4. millised võivad olla meetmete võimalikud kõrvalmõjud, sealhulgas

toodete liikumine mitteametlikesse müügikanalitesse;

5. kuidas ja millise ajakava järgi hinnatakse meetmete tulemuslikkust ning

millistel tingimustel otsustatakse regulatsiooni täiendada. Väide, et eelnõu

rakendamisega ei kaasne riigile täiendavaid kulusid, vajab täiendavat

põhjendamist. Uued järelevalveülesanded ja avalikustamiskohustused

võivad nõuda täiendavat tööaega ja haldusvõimekust ka juhul, kui nende

katmiseks ei looda uusi ametikohti. Kui ministeeriumi hinnangul on

võimalik ülesanded täita olemasolevate ressurssidega, tuleks selgitada,

kuidas see praktiliselt korraldatakse. ETAK peab põhjendatuks meetmete

järelhindamist hiljemalt kahe aasta jooksul pärast nende jõustumist. See ei

eelda ette kindla tulemuse lubamist, vaid võimaldab hinnata, kas meetmed

toimivad kavandatud viisil ja kas nende täiendamine on vajalik.

Järelevalve toimub senise pädevusjaotuse alusel

Terviseameti, Maksu- ja Tolliameti,

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti

ning Politsei- ja Piirivalveameti koostöös.

Eelnõu ei loo eraldi uut järelevalvesüsteemi ega

täiendavaid avalikustamiskohustusi, mistõttu ei

ole ette nähtud ka eraldi lisakulusid riigile.

Täiendava veebijärelevalve, kontrollostude või

muude järelevalvemeetmete vajadust saab

hinnata rakendamise käigus olemasolevate

järelevalveandmete põhjal.

Eesti Tubakatootjate

Assotsiatsioon

1. Eelnõud praegusel kujul ei ole võimalik toetada. Meie keskne seisukoht on,

et tegemist on sisulise keelu, mitte reguleerimisega. Eraldi võttes kitsendab

iga eelnõu keskne tehniline nõue seaduslikku turgu. Koos rakendatuna

kõrvaldavad 4 mg nikotiini ülempiir ühe grammi toote kohta, 16 lubatud

maitseainest koosnev loetelu ning 8 lubatud mentooliga seotud aine loetelu

kolm seaduslikku tootekategooriat sisuliselt turult. Ükski praegu Eestis

seaduslikult müüdav toode neis kategooriates ei saaks selliste piirangute

korral turule jääda. Eelnõu mõju tuleb nimetada täpselt: sõltumata

eesmärgist on selle ettenähtav tagajärg keeld ning seda tuleb hinnata

keelumeetme, mitte tavapärase tootenõude tõendusbaasi alusel.

See seisukoht ei tugine üksnes välisriikide kogemusele. Eesti rakendas

aastatel 2018 kuni 2023 e-vedelikele sisuliselt sama poliitikamudelit, mis

ühendas madala nikotiinipiiri, piirava maitsereegli ja müügikanalite

piirangud. Maksu- ja Tolliameti aktsiisiandmed näitavad tulemust selgelt:

seaduslik turg kahanes murdosani varasemast, illegaalse turu osakaal

kasvas hinnanguliselt 60 kuni 80 protsendini tarbimisest ning osa

tarbijatest läks tagasi sigarettide juurde. Kui piiranguid 2023. aastal

osaliselt leevendati, kasvas seaduslik aktsiisilaekumine enam kui viis

korda. Järgnevalt käsitleme nii Eesti andmeid kui ka Belgia, Madalmaade,

Läti ja Prantsusmaa võrreldavat kogemust.

Selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga, mis

on seotud konkreetse kasutusühikuga ning

võimaldab selgemalt hinnata ühe toote

tarvitamisel saadavat nikotiinikogust.

Eelnõu ei keela nikotiinipatjade turustamist

tervikuna, vaid lubab turule nõuetele vastavad

tooted. Valitud 9 mg piir on võrreldes algse 4

39

Kolme mõjutatud kategooria aastane jaeturu suurus koos 24%

käibemaksuga on üle 100 miljoni euro. See tähendab, et jaemüügi

käibemaksuosa on aastas üle 19,35 miljoni euro. Lisaks on nikotiinipatjade,

tubakavedelike ja kuumutatavate toodete aktsiisilaekumine aastatel 2020

kuni 2026 kokku üle 100,5 miljoni euro.

Meie seisukoha põhiosad on järgmised:

Nikotiinipiir: 4 mg/g on ligikaudu veerand Saksamaa Föderaalse

Riskihindamise Instituudi BfR määratud ligikaudsest 16,7 mg/g

toksikoloogilisest võrdlusväärtusest. See jääb alla taseme, mille juures saab

täiskasvanud suitsetaja jaoks pakkuda rahuldavat nikotiinikogemust.

Lubatud koostisosade ja maitseainete loetelud: 16 aine ning 8

mentooliga seotud ainega positiivne loetelu ei ole ohutusstandard, vaid

toodete kõrvaldamise mehhanism. Stabiilse ja tarbijale vastuvõetava

maitseprofiili loomiseks on tavaliselt vaja märksa rohkem lähteaineid. Nii

lühike loetelu ei võimalda valmistada ühtegi majanduslikult elujõulist

maitsestatud toodet.

Koosmõju: Nimetatud piirangute samaaegsel kohaldamisel kaoks turult

sisuliselt kogu praegune nikotiinipatjade valik: välistatud oleksid nii

täiskasvanud tarbijate eelistatud nikotiinitugevused ja maitsed kui ka nende

toodete valmistamiseks vajalikud tehnilised lahendused.

Varasem kogemus: Eesti aastate 2018 kuni 2023 e-vedelike kogemus ning

Läti, Prantsusmaa, Belgia ja Madalmaade hilisem kogemus näitavad sama

tulemust. Nõudlus ei kao, vaid liigub illegaalsetesse, piiriülestesse ja

reguleerimata kanalitesse ning osa tarbijatest pöördub tagasi suitsetamise

juurde.

mg/g lahendusega vähem piirav. Eelnõu

seletuskirja on täiendatud nikotiinipatjadele

kehtestatavate nõuete mõjude analüüsiga.

Täpsemalt on käsitletud mõju rahva tervisele,

ettevõtlusele, turu toimimisele ja

maksulaekumisele ning riigiasutuste

töökoormusele. Mõjude täpset ulatust ei ole

olemasolevate andmete põhjal võimalik

prognoosida, mistõttu on seletuskirjas esitatud

ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Mõju tegelikku ulatust tuleb

pärast jõustumist jälgida müügi-, aktsiisi-,

järelevalve- ja tarvitamise levimuse andmete

põhjal.

Salesline OÜ

1. Sigarillosid ja sigareid tuleb kohelda Riigilõivude kehtestamisel ühtselt

5. Eelnõuga plaanitakse langetada sigaritele kohalduvaid riigilõive selliselt,

et sigarite puhul tuleb sigarite tootjatel ja/või -importijatel tasuda 370 eurot

sigari teavituse muutmise eest (RLS § 2984 lg 2), 40 eurot igal aastal sigari

teavituse avaldamise ja hoidmise eest (RLS § 2984 lg 3) ning 90eurot igal

aastal sigari müügimahtude teate hindamise eest (TubS § 104 lg 4).

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et riigilõivude ja tasude

kehtestamisel tuleb järgida võrdse kohtlemise ja

proportsionaalsuse põhimõtteid. Käesoleva

eelnõuga sigaritele ette nähtud erisus ei tulene

siiski sellest, et sigareid ja sigarillosid käsitataks

40

Ülejäänud tubakatoodete kategooriate puhul plaanitakse jätta kehtima

Riigilõivud nende senises suuruses.

6. Salesline on seisukohal, et sigareid ja sigarillosid tuleb kohelda ühtselt.

Pole põhjendatud Olukord, kus sigarillodele kohalduvad oluliselt kõrgemad

Riigilõivud, sest kehtiv regulatsioon kohtleb sigareid ja sigarillosid tihti

ühtselt ning puudub põhjus nende erinevaks kohtlemiseks.

7. Sigarid ja sigarillod erinevad oluliselt nt sigarettidest ja e-sigarettidest.

Sigarite ja sigarillode puhul on nišitoodetega, mida iseloomustavad kõrgem

hind, väiksemad müügimahud, oluliselt pikem realiseerimisaeg ning vanem

tarbijaskond.

8. Lisaks sigarite ja sigarillode sarnasustele kehtib sigaritele ja sigarillodele

ühtne regulatsioon. Näiteks kohaldub ATKEAS § 56 lg 2 alusel sigaritele ja

sigarillodele sama aktsiisistruktuur, mis on erinev sigarettide ja e-sigarettide

aktsiisistruktuurist. Sigarid ja sigarillod on ühtselt välja toodud ka näiteks

Nõukogu direktiivi 2011/64/EL, 21. juuni 2011, tubakatoodetele

kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta, artikli 2 lg 1 p-is b).

9. Seega pole põhjendatud olukord, kus Eelnõu tulemusel kohalduvad

sigarillodele jätkuvalt oluliselt kõrgemad Riigilõivud võrreldes sigaritega.

samaväärsete toodetena, vaid nende toodete

olulistest erinevustest turu, tarbimise ja rahva

tervise mõju seisukohalt.

Sigaritele teavitamisega seotud määrade

vähendamise aluseks oli eelkõige asjaolu, et ühe

sigariteate kohta turustatavad kogused on väga

väikesed. Terviseameti andmetel müüdi 2025.

aastal ühe sigariteate kohta keskmiselt ligikaudu

190 sigarit, samas kui ühe sigarilloteate kohta

müüdi keskmiselt ligikaudu 360 000 sigarillot.

Seetõttu on sama suurusega riigilõiv sigarite

puhul suhteliselt oluliselt koormavam kui

sigarillode puhul.

Lisaks erinevad sigarid ja sigarillod oluliselt

rahva tervise vaatest. Sigarid on üldjuhul

kõrgema hinnaga tooted, mida tarbib valdavalt

täiskasvanud tarbijaskond. Seevastu sigarillodes

on lubatud kasutada eristuvaid maitseid ja

magusaineid, mis suurendavad nende toodete

atraktiivsust noorte jaoks ning võivad

soodustada tubakatoodete tarvitamise

alustamist. Ka toodete hinnatase erineb

märkimisväärselt. Kui 2025. aastal oli sigari

levinum jaemüügihind ligikaudu 6,34 eurot tüki

kohta, siis sigarillode puhul ligikaudu 0,62

eurot tüki kohta. Seetõttu on sigarillod noortele

ja hinnatundlikumatele tarbijatele oluliselt

kättesaadavamad.

Samuti ei ole käesoleva eelnõuga kehtestatavad

sigaritele kohaldatavad määrad kujundatud

kulupõhiste määradena ega lähtuta eeldusest, et

sigarite menetlemine tekitaks riigile väiksemaid

kulusid kui sigarillode menetlemine. Määrade

kujundamisel on lähtutud eelkõige Riigikohtu

otsusest nr 5-25-73 ning vajadusest kõrvaldada

41

sigaritega seotud varasemate määrade

põhiseaduspärasuse probleemid. Uued määrad

ei kata Terviseameti hinnangulist menetluskulu

täies ulatuses.

Käesoleva eelnõuga muudetakse üksnes

sigaritele kohaldatavaid määrasid, kuna

Riigikohtu lahendis hinnati konkreetselt

sigaritega seotud regulatsiooni

põhiseaduspärasust. Teiste tubakatoodete,

sealhulgas sigarillode, teavitamisega seotud

lõivude ja tasude võimaliku muutmise vajadus

eeldab eraldi mõju- ja kuluanalüüsi ning ei ole

käesoleva eelnõu vahetu eesmärk.

2. III Riigilõivud ja Eelnõu on vastuolus EL õiguse ja põhiseadusega

10. Salesline on seisukohal, et Eelnõu jätkab ning süvendab sigarillode

tootekategooria osas Riigilõivude vastuolu EL õiguse ja põhiseadusega.

➢ Kohalduv EL- ja siseriiklik õigus

EL õigus nõuab, et Riigilõivud oleks kulupõhised

11. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2014/40/EL, 3. aprill 2014,

tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate

liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega

tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ (edaspidi:

Tubakadirektiiv) artikkel 5 reguleerib tubakatoodete koostisosadest ja

eralduvatest ainetest teavitamist tubakatoodete turule toomisel.

Tubakadirektiivi artikli 5 lg 8 sätestab, et „Käesoleva artikli kohaselt

liikmesriikidele esitatava teabe kättesaamise, hoidmise, töötlemise,

analüüsimise ja avaldamise eest võivad liikmesriigid võtta tubakatoodete

tootjatelt ja importijatelt proportsionaalset tasu“ (rõhk lisatud).

12. Euroopa Komisjon on märkinud Tubakadirektiivi seletuskirjas

Tubakadirektiivi artikli 5 lg 8 kohta, et „Fees charged by the Member States

for handling the information submitted to them shall not exceed the cost

attributable to those activities“1 (rõhk lisatud). Eeltoodust nähtub, et

Euroopa Komisjoni hinnangul peavad olema Tubakadirektiivi artikli 5 lg 8

Selgitatud.

Nõustume, et tubakatoodete ja tubakatoodetega

seonduvate toodete teavitamise, teate muutmise,

teabe avaldamise ja hoidmise ning

müügimahtude teate hindamise eest võetavad

riigilõivud ja tasud peavad olema kooskõlas

kulupõhimõttega, Euroopa Liidu õigusega ning

põhiseaduse §-st 113 tulenevate nõuetega.

Samuti tuleb arvestada Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

otsuses kohtuasjas nr 5-25-73 esitatud

seisukohti, mille kohaselt peab riigilõiv olema

seotud riigile konkreetse toimingu tegemisel

tekkiva tegeliku kuluga ega tohi olla ettevõtja

suhtes väljasuretava mõjuga.

Eelnõuga on Riigikohtu otsuse vahetuks

täitmiseks muudetud sigaritega seotud

riigilõivumäärasid ja müügimahu teate

hindamise tasu, kuna kohtuasja esemeks olid just

42

alusel liikmesriikide poolt küsitavad tasud proportsionaalsed nende aluseks

olevate toimingute kuluga ehk kulupõhised.

Euroopa Komisjon ei soovinud võimaldada liikmesriikidel nõuda

tubakatoodete teavituse hoidmisel ja müügimahtude teadete esitamisel

esitatud andmete hoidmise, töötlemise, avaldamise ja analüüsimise eest

täiendavat tasu, mille praktiline mõju on võrreldav täiendava

tubakaaktsiisiga.

13. Eeltoodust nähtub, et Riigilõivud peavad olema EL õiguse järgi

kulupõhised. Siseriiklik õigus nõuab, et Riigilõivud oleks kulupõhised

14. Siseriiklikus õiguses sätestab kulupõhimõtte RLS § 4 lg 1 –

„Riigilõivumäär kehtestatakse lähtuvalt toimingu tegemisega kaasnevatest

kuludest (kulupõhimõte).“ Seejuures olid Riigilõivud Tervishoiuteenuste

korraldamise seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus 401 SE (edaspidi:

401SE) materjalide väitel kehtestatud kulupõhimõtet järgivana.

15. Riigikohus on Sigarite lahendis (p 67) leidnud, et Riigilõivud on PS-iga

kooskõlas ainult siis, kui need vastavad riigile kaasnevale tegelikult kulule

– „Eeltoodust järeldub, et vaidlusalused riigilõivud on kooskõlas lõivu

olemusega PS § 113 tähenduses üksnes juhul, kui need vastavad

tegelikule kulule, mis Terviseametil vajalike toimingute tegemisel tekib.“

16. Seega peavad Riigilõivud olema kulupõhised ka siseriikliku õiguse järgi.

➢ Riigilõivud ja Eelnõu on vastuolus EL õiguse ja põhiseadusega

17. Esiteks, RLS § 2984 lg 3 on vastuolus EL õiguse ja põhiseadusega, sest

ei vasta sigarillode osas jätkuvalt kulupõhimõttele. Eelnõu vaid süvendab

erinevate tubakatoodete kategooriate vahelist ebavõrdsust, sest Riigikohtu

suuniste kohaselt peab RLS § 2984 lg 3 kohalduma ühtselt kõigile

tubakatoodetele ja tubakatoodetega seonduvatele toodetele.

18. Nimelt on Riigikohus Sigarite lahendi p-is 73 pidanud ebausutavaks

Terviseameti väiteid, et tubakatoodete teateid sisaldava Exceli tabeli

haldamine nõuab Terviseametilt igal aastal ainult sigarite segmendi (751

toodet) tõttu 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot. Samuti on Riigikohus

Sigarite lahendi p-is 70 leidnud, et kõigile toodetele peaks kohalduma sama

suur teate avaldamise ja hoidmise tasu (kui Riigikogu üldse otsustab

mingisuguse riigilõivu kehtestada, sest selliste riigilõivude kehtestamine

pole kohustuslik) –„Teate avaldamise ja hoidmise eest kõigi toodete puhul

ühesuguse riigilõivu kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt

sigaritele kohaldunud tasud ning Riigikohus

tunnistas põhiseadusvastaseks sätted sigareid

puudutavas osas.

Sigarillode puhul ei ole põhjendatud sigaritele

kavandatud erandi laiendamine. Kuigi sigarid ja

sigarillod kuuluvad teatavates õigusaktides

samasse tootekategooriasse, erinevad need

oluliselt oma turu, tarbimismahtude ja rahva

tervise mõju poolest. Kui 2025. aastal müüdi ühe

sigariteate kohta keskmiselt ligikaudu 190

sigarit, siis ühe sigarilloteate kohta müüdi

keskmiselt ligikaudu 360 000 sigarillot. Lisaks

kasutatakse sigarillodes laialdaselt eristuvaid

maitseid ja magusaineid ning nende hind on

oluliselt madalam, mis suurendab toodete

atraktiivsust ja kättesaadavust noorte jaoks.

Seetõttu ei ole sigarillode olukord võrreldav

sigaritega ning puudub alus kohaldada neile

käesoleva eelnõuga sigaritele ette nähtud erandit.

43

põhjendatud.“

19. Seega, kui Eelnõus sätestatakse RLS § 2984 lg 3 osas 60 euro võrra

madalam riigilõiv ainult sigarite kategooriale, siis on see vastuolus nii PS §-

iga 113, sest riigilõiv nt sigarillode puhul ei vasta Terviseameti tegelikele

kuludele ega ole kooskõlas PS §-is 12 sätestatud võrdse kohtlemise

põhimõttega, sest sigarillod seatakse halvemasse olukorda võrreldes

sigaritega.

20. Teiseks, RLS § 2984 lg 2 ja TubS § 104 lg 4 on vastuolus EL õiguse ja

põhiseadusega, sest Terviseamet on Sigarite lahendis Riigikohtule

kinnitanud, et RLS § 2984 lg 2 ja TubS § 104 lg 4 alusel nõutakse ettevõtjatelt

riigilõive, mis on oluliselt suuremad Terviseameti tegelikest

kuludest.

21. Riigikohus on Sigarite lahendi p-is 69 selgitanud, et „Terviseameti

andmete kohaselt kulub tubakatoote teate muudatuse läbivaatamiseks 15

töötundi (kulu kokku 681,91 eurot), tubakatoote müügimahtude teate

läbivaatamiseks kolm töötundi (kulu kokku 136,38 eurot) ning

teate avaldamisele ja hoidmisele samuti kolm töötundi (kulu kokku 136,38

eurot). Riigilõivud, mida eelnimetatud toimingute eest võetakse, on

vastavalt 740 eurot, 240 eurot ja 100 eurot.“

22. Seega on selge, et RLS § 2984 lg 2 (sigarillode osas 740 eurot) ja TubS

§ 104 lg 4 (sigarillode osas 240 eurot) ei järgi kulupõhimõtet ja on seega

vastuolus EL õiguse ja põhiseadusega.

23. Kolmandaks, RLS § 2984 lg 2 ja TubS § 104 lg 4 on vastuolus EL õiguse

ja põhiseadusega, sest sätestavad ühtsed riigilõivud sigarillodele,

sigarettidele ja e-sigarillodele, kuigi erinevate tootekategooriatega kaasneb

Terviseametile erinev töökoormus ja kulu.

24. TubS § 104 lg 4 kontekstis peab sigarillode puhul esitama Terviseametile

igal aastal müügimahtude aruandes vähem teavet võrreldes e-sigarettidega,

mistõttu ei ole sama suur riigilõiv sigarillodele ja e-sigarettidele kooskõlas

PS §-iga 113 ega Tubakadirektiivi artikli 5 lg-ga 8.

25. Riigikohus on Sigarite lahendi p-is 70 leidnud, et „Kaebaja on 23. märtsi

arvamuses õigesti märkinud, et elektrooniliste sigarettide tootjad ja

importijad peavad müügimahtude teates esitama rohkem teavet (TubS § 102

lg 2) kui sigarite tootjad ja importijad (TubS § 10 lg 6). Seega erineb

44

eeldatavalt ka Terviseameti tööajakulu müügimahtude teadete

läbivaatamisel sõltuvalt sellest, millise toote kohta teade esitati.“

26. Salesline selgitab, et sigarillode puhul tuleb esitada TubS § 104 lg 4

alusel riigilõivustatud müügimahtude aruandes sama palju teavet nagu

sigarite puhul. Seega, kuna TubS § 104 lg 4 vastuolu PS-iga on Riigikohus

Sigarite lahendis kinnitanud, siis on TubS § 104 lg 4 vastuolus PS-iga ka

sigarillode puhul.

27. RLS § 2984 lg 2 kontekstis peab Terviseamet sigari ja sigarillo teavituse

muutmisel vaatama läbi vähem andmeid võrreldes sigarettide teavitusega,

mistõttu ei saa ühesugune riigilõiv sigarillodele ja sigarettidele olla

kooskõlas PS §-iga 113 ega Tubakadirektiivi artikli 5 lg-ga 8.

28. TubS § 10 lg 1 alusel peab sigarite ja sigarillode teavitamisel edastama

Terviseametile enne uue või muudetud tubakatoote turuleviimist

tootemarkide ja -liikide kaupa elektroonilises vormis aruande. Aruanne

esitatakse vastavalt Euroopa Komisjoni rakendusotsuses (EL) 2015/2186

(edaspidi: Rakendusotsus 2015/2186) sätestatud vormile. TubS § 10 lg 1

sõnastusest nähtub, et sellega võetakse üle mh Tubakadirektiivi artikkel 5 lg

1 ja Tubakadirektiivi artikli 5 lg 5 alusel kehtestatud Rakendusotsus

2015/2186.

29. Tubakadirektiivi artikli 5 lg 1 p b) alusel tuleb tubakatoote teavitamisel

esitada „artikli 3 lõigetes 1 ja 4 osutatud eraldumise kogused;“.

30. Tubakadirektiivi artikli 3 lg 1 sätestab, et „Liikmesriikides

turuleviidavatest või toodetavatest sigarettidest eralduvate ainete

maksimaalsed kogused („eralduva aine maksimaalne kogus”) on järgmised:

a. 10 mg tõrva sigareti kohta, b. 1 mg nikotiini sigareti kohta,

c. 10 mg süsinikmonooksiidi sigareti kohta“ (rõhud lisatud).

31. Täiendavalt, Rakendusotsuse 2015/2186 lisa p-s 6

„SÜSINIKMONOOKSIID JA MUUD ERALDUVAD AINED“, millest

peavad ettevõtjad tubakatoote teavitamisel täitmisel lähtuma, on märgitud

aruandluse lahtris „F“, st „Filtripõhised kohustuslikud väljad (F) muutuvad

kohustuslikuks siis, kui eelmisel muutuja väljal valitakse konkreetne vastus“

(vt Rakendusotsus 2015/2186 lisa p 1 „VÄLJADE KIRJELDUSED“).

32. Rakendusotsuse 2015/2186 lisa p-i 6 väljade kirjelduse osas on

märgitud: a. Väli „Eralduv_tõrv“ – kirjeldus „Tõrvasisaldus ISO standardi

4387 kohaselt; mõõtmistäpsus määratud ISO standardi 8243 kohaselt“;

45

b. Väli „Eralduv_nikotiin“ – kirjeldus „Nikotiinisisaldus ISO standardi

10315 kohaselt; mõõtmistäpsus määratud ISO standardi 8243 kohaselt“;

c. Väli „Eralduv_CO“ – kirjeldus „Süsinikmonooksiidisisaldus ISO

standardi 8454 kohaselt; mõõtmistäpsus määratud ISO standardi 8243

kohaselt“

33. Samas kohalduvad ISO standard 4387:2019, ISO standard 10315:2021,

ISO standard 8454:2024 ja ISO standard 8243:2013 ainult sigarettidele,

mitte sigarillodele.

34. Seega nähtub, et erinevalt sigarettidest ei pea sigarillode teavitamisel

esitama teavet eralduva

tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi koguse kohta, sest seda ei nõua TubS

§ 10 lg 1, Tubakadirektiivi artikkel 5 ega Rakendusotsus 2015/2186,

mistõttu ei pea Terviseamet sellist teavet näiteks sigarillo teavituse

muutmisel hindama. Rakendusotsuses 2015/2186 ei ole

viidatud ühelegi ISO standardile, mis võimaldaks sigarillodest eralduva

tõrva, nikotiini ja süsinikmonooksiidi kogust hinnata. Saleslinele

teadaolevalt selliseid ISO standardeid ei eksisteeri ning Terviseamet

vastavat teavet sigarillode puhul ei nõua.

35. Eeltoodust nähtub, et kuna sigarillode teavitamisel peab esitama

Terviseametile (ja Terviseamet hindama) vähem teavet võrreldes

sigarettidega, siis on ka Terviseameti töökoormus vastavalt väiksem ning ei

ole põhjendatud olukord, kus sigarillodele ja sigarettidele kohaldub sama

suur toote teavituse muutmise riigilõiv.

36. Kokkuvõttes ei paranda käesolev Eelnõu Riigilõivude põhiseadusega ja

EL õigusega vastuolu, vaid jätkab seda ning süvendab ettevõtjate

põhiõiguste riivet. Sigarillodele kehtestatud riigilõivud ei ole kooskõlas PS

§-iga 113 ega Tubakadirektiivi artikli 5 lg-ga 8. Nimetatud vastuolu

on Riigikogu ning Justiits- ja Digiministeeriumi poolt lihtsasti kõrvaldatav,

kehtestades tegelikult kulupõhised Riigilõivud erinevatele tubakatoodete ja

tubakatoodetega seonduvate toodete kategooriatele või loobudes üldsegi

Riigilõivudest. Kui Justiits- ja Digiministeerium ja/või Riigikogu otsustab

Eelnõuga selle senisel kujul edasi liikumisel on Salesline ja muud

tubakatootjate tootjad ning -importijad sunnitud sarnaselt J. C. Newman

Cigar Co-le oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduma.

46

3. Eelnõule tuleb koostada väljatöötamiskavatsus. Huvigruppidele on antud

liiga vähe aega seisukohtade esitamiseks

37. HÕNTE § 1 lg 1 sätestab, et seaduseelnõu väljatöötamise vajaduse

kooskõlastamiseks koostab eelnõu ettevalmistaja väljatöötamiskavatsuse

(edaspidi: VTK).

38. Käesoleval juhul on Eelnõu ilmselges vastuolus HÕNTE § 1 lg-ga 1, sest

Eelnõul puudub VTK. Seejuures on märkimisväärne, et ei esine HÕNTE §

1 lg-s 2 sätestatud eelduseid VTK koostamata jätmiseks. Seetõttu teeb

Salesline ettepaneku lõpetada Eelnõu menetlemine vähemalt kuni

nõuetekohase VTK koostamiseni. VTK koostamine võimaldaks Eelnõu

koostajatel paremini hinnata Riigilõivude kooskõla EL õiguse ja

põhiseadusega.

39. Samuti pole hea valitsemise, sisuka kaasamise ega hea õigusloome

põhimõtetega kooskõlas olukord, kus Eelnõu kohta arvamuse andmiseks

antakse huvitatud isikutele aega ainult 7 tööpäeva alates Eelnõu

avalikustamisest. Salesline taotleb enda kaasamist Eelnõu menetlemisel ning

palub seada huvigruppidele järgnevad tähtajad selliselt, et huvigruppidele

oleks tagatud tegelik võimalus esitada Eelnõule läbimõeldud arvamused

Selgitatud.

Eelnõule ei ole kavas koostada eraldi

väljatöötamiskavatsust, kuna eelnõu eesmärk on

muu hulgas lahendada Riigikohtu otsusest

tulenev kiireloomuline vajadus muuta

riigilõivude regulatsiooni ning teha sellega

seotud vajalikud muudatused.

Küll aga nõustume, et kavandatud muudatuste

põhjendamiseks oli vajalik seletuskirjas täpsem

mõju- ja proportsionaalsuse analüüs ning

rakendamise selgitamine. Seletuskirja on selles

osas täiendatud ning huvirühmade kaasamist

jätkatakse eelnõu edasises menetluses.

Eesti Nikotiinitoodete

Edasimüüjate Liit

1. Justiits- ja Digiministeeriumi 17.07.2026 kooskõlastuskirjas anti eelnõule

tagasiside esitamiseks 7 tööpäeva. Põhiseaduslike vastuolude korrigeerimise

asemel sisaldab eelnõu mahukat regulatsioonipaketti, mis võib muuta suure

osa Eesti nikotiinitoodete turust, mõjutades seeläbi tuhandeid tooteid,

aktsiisilaekumist, piirikaubandust ning illegaalset turgu. Sellise eelnõu

sisuline analüüs eeldab andmete kogumist ettevõtjatelt, õiguslikku analüüsi

ning Maksu- ja Tolliameti, Terviseameti ja teiste asutuste sisendit. Juulikuu

puhkuste perioodil antud seitsme tööpäeva pikkune tähtaeg vähendab

objektiivselt võimalust sellist sisendit kvaliteetselt koguda. ENEL peab

siinjuures oluliseks juhtida tähelepanu asjaolule, mis muudab kiirendatud

menetluse ka õiguslikus mõttes tulemusetuks. Nagu käesoleva kirja punktis

2.8 üksikasjalikult selgitatud, kuulub oluline osa eelnõu normidest —

nikotiinisisalduse ülempiir, koostise- ja maitsepiirangud, kaugmüügi ja

kaugmüügi teel tellimise keeld ning tasude sidumine toote turustamisega —

direktiivi (EL) 2015/1535 tähenduses tehniliste eeskirjade hulka. Nendest

Selgitatud.

Mõistame märkuses esitatud muret

kooskõlastamiseks antud tähtaja pikkuse ja

sisuka kaasamise võimalikkuse üle. Eelnõu

kooskõlastamise tähtaega mõjutas vajadus

reageerida Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi otsusele kohtuasjas nr 5-

25-73 ning viia sigaritega seotud riigilõivude

regulatsioon põhiseadusest tulenevate nõuetega

kooskõlla. Samuti on eelnõu eesmärk reageerida

kiiresti uute nikotiinitoodete levikust ja noorte

nikotiinitoodete tarvitamisest tulenevale rahva

tervise probleemile.

47

tuleb Euroopa Komisjoni teavitada eelnõu staadiumis, milles on veel

võimalik teha olulisi muudatusi, ning teavitusega kaasneb artikli 6 lõike 1

järgi üldjuhul vähemalt kolmekuuline ooteaeg.

Sellest järeldub, et eelnõu ei saa nendes osades õiguspäraselt jõustuda

kiiremini, kui teavitusmenetlus võimaldab. Seitsmepäevane

kooskõlastustähtaeg ei kiirenda seaduse jõustumist, kuid vähendab oluliselt

sisendi kvaliteeti ja suurendab riski, et normid osutuvad hiljem ettevõtjate

suhtes kohaldamatuks. Ajavõit on näiline, õiguslik risk aga reaalne.

ENEL teeb ettepaneku pikendada arvamuse esitamise ja sisulise arutelu aega

ning korraldada enne eelnõu edasist menetlemist asjaomaste

ministeeriumide, järelevalveasutuste ja turuosaliste ühine arutelu.

Anda huvirühmadele ja asjaomastele ametiasutustele sisuliseks analüüsiks

mõistlik tähtaeg ning järgida käesoleva kirja punktis 8 esitatud

menetluskorraldust — seitsmepäevane tähtaeg juulis ei ole sellise ulatusega

regulatsioonipaketi puhul piisav ega kiirenda ka seaduse tegelikku

jõustumist.

Samas ei tähenda lühem esialgne

kooskõlastustähtaeg, et huvirühmade seisukohti

eelnõu edasises menetluses ei arvestata.

Kooskõlastamise käigus esitatud märkuste

põhjal on eelnõu ja seletuskirja oluliselt

muudetud ja täiendatud, sealhulgas

nikotiinisisalduse piirangu, mõjuanalüüsi,

põhiseaduspärasuse analüüsi, järelevalve,

maksulaekumise ning tehnilistest normidest

teavitamise menetluse osas. Huvirühmade

kaasamist jätkatakse ka eelnõu edasises

menetluses.

Nõustume, et eelnõus sisalduvate tehniliste

eeskirjade puhul tuleb järgida direktiivi (EL)

2015/1535 kohast teavitamismenetlust.

Seletuskirja on täiendatud selgitusega, et eelnõu

asjaomastest sätetest teavitatakse Euroopa

Komisjoni ja liikmesriike ning teavitamisega

kaasneb üldjuhul vähemalt kolmekuuline

ooteaeg. Teavitamismenetlus viiakse läbi etapis,

kus eelnõus on veel võimalik teha vajaduse

korral muudatusi, ning selle käigus hinnatakse

kavandatavate nõuete kooskõla Euroopa Liidu

õigusega.

2. Põhiseaduse ülimuslikkuse ja seaduslikkuse põhimõtete (PS § 3 lg 1, § 102

ja § 152) kohaselt võib riik vastu võtta ainult põhiseadusega kooskõlas

olevaid seadusi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve otsusega

tuvastatud põhiseaduslikku puudust ei saa muutmata kujul uuesti kehtestada.

Seda laiendab ka PS § 10, millega on kehtestatud õigusriigi põhimõte, mis

muu hulgas ei jäta seadusandjale võimalust kohtuotsuse tulemuse sisuliseks

neutraliseerimiseks, võttes vastu uue nime või veidi muudetud sõnastusega

sama regulatsiooni. Riigikohtu Põhiseaduslikkuse Järelevalve Kolleegium

(RKPJK) leidis kohtuasjas nr 5-25-73, et tubakatooteid ja tubakatootega

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et Riigikohtu lahendist nr 5-25-73

tulenevad põhimõtted on olulised riigilõivude

põhiseaduspärasuse hindamisel. Käesoleva

eelnõuga tehtavate muudatuste eesmärk on viia

Riigikohtu poolt hinnatud sigaritega seotud

riigilõivu- ja tasumäärad põhiseadusega

kooskõlla. Eelnõu ei kehtesta uuesti Riigikohtu

48

seonduvaid tooteid reguleerib tubakatoodete direktiiv, mis näeb ette

liikmesriigi õiguse võtta toote teatega seotud toimingute eest tootjalt või

importijalt proportsionaalset tasu (tubakatoodete puhul art 5 lg 8,

tubakatootega seonduvate toodete puhul art 20 lg 2 viimane lause).

Tubakatoodete direktiivi seletuskirja (COM/2012/0788 final) p 3.1 kohaselt

ei tohi tasud, mida liikmesriigid nõuavad neile esitatud teabe töötlemise eest,

olla suuremad, kui selliste toimingute puhul asjakohane (p 57) ning riigi

kehtestatud lõivud peavad olema kooskõlas tubakatoodete direktiivi

põhimõtetega (p 58). Täiendavalt leidis Riigikohus, et RLS § 4 lg-s 2

sätestatut arvestades saanuks seadusandja vaidlusalused riigilõivud

kulupõhisest suuremalt kehtestada, et katta tubakatoodete ja tubakatootega

seonduvate toodete tarbimisest riigile tekkivaid kulusid. Konkreetsel juhul

ei saaks seda siiski põhiseaduse järgi vajalikuks ja lubatavaks pidada, sest

tubakatoodetele ja tubakatootega seonduvatele toodetele on kehtestatud

tubakaaktsiis. Tubakaaktsiisi eesmärk on piirata tervisele ohtlike kaupade

tarbimist ja koguda täiendavat raha toodete tarvitamisest tingitud kulude

katteks (vt ka L. Lehis. Maksuõigus. Juura: Tallinn, 2012, lk 349). Aktsiis

on selgelt sobivam viis nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu

laekumine on seotud konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle

tarbimisega. Tubakatoodete mõju tervishoiukulude tekkimisele sõltub

eelkõige tarbitavatest kogustest, mitte erinevate tootenimetuste arvust.

Tubakaaktsiisiga maksustatud toodete puhul saab seega riigilõivu kehtestada

kulupõhisest suuremana üksnes erandlikel juhtudel (p 64). Lisaks ei tohi

riigilõivud olla väljasuretava iseloomuga (p 65). Eelnevast lähtuvalt ei saa

käesolev eelnõu piirduda üksnes sigarite osas kehtestatud riigilõivu määrade

muutmisega, vaid üle tuleb vaadata kõikide tooteliikide osas kehtestatud

riigilõivud. Seda iseäranis lähtuvalt Riigikohtu menetluse raames Vabariigi

Valitsuse ja Sotsiaalministeeriumi poolt esitatud seisukohtadest, mille

kohaselt Terviseameti halduskoormus toote nõuetele vastavuse

kontrollimisel ei sõltu toote turuosast (p 35).

poolt põhiseadusega vastuolus tunnistatud

määrasid ega säilita neid sisuliselt muutmata

kujul, vaid näeb ette oluliselt madalamad

määrad.

Käesoleval juhul ei ole sigaritele kehtestatavad

uued määrad kujundatud kulupõhiste lõivudena,

mille eesmärk oleks katta täielikult riigile

konkreetse toimingu tegemisel tekkiv kulu.

Vastupidi, Terviseameti hinnangulised

menetluskulud ületavad eelnõuga kehtestatavaid

määrasid ning uus lõiv ei kata teate

läbivaatamisega riigile tekkivat kulu täies

ulatuses. Määrade kujundamisel on lähtutud

eelkõige Riigikohtu lahendist nr 5-25-73 ja

vajadusest tagada suurem proportsionaalsus.

Määrade kujundamisel on arvestatud ka

rahvusvahelises regulatiivses praktikas

kasutatavaid lahendusi. Näiteks kasutatakse

Euroopa Kemikaaliameti lõivusüsteemis teatud

juhtudel vähendatud määrasid, mis määratakse

protsendina algsest lõivusummast, mitte

konkreetse toimingu täiskulu alusel. Sarnasest

lähenemisest on lähtutud ka käesoleva eelnõu

puhul.

Väitega, et kõik tubakatoodetele ja

tubakatootega seonduvatele toodetele kehtivad

riigilõivud tuleks käesoleva eelnõu raames

korraga ümber hinnata, ei saa nõustuda.

Riigikohtu lahendis hinnati konkreetse kohtuasja

asjaoludest tulenevalt sigaritega seotud määrade

põhiseaduspärasust. Käesolev eelnõu lahendab

esmalt Riigikohtu lahendist vahetult tuleneva

49

probleemi. See ei välista teiste tooteliikide

lõivude ja tasude edasist analüüsi, kuid selline

ülevaatamine eeldab eraldi mõju- ja

kuluanalüüsi ning ei ole käesoleva eelnõu vahetu

eesmärk.

3. Riigikohus jättis RLS § 298⁴ lõike 1 (5000 eurot) sisuliselt hindamata üksnes

seetõttu, et norm ei olnud põhikohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (otsuse

p-d 56 ja 60). Sellest ei järeldu 5000-eurose määra põhiseaduspärasus.

Riigikohtu otsuse põhjenduste kohaselt võib järeldada, et toote teate

läbivaatamise riigilõivumäär on vastuolus EL õiguse ja Eesti põhiseadusega:

● riigilõiv eeldab konkreetset vastuteenet ja peab katma sellega seotud kulu;

lisatulu kogumine või üldiste tervisekulude rahastamine ei vasta lõivu

olemusele (p-d 62–64; PS § 113; RKÜKo 3-4-1 10-00, p 24; RKÜKo 3-2-

1-62-10, p 45; RKPJKo 3-4-1-59-14, p-d 29 ja 37);

● Riigikohtu menetluses esitatud Terviseameti arvutuse järgi oli tooteteate

läbivaatamise kulu 1091,05 eurot, mitte 5000 eurot (otsuse p 17) — tasu

kehtestanud eelnõu esimeses versioonis hoopis 740 eurot. Vahe on olenevalt

aluseks võetud määrast kas ligikaudu 4,6- või 6,8-kordne;

● kulupõhisest kõrgem lõiv saab aktsiisiga hõlmatud toodete puhul olla

põhjendatud üksnes erandlikult, kuivõrd aktsiis on selgelt sobivam viis

nende eesmärkide saavutamiseks, sest maksu laekumine on seotud

konkreetse toote müügimahu ja seeläbi selle tarbimisega (p 64);

● tubakaaktsiisi sihipäraseks (nt rahvatervise kaitseks) kasutamiseks on

võimalik järgida ATKEAS § 29 lg 2 alusel kehtestatud mudeli eeskuju, mille

kohaselt kantakse 3,5 protsenti laekunud alkoholi- ja tubakaaktsiisist üle

Eesti Kultuurkapitalile;

● lõivud peavad jääma ligilähedaselt tegeliku kuluga samasse suurusjärku;

tüpiseerimine ja ristsubsideerimine ei tohi panna ühetaolist kõrget lõivu nii

töömahukale kui oluliselt vähem töömahukale toimingule (p 67);

● tubakatoodete direktiivi 2014/40/EL art 5 lg 8 ja art 20 lg 2 lubavad üksnes

proportsionaalset tasu; Riigikohus rõhutas, et EL õigus piirab tasu suurust

(p-d 57–58);

● fikseeritud tootekohane 5000-eurone sisenemiskulu ei arvesta, et tootja

ega importija ei tea teate esitamisel tulevast müügimahtu. Väikese müügiga

või edutuks osutuva toote puhul võib lõiv muutuda turulepääsu välistavaks;

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Riigikohtu otsuses nr 5-25-73 tunnistati

põhiseadusega vastuolus olevaks sigaritega

seotud riigilõivu- ja tasumäärad. Riigikohus ei

hinnanud käesolevas kohtuasjas tubakatoote või

tubakatootega seonduva toote teate

läbivaatamise eest tasutava 5000 euro suuruse

riigilõivu põhiseaduspärasust, kuna see ei olnud

põhikohtuasja lahendamisel asjassepuutuv.

Seetõttu ei tulene lahendist õiguslikku kohustust

muuta käesoleva eelnõu raames kõiki

tubakatoodetele kohaldatavaid riigilõivu- ja

tasumäärasid.

5000 euro suurune riigilõiv on kehtestatud

Riigikogu poolt, lähtudes riigilõivuseaduse § 4

lõikes 2 sätestatud võimalusest kalduda

kulupõhimõttest kõrvale, kui seda õigustab

toimingu eesmärk, sellest saadav hüve või

kaalukas avalik huvi, sealhulgas sotsiaal- ja

majanduspoliitilised kaalutlused. Tubakatoodete

puhul on seadusandja pidanud oluliseks rahva

tervise kaitset ning tubakatoodete

turuleviimisega seotud sotsiaalsete ja

majanduslike mõjude arvestamist.

Samuti ei saa nõustuda seisukohaga, et

tubakatoodete maksustamine aktsiisiga muudab

riigilõivu automaatselt põhiseaduse või Euroopa

50

riigilõiv ei tohi olla väljasuretava iseloomuga (p 65; RKPJKo 3-4-1-19-11,

p 37).

Ettepanek: asendada 5000-eurone määr kõigi tooteliikide puhul ajakohase,

auditeeritava kuluarvestuse alusel määratud tasuga. Arvestus peab näitama

toimingud, tegeliku tööaja, automatiseerimise võimalused ja tooteliigiti

esitatava info mahu. Pelgalt poliitiline soov vähendada tooteteadete arvu ei

õigusta kulu mitmekordselt ületavat riigilõivu.

Liidu õigusega vastuolus olevaks.

Tubakaaktsiisil ja tooteteate esitamise riigilõivul

on erinev eesmärk ja erinev majanduslik mõju.

Aktsiis on tarbimismaks, mille eesmärk on

mõjutada eelkõige toodete hinda ja tarbimise

mahtu. Toote turuleviimisega seotud riigilõiv

mõjutab seevastu eelkõige turule toodavate

toodete arvu ja tootevaliku ulatust. Tubakaturul

pakutavate toodete arv ja mitmekesisus

mõjutavad tarbijate kokkupuudet erinevate

tubaka- ja nikotiinitoodetega ning võivad omada

mõju nii toodete kasutamise alustamisele kui ka

toodete vahelisele asendamisele. Seetõttu ei ole

aktsiis ja riigilõiv samatähenduslikud ega

teineteist täielikult asendavad meetmed.

Käesoleva eelnõuga sigaritele kehtestatavad

uued määrad ei ole samuti kujundatud

kulupõhiste lõivudena. Määrade kujundamisel

on lähtutud eelkõige Riigikohtu lahendist nr 5-

25-73 ja vajadusest tagada suurem

proportsionaalsus. Uued määrad ei kata

Terviseameti hinnangulist menetluskulu täies

ulatuses. Sarnaselt Euroopa Kemikaaliameti

praktikale on teatud juhtudel lähtutud

vähendatud määrade kujundamisel protsendist

varasemast määrast, mitte konkreetse toimingu

täiskulu katmisest.

Teiste tubakatoodete riigilõivude võimalikku

muutmist võib vajaduse korral edaspidi eraldi

analüüsida. Käesoleva eelnõu eesmärk on aga

lahendada Riigikohtu otsusest nr 5-25-73

vahetult tulenev põhiseaduspärasuse küsimus

sigaritega seotud määrade osas.

51

4. Eelnõu vähendab sigari teate muudatuse lõivu 370 euroni, kuid jätab muude

toodete riigilõivu määraks 740 eurot. See ei lahenda otsuse p-s 72 tuvastatud

põhiprobleemi: administratiivse paranduse kontroll ei saa maksta sama palju

kui koostist või tervisemõju puudutava sisulise muudatuse hindamine.

Menetluse ebaefektiivne korraldus ei õigusta suuremat lõivu.

Kohtumenetluses esitatud teabe kohaselt on vajalik tööaeg ja sellega

kaasnev rahaline kulu Terviseameti kulutabeli kohaselt tubakatoodete ja

tubakatootega seonduvate toodete puhul sama nii toote teate muutmise,

müügimahtude hindamise kui teate avaldamise ja hoidmise puhul (p 70).

Seetõttu ei saa piirduda üksnes sigarite riigilõivumäära muutmisega, vaid

tuleb välja selgitada tegelik kulu ning sama määr peab kohalduma kõikidele

toodetele. Ettepanek: loobuda lõivust pelgalt tehniliste ja administratiivsete

paranduste korral ning kehtestada sisulistele muudatustele diferentseeritud,

tõendatud keskmise kuluga seotud määrad. Eristus peab kehtima kõigile

tooteliikidele, mitte ainult sigaritele, ning riigilõivu määr peab olema

kõikidel tooteliikidel ühetaoline.

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et Riigikohtu otsuses nr 5-25-73

käsitleti küsimust, kas teate muutmise eest

võetav lõiv on piisavalt seotud tegeliku

menetluskuluga ning kas erineva sisuga

muudatuste puhul võib tekkida vajadus

täpsemaks diferentseerimiseks. Samas ei saa

nõustuda eeldusega, et teate muutmise menetlus

puudutab üksnes tehnilisi või administratiivseid

parandusi.

Teate muudatus võib lisaks administratiivsetele

muudatustele hõlmata ka toote koostise,

omaduste, emissioonide, pakendi või muude

oluliste andmete muutmist. Sellisel juhul tuleb

Terviseametil hinnata, kas muudatus mõjutab

toote vastavust tubakaseadusest tulenevatele

nõuetele. Teavitamise ühisportaali (EU-CEG)

ülesehitusest tulenevalt ei ole võimalik üksnes

muudatuse liigi alusel järeldada, kas tegemist on

formaalse või sisulise muudatusega. Seetõttu on

Terviseamet kohustatud kontrollima kogu

teavituse sisu ning võrdlema muudatust varem

esitatud andmetega.

Tegemist ei ole menetluse ebaefektiivse

korralduse, vaid teavitamise Euroopa Liidu ülese

tehnilise süsteemi toimimisest tuleneva

eripäraga. Seetõttu ei ole võimalik eeldada, et

teate muutmise menetlemise töömaht piirdub

alati üksnes tehnilise paranduse kontrollimisega.

Tehniliste ja sisuliste muudatuste jaoks eraldi

lõivumäärade kehtestamine eeldaks

52

usaldusväärseid andmeid eri liiki muudatuste

tegeliku töömahu ja menetluskulude kohta.

Käesoleval ajal selline eristatud kuluarvestus

puudub. Seetõttu ei ole võimalik käesoleva

eelnõu raames määrata eri muudatuseliikidele

eraldi tõendatud keskmisel kulul põhinevaid

määrasid.

Lisaks tuleb arvestada, et käesoleva eelnõuga

muudetakse üksnes neid sigaritega seotud

määrasid, mille põhiseaduspärasust Riigikohus

kohtuasjas nr 5-25-73 hindas. Riigikohtu

lahendist ei tulene kohustust muuta käesoleva

eelnõu raames kõigi tubaka- ja nikotiinitoodete

teavitamisega seotud lõivumäärasid.

5. Kohtuasja nr 5-25-73 menetluse käigus on Terviseamet kinnitanud, et

ajakulu on sarnane nii teate avaldamisel kui teate hoidmisel (keskmiselt 3

töötundi) ning ei sõltu sellest, missugusesse tootegruppi kuulub toode, mille

kohta teave avaldatakse, sest iga teadet tuleb kontrollida individuaalselt (p

16). Ka kolleegium leidis, et teate avaldamise ja hoidmise eest kõigi toodete

puhul ühesuguse riigilõivu kehtestamine on toimingu olemusest tulenevalt

põhjendatud (p 70). Riigikohtu otsuses on välja toodud, et Terviseameti

kulutabeli järgi kulub selle Exceli tabeli avaldamise ja hoidmise peale

ainuüksi sigarite osas, st arvestamata teisi samas tabelis olevaid

tubakatooteid, aastas kokku 2253 töötundi ja seega 102 421 eurot.

Riigikohus leidis, et Terviseamet ei ole muutnud piisavalt usutavaks, et

sellisel viisil toote teadete avaldamine ja avaldatuna hoidmine nõuab igal

aastal kolm töötundi ning Terviseametil tekib sedavõrd suur aastakulu (p

73). Kuigi käesoleva eelnõuga on teate hoidmise tasu langetatud varasema

100 euro pealt 40 euro peale, siis olenevalt asjaolust, et tasu küsitakse iga

toote pealt, tuleb lähtuda tegelikest kuludest ühe toote avalikustamisel ja

hoidmisel. Ei ole usutav, et ühe toote hoidmise kulu aastas on 40 eurot.

Eelnõu menetluse käigus tuleb konkreetselt näidata, milline rahaline summa

kulub ühe toote Exceli tabelis hoidmiseks. Juhul, kui riigile endale osutub

sellise tabeli pidamine liiga kulukaks, on võimalik volitada kolmandat

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et Riigikohtu otsuses nr 5-25-73 seati

kahtluse alla Terviseameti varasema

kuluarvestuse põhjendatus osas, milles ühe teate

avaldamise ja hoidmisega seostati keskmiselt

kolm töötundi. Samas ei tulene Riigikohtu

lahendist järeldus, et teate avaldamise ja

hoidmisega seotud kulud piirduvad üksnes

andmete kandmisega avaldatavasse tabelisse või

et sellise tegevuse tegelik kulu oleks olemuselt

marginaalne.

Märkuses on lähtutud ekslikult eeldusest, et teate

avaldamine ja hoidmine seisneb üksnes andmete

ühekordses lisamises Exceli tabelisse.

Tegelikkuses ei ole tegemist staatilise

dokumendiga, vaid pidevalt hallatava

andmestikuga, mille puhul tuleb igal aastal

kontrollida teate jätkuvat kehtivust, seost Eesti

53

osapoolt seda tegema. Ettepanek: avaldada tegelik kulu Terviseameti Exceli

tabeli pidamiseks ning kohandada riigilõivumäär vastavaks. Ühe keskse

andmekogu püsi- ja IT-kulu ei saa korrutada iga toote ID-ga, kui see ei vasta

kulude tegelikule tekkimisele. Avaldamise ja hoidmise kulu peab olema

ühetaoline igal tooteliigil.

turuga, teates sisalduvate andmete muutumist

ning riigilõivu tasumise kohustuse täitmist.

Teate avaldatuna hoidmisega seotud tegevused

hõlmavad muu hulgas andmete

sünkroniseerimist EU-CEG ühisportaali

andmetega, andmete tehnilist töötlemist ja

ühildamist Terviseameti andmekogudega, teate

aktiivsuse kontrollimist, avaldatavate andmete

uuendamist ja võrdlemist EU-CEG andmetega,

tabelite korrigeerimist ja avaldamist, riigilõivu

tasumise jälgimist, teadete esitajatega

suhtlemist, päringutele vastamist ning maksete

kokkuviimist konkreetsete toodete ja teadetega.

Terviseameti tegelike 2025. aasta kulude põhjal

oli ühe teate avaldamise ja hoidmisega seotud

kulu keskmiselt 136,08 eurot teate kohta.

Nimetatud arvestus hõlmab tööjõu- ja

üldkulusid, kuid ei sisalda infosüsteemide

arenduse ega tehnilise toe kulusid. Koos

infosüsteemide arenduse ja tehnilise toe

kuludega kujunes ühe teate avaldamise ja

hoidmise kogukuluks 196,48 eurot teate kohta.

Käesoleva eelnõuga sigaritele kehtestatav 40

euro suurune riigilõiv ei lähtu siiski eesmärgist

katta täielikult Terviseameti tegelik või

hinnanguline kulu. Vastupidi, uus määr katab

üksnes osa teate avaldamise ja hoidmisega

seotud kuludest. Määr on kujundatud Riigikohtu

otsusest nr 5-25-73 lähtudes ning selle eesmärk

on tagada varasemast suurem proportsionaalsus.

Seetõttu ei saa 40-eurost määra käsitada

Terviseameti tegelikku kulu väljendava

54

summana ega järeldada sellest, et ühe teate

avaldamise ja hoidmise tegelik kulu oleks 40

eurot.

Nõustume siiski Riigikohtu seisukohaga, et

avaldamise ja hoidmise toimingu olemusest

tulenevalt peab sama määr kohalduma

ühetaoliselt sama liiki toimingule sõltumata

tooteliigist. Käesoleva eelnõuga tehakse

muudatused üksnes sigaritega seotud määrade

osas, kuna Riigikohtu lahendis hinnati

konkreetselt nende põhiseaduspärasust.

6. Eelnõu jätab müügimahu teate hindamise tasu üldmääraks 240 eurot ja

kehtestab sigarile 90 eurot. Riigikohus tuvastas, et 240 eurot ületas

Terviseameti enda väidetud 136,38-eurost kulu enam kui 70% ning oli

ülemäärane (p-d 69–71). Täiendavalt on Terviseamet kohtuasja nr 5-25-73

menetluse käigus sedastanud, et müügimahtude teate hindamisele kuluv aeg

ei sõltu konkreetse toote müügimahust ning ei saa väita, et müügimahtude

teate hindamisega Terviseametile kaasnev kulu on sigarite puhul väiksem,

kui see on teiste tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete puhul.

Kolleegiumi seisukoht, mille kohaselt tooteliigiti erineb esitatava info maht

(p 70), tugineb võrdlusele, milles vastandati üksnes TubS § 10² lg-t 2 ja TubS

§ 10 lg-t 6. Tubakatoodetele kohaldub aga ka TubS § 10 lg 5, mis esitatava

info mahu omakorda tasakaalustab. Kuna see säte jäi võrdlusest välja,

puudub tooteliigiti erineva hindamistasu kehtestamiseks faktiline alus.

Eelnõu ei tohiks seda eristust seetõttu edasi kanda, vaid peaks kehtestama

kõikide tooteliikide osas ühetaolise müügimahtude teadete hindamise tasu.

Direktiivist 2014/40/EL ei tulene liikmesriikidele õiguslikku alust

elektrooniliste sigarettide müügimahtude teadete hindamise eest tasu

küsimiseks. Tubakatoodete puhul kuuluvad müügimahuandmed direktiivi

2014/40/EL art 5 lg 6 kohaldamisalasse ning art 5 lg 8 võib lubada nende

töötlemise eest proportsionaalset tasu. E-sigarettide aastaaruandlus tuleneb

seevastu art 20 lg-st 7, samas kui tasuvolitus on sõnastatud art 20 lg-s 2

tooteteate vastuvõtmise, säilitamise, käsitlemise ja analüüsimise kohta.

Seetõttu puudub vähemalt e-sigarettide iga-aastase müügimahuaruande

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et müügimahu teate hindamise tasu

peab olema proportsionaalne ning seotud

Terviseametile kaasnevate kuludega.

Terviseameti 2025. aasta tegelike kulude põhjal

oli ühe müügimahu teate menetlemise kulu

keskmiselt 136,08 eurot teate kohta. Nimetatud

arvestus hõlmab tööjõukulusid ja Terviseameti

üldkulusid, kuid ei sisalda infosüsteemide

arenduse ega tehnilise toe kulusid. Koos

infosüsteemi arenduse ja tehnilise toe kuludega

kujunes ühe müügimahu teate menetlemise

kogukuluks 196,48 eurot teate kohta.

Käesoleva eelnõuga sigaritele kehtestatav 90

euro suurune tasu ei kata nimetatud kulusid täies

ulatuses. Sarnaselt teistele sigaritega seotud

määradele on selle kujundamisel lähtutud

Riigikohtu otsusest nr 5-25-73 ning vajadusest

tagada varasemast suurem proportsionaalsus.

Tegemist ei ole kulupõhise täiskulu katva

määraga.

55

eraldi tasustamiseks selge EL õiguslik alus. Kõnealuse tasu kehtestamine

võib olla lubatud, kui liikmesriik on esitanud Euroopa Komisjonile teate

tehnilise normi kehtestamiseks ning saanud selleks heakskiidu. Käesolevate

andmete kohaselt ei ole Eesti teavitanud Euroopa Komisjoni sellise normi

kehtestamisest, mistõttu ei ole elektrooniliste sigarettide müügimahtude

hindamise eest küsitav tasu ettevõtjatele kohaldatav. Tasu seotakse ühtlasi

toote turustamise ja teate säilitamisega, mistõttu on tegemist vähemalt

turustamist mõjutava finantsmeetmega, millest tuleb direktiivi 2015/1535

artikli 5 alusel teatada. Artikli 7 lõike 4 järgi ei kohaldata sellisele

finantsmeetmele artikli 6 ooteaega, kuid see ei vabasta artikli 5

teavitamiskohustusest.

Ettepanek: tühistada eelnõuga müügimahu teate hindamise tasu

elektrooniliste sigarettide osas. Kehtestada muude tooteliikide osas

ühetaoline müügimahtude hindamise tasu, mis vastab tegelikele kuludele.

Elektrooniliste sigarettide müügimahtude

teadete hindamise eest tasu küsimiseks puudub

ettepanekus väidetud õiguslik takistus. Euroopa

Liidu õigus ei välista liikmesriikidel selliste

teadete töötlemisega seotud kulude katmiseks

tasu kehtestamist ning küsimus on jäetud

liikmesriikide pädevusse. Samuti ei nõustu me

seisukohaga, et müügimahu teadete hindamise

tasu kujutaks endast direktiivi (EL) 2015/1535

tähenduses tehnilist normi, millest tuleks

Euroopa Komisjoni eraldi teavitada. Euroopa

Komisjon on liikmesriikidele korduvalt

selgitanud, et tasude ja lõivude kehtestamine ei

kujuta endast tehnilist normi ning ei kuulu

tehniliste normide teavitamiskohustuse alla.

Käesoleva regulatsiooni kujundamisel on

lähtutud Euroopa Komisjoni vastavatest

suunistest.

Samuti ei saa nõustuda järeldusega, et kõikidele

tooteliikidele peab tingimata kehtima ühesugune

müügimahtude teadete hindamise tasu.

Riigikohtu lahendis hinnati konkreetselt

sigaritega seotud regulatsiooni

põhiseaduspärasust ning käesoleva eelnõu

eesmärk on lahendada sellest lahendist vahetult

tulenevad küsimused. Teiste tooteliikide tasude

võimalik muutmine eeldab eraldi mõju- ja

kuluanalüüsi ning ei ole käesoleva eelnõu vahetu

eesmärk.

7. Tubakaseaduse § 10⁴ lg 3 kehtestab e-vedelikus ühe aine hindamise tasuks

240 eurot ning elektrooniliste sigarettide ja nende täitepakendite e-vedelikest

eralduvate ainete hindamise tasuks 965 eurot. Kõnealused tasud lisanduvad

juba teate läbivaatamise eest tasutavale 5000 euro suurusele riigilõivule. See

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Ei nõustu väitega, et tubakaseaduse § 10⁴ lõikes

3 sätestatud tasud oleksid vastuolus Euroopa

56

tähendab, et 10 koostisosaga e-vedeliku korral tuleb tootega turule

pääsemiseks tasuda kokku 8365 eurot (5000 + 2400 + 965). Nii nagu

Riigikohus kohtuasjas nr 5-25-73 on sedastanud, et riigi kehtestatud lõivud

peavad olema kooskõlas tubakatoodete direktiivi põhimõtetega, peab

tubakatoodete direktiivi põhimõtetega ehk Euroopa Liidu õigusega

kooskõlas olema ka tubakaseadus. Tubakatoodete direktiiviga ei ole

kehtestatud: ● liikmesriikidele õigust kehtestada e-vedelikes sisalduvate

ainete hindamise protseduur ja tasud, samuti e-vedelikest eralduvate ainete

protseduur ja tasud; ● iga aine eraldi hindamist; ● kindlat tasu ühe aine

hindamiseks; ● kindlat tasu emissioonide hindamiseks; ● turustamiskeeldu

tasumata jätmise korral. Sätete näol ei ole tegemist pelgalt EL direktiivi

ülevõtmisega, vaid need kujutavad endast uut kohustuslikku

vastavushindamismenetlust või turulepääsutingimust. Sellise normi puhul

kehtis direktiivi 2015/1535 artikli 5 alusel kohustus sellest normist Euroopa

Komisjoni teavitada. Eriliselt tuleb silmas pidada direktiivi 2015/1535 artikli 1 lõike 1 punkti c:

tehniline spetsifikatsioon hõlmab ka vastavushindamismenetlust. Aine- ja

emissioonihindamise menetlus kuulub otseselt sellesse mõistesse. Kuivõrd

käesolevatel andmetel sellist teavitust tehtud ei ole, siis tulenevalt Euroopa

Kohtu otsustest ei ole võimalik sellist normi ettevõtjate vastu kohaldada.

Ettepanek: tunnistada kehtetuks TubS § 10⁴ lg 3 ja sellega seotud

riigilõivuseaduse säte, kuivõrd normid ei ole kooskõlas EL õigusega ning

direktiivi 2015/1535 kohase teate puudumise tõttu ei ole neid võimalik

ettevõtjate suhtes kohaldada.

Liidu õigusega või eeldaksid direktiivi (EL)

2015/1535 kohast tehnilise normi teavitamist.

Euroopa Komisjon on liikmesriikidele korduvalt

selgitanud, et tasud ja lõivud ei kujuta endast

direktiivi (EL) 2015/1535 tähenduses tehnilisi

norme ning nende kehtestamine ei vaja eraldi

teavitamist. Regulatsiooni kujundamisel on

lähtutud Euroopa Komisjoni sellekohastest

suunistest.

Samuti ei nõustu me seisukohaga, et e-vedelikes

sisalduvate või neist eralduvate ainete hindamise

eest tasu küsimiseks puuduks Euroopa Liidu

õiguslik alus. Liikmesriikidele on jäetud

kaalutlusruum korraldada tootjate esitatud

andmete töötlemist, analüüsimist ja hindamist

ning katta sellega seotud kulusid.

Kõnealuste tasude eesmärk ei ole kehtestada

täiendavat turulepääsuluba ega uut

vastavushindamismenetlust, vaid katta

Terviseametile tekkivaid kulusid, mis kaasnevad

ettevõtjate esitatud koostisosade ja emissioonide

andmete teadusliku hindamisega. Seetõttu ei pea

põhjendatuks tubakaseaduse § 10⁴ lõike 3 ega

sellega seotud tasusätete kehtetuks tunnistamist.

8. Eelnõu kohaselt kustutatakse avaldatud teade, kui tasumata on mis tahes

teate läbivaatamise, muutmise, avaldamise või hoidmise lõiv või

hindamistasu või kui müügimahud on esitamata. Riigikohus selgitas aga, et

muudatuse lõivu tasumata jätmise tagajärg saab olla üksnes muudatuse

läbivaatamata jätmine, mitte varem kehtinud teate kustutamine (p-d 53–54).

Blanketne kustutamine tähendab sisuliselt turustamiskeeldu ja võib sundida

sama toodet uuesti teavitama koos 5000-eurose lõivuga. See ei erista

kohustuse liiki, rikkumise raskust ega anna parandamistähtaega. Selline

tooteteate kustutamine peaks olema ultima ratio ehk viimane abinõu.

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu eesmärk on tagada, et Terviseameti

veebilehel avaldatud teadete alusel oleks

turuosalistel, jaemüüjatel ja järelevalveasutustel

võimalik veenduda, kas toote kohta on täidetud

tubakaseaduses sätestatud rahalised ja andmete

esitamise kohustused ning kas vastava tootega

kauplemine on lubatud. Kui teate esitaja jätab

57

Ettepanek: kustutamise alus sõnastada kitsalt, näha enne kustutamist ette

teavitus ja mõistlik parandamistähtaeg ning välistada teate kustutamine

muudatuse lõivu tasumata jätmise tõttu. Vähem koormavad meetmed on

muudatuse läbivaatamata jätmine, ettekirjutus ja viivis.

tähtajaks tasumata teate läbivaatamise,

muutmise, avaldamise või hoidmise eest

ettenähtud riigilõivu või teabe hindamise tasu

või jätab esitamata eelneva aasta müügimahud,

ei ole põhjendatud sellise teate jätkuv

avaldamine Terviseameti veebilehel viisil, mis

võib jätta mulje, et kõik seadusest tulenevad

eeldused toote turustamiseks on täidetud.

9. Eelnõu seletuskirja kohaselt viiakse eelnõu kohta läbi Euroopa Liidu

tehnilisest normist teavitamise menetlus. Menetluse edasises käigus tuleb

tagada, et teavitus tehakse õigel ajal ja täielikus ulatuses. ENEL rõhutab, et

tegemist ei ole vormilise sammuga, vaid asjaoluga, millest sõltub kogu

paketi õiguslik toimimine. Direktiivi (EL) 2015/1535 artikli 1 lõike 1

punktide c–f järgi on tehniline eeskiri muu hulgas kohustuslik toote koostise,

omaduste, pakendi või turustamise nõue, turustamiskeeld ning

infoühiskonna teenusele sihitud nõue. Artikli 5 lõige 1 kohustab saatma

eelnõu komisjonile etapis, mil selles on veel võimalik olulisi muudatusi teha;

artikli 6 lõige 1 näeb üldjuhul ette vähemalt kolmekuulise ooteaja. Sama

kohustus tuleneb Eesti õiguses toote nõuetele vastavuse seaduse § 43

lõigetest 1 ja 3.

Teatamata jätmise tagajärg ei ole pelgalt menetlusviga. Euroopa Kohtu

väljakujunenud praktika kohaselt ei saa nõuetekohaselt teatamata tehnilist

eeskirja ettevõtja vastu kohaldada (C-194/94, CIA Security, p-d 44–55; C-

443/98, Unilever, p-d 40–52). See tähendab, et puuduliku teavituse korral ei

ole normid kohtus jõustatavad ega järelevalves rakendatavad —

järelevalveasutus ei saaks nende alusel teha ettekirjutust ega määrata

karistust. Eelnõu deklareeritud rahvatervise eesmärk jääks sellisel juhul

saavutamata just nendes osades, mida peetakse kõige olulisemaks.

Teavitus peab hõlmama vähemalt järgmisi normirühmi: ● TubS § 8³ ning §

8¹ lg 2¹ — nikotiini sisalduse ülempiir, koostis- ja maitsepiirangud ning

pakendikujunduse nõue. Need on otsesed tehnilised spetsifikatsioonid.

Teatada tuleb ka rakendusmääruse eelnõust, millega määratakse lubatud

ained; ● TubS § 6 lg 1¹ ning §-de 10–10³ täiendused — tasude maksmine ja

müügimahuandmete esitamine seotakse toote turustamise, teate avaldamise

Arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et eelnõus sisalduvate tehniliste

eeskirjade puhul tuleb järgida direktiivi (EL)

2015/1535 kohast tehnilistest normidest

teavitamise menetlust. Eelnõus kavandatavatest

asjaomastest tehnilistest normidest teavitatakse

Euroopa Komisjoni ja liikmesriike

menetlusetapis, kus eelnõus on vajaduse korral

veel võimalik teha muudatusi.

Teavitamismenetlusega kaasneb üldjuhul

vähemalt kolmekuuline ooteaeg. Eelnõu tehnilisi

norme ei saa enne nõuetekohase

teavitamismenetluse läbiviimist ja kohaldatava

ooteaja lõppemist vastu võtta ega jõustada.

Seletuskirja on vastavalt täiendatud, tuues välja

TRIS-teavituse läbiviimise vajaduse ning selle

mõju eelnõu edasisele menetlemisele.

58

ja juba avaldatud teate säilitamisega. Tegemist on vähemalt turustamist

mõjutava kohustusliku nõudega; koos tootespetsiifiliste tasudega võib see

olla ka direktiivi artikli 1 lõike 1 punkti f alapunktis iii nimetatud

finantsmeede; ● TubS § 22 lg 2¹ ja § 31² — tubakatoodete ning nendega

seonduvate toodete riigisisese ja piiriülese kaugmüügi ning kaugmüügi teel

tellimise keeld. See on ühtaegu toote turustamise keeld ja konkreetselt

infoühiskonna teenusele suunatud eeskiri; ● eelnõu karistusnormid niivõrd,

kuivõrd need tagavad eespool nimetatud tehniliste eeskirjade täitmise, tuleb

edastada komisjonile sama eelnõu osana.

Teavitamiskohustuse erand on võimalik vaid direktiivi artiklis 7 sätestatud

ulatuses. Nikotiinipatjade koostist ja turustamist ei ole direktiiviga

2014/40/EL täielikult ühtlustatud. Seetõttu tuleb erandit iga sätte puhul

eraldi põhjendada; üldine viide rahvatervisele teavitamiskohustust ei

kõrvalda. Ettepanek: viia seletuskirjas kavandatud TRIS-teavitus läbi

menetlusetapis, milles on veel võimalik teha olulisi muudatusi; lisada nõutav

mõju- ja riskianalüüs ning järgida kohaldatavat ooteaega. Pärast teavitamist

tehtud oluliste või rangemate muudatuste korral tuleb eelnõust direktiivi

artikli 5 lõike 1 kolmanda lõigu järgi uuesti teatada.

10. Mõjuhinnang. Elektrooniliste sigarettide e-vedelikes kasutatavate lubatud

ainete nimekirja kehtestamine ning nikotiinipatjade 4 mg/g ülempiir,

maitsepiirang ja kaugmüügi täielik keeld vajavad tootepõhist riskihinnangut,

piiriülese kaubanduse mõju analüüsi ning vähem piiravate meetmete

võrdlust. Direktiivi 2015/1535 art 5 lg 1 nõuab tervisekaitselise

turustuspiirangu korral ka asjakohaste andmete, asendusainete ja

riskianalüüsi edastamist.

Arvestatud ja selgitatud. Seletuskirja mõjuanalüüsi on täiendatud.

Täiendatud mõjuanalüüsis on käsitletud

elektrooniliste sigarettide vedelikes lubatud

ainete nimekirja, nikotiinipatjade nõudeid ning

nende meetmete mõju rahva tervisele,

ettevõtjatele, legaalsele turule, ebaseadusliku

kaubanduse riskile, järelevalve teostatavusele ja

maksulaekumisele.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algsest 4 mg/g nikotiinisisalduse piirist on

loobutud ning nikotiinipatjadele nähakse ette 9

mg piir ühe padja kohta või 9 mg grammi segu

kohta. Samuti ei kohaldata elektroonilise sigareti

vedelike jaoks koostatud lubatud ainete loetelu

automaatselt nikotiinipatjadele. Seetõttu on

59

täpsustatud ka mõjuanalüüsi lähteandmeid ja

meetmete proportsionaalsuse hinnangut. Direktiivi (EL) 2015/1535 kohane TRIS-teavitus

viiakse läbi ning teavituse raames edastatakse

Euroopa Komisjonile ja liikmesriikidele eelnõu

koos asjakohaste selgituste, mõjuhinnangu ning

muu nõutava teabega. Tehnilisi norme ei saa

enne nõuetekohase teavitamismenetluse

läbiviimist ja kohaldatava ooteaja lõppemist

vastu võtta ega jõustada.

11. Õigusselgus. Väljend „pakendi kujundus ... viisil, mis suurendab toote

atraktiivsust alaealise või noore jaoks“ vajab objektiivseid tunnuseid.

Vastasel juhul ei ole ettevõtjal võimalik ette näha lubatud käitumist, eriti

arvestades kuni 200 000 euro suuruseid rahatrahve.

Selgitatud.

Nõustume, et toote või pakendi atraktiivsuse

hindamise kriteeriumid peavad olema ettevõtjale

piisavalt arusaadavad ning võimaldama

ühetaolist järelevalvepraktikat. Samas ei ole

seaduse tasandil võimalik ega otstarbekas

ammendavalt ette näha kõiki kujunduselemente,

mis võivad konkreetset toodet alaealise jaoks

atraktiivsemaks muuta, kuna toodete kujundus ja

turunduspraktikad muutuvad kiiresti. Seetõttu

jääb konkreetse juhtumi hindamine pädeva

haldusorgani otsustada, kes peab otsuse

tegemisel järgima haldusmenetluse seadusest

tulenevaid põhimõtteid, sealhulgas

kaalutlusõiguse eesmärgipärast ja

proportsionaalset kasutamist ning

põhjendamiskohustust. Seletuskirja on

täiendatud näidetega asjaoludest, mida võib

atraktiivsuse hindamisel arvesse võtta, näiteks

mänguasju, maiustusi või lastele suunatud

kujundust meenutavad elemendid, erksad ja

mängulised kujunduslahendused, valgus- ja

60

heliefektid ning muud alaealistele suunatud või

neid kõnetavad visuaalsed tunnused.

12. Trahvimäärad. Juriidilise isiku trahvide järsk tõstmine kuni 100 000 või 200

000 euroni vajab rikkumiste kaupa proportsionaalsuse analüüsi; pelgalt

ühtlustatud ülemmäär ei asenda sanktsiooni vajalikkuse ja mõõdukuse

põhjendust.

Selgitatud.

Juriidilise isiku trahvimäärade tõstmine on

põhjendatud vajadusega tagada tubakaseaduse

nõuete tõhus, proportsionaalne ja hoiatav mõju.

Kehtivad trahvimäärad ei pruugi olla piisavad, et

ennetada majanduslikult motiveeritud rikkumisi

olukorras, kus rikkumisega saadav võimalik

kasu võib ületada rikkumise eest määratava

karistuse. Eelnõuga kavandatud trahvimäärad on

ülemmäärad, mitte automaatselt kohaldatavad

karistused. Konkreetse karistuse määramisel

tuleb igal üksikjuhul arvestada rikkumise

raskust, ulatust, kestust, toimepanija süüd,

varasemat käitumist ning muid asjakohaseid

asjaolusid. Seega tagab karistuse

individualiseerimine, et karistus oleks

konkreetsel juhul vajalik ja mõõdukas.

13. Eelnõuga kavandatav uus tubakaseaduse § 8³ lõige 1 sätestaks muu hulgas

nikotiinipatjade, nikotiiniribade, nikotiinispreide ja mitme muu

nikotiinitoote maksimaalseks nikotiinisisalduseks 4 mg ühe grammi segu

kohta. ENEL peab põhjendatuks arutelu nikotiinitoodete mõistliku

maksimaalse nikotiinisisalduse üle. ENEL ei pea aga põhjendatuks 4 mg/g

piiri kehtestamist ilma põhjaliku mõjuanalüüsita. Seletuskirja järgi on 4

mg/g valikul lähtutud eeskätt Läti regulatsioonist. Samas märgitakse isegi,

et rahvatervise seisukohalt võiks „õigem“ olla 1 või 2 mg/g piir. Selline

põhjendus näitab, et konkreetse piirmäära valikut ei ole seostatud Eesti turu

tegeliku olukorraga.

Hoiatus tuleb just sellest riigist, mida eelnõu eeskujuks toob. Läti

Kaupmeeste Liit pidas vajalikuks juba eelnõu nõnda varajases faasis

hoiatada Eesti valitsust Lätis kehtestatud regulatsioonile sarnaste

õigusnormide kehtestamise eest põhjusel, et selle tulemusena väheneb

seaduslik turg, kasvab salaturg ning vähenevad riigi tulud — teenimata

seejuures ka rahvatervise ega riigi rahanduse eesmärke. Enne Läti mudeli

Arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud

ning algselt kavandatud 4 mg/g

nikotiinisisalduse piirangust on loobutud.

Nõuded kehtestatakse üksnes nikotiinipatjadele.

Muudetud eelnõus nähakse Taani eeskujul

nikotiinipatjadele ette 9 mg piir ühe padja kohta

või 9 mg ühe grammi segu kohta, mis on vähem

piirav meede. Seletuskirja on vastavalt täiendatud mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsiga. Täpsemalt on

käsitletud mõju rahva tervisele, ettevõtlusele,

turu toimimisele ja maksulaekumisele ning

riigiasutuste töökoormusele. Mõjude täpset

ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

61

ülevõtmist tuleks ENEL-i hinnangul küsida Läti pädevatelt asutustelt

ametlikku tagasisidet regulatsiooni senise mõju kohta legaalse turu mahule

ja aktsiisilaekumisele. Puudub analüüs vähemalt järgmistes küsimustes: ●

Kui suur osa Eestis legaalselt müüdavatest nikotiinipatjadest muutuks 4

mg/g piiri kehtestamisel nõuetele mittevastavaks? ● Kui suur on nende

toodete osakaal tegelikus müügimahus? ● Kui palju täiskasvanud tarbijaid

selliseid tooteid kasutab? ● Milline on tõenäoline asendustoode, kui nende

tavapärane legaalne toode turult kaob? ● Kas tarbija liigub nõrgema

nikotiinipadja, sigareti, muu nikotiinitoote või illegaalselt hangitud senise

tugevusega toote juurde? ● Milline oleks mõju aktsiisilaekumisele? ●

Milline oleks mõju piirikaubandusele? Neile küsimustele vastamata ei ole

võimalik hinnata meetme proportsionaalsust ega tegelikku

rahvatervisemõju.

võimalik prognoosida, mistõttu on seletuskirjas

esitatud ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga.

14. Seletuskiri toob ise näiteks Eestis müüdava nikotiinipadja, mille

nikotiinisisaldus on 50 mg/g. ENEL ei väida, et sellise tugevusega tooted

peaksid tingimata jääma piiranguteta turule. Küll aga näitab näide

kavandatava muudatuse ulatust: 50 mg/g tootelt 4 mg/g piirile liikumine ei

ole mõõdukas kohandamine, vaid üle kümnekordne erinevus. Kui

regulatsioon muudab suure osa legaalsel turul tarbitavatest toodetest

sisuliselt teistsuguseks, tuleb enne piirangu kehtestamist hinnata, mida

olemasolevad tarbijad tegelikult teevad.

Arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga, mis on

seotud konkreetse kasutusühikuga ning

võimaldab selgemalt hinnata ühe toote

tarvitamisel saadavat nikotiinikogust.

Seletuskirja on vastavalt täiendatud mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsiga. Täpsemalt on

käsitletud mõju rahva tervisele, ettevõtlusele,

turu toimimisele ja maksulaekumisele ning

riigiasutuste töökoormusele. Mõjude täpset

ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

62

võimalik prognoosida, mistõttu on seletuskirjas

esitatud ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga. Samuti

tuleb arvestada, et nikotiinisisalduse piirmäära

konkreetne tase ei tulene üksnes ühest

meditsiinilisest või tehnilisest näitajast, vaid

eeldab rahva tervise kaitse, ettevõtlusvabaduse,

legaalse turu toimimise, järelevalve teostatavuse

ning ebaseadusliku kaubanduse riski

omavahelist kaalumist. Seetõttu on piirangu

täpne asukoht pärast asjakohaste mõjude

hindamist lõppastmes poliitiline valik.

15. Seletuskirjas põhjendatakse 4 mg/g piiri muu hulgas viitega sellele, et

sigareti puhul on lubatud maksimaalne nikotiinikogus 1 mg sigareti kohta.

Selline võrdlus vajab metodoloogilist täpsustamist. Sigareti puhul

väljendatud nikotiini emissioon ja nikotiinipadja segu nikotiinisisaldus mg/g

ei ole otseselt võrreldavad mõõdikud — toote nikotiinisisaldus, kasutamisel

vabanev nikotiinikogus ja organismi tegelikult imenduv nikotiinikogus on

erinevad näitajad. Seetõttu ei saa ühe tootekategooria regulatiivset

piirväärtust kasutada teise tootekategooria kontsentratsioonipiiri

põhjendusena ilma farmakokineetilise ja toksikoloogilise võrdluseta.

Arvestatud ja selgitatud.

Nõustume, et sigareti puhul mõõdetav nikotiini

emissioon ning nikotiinipadjas sisalduv

nikotiinikogus või nikotiinisisaldus massiühiku

kohta ei ole otseselt võrreldavad näitajad.

Seetõttu ei saa sigarettidele kehtestatud nikotiini

emissioonipiiri käsitada iseseisva ja piisava

alusena nikotiinipatjadele konkreetse

kontsentratsioonipiiri määramisel.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

63

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga, mis on

seotud konkreetse kasutusühikuga ning

võimaldab selgemalt hinnata ühe toote

tarvitamisel saadavat nikotiinikogust. Seejuures

tuleks arvestada, et piirmäära täpne tase on

pärast asjakohaste mõjude hindamist lõppastmes

poliitiline valik.

16. ENEL nõustub täielikult, et nikotiinitooted peavad olema lastele

kättesaamatud ning juhusliku allaneelamise riski tuleb vähendada. Samas

tuleb eristada kahte regulatiivset küsimust: (a) kuidas vältida lapse

juurdepääsu tootele ja (b) milline peab olema täiskasvanule seaduslikult

müüdava toote maksimaalne nikotiinisisaldus. Laste juhusliku mürgistuse

vältimiseks on olemas otsesemad meetmed: lapsekindel pakend, pakendi

tehnilised nõuded, hoiatusmärgistus, müügipiirangud, pakendi suuruse ja

nikotiini kogukoguse piirangud ning järelevalve. Kui eesmärk on vähendada

juhusliku allaneelamise tagajärgi, tuleb analüüsida ka neid meetmeid, mitte

järeldada automaatselt, et kogu legaalse täiskasvanute turu sobiv

kontsentratsioonipiir on 4 mg/g.

Selgitatud.

Laste kaitse eeldab jagatud vastutust, milles oma

roll on nikotiinipatjade tootjal, importijal,

turustajal, müüjal, lapsevanemal ja riigil. Toote

ohutust ei ole põhjendatud rajada üksnes

eeldusele, et kõik täiskasvanud käituvad igas

olukorras nõuetekohase ettevaatlikkusega.

Regulatsioon peab arvestama ka juhusliku

kokkupuute võimalusega ning vähendama sellest

tulenevat riski võimalikult palju juba toote,

pakendi ja turustamise kaudu.

Laste kaitsmisel on oluline lähtuda

ennetuspõhimõttest. Täiskasvanu õigus kasutada

legaalset nikotiinitoodet ei tähenda õigust seada

sellest tulenevale riskile lapsi, kes ei ole ise

sellist toodet valinud ega suuda selle ohtlikkust

hinnata. Seetõttu on nikotiinipatjade

kasutamisega kaasnev täiskasvanu vastutus

käsitatav eelkõige kohustusena vältida toote

sattumist lapse kätte ja sellest tulenevat

nikotiinimürgistuse riski.

64

Regulatiivsete meetmete eesmärk ei ole

asendada täiskasvanu isiklikku vastutust, vaid

luua keskkond, milles laste juhusliku

kokkupuute ja mürgistuste tõenäosus on

võimalikult väike. Lapse kaitsmisel tuleb lähtuda

põhimõttest, et täiskasvanu nikotiinitarbimisest

tulenevat välditavat terviseriski ei tohi üle kanda

lapsele.

17. Eelnõu üks deklareeritud eesmärke on illegaalse turu piiramine. Samas

võivad eelnõu teised meetmed illegaalse turu nõudlust suurendada. See

vastuolu vajab oluliselt põhjalikumat analüüsi. Seletuskirjas leitakse, et

maitsepiirangute tõttu tekkivat salaturu ja piirikaubanduse riski võib pidada

väikeseks, kuna sarnased piirangud kehtivad ka Lätis, Leedus ja Soomes.

ENEL-i hinnangul ei ole selline põhjendus piisav. Naaberriigi sarnane

regulatsioon ei tõenda, et illegaalne nõudlus ei suureneks, et tooteid ei

tellitaks kolmandatest riikidest, et ei tekiks sotsiaalmeedia ja vahendajate

kaudu toimivat müüki, et tarbijad ei hangiks tooteid teistest EL riikidest ega

et organiseeritud salakaubandus ei kohandaks oma pakkumist uue

nõudlusega. Rahvusvaheline kogemus näitab, et regulatsiooni mõju võib olla

kahetine. Hollandi RIVM-i uuringus vähenes pärast maitsepiirangu

kehtestamist osa kasutajate veipimine ning osa lõpetas kasutamise. Samal

ajal tuvastati keelatud maitsete jätkuv hankimine piiri tagant ja teiste kanalite

kaudu; RIVM-i analüüsis oli keelatud maitsega toodete hankimisel suurim

üksik kanal välisriigi füüsiline müügikoht, samuti kasutati tuttavate kaudu

hankimist. See ei tõenda, et piirangud tingimata ebaõnnestuvad, kuid see

tõendab, et piiriülene ja illegaalne asenduskäitumine on reaalne regulatiivne

kõrvalmõju, mida tuleb enne Eesti turu ümberkujundamist hinnata. Eesti on

väike avatud turg ning kaupade, inimeste ja veebikaubanduse piiriülene

liikumine on ulatuslik. Seetõttu ei saa teiste riikide piiranguid lihtsalt üle

võtta ilma Eesti turu eripära hindamata. Lisame, et Maksu- ja Tolliameti

enda andmetel on juba praeguse, leebema regulatsiooni tingimustes e

vedelikega seotud tuvastatud rikkumiste maht kasvanud 2022. aasta

ligikaudu 0,4 miljonilt milliliitrilt 2024. aastaks ligikaudu 3,9 miljoni

milliliitrini (305 rikkumisest 860 rikkumiseni), samal ajal kui legaalne,

aktsiisiga maksustatud e-vedelike müük on languses. See viitab sellele, et

Selgitatud.

Nõustume, et ebaseadusliku kaubanduse ja

piirikaubanduse risk on nikotiinitoodete

regulatsiooni kavandamisel oluline kõrvalmõju,

mida ei saa tähelepanuta jätta. Seletuskirja

mõjuanalüüsi on selles osas täiendatud ning

selles on käsitletud võimalikku mõju legaalsele

turule, tarbijakäitumisele, piiriülesele ja

ebaseaduslikule kaubandusele,

maksulaekumisele ning järelevalveasutuste

töökoormusele.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga.

65

illegaalne kaubandus kasvab juba praegu iseseisvalt ning et legaalse

sortimendi järsk kärpimine võib seda trendi pigem kiirendada kui pidurdada.

18. Eelnõu annab ministrile volituse kehtestada määrusega elektrooniliste

sigarettide vedelikes kasutada lubatud tubaka- ja mentoolimaitset ning lõhna

andvate ainete ammendav loetelu. Rakendusakti kavand sisaldab 16

tubakamaitsega seotud ainet ja kaheksat mentooliga seotud ainet. Kõige

olulisem fakt sisaldub eelnõu enda mõjuanalüüsis. EU-CEG andmetel vastab

kavandatavatele nõuetele juba praegu ainult 22% ehk 1575 toodet; 62% ehk

4478 toodet vajab kohandamist; 16% ehk 1156 toodet vajab ulatuslikku

muutmist või turult eemaldamist. Kokku puudutab analüüs 7209 toodet.

Seega mõjutab regulatsioon mingil kujul 78% analüüsitud tooteportfellist. Kahte eelnõust endast tulenevat asjaolu tuleb hinnata koos. Esiteks: eelnõu

eeldab, et 78% turul olevast tooteportfellist (5634 toodet 7209-st)

kohandatakse või asendatakse. Teiseks: Eesti on kehtestanud pretsedenditult

maailma kõrgeimad teavitustasud uute nikotiinitoodete turule toomiseks —

uue toote turustamisega seotud riigilõivud ja muud tasud ulatuvad kuni 12

000 euroni toote kohta. Nende kahe teguri koosmõjus ei ole tegemist

kohandamiskoormusega, vaid sisulise turult lahkumise stiimuliga:

sortimendi taastamine uute, lubatud koostisosadega toodetega eeldaks

sektorilt kulutust suurusjärgus kümneid miljoneid eurosid. Ükski

ratsionaalselt tegutsev ettevõtja sellist investeeringut ei tee. Seletuskirja

järeldus, mille kohaselt majanduslik mõju on „piiratud“, ei ole seetõttu

põhjendatud ning vajab enne eelnõu edasist menetlemist ümberhindamist.

Seletuskirjas põhjendatakse mõju piiratust muu hulgas sellega, et e-

vedelikud on kemikaalisegud ning nende koostise muutmine ei nõua

tootmisseadmete väljavahetamist. Tarbijatoote puhul on toote omadused aga

osa selle majanduslikust väärtusest. Koostise muutmine võib tähendada uut

tootearendust, sensoorse profiili muutumist, retseptide ümberkujundamist,

tootetestimist, uusi teavitamis- ja vastavusmenetlusi, olemasolevate varude

väärtuse vähenemist, tarbijate seniste eelistuste kadumist ning nõudluse

liikumist teiste toodete või müügikanalite juurde. Kui ammendava nimekirja tulemusel muutuvad legaalsed tooted maitse- ja

kasutusomadustelt selliseks, et olemasolev täiskasvanud tarbija neid ei

eelista, ei kao tarbija nõudlus automaatselt. Võimalikud tagajärjed on

üleminek teisele legaalsele nikotiinitootele, tagasipöördumine suitsetamise

Selgitatud.

Eelnõus välja pakutud elektrooniliste sigarettide

vedelikes kasutada lubatud ainete loetelu

koostamisel on arvestatud täiskasvanud tarbija

eelistustega ning eesmärk ei ole muuta

täiskasvanud tarbijale mõeldud seaduslike

toodete turustamist võimatuks. Samas tuleb

loetelu kujundamisel lähtuda eelkõige rahva

tervise kaitse eesmärgist, sealhulgas vajadusest

vähendada laste ja noorte jaoks atraktiivsete

maitse- ja lõhnaomadustega toodete levikut ning

tagada järelevalves selge ja kontrollitav

regulatsioon.

Nõustume, et piirangute kavandamisel tuleb

arvestada ka võimaliku mõjuga legaalsele turule,

tarbijakäitumisele ja ebaseadusliku kaubanduse

riskile. Seletuskirja mõjuanalüüsi on selles osas

täiendatud. Eelnõus kehtestatakse samaaegselt

ka tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate

toodete väljastpoolt Eestit kaugmüügi teel

tellimise keeld, mille eesmärk on vähendada

võimalust hankida nõuetele mittevastavaid

tooteid piiriülestest veebikanalitest.

Ebaseadusliku turu võimalik kasv ei saa siiski

olla ainsaks ega määravaks vastuargumendiks

rahva tervise kaitseks vajaliku piirangu

kehtestamisele. Illegaalse kaubanduse ja

salaturuga tuleb võidelda järelevalve,

tollikontrolli, veebimüügi tõkestamise,

sanktsioonide ja asutuste koostöö kaudu.

Seetõttu käsitatakse salaturu riski ühe

66

juurde, toodete ise segamine või maitsestamine, toodete ostmine välismaalt

või ostmine illegaalsest kanalist. Kõiki neid stsenaariume tuleb hinnata.

Hollandi kogemus on selles osas õpetlik. RIVM leidis maitsekeelu järel nii

kasutamise vähenemist kui ka keelatud maitsete jätkuvat hankimist piiri

tagant. RIVM on ise rõhutanud, et piiriüleste ostude vähendamine

suurendaks piirangu efektiivsust. Seega ei saa Hollandi mudelit kasutada

üksnes piirangu kasulikkuse tõendina, jättes arvestamata sama mudeli

rakendamisel ilmnenud asenduskäitumise.

Ettepanek: Mitte kehtestada elektrooniliste sigarettide koostisele

ammendavat positiivset nimekirja enne, kui on hinnatud selle tegelikku mõju

legaalsele turule, tarbijakäitumisele ja illegaalse kaubanduse kasvule.

kaalutlusena piirangu proportsionaalsuse

hindamisel, kuid see ei välista iseenesest maitse-

ja koostisnõuete kehtestamist, kui need on

vajalikud laste ja noorte tervise kaitseks ning

seadusliku turu selgemaks reguleerimiseks.

19. ENEL peab eriti murettekitavaks eelnõu seletuskirjas esitatud andmeid

noorte nikotiinitoodete tarvitamise kohta. Seletuskirja järgi hindab 65%

noortest e-sigarettide ja 55% huuletubaka kättesaadavust kergeks. Samuti on

Eesti noorte e-sigarettide tarvitamise näitajad kõrged. Kuid neist ei tulene

automaatselt, et peamine või kõige tõhusam lahendus on legaalse

täiskasvanute turu toodete koostise ulatuslik muutmine. Kui alaealised

saavad tooteid illegaalsetelt müüjatelt, täisealistelt vahendajatelt,

sotsiaalmeediast, piiriülesest kaubandusest või kontrollimata

veebikanalitest, siis legaalses jaekaubanduses müüdava toote koostise

muutmine ei kõrvalda peamist kättesaadavuse kanalit. Kui legaalse ja

kontrollitud turu pakkumist järsult piirata, võib illegaalsete müüjate

konkurentsieelis pigem suureneda. Seetõttu peab ENEL vajalikuks, et enne

uute tootepiirangute kehtestamist vastataks vähemalt järgmisele küsimusele:

millistest kanalitest saavad Eesti alaealised praegu tegelikult nikotiinitooteid

ning millise osa sellest kättesaadavusest kavandatav 4 mg/g piir või

positiivne koostisainete nimekiri reaalselt kõrvaldab? Ilma sellele vastamata

ei ole võimalik tõendada, et valitud meede lahendab tuvastatud probleemi.

Eelnõu lähtub eeldusest, et toodete atraktiivsus on oluline noorte tarvitamist

mõjutav tegur. ENEL ei vaidlusta seda. Atraktiivsus ja kättesaadavus on

siiski erinevad regulatiivsed probleemid. Alaealine ei saa legaalsest

jaemüügist nikotiinitoodet seaduslikult osta sõltumata sellest, millise maitse

või nikotiinisisaldusega see on. Kui noor saab toote siiski kätte, tähendab

see, et kusagil tarneahelas on vanusepiirang või müügikeeld ebaõnnestunud.

Seetõttu peaks noorte tarvitamise vähendamise poliitika esimene prioriteet

Selgitatud.

Kuigi tubaka- ja nikotiinitoodete müük

alaealistele on keelatud, ei muuda see legaalsel

turul müüdavate toodete atraktiivsuse mõju

noortele ebaoluliseks. Legaalset müüdavatel

noortele atraktiivsetel tubakatoodetel on

vaatamata alaealistele kehtivale müügikeelule

selgelt tubaka ja nikotiinitoodete alustamist

soodustav mõju. Vanusepiirang piirab ainult

müüki, toodete atraktiivsuse piiramine

vähendab huvi toodet üldse proovida ning on

tubakatoodete tarbimist ennetav meede.

Maitsed, värvid, pakend, disain ja muud

tootearenduse võtted muudavad nikotiinitoote

noore jaoks uudseks, meeldivaks ja

ihaldusväärseks. Seetõttu on noorte kaitsmisel

oluline mitte üksnes takistada nende

seaduslikku ostmist, vaid ka vähendada

tegureid, mis suurendavad soovi nikotiinitoodet

proovida ja tarvitama hakata.

67

olema: ● alaealistele müügi tõhusam kontroll; ● vahendajate ehk nn proxy

purchasing'u piiramine; ● sotsiaalmeedia müügikanalite avastamine; ●

illegaalse veebikaubanduse tõkestamine; ● tolli- ja järelevalvevõimekuse

tugevdamine; ● karistuste tegelik rakendamine; ● koolide ja lapsevanemate

teadlikkuse suurendamine. ENEL toetab eelnõu eesmärki muuta kaugmüügi

keeld paremini jõustatavaks. Samas peab kaugmüügi kontrolli tugevdamine

käima käsikäes legaalse turu sellise regulatsiooniga, mis ei tekita uut

majanduslikku motivatsiooni ebaseadusliku pakkumise tekkeks.

Toodete müügil kehtiv vanusepiirang ei muuda

noortele disainitud atraktiivset toodet noore

jaoks vähem atraktiivseks, vaid ainult tekitab

huvi sellise toote hankimiseks näiteks kasvõi

illegaalsetest müügikanalitest ning suurendades

seeläbi ka illegaalse turu osakaalu.

Täiskasvanu nikotiinitoote tarvitamine lapse või

noore nähtavuses muudab nikotiinitoodete

kasutamise tajutavalt tavalisemaks ja vähendab

nende tajutavat kahjulikkust. Sõnum, et

nikotiinitoodete tarvitamine on täiskasvanu

isiklik valik, ei välista selle käitumise

võimalikku mõju lapse hoiakutele ja

käitumisele.

Täiskasvanul, kes nikotiinitoodet tarvitab,

müüb, toodab, lasub ka moraalne vastutus

arvestada oma käitumise võimaliku mõjuga

alaealistele. Täiskasvanul on suurem teadmiste,

otsustusvõime ja vastutuse tase ning seetõttu

saab temalt eeldada ka teadlikku käitumist, mis

aitab vähendada laste kokkupuudet

nikotiinitoodete tarvitamisega. Teadliku

käitumise osa on ka arvestamine sellega, et

tubaka ja nikotiinitoodetele on kehtestatud laste

ja noorte käiste eesmärgil teatavad piirangud,

tegemist ei ole tavapärase tarbekaubaga.

Oluline on ka see, et nikotiinitoodete

tarvitamise ennetamine ei saa piirduda üksnes

lapsele suunatud keelamise ja teavitamisega.

Kui täiskasvanu käitumine annab samal ajal

vastupidise sõnumi, väheneb ennetustegevuse

mõju. Seetõttu on laste kaitsmisel põhjendatud

68

kujundada keskkond, kus nikotiinitoodete

tarvitamist ei esitata tavapärase, sotsiaalselt

soovitava või igapäevase käitumisena.

Täiskasvanute eeskuju on seega üks osa

laiemast ennetusmeetmete kogumist. Lapsele

antav sõnum peaks olema järjepidev:

nikotiinitooted ei ole vajalik ega tavapärane osa

täiskasvanuks saamisest. Täiskasvanu enda

käitumine, toodete nähtavus ja nende

kättesaadavus lapse keskkonnas mõjutavad seda

sõnumit otseselt.

20. ENEL teeb ettepaneku koostada enne 4 mg/g piiri ja positiivse nimekirja

kehtestamist eraldi illegaalse turu mõjuanalüüs. Analüüs peab vähemalt

hindama: ● kui suur osa praegusest legaalsest müügimahust ei vastaks

kavandatavatele nõuetele; ● milline on nende toodete kasutajate tõenäoline

asenduskäitumine; ● milline osa nõudlusest võiks liikuda välismaale või

illegaalsesse kanalisse; ● millised illegaalsed müügikanalid Eestis juba

toimivad; ● milline on Maksu- ja Tolliameti võimekus täiendava piiriülese

ja postikaubanduse kontrollimiseks; ● milline oleks mõju

aktsiisilaekumisele; ● milline oleks mõju alaealiste kättesaadavusele.

Analüüs peab tuginema Maksu- ja Tolliameti andmetele, turuosaliste

tegelikele müügiandmetele ja tarbijauuringutele. Teiste riikide

regulatsioonide loetlemine ei asenda Eesti mõjuhinnangut.

Ettepanek: Jätta eelnõust praegusel kujul välja § 8³ lõikes 1 kavandatud 4

mg/g nikotiinisisalduse ülempiir ning määrata võimalik ülempiir alles pärast

Eesti turu, tarbijakäitumise, terviseriskide, illegaalse turu ja teiste riikide

regulatsioonide võrdlevat analüüsi.

Arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g piirangust on

loobutud ning muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele. Nikotiinipatjadele nähakse

ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg piir ühe

grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjadele kehtestatavate nõuete mõjude

analüüsiga. Täpsemalt on käsitletud mõju rahva

tervisele, ettevõtlusele, turu toimimisele ja

maksulaekumisele ning riigiasutuste

töökoormusele. Mõjude täpset ulatust ei ole

olemasolevate andmete põhjal võimalik

prognoosida, mistõttu on seletuskirjas esitatud

ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga.

69

Ebaseadusliku turu võimalik kasv on oluline

risk, mida tuleb piirangu proportsionaalsuse

hindamisel arvestada, kuid see ei saa olla ainsaks

ega määravaks vastuargumendiks rahva tervise

kaitseks vajaliku piirangu kehtestamisele.

Illegaalse kaubanduse ja salaturuga tuleb

võidelda eelkõige järelevalve, tollikontrolli,

veebimüügi tõkestamise, sanktsioonide ja

asutuste koostöö kaudu. Lisaks aitab eelnõus

kavandatud väljastpoolt Eestit kaugmüügi teel

tellimise keeld vähendada nõuetele

mittevastavate toodete piiriülest kättesaadavust. Mõju tegelikku ulatust tuleb pärast muudatuse

jõustumist jälgida müügi-, aktsiisi-, järelevalve-

ja tarvitamise levimuse andmete põhjal.

Vajaduse korral saab nende andmete alusel

hinnata, kas regulatsiooni on vaja täpsustada või

täiendada.

21. Eelnõuga kavandatakse tubakatööstuse huvidega seotud lobitegevuse

eriregulatsioon. Seletuskirja järgi võib lobistiks olla muu hulgas ettevõtja,

advokaat, konsultant, suhtekorraldusettevõtja või erialaliit. ENEL toetab

läbipaistvat huvikaitset ja avaliku sektori otsustusprotsessi läbipaistvust.

Samas tuleb tagada, et regulatsioon ei vähendaks sisulise kaasamise

kvaliteeti. Nikotiini- ja tubakatoodete regulatsioon puudutab keerukaid

küsimusi: toodete koostist, rahvusvahelisi tarneahelaid, tarbijakäitumist,

maksustamist, salakaubandust, tehnilisi standardeid ja Euroopa Liidu õigust.

Riigil ei pruugi olla kogu vajalikku turuinfot ilma ettevõtjate ja erialaliitude

sisendita. Ka käesolev eelnõu illustreerib seda vajadust. Läbipaistvusnõuded

ei tohiks kujundada olukorda, kus seaduslikult tegutseva sektori ekspertiisi

käsitletakse olemuslikult probleemse mõjutustegevusena. ENEL teeb

ettepaneku täpsustada lobitegevuse mõistet ning selgelt eristada läbipaistvat

huvikaitset, ametlikku kooskõlastamist ja ametiasutuse enda algatatud

eksperdikonsultatsiooni mõjutustegevusest, mille suhtes on põhjendatud

täiendavad avalikustamisnõuded.

Arvestatud.

Lobitegevust puudutavad sätted on eelnõust

välja jäetud, kuna regulatsioon vajab veel

täiendavat arutelu ja analüüsi.

70

22. Eelnõu eesmärk on vähendada noorte nikotiinitarbimist ja illegaalset turgu.

ENEL teeb ettepaneku määrata juba enne regulatsiooni vastuvõtmist

mõõdetavad tulemusnäitajad, näiteks: ● alaealiste nikotiinitarbimise

muutus; ● illegaalsete toodete osakaal turul; ● Maksu- ja Tolliameti

konfiskeerimiste arv ja kogus; ● illegaalsete veebimüügikanalite arv; ●

legaalse turu müügimahu muutus; ● aktsiisilaekumise muutus; ● sigarettide

ja muude nikotiinitoodete vahel toimuv asenduskäitumine. Samuti tuleks

ette näha regulatsiooni järelhindamine näiteks 12 ja 24 kuu möödumisel. Kui

meetme eesmärk on laste kaitse, peab olema võimalik objektiivselt mõõta,

kas laste tarbimine ja kättesaadavus tegelikult vähenesid.

Selgitatud.

Tubaka- ja nikotiinipoliitika tulemuslikkuse

hindamisel tuleb tulemusnäitajad määratleda

riikliku tubaka- ja nikotiinipoliitika tervikuna,

mitte üksiku eelnõu, õigusmuudatuse või

konkreetse meetme tasandil. Tubaka- ja

nikotiinitoodete tarvitamist ning sellega seotud

tervisekäitumist mõjutavad samaaegselt mitmed

omavahel seotud poliitikameetmed, mistõttu ei

ole enamasti võimalik usaldusväärselt eristada

ühe konkreetse meetme iseseisvat mõju kogu

elanikkonna käitumisele või tervisenäitajatele.

Näiteks võivad tubaka- ja nikotiinitoodete

tarvitamise muutust mõjutada üheaegselt toodete

maksustamine ja hind, toodete kättesaadavus,

müügiedendus, tooteomaduste regulatsioon,

järelevalve, loobumisabi kättesaadavus,

ennetustegevus, ühiskondlikud hoiakud ning

uute nikotiinitoodete turule jõudmine. Seetõttu ei

ole põhjendatud seada ühe konkreetse eelnõu või

meetme juurde selliseid üldisi

rahvastikupõhiseid tulemusnäitajaid nagu

tubaka- või nikotiinitoodete tarvitamise

levimuse vähenemine ning käsitleda nende

muutust otseselt konkreetse meetme tulemusena.

Ühe meetme tasandil on võimalik ja vajalik

hinnata eelkõige meetme rakendamist ja

vahetuid tulemusi, näiteks kas õigusnorm on

rakendunud, kas järelevalve toimib, kas

sihtrühm puutub meetmega kokku ning kas

meetme rakendamisel esineb puudusi. Samas

tuleb selliste üksikmeetmete mõju rahvastiku

71

tervisele ja nikotiinitoodete tarvitamisele hinnata

osana kogu riikliku tubaka- ja nikotiinipoliitika

tulemuslikkusest.

Seetõttu on põhjendatud kehtestada riiklikus

tubaka- ja nikotiinipoliitikas terviklik

tulemusraamistik, milles määratletakse

pikaajalised strateegilised eesmärgid,

põhinäitajad, algtasemed ja sihttasemed ning

nende regulaarse seire ja hindamise kord. Selline

lähenemine võimaldab hinnata, kas kogu

poliitikameetmete kogum liigub soovitud

eesmärgi suunas, vältides ühe konkreetse

õigusmuudatuse mõju ülehindamist või

alahindamist.

Samuti võimaldab riiklikul tasandil määratletud

tulemusnäitajate süsteem hinnata poliitika mõju

ajas ning võtta arvesse turu ja tarbimiskäitumise

muutusi. Vajaduse korral saab selle alusel muuta

olemasolevaid meetmeid või kavandada uusi

meetmeid, kui seireandmed näitavad, et

strateegilisi eesmärke ei saavutata.

Seega ei ole otstarbekas ega metoodiliselt

põhjendatud nõuda iga üksiku tubaka- ja

nikotiinipoliitika meetme puhul eraldiseisvaid

rahvastikupõhiseid tulemusnäitajaid.

Tulemusnäitajad tuleb määratleda riikliku

tubaka- ja nikotiinipoliitika tasandil ning

üksikute eelnõude ja meetmete puhul tuleb

hinnata nende panust nende üleriigiliste

eesmärkide saavutamisse. Selline lähenemine

tagab poliitika tervikliku, tõenduspõhise ja

järjepideva hindamise.

72

23. Ettepanek: eraldada sigarite riigilõivude osa ja menetleda see viivitamata;

suunata ülejäänu mõjuanalüüsi ja nõuetekohasesse teavitusmenetlusse. Mitte arvestatud.

Eelnõu sigarite riigilõive puudutav osa on seotud

Riigikohtu otsusest tuleneva vajadusega muuta

regulatsiooni esmajärjekorras, kuid ka ülejäänud

kavandatud muudatused on rahva tervise kaitse,

noorte nikotiinitoodete tarvitamise vähendamise

ning järelevalve tõhustamise seisukohalt

olulised. Seetõttu ole põhjendatud eelnõu

jagamine ega ülejäänud muudatuste menetlusest

väljajätmine.

Nordista OÜ

1. Nikotiini piirmäär 4 mg/g ei ole piirang, vaid sisuliselt kogu kategooria

keeld. Põhjendame seda turuandmetega.

a. Turg on end ise reguleerinud — kirjaliku standardiga aastast 2021.

Nikotiinipatju on Eestis müüdud alates 2019. aastast. 2021. aasta juunis

allkirjastasid kategooria tootjad ja turustajad, sh British American Tobacco,

Swedish Match, JTI, Imperial Brands, Prike, Nicorex ja Vapista vabatahtliku

„Nikotiinipatjade tootmise ja turundamise standardi" (lisa 1), millega

kohustuti muu hulgas:

i. mitte müüma ega turundama nikotiinipatju alla 18-aastastele isikutele;

ii. mitte laskma turule toodet, milles on üle 20 mg nikotiini padja kohta;

iii. välistama pakendid ja turunduse, mis jätavad eksliku tervisemulje või on

seostatavad laste ja noorte maailmaga. Standard töötati välja vastusena Eesti

turule siseneda soovinud toodetele, mille nikotiinisisaldus ulatus 30–125

mg-ni padja kohta.

Turuandmed kinnitavad, et eneseregulatsioon toimib: kuigi kehtiv seadus

kangusele piiri ei sea, ei müüda turul ühtegi toodet, mille nikotiinisisaldus

on üle 20 mg padja kohta - kangeim müüdav toode sisaldab 19,7 mg padja

kohta.

b. Eesti nikotiinipatjade turust 93,51% moodustavad 31 toodet, mille turuosa

on vähemalt 0,5% (allikas: NielsenIQ jaemüügiandmed 31.05.2026

seisuga). Ülejäänud enam kui 100 toodet moodustavad seega 6,49% turust

ja ei oma seetõttu meie hinnangul analüüsi seisukohalt olulist tähtsust.

Osaliselt arvestatud ja selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga, mis on

seotud konkreetse kasutusühikuga ning

võimaldab selgemalt hinnata ühe toote

tarvitamisel saadavat nikotiinikogust.

Nõustume, et nikotiinisisalduse piiramisel tuleb

arvestada mõju legaalsele turule, täiskasvanud

tarbijate käitumisele, aktsiisilaekumisele,

piiriülese ja ebaseadusliku kaubanduse riskile

ning järelevalve teostatavusele. Seletuskirja

mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi on

vastavalt täiendatud. Samuti on seletuskirjas

73

Eelnõu 4 mg/g piirmäär keelaks 100% tänasest turust. Sama valim mg/g järgi

-tooteid nikotiinisisaldusega kuni 4 mg/g on turul 0,00%.

Turul müüdav padi kaalub 0,42–0,75 g. Nikotiini piirmäär 4 mg/g tähendaks

seega 1,7–3,0 mg nikotiini padja kohta, samas kui praegu müüdavate toodete

vahemik on 6–19,7 mg/padi. Piirmäär 4 mg/g ei piiraks turgu, vaid keelaks

kõik praegu müüdavad tooted.

Kategooria toob riigile 2026. aasta prognoosi järgi ca 15,85 miljonit eurot

aktsiisi ja 11,02 miljonit eurot käibemaksu ehk kokku ca 26,9 miljonit eurot

aastas. Ainuüksi Nordista tasutav aktsiis kinnitab seda suurusjärku (6,4

miljonit eurot aastas). See laekumine kaoks sisuliselt täies mahus, samal ajal

kui nõudlus liiguks piiriülesesse ja illegaalsesse kanalisse.

Ettepanek: Avada arutelu nikotiinisisalduse piirmäära üle ning kaaluda

piirmäära kehtestamist padja, mitte grammi kohta. Nordista teeb ettepaneku

hinnata täiendavalt, kas nikotiinisisalduse piirmäära kehtestamine mg/padi

ei oleks regulatsiooni eesmärki paremini täitev lahendus kui mg/g.

Tarbija tegelik nikotiinidoos sõltub padjas sisalduvast nikotiinikogusest,

samas kui mg/g metoodika võib ebaproportsionaalselt mõjutada väiksema

kaaluga tooteid.

Arutelu lähtekohana võiks kaaluda kuni 20 mg nikotiini padja kohta

kehtestamist. See vastab 2021. aastal tootjate ja turuosaliste vabatahtlikult

kokku lepitud eneseregulatsiooni standardile, millest Eesti seaduslik turg on

järjepidevalt kinni pidanud ning mis on praktikas välistanud väga suure

nikotiinisisaldusega toodete turustamise.

märgitud, et riigil puuduvad praegu täpsed

tootepõhised andmed turul olevate

nikotiinipatjade ja nikotiiniribade arvu,

nikotiinisisalduse, koostise ning nõuetele

vastavuse kohta, mistõttu on piirangute täpset

mõju keeruline hinnata.

Kuigi 20 mg padja kohta ülempiirina võib

vastata turuosaliste vabatahtlikule

eneseregulatsiooni standardile, on eelnõu

eesmärk kehtestada seaduse tasandil rahva

tervise eesmärgist lähtuv ühtne ja järelevalves

selgelt kontrollitav ülempiir. Valitud 9 mg piir

ühe padja kohta tasakaalustab rahva tervise

kaitse, laste ja noorte nikotiinitoodete

tarvitamise ennetamise, ettevõtlusvabaduse

riive, legaalse turu toimimise ning salaturu riski.

Piirmäära täpne tase eeldab erinevate huvide ja

mõjude kaalumist ning on lõppastmes poliitiline

valik.

2. Maitsete piirang 16-le tubaka ainele ja 8-le mentooli ainele näiliselt toimiks,

kuid sisuliselt mitte

a. Eesti nikotiinipatjade turust 93,51% moodustavad 31 toodet, mille turuosa

on vähemalt 0,5% (allikas: NielsenIQ jaemüügiandmed 31.05.2026

seisuga).

95,42% turust on mentooli/mündi maitsega, mille eelnõu juurde kuuluv

määruse kavand justkui lubatuks jätab. Piirang puudutaks näiliselt alla 5%

turust, kuid reaalsuses ei ole praegu müüdavatest toodetest ükski lubatud

ainete loetelule vastav. Lubatavate koostisainete loetelu on sedavõrd

piiratud, et praktikas ei võimalda see valmistada mentoolimaitselisi tooteid,

Mitte arvestatud ja selgitatud.

Maitse- ja lõhnaainete lubatud nimekirja

koostamisel on lähtutud seletuskirjas kirjeldatud

põhimõtetest ning teiste riikide regulatiivsest

praktikast. Tubaka- ja mentoolimaitse

säilitamine ei tähenda, et lubatud oleks kasutada

piiramatult kõiki aineid, mis annavad toodetele

tubaka- või mentoolimaitsest erinevaid maitse-

või lõhnaomadusi.

74

mille maitseprofiil ja kasutuskogemus vastaksid täna seaduslikul turul

olevatele toodetele.

Säilitada mentool lubatud maitsena ning hinnata täiendavalt lubatud

koostisainete loetelu ulatust. Nordista toetab lähenemist, mille kohaselt jääb

mentool lubatud maitseks, kuna see vastab juba täna valdavale osale Eesti

seaduslikust turust (95,42% müügimahust) ning võimaldab saavutada

regulatsiooni eesmärke ilma kogu kategooriat sisuliselt turult kõrvaldamata.

Samas teeb Nordista ettepaneku avada täiendav arutelu määruse eelnõus

kavandatud ammendava lubatud koostisainete loetelu (16 tubakamaitse ja 8

mentooliga seotud ainet) üle. Praktikas ei vasta sellele loetelule praegu ükski

Eestis müüdav toode, mistõttu võib piirangu tegelik mõju osutuda oluliselt

ulatuslikumaks kui eelnõu seletuskirjas hinnatud. Enne lõpliku regulatsiooni

kehtestamist tuleks hinnata, kas eesmärgi saavutamiseks oleks võimalik

kasutada proportsionaalsemat lahendust, mis säilitaks seadusliku turu

toimimise ning vähendaks illegaalse turu kasvu riski.

Esitatud kommentaar kinnitab tegelikult

vajadust kehtestada täpne lubatud ainete loetelu.

Praktikas kasutatakse tubaka- ja

mentoolimaitseliste toodete valmistamisel sageli

suurel hulgal erinevaid maitseaineid, mille

eesmärk ei ole üksnes tubaka või mentooli

maitse edasiandmine, vaid toote atraktiivsuse

suurendamine. See näitab, et kehtiv üldine

maitsepiirang ei ole olnud piisavalt selge ega

tõhus.

Ei saa nõustuda väitega, et ükski Eestis

turustatav toode ei vasta kavandatavatele

nõuetele. Terviseameti analüüsi tulemused

teavitatud toodete nõuetele vastavuse kohta on

toodud seletuskirjas. Samuti ei pea põhjendatuks

lubatud ainete loetelu laiendamist üksnes

põhjusel, et suur osa praegu turul olevatest

toodetest kasutab muid aineid. Eelnõu eesmärk

on vähendada noortele atraktiivsete toodete

kättesaadavust ning tagada, et tubaka- ja

mentoolimaitseliste toodete koostis vastaks

tegelikult nimetatud maitseprofiilile.

Philip Morris Estonia OÜ

1. Piiravate regulatsioonide kogemus Euroopa Liidus. 2024. aasta jaanuaris

kehtestas Holland e-sigarettidele ulatuslikud koostise- ja maitsepiirangud,

keelates kõik maitseained peale 16 lubatud aine (piiratud nimekiri, mis on

sarnane eelnõu § 8¹ lõikes 2¹ kavandatava lähenemisega), eemaldades

seeläbi turult suure osa olemasolevatest toodetest. 10. aprillil 2026. aastal

Hollandi Parlamendile saadetud kirjas märkis Tervise-, Heaolu- ja

Spordiminister muu hulgas järgmist1 (masintõlge): „Koguni 87 protsenti

veipe kasutavatest inimestest kasutab keelatud omadustega veipi või toodet,

mis on ostetud mitteametliku müügikanali kaudu.“ „Noored saavad

maitsestatud veipe endiselt liiga lihtsalt ebaseaduslike müügikanalite kaudu,

samuti veipe, mille nikotiinisisaldus või vedeliku kogus ületab lubatud

Selgitatud.

Eelnõu eesmärk on kaitsta rahva tervist, eelkõige

laste ja noorte tervist, vähendades nikotiini- ja

tubakatoodete atraktiivsust ning piirates nende

kättesaadavust. Asjaolu, et mõnes liikmesriigis

on piirangute rakendamisel esinenud raskusi või

et ebaseaduslik turg ei ole täielikult kadunud, ei

tähenda iseenesest, et piirangud oleksid

ebasobivad või põhjendamatud. Rahva tervise

kaitseks kehtestatavate meetmete mõju sõltub

75

piirmäärad.“ „See õõnestab Valitsuse piirangupoliitikat. Ebaseaduslikes

müügikanalites ei järgita internetimüügi, reklaami ega alaealistele müügi

keelde. Samuti ei ole võimalik kontrollida nendes kanalites müüdavate

veipide ohutust ega nõuetekohast märgistust. Seetõttu puudub kontroll

lubatud nikotiinisisalduse, vedeliku mahu ja hoiatuste olemasolu üle. Selle

tulemusel müüakse jätkuvalt suurt hulka keelatud tooteid.“ Ka Hollandi

Toidu- ja Tarbekaupade Ohutusameti (NVWA) avaldatud kontrolliandmed

kinnitavad, et nõuetele mittevastavad ja maitsestatud tooted on vaatamata

piirangutele turul jätkuvalt kättesaadavad2. Belgia keelas nikotiinipadjad

2023. aastal. 2024. aastal ei järginud peaaegu 20% Tervishoiuministeeriumi

poolt kontrollitud müügikohtadest keeldu ning selle tulemusena

konfiskeeriti 3273 pakendit nikotiinipatju3. Saksamaal kohaldatakse

nikotiinipatjadele väga madalaid nikotiinisisalduse piirmäärasid, mis on

viinud seadusliku toode turult kadumiseni. 2025. aasta juulis–augustis läbi

viidud enam kui 1200 kontrollostust koosnenud uuring näitas4, et

nikotiinipatju oli võimalik osta ligikaudu 16 % külastatud kauplustest ning

ligikaudu 55 % toodetest ületas 16,6 mg nikotiini ühe padja kohta (s.o

Saksamaa Föderaalse Riskihindamise Instituudi soovitatud ülempiiri)5.

Alates 2025. aasta jaanuarist langetas Läti nikotiinipatjade nikotiinipiiri 4

mg-ni. Läti riigi maksuameti andmetel vähenes turumaht selle meetme

jõustumise järel koheselt ligikaudu 50%6. Praegu arutab Läti Parlament

võimalust sellest otsusest taganeda, kuna meede ei ole toonud soovitud

tulemusi.

lisaks normi sisule ka järelevalve korraldusest,

turuolukorrast, tarbijakäitumisest ja muudest

riigisisestest asjaoludest.

Eelnõuga ei piirduta üksnes koostise- või

maitsepiirangute kehtestamisega, vaid

täpsustatakse ka kaugmüügi ja tellimise keeldu

ning nähakse ette täiendavad meetmed nõuetele

mittevastavate toodete turule jõudmise

tõkestamiseks. Seega on kavandatud

muudatused osa laiemast regulatsioonist, mille

eesmärk on vähendada alaealiste ligipääsu

nikotiinitoodetele ning tugevdada kontrolli

toodete seadusliku turustamise üle.

Märkuses toodud teiste riikide näited kinnitavad

pigem vajadust pöörata piirangute kõrval

tähelepanu tõhusale järelevalvele ja

jõustamisele. Samas ei saa ebaseadusliku turu

olemasolu või selle võimalikku kasvu käsitada

põhjusena jätta rahva tervise kaitseks vajalikud

meetmed kehtestamata. Vastupidine lähenemine

tähendaks sisuliselt, et õigusvastase

turukäitumise risk välistaks riigi võimaluse

kehtestada laste ja noorte kaitseks rangemaid

nõudeid.

2. Maitseainetel on oluline roll suitsuvabade toodete vastuvõetavuses

täiskasvanud suitsetajatele, kes soovivad loobuda põlevate sigarettide

kasutamisest. Sigaretisuits sisaldab üle 7000 ühendi, mis kujundavad selle

iseloomuliku maitse- ja aistinguprofiili. Suitsuvabad tooted on välja töötatud

eesmärgiga neid ühendeid ning nende kontsentratsiooni oluliselt vähendada.

Seda muutust kompenseeritakse osaliselt koostisosade kasutamisega, et

tagada toote vastuvõetavus täiskasvanud suitsetajatele. E-vedelikes

Selgitatud.

Tubakaseaduses ei käsitleta tooteid mis on

mõeldud suitsetamisest loobumiseks.

Suitsuvabad tooted ei ole suitsetamisest

loobumise tooted. Suitsetamisest loobumiseks

76

maitseainete kasutamise ulatuslik piiramine muudab täiskasvanud

suitsetajatele ja e – sigarettide kasutajatele vastuvõetavate toodete

turustamise sisuliselt võimatuks. Hollandi RIVM-i piiratud nimekirja

lähenemine, mida on kaalutud ka käesolevas eelnõus, piirab tootjate

võimalusi oluliselt, lubades tubakamaitselistes e-vedelikes kasutada ainult

16 maitseainet. RIVM-i hinnangul jäi pärast nimekirja rakendamist turule

alles vaid 0,3% tubakamaitselistest e-vedelikest. Lisaks on tootjad Hollandi

turult oma e-vedelikud eemaldanud ning ei ole toonud asemele uusi tooteid,

kuna 16 lubatud maitseainega ei ole võimalik arendada tarbijatele

vastuvõetavaid tooteid. Hollandi kogemus näitab, et väga piiravad

maitseainete nimekirjad võivad oluliselt vähendada toodete kättesaadavust

ning toimida sisuliselt varjatud keeluna, mitte proportsionaalse

maitseregulatsiooni meetmena. RIVM-i nimekiri töötati välja spetsiaalselt

tubakamaitseliste e-vedelike jaoks, tuginedes veipimistoodete andmetele,

nende koostisele ning sissehingamisel põhinevale toksikoloogilisele

hindamisele. RIVM-i kasutatud kriteeriumid on olemuslikult seotud e

vedelike omadustega ega kajasta nikotiinipatjade ega teiste toodete omadusi.

Tubakamaitseliste e-vedelike koostisest tuletatud metoodikat ei saa

automaatselt kasutada täiesti erinevate tootekategooriate jaoks sobivate

maitseainete määratlemiseks.

disainitud ning ettenähtud toodetele kehtib

ravimi ning meditsiinitoodete regulatsioon.

Täiskasvanul, kes nikotiinitoodet tarvitab, müüb,

toodab, lasub ka moraalne vastutus arvestada

oma käitumise võimaliku mõjuga alaealistele,

mitte ainult isikike eelistuste või rahalise kasuga.

Täiskasvanul on suurem teadmiste,

otsustusvõime ja vastutuse tase ning seetõttu

saab temalt eeldada ka teadlikku käitumist, mis

aitab vähendada laste kokkupuudet

nikotiinitoodete tarvitamisega. Teadliku

käitumise osa on ka arvestamine sellega, et

tubaka ja nikotiinitoodetele on kehtestatud laste

ja noorte kaitse eesmärgil teatavad piirangud,

tegemist ei ole tavapärase tarbekaubaga.

3. Sarnaselt maitseainetele on ka nikotiinil oluline roll suitsuvabade toodete

vastuvõetavuses nendele täiskasvanud suitsetajate jaoks, kes soovivad

loobuda põlevate sigarettide kasutamisest. Liigselt madal nikotiinipiir

suitsuvabades toodetes võib viia selleni, et tooted ei võimalda suitsetajatel,

kes soovivad suitsetamist vahetada mõne teise toote vastu, saada rahuldavat

nikotiinikogust. Tuletame siinkohal meelde eespool kirjeldatud Belgia ja

Saksamaa näiteid, kus madalad nikotiinipiirid on viinud nikotiinipatjade turu

sisulise keelustamiseni. Public 3 Eelnõus on plaanitud kõikidele nikotiini

sisaldavatele toodetele ühtne piirmäär 4 mg/g. Nikotiinipatjade puhul

tähendab see sõltuvalt padja kaalust ligikaudu 1,6–3,2 mg nikotiini ühe padja

kohta. Samas sisaldab enamik Eestis praegu turustatavaid nikotiinipatju 6–

20 mg nikotiini ühe padja kohta.

Selgitatud.

Tubakaseaduses ei käsitleta tooteid mis on

mõeldud suitsetamisest loobumiseks.

Suitsuvabad tooted ei ole suitsetamisest

loobumise tooted. Suitsetamisest loobumiseks

disainitud ning ettenähtud toodetele kehtib

ravimi ning meditsiinitoodete regulatsioon.

4. Euroopa Liidu õiguse väljakujunenud põhimõtete kohaselt peavad

rahvatervise kaitseks kehtestatavad meetmed olema sobivad seatud eesmärgi

saavutamiseks, tõendades, et sama tulemust ei oleks võimalik saavutada

Selgitatud.

77

vähem piiravate meetmetega, ning proportsionaalsed nende tegelikku mõju

arvestades. Seetõttu peaks eelnõu seletuskiri selgitama, miks nii piiratud

nimekirja lähenemine kui ka 4 mg/g nikotiinipiir on vajalikud kavandatud

rahvatervise eesmärkide saavutamiseks ning miks vähem piiravad meetmed,

näiteks olemasolevate reeglite tõhusam jõustamine või alaealiste

juurdepääsu täiendav piiramine, ei oleks piisavad. Samuti peaks seletuskiri

sisaldama põhjalikku hinnangut kavandatavate piirangute praktilistele

mõjudele ning tõenditele, mis kinnitavad nende tõhusust seatud eesmärkide

saavutamisel. Sellise analüüsi puudumisel on keeruline järeldada, et

vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtted on piisavalt täidetud.

Arvestades, et kavandatavad meetmed võivad praktikas viia teistes Euroopa

Liidu liikmesriikides seaduslikult müüdavate toodete eemaldamiseni turult,

on vajalik eriti põhjalik ja tõenditel põhinev põhjendus, mis näitaks

piirangute vajalikkust, proportsionaalsust ning kooskõla taotletavate

eesmärkidega.

Elektrooniliste sigarettide maitsete piirangud

sellisel kujul ei ole toiminud. Toimub toodete

ümbernimetamine, ühes riigis on sama

koostisega toode virsikumaitseline, Eesti turul

turustatakse aga samas kui tubakamaitselist.

Olemasolevat piirangut on tootjate esindajad

vaidlustanud just sellest aspektist, et kui ei ole

selget maitseainete keeldu võivad nad kasutada

kõiki maitseaineid. Mis ei ole otseselt

õigusaktiga keelatud. Selline lähenemisviis on

tinginud vajaduse täpse ainepõhise regulatsiooni

järele.

5. PME ei toeta piiratud nimekirjal põhineva maitseainete süsteemi

kehtestamist eelpool kirjeldatud põhjustel. Juhul kui selline raamistik siiski

säilitatakse, võib täiendavaid küsimusi tekitada asjaolu, et selline nimekiri

kehtestatakse ministri määrusega. Piiratud nimekirja sisu kujutab endast

regulatsiooni keskset elementi, kuna sellest sõltub lõppkokkuvõttes,

milliseid tooteid võib Eestis seaduslikult turustada. Niivõrd olulised

turulepääsu tingimused peaksid olema sätestatud seadusega või vähemalt

alluma seaduses selgelt määratletud kriteeriumidele. Praegune lahendus

annab täitevvõimule laia kaalutlusruumi, tekitades õiguslikku ebakindlust

võimalike tulevaste muudatuste osas ning piirates sidusrühmade võimalusi

oma seisukohtade esitamiseks. Selged teaduslikud kriteeriumid ja

läbivaatamismehhanismid on piiratud nimekirja süsteemi puhul eriti

olulised. Teaduslik teadmine maitseainete kohta areneb pidevalt, sealhulgas

Euroopa Liidu REACH- ja CLP raamistike alusel tehtavate

klassifitseerimiste ja hindamiste kaudu. Aine, mida peetakse ühel ajahetkel

vastuvõetavaks, võib hiljem saada täiendavaid piiranguid või uue

ohuklassifikatsiooni. See näitab selliste nimekirjade põhimõttelist piirangut

– need loovad staatilise regulatiivse raamistiku valdkonnas, kus teaduslik

teadmine areneb pidevalt. Selge ja veenva teadusliku põhjenduse

puudumisel võib selline lähenemine viia meelevaldsete turupiiranguteni, mis

Selgitatud.

Nõustume, et piiratud nimekirja koostamise ja

muutmise alused peavad olema piisavalt selged,

objektiivsed ja teaduspõhised. Eelnõus

kavandatud lahenduse eesmärk on siiski

kehtestada seaduse tasandil põhimõtteline

piirang ning anda tehnilise ja muutmist vajava

ainete loetelu kehtestamine valdkonna eest

vastutava ministri määruse tasandile. Selline

lahendus võimaldab nimekirja vajaduse korral

paindlikumalt ajakohastada, arvestades

teadusandmete ja riskihinnangute muutumist.

Samas tuleb rõhutada, et ministri määrusega

kehtestatav lubatud ainete nimekiri ei asenda ega

välista Euroopa Liidu otsekohalduvate

õigusaktide kohaldamist. REACH- ja CLP-

määrused on otsekohalduvad ning neid tuleb

järgida sõltumata sellest, kas konkreetne aine

78

ei ole seotud teaduslike teadmiste arenguga. Kui piiratud nimekirja

lähenemine säilib, peaks seadus sisaldama selgeid, teaduspõhiseid,

objektiivseid ja läbipaistvaid kriteeriume ainete nimekirja lisamiseks, sellest

eemaldamiseks ning nimekirja muutmiseks tulevikus.

sisaldub riigisiseses lubatud ainete nimekirjas.

Seetõttu ei ole põhjendatud kartus, et ministri

määrusega jääksid lubatuks ained, mille

kasutamist või turulelaskmist Euroopa Liidu

otsekohalduvate õigusaktidega piiratakse või

keelatakse. Kui aine suhtes kehtib REACH- või

CLP-raamistiku alusel piirang,

klassifitseerimisnõue või muu õiguslik kohustus,

tuleb seda täita igal juhul. Seetõttu ei ole

põhjendatud loobuda ministri määruse tasandil

kehtestatavast loetelust üksnes põhjusel, et

REACH- ja CLP-raamistiku alusel võib ainete

õiguslik staatus ajas muutuda.

Eesti Õpilasesinduste Liit

1. Leiame, et alaealise puhul ei peaks kaugmüügist tubakatoodete tellimise

korral olema esmaseks mõjutusmeetmeks rahatrahv. Noorte puhul on

oluline, et mõjutusmeede toetaks eelkõige teadlikkuse kasvu ja käitumise

muutumist, mitte ei keskenduks karistamisele. Seetõttu tuleks enne

rahatrahvi määramist eelistada näiteks nõustamist või ennetusprogrammi.

Selgitatud.

Nõustume, et alaealise puhul ei peaks rahatrahv

olema esmane ega ainus mõjutusmeede ning

noorte puhul tuleb eelistada teadlikkust

suurendavaid ja käitumist muutvaid meetmeid.

Kehtiv õigus võimaldab alaealise

õigusrikkumisele reageerimisel arvestada tema

vanust, süüd, rikkumise asjaolusid ning valida

proportsionaalse mõjutusmeetme. Eelnõu

eesmärk ei ole keskenduda alaealiste

karistamisele, vaid tõkestada kaugmüügi kaudu

tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavust ning

suunata järelevalve eelkõige ebaseaduslikku

müüki korraldavatele isikutele.

2. Samuti peame oluliseks märkida, et tubakatoodete ohutus peab olema

esmane

prioriteet ning kaaluma üle bürokraatia ja halduskoormuse vähendamise

soovi. Seetõttu ei toeta me plaanitavat muudatust, mille kohaselt ei tuleks

elektrooniliste sigarettide vedelikes sisalduvaid lõhna- ja maitseaineid uuesti

hinnata juhul, kui need on varem lubatud ainete nimekirja pääsenud. Leiame,

Selgitatud.

Tervikuna hinnatakse toote ohutust endiselt,

kuid nende eelnevalt hinnatud maitseainete

kasutamisel ei ole vajalik eraldi maitseainete

79

et turule jõudvate toodete ohutuse põhjalik hindamine on rahvatervise (sh

noorte tervise) hoidmise nimel hädavajalik.

ohutust hinnata. Endiselt jääb alles ülejäänud

komponentide ja kogu segu ohutuse hindamine.

Eesti Perearstide Selts

1. Meie hinnangul peaksid tubaka-ja nikotiinitooted:

Olema piiratud kättesaadavusega; st toetame, et kaugmüügi teel ei saa neid

tooteteid osta, aga tuleks ka piirata kauplustes müüki.

Selgitatud.

Nõustume, et tubaka- ja nikotiinitoodete

kättesaadavust tuleb piirata ning eelnõuga

kavandatud kaugmüügi teel tellimise keeld

toetab seda eesmärki. Kauplustes müügi

täiendav piiramine on põhimõtteliselt oluline

küsimus, kuid eeldab eraldi mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi, sh mõju

ettevõtjatele, tarbijakäitumisele, järelevalvele

ning võimaliku ebaseadusliku kaubanduse

riskile.

2. Kõik pakendid peaksid olema neutraalse välimusega - ilma valgus ja

heliefektideta; ilma dekoratiivsete elementideta; Selgitatud.

Nõustume, et tubaka- ja nikotiinitoodete pakend

ning toote kujundus ei tohiks suurendada nende

atraktiivsust alaealiste ja noorte jaoks. Eelnõus

on kavandatud keeld kasutada toote või pakendi

kujundust viisil, mis sellist atraktiivsust

suurendab, ning seletuskirja on täiendatud

vastavate selgituste ja näidetega. Täiendavate

neutraalse pakendi nõuete kehtestamine vajab

eraldi mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi ning

seda käesoleva eelnõu raames ei kavandata.

3. Kõik tooted peaksid olema ilma lisa maitseteta, lõhnata. Selgitatud.

Nõustume, et tubaka- ja nikotiinitoodete maitse-

ja lõhnaained võivad suurendada toodete

atraktiivsust alaealiste ja noorte jaoks. Eelnõuga

piiratakse elektrooniliste sigarettide vedelikes

ning teistes hõlmatud nikotiinitoodetes lubatud

80

maitse- ja lõhnaainete kasutamist ning

seletuskirja on selles osas täiendatud. Täieliku

lõhna- ja maitseta toodete nõude kehtestamine

vajab eraldi mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi

ning seda käesoleva eelnõu raames ei kavandata.

4. Reklaami piirangutega - meie hinnangul tuleks igasugune reklaam keelata. Selgitatud.

Tubaka- ja nikotiinitoodete reklaam on juba

kehtiva õiguse kohaselt ulatuslikult piiratud.

Nõustume, et reklaami ja muude

müügiedendusvõtete mõju alaealistele ja

noortele tuleb jätkuvalt piirata ning järelevalves

sellele tähelepanu pöörata. Käesoleva eelnõu

peamine eesmärk on siiski reguleerida eelkõige

toodete koostist, kujundust, kättesaadavust ja

kaugmüüki. Täiendavate reklaamipiirangute või

täieliku reklaamikeelu kehtestamine eeldab

eraldi mõju- ja proportsionaalsuse analüüsi ning

seda käesoleva eelnõu raames ei kavandata.

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda

1. Eelnõu § 1 punktiga 2 lisatava tubakaseaduse § 81 lõike 21 kohaselt kehtestab

valdkonna eest vastutav minister määrusega elektroonilise sigareti

vedelikele tubaka ja mentooli maitse ning lõhna andmiseks ja

sissehingamise hõlbustamiseks kasutada lubatud ained. Seletuskirja (lk 7)

kohaselt on nimekirja aluseks Hollandi Rahvatervise Instituudi (edaspidi:

RIVM) välja töötatud 16 tubakamaitse- ja lõhnaainet, mis RIVM-i hinnangul

ei ole uuringute põhjal tervisele ohtlikud.

Kaubanduskoda ei toeta niivõrd piiratud, ammendaval nimekirjal põhineva

maitseregulatsiooni kehtestamist. Teiste riikide kogemus näitab, et kitsas

nimekiri kõrvaldab tegelikkuses suure osa tooteid turult, mitte ei reguleeri

lihtsalt nende koostist. Kui täiskasvanud tarbijale vastuvõetavaid

tooteid ei ole enam võimalik seaduslikult pakkuda, võivad tarbijad

neid hakata ostma salaturult, kus riik ei saa toodetelt aktsiisi- ega

Selgitatud.

Maitse- ja lõhnaainete lubatud nimekirja

koostamisel on lähtutud seletuskirjas kirjeldatud

põhimõtetest ning teiste riikide regulatiivsest

praktikast. Tubaka- ja mentoolimaitse

säilitamine ei tähenda, et lubatud oleks kasutada

piiramatult kõiki aineid, mis annavad toodetele

tubaka- või mentoolimaitsest erinevaid maitse-

või lõhnaomadusi.

Praktikas kasutatakse ka tubaka- ja

mentoolimaitseliste toodete valmistamisel

arvukalt erinevaid maitse- ja lõhnaaineid, mille

81

käibemaksu, toodete koostis ja nikotiinisisaldus ei ole kontrollitud

ega jälgitav ning puudub vanusekontroll.

Lisaks juhime tähelepanu, et eelnõu § 1 punktiga 3 lisatava § 83 lõike

3 kohaselt kohaldatakse sama nimekirja ka nikotiinipatjadele,

nikotiiniribadele, nikotiinispreidele, kuumutatavale nikotiinipulgale

ja nikotiini sisaldavale kuumutatavale taimsele pulgale. Nimekiri on

aga koostatud RIVM-i metoodika alusel, mis hindab ainete ohutust

lähtuvalt sissehingamisel tekkivatest terviseriskidest. See on e-

sigaretivedelike tarbimisviisile omane, kuid ei kajasta nikotiini

sisaldavate toodete tarbimisviisi, kus aine imendub suu limaskesta

kaudu. Kuna hindamiskriteeriumid on välja töötatud teistsuguse

kokkupuuteviisi jaoks, ei ole selge, kas ja mil määral on need

asjakohased elektroonilistele sigarettidele, mille terviseriskid tekivad

teistsugusel viisil.

Kaubanduskoja ettepanekud:

 Palume piiratud nimekirjal põhinevat

maitseregulatsiooni mitte kehtestada ehk jätta eelnõust

välja § 1 punkt 2, millega lisatakse tubakaseadusesse § 8¹

lõige 2¹ ning jätta eelnõu § 1 punktiga 3 lisatavast § 8³

lõikest 3 välja viide sellele nimekirjale.

 Kui ministeerium siiski otsustab jääda piiratud nimekirja

lähenemise juurde, palume sätestada vähemalt seaduse

tasandil selged kriteeriumid nimekirja koostamiseks ja

muutmiseks, et tagada selle teaduspõhine ja läbipaistev

ajakohastamine.

eesmärk ei ole üksnes tubaka või mentooli

maitse edasiandmine, vaid ka toote atraktiivsuse

suurendamine. See näitab, et üksnes üldisest

maitsepiirangust ei pruugi piisata, et tagada

regulatsiooni ühetaoline kohaldamine ja tõhus

järelevalve.

Nõustume, et mõju legaalsele turule,

tarbijakäitumisele ja ebaseadusliku kaubanduse

riskile tuleb regulatsiooni kujundamisel arvesse

võtta. Seletuskirja mõjuanalüüsi on selles osas

täiendatud. Samas ei saa võimalik salaturu kasv

olla ainsaks või määravaks argumendiks rahva

tervise kaitseks vajalike nõuete kehtestamata

jätmisel. Eelnõu eesmärk on tagada selge,

kontrollitav ja järelevalves rakendatav

regulatsioon, mis piirab laste ja noorte jaoks

atraktiivsete toodete omadusi ning aitab kaasa

rahva tervise kaitsele.

Eelnõu on muudetud nii, et elektroonilise

sigareti vedelikele kehtestatud maitsete ja

lõhnade nimekirja ei kohaldata

nikotiinipatjadele. Nikotiinipatjade puhul

sätestatakse, et nende koostis ei tohi sisaldada

tubakast ja mentoolist erinevat maitset või lõhna

tekitavat ainet.

2. Eelnõu § 1 punktiga 3 lisatava tubakaseaduse § 83 lõike 1 kohaselt ei tohi

tubakatootega seonduvas nikotiini sisaldavas tootes, sealhulgas

nikotiinipadjas, nikotiiniribas, nikotiinispreis, kuumutatavas nikotiinipulgas

Arvestatud osaliselt ja selgitatud.

82

ja nikotiini sisaldavas kuumutatavas taimses pulgas, nikotiinisisaldus

ületada 4 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Enamik praegu Eestis seaduslikult müüdavaid nikotiinipatju sisaldab

hinnanguliselt 6-20 mg nikotiini padja kohta, seega 1,5 kuni 5 korda üle

kavandatava piiri. See tähendab, et kavandatava piirmääraga kaoks suurem

osa praegu seaduslikult turustatavast tootevalikust lettidelt tervikuna, mitte

ei oleks tegemist üksnes koostise kohandamisega. Samal ajal ei kaoks aga

tarbijate nõudlus kõrgema kontsentratsiooniga toodete järele ning see

kanduks tõenäoliselt üle mustale turule, kus puudub nii vanusekontroll kui

ka järelevalve toodete kvaliteedi, tegeliku koostise ja nikotiinisisalduse üle.

Seega ei pruugi plaanitav muudatus aidata kaasa eesmärgile kaitsta alaealiste

tervist, vaid olukord võib muutuda isegi halvemaks.

Leiame, et eelnevat arvesse võttes oleks mõistlik tõsta tubakatootega

seonduvas nikotiini sisaldavas tootes nikotiini maksimummäär 20 mg-ni ühe

grammi nikotiini sisaldava segu kohta. See vähendaks tõenäosust, et must

turg suureneks ning alaealiste kasutusse satuksid tooted, mida pole

varasemalt kontrollitud. Selline piirmäära soovitus tuleneb valdkonna

tootjate ja turustajate 2021. aastal allkirjastatud kokkuleppest, millega

muuhulgas kohustuti mitte laskma turule toodet, milles on üle 20 mg

nikotiini padja kohta. Seega on tegemist praktikas juba toimiva ja

turuosaliste endi kinnitatud piirmääraga.

Erinevalt § 81 lõikes 21 kavandatud maitseainete volitusnormist, mille kohta

on seletuskirjas läbi viidud proportsionaalsuse analüüs põhiseaduse § 31 ja

§ 32 kontekstis, ei ole sama põhjalikkusega analüüsi § 83 kohta esitatud,

ehkki mõju ettevõtlusvabadusele on samaväärne. Samuti pole seletuskirja

alapeatükis 6 analüüsitud majanduslikku mõju § 83 kohaldamisalasse

jäävate toodete müüjatele ja maaletoojatele.

Kaubanduskoja ettepanekud:

•Teeme ettepaneku tõsta eelnõus sätestatud nikotiini sisalduse 4 mg/g

maksimummäär 20 mg/g-ni. Kõrgem maksimummäär säilitaks

Eelnõu on märkuse järel muudetud. Eelnõuga ei

kehtestata enam 4 mg ühe grammi nikotiini

sisaldava segu kohta kohaldatavat ülempiiri

kõigile tubakatootega seonduvatele nikotiini

sisaldavatele toodetele, vaid regulatsioon on

piiritletud nikotiinipatjadega. Samuti on

loobutud algselt kavandatud 4 mg/g piirist.

Muudetud eelnõus nähakse nikotiinipatjadele

ette kaks samaaegselt kohaldatavat ülempiiri:

nikotiinisisaldus ei tohi ületada 9 mg ühe

grammi nikotiini sisaldava segu kohta ning ühe

padja nikotiinisisaldus ei tohi ületada 9 mg.

Valitud lahendus on ettevõtjatele vähem piirav

kui kooskõlastamisel esitatud lahendus, kuid

võimaldab siiski piirata väga suure

nikotiinisisaldusega toodete turule viimist ning

vähendada nende toodete tarvitamisest ja

juhuslikust allaneelamisest tulenevat

terviseriski, eelkõige laste ja noorte puhul.

Ettepanekut kehtestada ülempiiriks 20 mg/g ei

saa arvestada, kuna selline piirmäär jätaks turule

väga suure nikotiinisisaldusega tooted ega

täidaks piisavalt eelnõu eesmärki kaitsta rahva

tervist ning piirata laste ja noorte kokkupuudet

suure nikotiinisisaldusega toodetega.

Täiskasvanud tarbijate olemasolu ei välista riigi

õigust ja kohustust vähendada alaealistele ja

noortele suunatud või nende seas levinud

nikotiinitoodetest tulenevaid riske. Samuti ei

muudeta nikotiinipatjade tootekategooriat

tervikuna keelatuks, vaid turule võivad jääda

nõuetele vastavad tooted.

83

mõistliku tootevaliku ning ei tooks kaasa suurema osa praegu

seaduslike toodete turult kadumist ega märkimisväärset salaturu

osakaalu kasvu.

•Palume täiendada seletuskirja § 83 lõike 1 proportsionaalsuse

analüüsiga, sealhulgas hinnata mõju turul olevale tootevalikule,

ettevõtjate käibele ja ausale konkurentsile juhul, kui nõudlus kandub

üle mustale turule.

Eelnõu seletuskirja on täiendatud

nikotiinipatjade nõuete proportsionaalsuse

analüüsi ning mõjude kirjeldusega, sealhulgas

käsitledes mõju raha tervisele, ettevõtjatele,

legaalsele turule, maksulaekumisele ning

ebaseadusliku kaubanduse ja piirikaubanduse

riskile.

3. Eelnõu § 1 punkti 3 kohaselt sätestatakse § 83 lõikega 4, et nikotiinipadja,

nikotiiniriba, nikotiinisprei, kuumutatava nikotiinipulga ja nikotiini

sisaldava kuumutatava taimse pulga ning nende pakendi kujundus ei ole

lubatud viisil, mis suurendab toote atraktiivsust alaealise või noore jaoks.

Kaubanduskoda leiab, et see on õige lähenemine vähendamaks alaealiste

huvi selliste toodete proovimise vastu, kuid eelnõu ega seletuskiri ei täpsusta

piisavalt selgelt, mida peetakse silmas atraktiivsuse all. Seletuskiri (lk 10)

selgitab üksnes, et näiteks ei ole lubatud kujundada pakend sarnaselt

mänguasjale ega lisada vilkuvaid tulesid. Ettevõtjate jaoks on oluline teada,

milliste kriteeriumite alusel hinnatakse toodete ja pakendite atraktiivsust, et

selle alusel teha valikuid nõuetele vastavate pakendite kujundamiseks.

Vastasel juhul võib regulatsiooni lai sõnastus jätta järelevalvepraktikas

tõlgendusruumi ning põhjustada vaidlusi.

Kaubanduskoja ettepanek: Palume vähemalt eelnõu seletuskirjas

selgitada, milliste kriteeriumide alusel hinnatakse nikotiinitoodete ja -

pakendite atraktiivsust.

Arvestatud osaliselt ja selgitatud.

Eelnõu on märkuse järel muudetud. Alaealise

või noore jaoks atraktiivsust suurendava

kujunduse piirang ei paikne enam

nikotiinipatjade koostisenõudeid reguleerivas

paragrahvis, vaid on viidud nikotiinipatjade

pakendi märgistamist käsitlevasse sättesse § 163

lõikeks 4. Muudatusega täpsustatakse, et piirang

puudutab nikotiinipatjade pakendi kujundust.

Nõustume, et toote või pakendi atraktiivsuse

hindamise kriteeriumid peavad olema ettevõtjale

piisavalt arusaadavad ning võimaldama

ühetaolist järelevalvepraktikat. Samas ei ole

seaduse tasandil võimalik ega otstarbekas

ammendavalt ette näha kõiki kujunduselemente,

mis võivad konkreetset toodet alaealise jaoks

atraktiivsemaks muuta, kuna toodete kujundus ja

turunduspraktikad muutuvad kiiresti. Seetõttu

jääb konkreetse juhtumi hindamine pädeva

haldusorgani otsustada, kes peab otsuse

tegemisel järgima haldusmenetluse seadusest

tulenevaid põhimõtteid, sealhulgas

kaalutlusõiguse eesmärgipärast ja

proportsionaalset kasutamist ning

põhjendamiskohustust. Seletuskirja on

84

täiendatud näidetega asjaoludest, mida võib

atraktiivsuse hindamisel arvesse võtta, näiteks

mänguasju, maiustusi või lastele suunatud

kujundust meenutavad elemendid, erksad ja

mängulised kujunduslahendused, valgus- ja

heliefektid ning muud alaealistele suunatud või

neid kõnetavad visuaalsed tunnused.

4. Kehtiva tubakaseaduse § 2 lõike 1 kohaselt „tubakatoote või tubakatootega

seonduva toote käitlemine on tubakatoote või sellega seonduva toote

valmistamine, töötlemine või pakendamine (edaspidi tubakatoote või

tubakatootega seonduva toote tootmine)“. Eelnõu § 1 punktiga 3 lisatava

tubakaseaduse § 83 lõikega 1 kehtestatav nikotiinisisalduse piirmäär on

koostisenõue, mis puudutab toodet ennast, mistõttu kohaldub see käitlemise

mõiste kaudu ka Eestis toimuvale tootmisele, mitte üksnes toote müügile või

tarbimisele Eestis.

Eelnõust ega seletuskirjast ei nähtu, kas ja kuidas käsitletakse Eestis

toodetavat, kuid ekspordiks mõeldud toodangut, mis on nõuetele vastav

sihtturul, kus on lubatud kõrgem nikotiinisisaldus. Kuna § 83 nõuded on

sõnastatud üldiselt, ilma ekspordiga seotud erisusteta, tähendaks see, et ka

nõuetele mittevastava, kuid ekspordiks mõeldud toote valmistamine Eestis

oleks käsitletav rikkumisena. Sellisel juhul kaotaks Eesti võimaluse olla

tootmiskohaks toodetele, mida siin ei tarbita. See omakorda võib mõjutada

tootmise, investeeringute ja töökohtade paiknemist.

Kaubanduskoja ettepanek: Palume lisada eelnõusse erand, mille

kohaselt eelnõu § 1 punktiga 3 lisatava tubakaseaduse § 83 nõuded ei

laiene tootele, mis on Eestis toodetud üksnes ekspordiks tingimusel, et

selline toodang on nõuetekohaselt dokumenteeritud ega jõua Eesti

turule.

Mitte arvestatud.

Eelnõus ei nähta ette erandit Eestis üksnes

ekspordiks toodetavatele nikotiinipatjadele.

Kavandatavad nõuded kohalduvad kogu Eestis

toimuvale tootmisele, sõltumata sellest, kas

toode viiakse Eesti turule või eksporditakse.

Selline lahendus on vajalik, et vältida nõuetele

mittevastavate suure nikotiinisisaldusega või

muude keelatud omadustega toodete tootmist

Eestis ning vähendada riski, et need jõuavad

vahetult või kaudselt Eesti turule või muudesse

kontrollimata müügikanalitesse. Samuti toetab

ühtne regulatsioon järelevalve selgust, kuna

pädevatel asutustel ei tule eristada sama

tootmisprotsessi raames siseturule ja ekspordiks

mõeldud nõuetele mittevastavat toodangut.

Samas on eelnõus arvestatud ettevõtjate

kohanemisvajadusega ning nikotiinipatjade

koostise ja pakendi nõuded jõustuvad 2028.

aasta 1. jaanuaril. Üleminekuaeg võimaldab

tootjatel oma tootmist, tooteportfelli, pakendeid

ja tarneahelaid uute nõuetega kooskõlla viia ning

teha vajalikud ärilised ümberkorraldused.

5. Eelnõu § 1 punktidega 11 ja 15 sätestatakse tubakatoote ja tubakatootega

seonduva toote kaugmüügi teel tellimise ja riigisisese kaugmüügi keeld. Selgitatud.

85

Kaubanduskoja hinnangul on ebaseaduslik nikotiinitoodete turg ulatuslik

ühiskondlik probleem, mis kahjustab ausat ettevõtluskeskkonda ja vähendab

riigi maksutulu. Nimelt tuvastas Keskkonnaagentuur 2024. ja 2025. aastal

läbi viidud üleriigilise jäätmete sortimisuuringuga, et ligikaudu 80% leitud

e-sigarettidest olid Eestis mittedeklareeritud ja ei vastanud siinsetele

nõuetele. Teisisõnu on enamik Eesti e-sigaretiturust juba täna ausate

ettevõtjate kontrolli alt väljas.

Sedavõrd suure osakaalu juures ei ole tegemist enam üksikute

erandjuhtumitega, vaid paralleelse turuga, mis toimib kõrvuti

seaduskuulekate ettevõtjatega ja nende arvelt. Reeglitest mööda hiilivad

ebaseaduslikul müügiturul tegutsevad müüjad ei tuvasta ostja vanust ega

tasu makse. See seab õiguskuulekad ettevõtjad ebavõrdsesse

konkurentsiolukorda. Lisaks tekib reaalne oht tarbijate tervisele, kuivõrd

mustalt turult ostetud toodetel puudub kvaliteedikontroll ning nende tegelik

koostis ja nikotiini- või tubakasisaldus võivad pakendil märgitust oluliselt

erineda.

Iga uue keelu tegelik mõju ausale ettevõtluskeskkonnale sõltub eelkõige

sellest, kas ja kuidas seda reaalselt jõustatakse. Kaugmüügi ja tellimise

kaudu toimuv kaubandus on oma olemuselt hajutatud ja piiriülene, mistõttu

on selle tõkestamine juba praegu järelevalveasutustele keeruline. Kui

täiendav keeld ei too endaga kaasa vastavat järelevalvevõimekuse kasvu,

jääb risk, et regulatsioon mõjutab negatiivselt peamiselt neid ettevõtjaid,

kes on seadust järginud, samas kui reeglite rikkujate tegevus jätkub

sisuliselt muutumatult ja võib veelgi kasvada tulenevalt uutest

potentsiaalsetest klientidest, kes seni seaduslikke kanaleid kasutades

nikotiini- ja tubakatooteid edaspidi enam osta ei saa.

Kaubanduskoja ettepanekud:

 Kuivõrd eelnõu § 1 punktidega 11 ja 15 kavandatav keeld

hõlmab ka tellimist, mistõttu on tegevus keelatud nii

müüjale kui ka tellijale, sealhulgas eraisikule, toetame

Eelnõuga kavandatav kaugmüügi teel tellimise

keelu täpsustamine on vajalik, et tõkestada

nõuetele mittevastavate ja kontrollimata tubaka-

ja nikotiinitoodete jõudmist Eesti turule ning

vähendada nende kättesaadavust, eelkõige

alaealistele. Kehtiva õiguse kohaselt on

kaugmüük juba piiratud, kuid praktikas on

probleemiks kujunenud tellija tegevuse

sanktsioneerimata jätmine ja piiriüleste

saadetiste kontrollimine. Tellimiskeelu lisamine

muudab regulatsiooni tõhusamaks ning annab

Maksu- ja Tolliametile selgema aluse

rikkumisele reageerimiseks.

86

seda meedet kui sammu, mis aitab tõkestada nõuetele

mittevastavate toodete jõudmist Eesti turule.

 Palume hinnata, kas Maksu- ja Tolliametil, Terviseametil

ning Politsei- ja Piirivalveametil on olemasolevate

ressurssidega võimalik tagada § 1 punktidega 11 ja 15

kavandatavate kaugmüügi- ja tellimiskeeldude tõhus

rakendamine viisil, mis tagaks ettevõtjate jaoks

läbipaistva ja turvalise kaubanduskeskkonna.

6. Eelnõu § 3 kohaselt jõustuvad eelnõu § 1 punktid 2, 3 ja 9 2028. aasta 1.

jaanuaril. Ülejäänud muudatused jõustuvad üldises korras ehk 10. päeval

pärast Riigi Teatajas avaldamist. Seletuskirja (lk 23) kohaselt jõustuvad

tubakaseaduse § 1 punktid 2 ja 5 2028. aasta 1. jaanuaril ning muus osas

jõustub seadus üldises korras.

Eelnõus ja seletuskirjas toodud eelnõu § 1 punktid, mis jõustuvad erandlikult

2028. aasta 1. jaanuaril, ei kattu omavahel. Õigusselguse mõttes on oluline

välja tuua, millised muudatused jõustuvad 2028. aasta 1. jaanuaril ja millised

jõustuvad üldises korras.

Kuna eelnõu § 3 järgi kuulub eelnõu § 1 punkt 3 2028. aasta 1. jaanuaril

jõustuvate sätete hulka, kuid seletuskirja jõustumist käsitlev kokkuvõte seda

punkti ei nimeta, jääb ebaselgeks, kas tubakaseaduse § 83 jõustub eelnõu

enda sõnastuse kohaselt alles 2028. aastal või on tegemist ebatäpsusega ning

säte peaks jõustuma üldises korras. Leiame, et ettevõtjatel peab olema

võimalik mõistliku aja jooksul oma tootevalikut, koostist ja pakendeid uute

nõuetega kooskõlla viia ning olemasolevad varud ära müüa, mistõttu peaks

§-ga 83 seotud nõuete jõustumistähtaeg olema 2028. aasta 1. jaanuar.

Lisaks juhime tähelepanu, et ka eelnõu § 1 punkti 9 ja seletuskirjas nimetatud

punkti 5 osas esineb sarnane ebakõla. Need kaks punkti käsitlevad sisuliselt

erinevaid sätteid – eelnõu § 1 punkt 9 käsitleb tubakaseaduse § 10⁴ lõiget 3¹

Arvestatud.

Eelnõu ja seletuskiri on jõustumissätete osas

omavahel kooskõlla viidud. Eelnõus on

täpsustatud, millised muudatused jõustuvad

2028. aasta 1. jaanuaril ja millised üldises korras.

Nikotiinipatjade koostise ja pakendi nõuded

jõustuvad 2028. aasta 1. jaanuaril, et anda

ettevõtjatele piisav aeg tootevaliku, koostise,

pakendite ja laovarude uute nõuetega kooskõlla

viimiseks.

87

ja eelnõu § 1 punkt 5 käsitleb tubakaseaduse § 10¹ lõiget 4. Jääb ebaselgeks,

millal eelnõu § 1 punktides 5 ja 9 sätestatu jõustub.

Kaubanduskoja ettepanek: Palume eelnõus ja seletuskirjas viia

omavahel kooskõlasse, mis muudatused jõustuvad 2028. aasta 1.

jaanuaril. Leiame, seletuskirjas on oluline välja tuua, et ka § 1 punkt 3

jõustub 2028. aasta 1. jaanuaril.

7. Eelnõu § 1 punktidega 13 ja 14 sätestatakse tubakatööstuse huvidega

seotud lobitegevuse regulatsioon. Kaubanduskoda toetab

tubakatööstuse huvidega seotud lobitegevuse ja selle avalikustamise

regulatsiooni sätestamist, kuid ei poolda lobireeglistiku lisamist

tubakaseadusesse. Seletuskirja (lk 4) kohaselt puudub kehtivas

õiguses tubakatööstuse huvidega seotud lobitegevuse

avalikustamiseks valdkondlik ja ühtselt kohaldatav kohustus ning

Vabariigi Valitsuse kinnitatud lobistidega suhtlemise hea tava

kohaldamisala on kitsam. Leiame siiski, et tubakasektori lobireeglid

peaksid sisalduma mõnes horisontaalses õigusaktis, mitte

tubakaseaduses.

Kaubanduskoja ettepanek: Palume kaaluda tubakatööstuse

lobireeglite kehtestamist mõnes horisontaalses seaduses, mitte

tubakaseaduses.

Arvestatud.

Lobitegevuse regulatsioon on eelnõust välja

jäetud, kuna vajab täiendavat analüüsi ja arutelu.

Prokuratuur

1. Prokuratuur toetab eelnõu eesmärke, mis on suunatud laste ja noorte tervise

kaitsmisele, alaealiste ligipääsu piiramisele nikotiinitoodetele ning

nikotiinitoodete ja nendega seonduvate toodete tõhusamale järelevalvele.

Eelnõuga kavandatud kaugmüügi ja tellimise piirangute täpsustamine ning

nende rikkumise eest sanktsioonide kehtestamine aitab kaasa õigusselguse

suurendamisele. Sanktsioonimäärade ajakohastamine aitab tagada

rikkumiste suhtes tõhusa reaktsiooni.

Samas juhib prokuratuur tähelepanu sellele, et eelnõu kohaselt peavad alates

muudatuste jõustumisest 4 mg/g nikotiinisisalduse piirmäärale vastama

nikotiinipadjad, nikotiiniribad, nikotiinispreid ning muud § 8³

Selgitatud.

Nõustume, et kavandatavate tootepiirangute

rakendamisel tuleb arvestada nende võimalikku

mõju tarbijakäitumisele, legaalsele turule ning

ebaseadusliku või kontrollimata päritoluga

toodete leviku riskile. Seletuskirja täiendatakse

selles osas asjakohases ulatuses. Samas ei välista

võimalik salaturu kasvu risk rahva tervise

kaitseks vajalike meetmete kehtestamist. Eelnõu

eesmärk on vähendada kõrge

88

reguleerimisalasse kuuluvad tooted, kuid seletuskiri ei käsitle olukorda, kus

nõuetele vastavaid alternatiivtooteid ei ole muudatuse jõustumise ajaks veel

turule toodud. Prokuratuuri hinnangul tuleks analüüsida kavandatava

regulatsiooni võimalikku mõju tarbijakäitumisele, sealhulgas riski, et

tulevikus võib suureneda tarbijate huvi ebaseadusliku päritoluga või

kontrollimata nikotiinitoodete vastu, eriti alternatiivtoodete puudumisel.

Eelnev võib omakorda takistada kavandatava regulatsiooni eesmärkide

saavutamist ning suurendada riske rahvatervisele.

nikotiinisisaldusega ja noortele atraktiivsete

toodete levikut ning tugevdada kaugmüügi ja

tellimise piirangute jõustamist. Mõistlik

üleminekuaeg peab võimaldama ettevõtjatel ja

järelevalveasutustel muudatusteks valmistuda.

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

1. Eelnõu § 1 punkt 3

Turupraktikas on ilmnenud uus viis elektrooniliste sigarettide maitse- ja

lõhnaainete piirangutest kõrvalehoidmiseks. Nimelt müüakse laialdaselt

vesipiibu aurukivide maitsestajaid, mille koostis on identne elektroonilise

sigareti vedelike koostisega ning mis sisaldavad samu baaskomponente (nt

propüleenglükool ja glütserool), millele on lisatud erinevad maitse- ja

lõhnaained. Seetõttu on lisaks vesipiibu aurukivide maitsestamisele neid

tooteid võimalik kasutada ka elektrooniliste sigarettide vedelikuna või

elektroonilise sigareti vedeliku komponendina.

Aurukivide maitsestajates sisalduvad maitse- ja lõhnaained ei oleks

elektroonilise sigareti vedelikus kehtiva õiguse järgi lubatud (v.a. mentool ja

tubakas), ent kehtiva õiguse kohaselt ei käsitata selliseid tooteid

elektroonilise sigareti e-vedelikena, vaid need liigitatakse tubakatoodetega

seonduvateks toodeteks (vesipiibu aurukivid) ja/või alternatiivseteks

tubakatoodeteks (aurukivide maitsestajad). Seega ei kohaldu neile

automaatselt TubS § 81 lõikes 2 sätestatud elektroonilise sigareti vedelike

koostisele kehtivad piirangud ning kasutades neid elektrooniliste sigarettide

vedelikuna või vedeliku komponendina on võimalik saavutada

tulemus, mille seadusandja soovis TubS § 81 lõikega 2 välistada – kasutada

elektroonilistes sigarettides keelatud maitse- ja lõhnaaineid.

Riigikohus on rõhutanud, et e-vedelike maitsestajate eraldiseisva müügi

lubamine muudaks maitseainete keelu sisutühjaks, sest tarbijal oleks

jätkuvalt lihtne valmistada keelatud maitsestatude-vedelikke. Kohus leidis,

et selliste maitsestajate müük võimaldaks kõrvale hoida seadusandja

eesmärgist piirata maitsestatud e-sigarettide kättesaadavust ning vähendada

nende atraktiivsust, eelkõige noorte seas. Vesipiibu aurukivide

Arvestatud.

Eelnõusse on sisse viidud muudatus (eelnõu

kohane TubS § 31 lõige 21), milles sätestatakse

elektroonilise sigareti vedeliku definitsioon.

89

maitsestajatega on tekkinud analoogne probleem. Kuigi neid turustatakse

teise tootegrupi nime all, võimaldab nende koostis ja tegelik väljakujunenud

kasutuspraktika kasutada neid elektrooniliste sigarettide vedelikuna või selle

valmistamiseks. Selline olukord vähendab kehtiva regulatsiooni tõhusust

ning võimaldab maitse- ja lõhnaainete piirangutest praktiliselt kõrvale

hoiduda.

Seetõttu palub TTJA kaaluda võimalust lahendada ka väljatoodud probleem

käesoleva eelnõu raames, kui seda peetakse põhjendatuks. Regulatsiooni

eesmärk peaks olema hõlmata kõik tooted, mille koostis, omadused või

ettenähtav kasutus võimaldavad neid kasutada elektroonilise sigareti

vedelikuna või selle valmistamiseks, sõltumata sellest, millise tooteliigi

nimetuse all neid turustatakse.

2. Eelnõu § 1 punkt 17

TTJA juhib tähelepanu, et spondeerimine ja müügiedendus on tegevused,

mille eesmärk on suurendada kaubamärgi tuntust ja seeläbi ka kaupleja poolt

pakutavate kaupade müüki. See eesmärk on sarnane, kui mitte täpselt sama,

mis on reklaami eesmärk. Reklaamiseadus (edaspidi RekS) sätestab ka

tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote reklaami keelu (RekS § 17 lg 1

ja 5). Seega on seadusandja näinud vajadust keelustada üleüldiselt igasugune

tegevus, mille eesmärk on edendada tubakatoodete müüki. RekS § 34 lg-s 2

on sätestatud väärteokoosseis reklaami keelu rikkumise puhul, mille

rahatrahvi suurus juriidilisele isikule on kuni 400 000 eurot. TTJA teeb

ettepaneku nende sarnaste müüki edendavate võtete kasutamise eest ette

näha ka sarnane rahatrahv.

Arvestatud.

Eelnõu on vastavalt ettepanekule muudetud.

3. Väärteokoosseisude kohtuväliste menetlejate dubleerimine TubS §-is 51

loob praktikas palju segadust. Juhul kui ühe rikkumise osas algatab

menetluse mitu asutust, tuleb lõpuni menetleda sellel, kes esimesena alustas.

TTJA hinnangul on õigusselguse tagamiseks tungivalt vajalik, et

väärteokoosseisud oleksid selgelt ja arusaadavalt asutuste vahel jaotatud, et

igal asutusel oleks võimalik aru saada, milliste tegevuste puhul on kohustus

väärteomenetlus läbi viia. See on oluline ka korrakaitseorganite töö- ja

ressursitõhususe vaatest, sest väärteomenetlus on alguses salajane, mistõttu

ei ole teised asutused juba olemasolevast menetlusest teadlikud ja nii võib mitmel asutusel kuluda väga palju ressurssi menetlemise peale, mis ei pruugi

lõpuks kuskile jõuda, sest kehtib topeltkaristamise keeld.

Selgitatud.

Märkus on asjakohane. Nõustume, et

väärteokoosseisude kohtuväliste menetlejate

pädevuste senine kattuvus võib tekitada

õigusselguse probleeme ning põhjustada

asutuste töö dubleerimist. Samas eeldab

pädevuste ümberjaotamine kõigi asjaomaste

menetlejate kaasamist ning kokkulepet

väärteokoosseisude omavahelise jaotuse osas.

Tegemist on laiemat arutelu vajava küsimusega,

90

mida ei ole jõua kiiret ajaraami arvestades

käesoleva eelnõu menetlemise käigus

terviklikult lahendada. Küsimust on otstarbekas

käsitleda edaspidi eraldi koos kõigi asjaomaste

asutustega.

4. TubS § 32

Viimaseks toob TTJA välja väärteokoosseisudega sarnaselt kitsaskoha TubS

§-is 32 sätestatud riikliku järelevalve pädevuste jaotuses. Nimelt on ka seal

mitmed pädevused dubleeritud – nt teostavad MTA ja TTJA mõlemad

järelevalvet tubakatoote ja tubakatootega seonduva toote kohta kehtestatud

nõuetest kinnipidamise ja nende käitlemise korra ning nende toodete

käitlemisel kehtivate erinõuete järgimise üle. TTJA hinnangul tagaks

parema õigusselguse § 32 sõnastuse täpsustamine viidetega otseselt nendele

sätetele, mille üle asutus järelevalvet teeb.

Selgitatud.

Märkus puudutab laiemalt tubakaseaduses

sätestatud riikliku järelevalve pädevuste jaotust

erinevate korrakaitseorganite vahel. Käesoleva

eelnõu eesmärk ei ole terviklikult ümber

kujundada TubS §-s 32 sätestatud

järelevalvepädevuste süsteemi, mistõttu ei

muudeta selle eelnõu raames riikliku järelevalve

pädevuste jaotust. TTJA tõstatatud küsimus on

sisuliselt põhjendatud õigusselguse ja asutuste

töökorralduse vaates ning seda saab vajaduse

korral analüüsida eraldi edaspidise

tubakaseaduse muutmise käigus.

AS Alexela

1. Kehtiva õiguse kohaselt vastutavad tubakatoodete jaemüüjad tubakatoodete

müügi korraldamise eest kooskõlas õigusaktides sätestatud nõuetega.

Tegemist on olulise avalikku huvi teeniva kohustusega, mille eesmärk on

tagada tubakatoodete seaduslik müük, riigile ettenähtud maksutulude

laekumine ning müügipiirangute tõhus järgimine.

Rahvusvaheline praktika ning tarbijakäitumise uuringud viitavad sellele, et

müügikanalite piiramisel või turukorralduse muutmisel võib osa tarbijatest

hakata senisest enam kasutama alternatiivseid ostukanaleid, sealhulgas

piiriülest veebikaubandust või ebaseaduslikku turgu. Sellest tulenevalt

soovime täpsustada järgmisi asjaolusid:

1. Milliste analüüside, uuringute või mõjuhinnangute alusel on tehtud otsus

kavandatava muudatuse elluviimiseks?

Selgitatud.

Seletuskirja on täiendatud kavandatavate

muudatuste eesmärgi, mõju ja

proportsionaalsuse selgitustega, sh võimaliku

mõjuga legaalsele turule, piiriülesele

kaubandusele, ebaseaduslikule turule,

järelevalvele ja maksulaekumisele. Nõustume, et

müügikanalite ja tootenõuete muutmisel tuleb

arvestada võimaliku asenduskäitumise ning

salaturu kasvu riskiga. Samas ei välista selline

risk rahva tervise kaitseks vajalike meetmete

kehtestamist. Eelnõu eesmärk on vähendada

alaealiste ja noorte kokkupuudet atraktiivsete

91

2. Millised meetmed on kavandatud salakaubanduse ning piiriülese

internetikaubanduse ennetamiseks, kontrollimiseks ja järelevalve

tõhustamiseks?

3. Kas on koostatud analüüs salakaubanduse ning interneti kaudu ostetud

tubakatoodete praeguse osakaalu ja võimaliku kasvu kohta pärast muudatuse

jõustumist? Kui jah, palume see avalikustada.

4. Kas on hinnatud kavandatava muudatuse mõju riigieelarvele, eelkõige

tubakaaktsiisi ning muude seaduslikust müügist laekuvate maksutulude

osas? Millised on analüüsi peamised järeldused?

5. Milliste argumentidega on põhjendatud muudatuse kiire rakendamise

vajadus ning kas on hinnatud võimalikke riske nii seadusliku jaekaubanduse

kui ka riigi maksutulude seisukohalt?

Peame oluliseks, et nii ulatuslike mõjudega regulatiivsed muudatused

põhineksid põhjalikel analüüsidel ning nende mõju oleks hinnatud nii

rahvatervise, ettevõtluskeskkonna, riigi maksulaekumiste kui ka

ebaseadusliku kaubanduse võimaliku kasvu aspektist. Meie esialgsel

hinnangul võib eelnõu kavandatud kujul suurendada salakaubanduse ja

piiriülese ostmise atraktiivsust ning avaldada negatiivset mõju seaduslikule

jaekaubandusele ning riigi maksutuludele. Palume esitada vastused

eeltoodud küsimustele ning võimalusel edastada ka analüüsid,

mõjuhinnangud ja muud materjalid, millele eelnõu koostamisel on

tuginetud. Leiame, et sellise ulatusega regulatiivsete muudatuste puhul on

nende materjalide avalik kättesaadavus oluline läbipaistva ja tõenduspõhise

õigusloome tagamiseks

ning kõrge nikotiinisisaldusega toodetega ning

tõhustada kaugmüügi ja nõuetele mittevastavate

toodete üle tehtavat järelevalvet. Meetmete

rakendamisel on oluline pädevate asutuste

koostöö ning regulatsiooni mõju jälgimine pärast

jõustumist.

AS Tallink Grupp

1. TG on igati nõus, et laste ja noorte tervist tuleb kaitsta, raskendades nende

ligipääsu tubakatoodetele ja tubakatoodetega seonduvatele toodetele.

Arvesse võttes lähiriikide (nt Läti) praktikat, millest ka eelnõu koostajad on

muuhulgas lähtunud piirangute kehtestamisel, siis TG on seisukohal, et

eelnõus sätestatud viisil läbiviidavad muudatused võivad tekitada pigem

vastupidise efekti ja hoopis raskendada riigil tervisekaitse meetmete

reaalset rakendamist.

Selgitatud.

Nõustume, et Eesti lipu all sõitvate laevade ja

teiste liikmesriikide, sh Soome lipu all sõitvate

laevade suhtes kohalduvate nõuete erinevus võib

mõjutada ettevõtjate konkurentsiolukorda ning

tarbijate ostukäitumist. Samas saab Eesti

õigusaktiga kehtestada nõudeid eelkõige Eesti

92

Tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu kohaselt

kehtestatakse tubakatootega seonduvas nikotiini sisaldavas tootes

(sealhulgas nikotiinipadjas, nikotiiniribas, nikotiinispreis, kuumutatavas

nikotiinipulgas ja nikotiini sisaldavas kuumutatavas taimses pulgas)

nikotiinisisalduse piirmääraks 4 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu

kohta. Eelnõu seletuskirjas on välja toodud, et seejuures on eeskuju võetud

Lätis nikotiinipatjadele kehtestatud nikotiini sisalduse regulatsioonist.

Praeguseks on aga teada, et seaduse muudatuse tulemuseks ei olnud Lätis

toodete tarbimise langus, vaid seadusliku kaubanduse liikumine

regulatsioonile ja kontrollile mittealluvate sotsiaalmeediaplatvormide ja

veebimüüjate juurde.

TG on seisukohal, et eelnõus sätestatud piirmäär tekitaks ebavõrdse

konkurentsi Läänemerel rahvusvahelisi reise tegevate ettevõtete vahel.

Soomes näiteks on kehtestatud tubakatootega seonduva toote

nikotiinisisalduse piirmääraks 16,7 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu

kohta. Seega, eelnõu kohaselt saaks pärast seaduse jõustumist Soome lipu

all sõitev reisija laevareisi vältel osta suurema nikotiinisisaldusega toodet

kui Eesti lipu all sõitva laeva reisija. See tähendab tootest huvitatud reisija

liigub siis lihtsalt Eesti lipu all sõitvalt laevalt Soome lipu all samal liinil

sõitvale laevale. TG soovib EL riikide ettevõtete võrdset kohtlemist, mis

tõttu palume kaaluda nikotiinisisalduse piirmäära pakutud kujul erisusena

mitte rakendada Läänemerel rahvusvahelisi laevareise pakkuvatele

ettevõtetele. Alternatiivselt pakub TG, et kohaldada Eesti rahvusvahelisi

reise tegevatel laevadel sarnast piirmäära, mis on sätestatud Soome

seaduses ehk kuni 16,7 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

jurisdiktsiooni kuuluvale tegevusele ning see ei

tähenda iseenesest lubamatut ebavõrdset

kohtlemist. Kavandatavate piirangute eesmärk

on rahva tervise kaitse ning kõrge

nikotiinisisaldusega ja noortele atraktiivsete

toodete leviku vähendamine.

2. Lisaks on TG-l tekkinud küsimus pärast tubakaseaduse muutmise seaduse

jõustumist tubakatoodete ja tubakatoodetega seonduvate toodete käitlemise

osas. Kehtiva korra kohaselt (tubakaseadus § 24 lg 1) on keelatud üksnes

suitsuvaba tubakatoote käitlemine. TG ettevõte ladustab aktsiisilaos

tubakatooteid ja tubakatoodetega seonduvaid tooteid (sh nikotiinipadjad)

välisriiki võõrandamise eesmärgil. Eelnõu ei täpsusta, kas selline tegevus

(eeldusel, et tooted ei jõua Eesti turule) oleks seaduse jõustumisel legaalne

või mitte, kui ladustatava tubakatootega seonduva toote nikotiinisisalduse

Mitte arvestatud.

Leiame, et aktsiisilaos ladustatavale ega üksnes

välisriiki võõrandamise eesmärgil Eestis

hoitavale või toodetavale nõuetele

mittevastavale nikotiinipadjale erandi

kehtestamine ei ole põhjendatud. Kavandatavad

nikotiinipatjade koostise ja pakendi nõuded

93

piirmäär ületab 4 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta. Kehtivas

seaduses on sätestatud erisused (TS § 1 lg 5 p 4) tubakatoote ja

tubakatootega seonduvate toodete pakenditele, mille kohaselt

tubakaseaduses ei kohaldata tubakatoote pakendile sätestatud nõudeid

tubakatootele, mida toodetakse või ladustatakse aktsiisilaos välisriiki

võõrandamise eesmärgil. TG ettepanek on sarnast erisust rakendada eelnõu

punktis 3 (tubakaseaduse § 8³ lg 1) ka nimetatud tootele nende ladustamisel

Eestis.

TG muudatusettepanek 1:

Sõnastada ümber kehtiv TS § 1 lg 4 ja p 4 - Käesolevas seaduses

tubakatootele, tubakatootega seonduvale tootele ja nende pakenditele

sätestatud nõudeid ei kohaldata tubakatoote jaemüügil rahvusvahelisel

reisil laeva või õhusõiduki pardal.

TG muudatusettepaneku 1 - alternatiivne ettepanek:

Lisada eelnõus § 8³ lg-le 1 ka lg 1¹ - tubakatoote jaemüügil ühendusesisesel

reisil laeva ja õhusõiduki pardal ei tohi tubakatootega seonduvas nikotiini

sisaldavas tootes nikotiinisisaldus ületada 16,6 mg ühe grammi nikotiini

sisaldava segu kohta.

TG muudatusettepanek 2:

Lisada TS § 1 lg-le 4 ka punkt 5 – tubakatootele ja tubakatootele

seonduvale tootele, mida toodetakse või ladustatakse aktsiisilaos välisriiki

võõrandamise eesmärgil.

kohalduvad kogu Eestis toimuvale tootmisele ja

käitlemisele, sõltumata sellest, kas kaup on

aktsiisilaos või on see ette nähtud välisriiki

võõrandamiseks. Erandi lisamine vähendaks

regulatsiooni ühetaolist kohaldamist ja

järelevalve selgust ning suurendaks riski, et

nõuetele mittevastavad tooted jõuavad vahetult

või kaudselt Eesti turule või muudesse

kontrollimata müügikanalitesse.

Ettevõtjate õiguspärase ootuse ja varude

realiseerimise vajadusega on arvestatud

jõustumistähtaja kaudu: nikotiinipatjade

koostise ja pakendi nõuded jõustuvad 2028.

aasta 1. jaanuaril. Seega antakse ettevõtjatele

piisav üleminekuaeg olemasoleva kauba

võõrandamiseks, tarneahelate ja laovarude

ümberkorraldamiseks ning edasise tegevuse

nõuetega kooskõlla viimiseks.

Eesti Kopsuarstide Liit

1. Ettepanek edasiseks regulatsiooni arendamiseks.

Kõigie-sigarettide maitseainete keelustamine. Kuigi eelnõus nimetatud 16

lubatud ainet on toksikoloogiliselt põhjalikumalt hinnatud ja neid ei ole

seniste uuringute alusel peetud otseselt tervisele ohtlikuks, annavad ka

need toodetele maitse ja lõhna, muuta e-sigareti kasutamise meeldivamaks

ning suurendada toodete atraktiivsust ja tarvitamist. Seetõttu on vajalik

Arvestatud osaliselt ja selgitatud.

Nõustume märkuse esitaja üldise eesmärgiga

vähendada tubaka- ja nikotiinitoodete

atraktiivsust, kättesaadavust ja kasutamist,

eelkõige alaealiste ja noorte seas. Eelnõuga

kavandatakse selleks mitmeid meetmeid,

94

edaspidi kaaluda ka nende 16 aine keelustamist, lähtudes põhimõttest, et

inhalatsiooni toodete maitsestamine ei ole vajalik ning maitse- ja

lõhnaained soodustavad e-sigarettide kasutamise alustamist, regulaarset

tarvitamist ja nikotiinisõltuvuse kujunemist, eriti laste ja noorte seas.

Meie seisukohad käsitletavates küsimustes on järgmised:

 kõikide maitse- ja lõhnaainete, sealhulgas mentooli ja

sissehingamist hõlbustavate ainete keelamine;

 neutraalsete pakendite kasutuselevõtt ning noortele atraktiivsete

värvide, nimetuste ja kujunduse keelamine;

 igasuguse reklaami ja varjatud turunduse keelamine;

 kaugmüügi keelamine ning tõhus veebijärelevalve;

 ühekordsete e-sigarettide täielik keelustamine;

 tubakatööstuse mõju piiramine poliitika kujundamisel, mitte

üksnes tööstusega toimunud kontaktide avalikustamine;

 aktsiisi ja teiste maksude rakendamine kõigile toodetele eranditeta,

sõltumata nikotiini- või tubakatoodete turustusvormist;

 piirangute jõustamine hiljemalt 1. juulil 2027, mitte alles 2028.

aastal.

sealhulgas elektroonilise sigareti vedelikes

lubatud maitse- ja lõhnaainete loetelu

kehtestamine, nikotiinipatjade koostise ja

nikotiinisisalduse nõuete sätestamine, toote ja

pakendi alaealistele atraktiivse kujunduse

piiramine ning kaugmüügi ja kaugmüügi teel

tellimise keelu täpsustamine.

Ettepanek kehtestada kõigi elektrooniliste

sigarettide maitse- ja lõhnaainete täielik keeld,

sealhulgas loobuda ka eelnõus nimetatud lubatud

ainetest, on rahva tervise eesmärgi seisukohalt

mõistetav. Samas tähendaks selline lahendus

võrreldes eelnõus kavandatuga oluliselt

ulatuslikumat piirangut, mille mõju ettevõtjatele,

tarbijakäitumisele, legaalse turu toimimisele,

piirikaubandusele, ebaseadusliku turu riskile ja

järelevalvele vajab eraldi mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsi. Käesolevas eelnõus

on valitud lahendus, mille eesmärk on asendada

senine ebamäärasem maitseregulatsioon

selgema ja kontrollitavama lubatud ainete

süsteemiga ning vähendada seeläbi toodete

atraktiivsust ja järelevalve tõlgendusruumi.

Neutraalsete pakendite, noortele atraktiivsete

värvide, nimetuste ja kujunduse täiendava

keelamise osas märgime, et eelnõuga nähakse

juba ette keeld kasutada toote või pakendi

kujundust viisil, mis suurendab toote

atraktiivsust alaealise või noore jaoks.

Nõustume, et selle keelu rakendamiseks peab

seletuskiri andma piisavalt selged näited ja

hindamiskriteeriumid. Täieliku neutraalse

pakendi nõude kehtestamine eeldab siiski eraldi

põhjalikumat mõju- ja proportsionaalsuse

95

analüüsi ning seda käesoleva eelnõu raames täies

ulatuses ei kavandata.

Reklaami ja varjatud turunduse täiendava

keelamise eesmärgiga nõustume sisuliselt selles

osas, et tubaka- ja nikotiinitoodete reklaam,

müügiedendus ja noortele suunatud turundus

peavad olema tõhusalt piiratud. Kehtivas õiguses

on tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate

toodete reklaam juba ulatuslikult piiratud.

Käesoleva eelnõu keskne eesmärk on eelkõige

toodete koostise, nikotiinisisalduse, kujunduse,

kättesaadavuse ja kaugmüügi täiendav

reguleerimine. Täiendavate reklaamipiirangute

või eraldi varjatud turunduse reeglite

kehtestamine võib olla edaspidi kaalumist vajav

küsimus, kuid eeldab eraldi analüüsi.

Kaugmüügi keelamise ja veebijärelevalve

tõhustamise ettepanekuga on eelnõu üldine

suund kooskõlas. Eelnõuga täpsustatakse

kaugmüügi ja kaugmüügi teel tellimise

piiranguid, et vähendada olukordi, kus alaealistel

on võimalik tubaka- ja nikotiinitooteid saada

veebikanalite, piiriülese müügi või vahendajate

kaudu. Nõustume, et keelu tegelik mõju sõltub

järelevalve tõhususest, sh veebimüügi,

sotsiaalmeedia, tarnekanalite ja piiriülese

kaubanduse jälgimisest. Tegemist on suurel

määral rakendamise ja järelevalvekorralduse

küsimustega, mida tuleb käsitleda koostöös

pädevate järelevalveasutustega.

Ühekordsete e-sigarettide täieliku keelustamise

ettepanek puudutab ulatuslikku täiendavat

keelumeedet. Nõustume, et ühekordsete e-

sigarettidega kaasnevad nii rahva tervise, noorte

atraktiivsuse kui ka keskkonnaga seotud

96

probleemid. Samas vajab nende täielik

keelustamine eraldi õiguslikku, keskkonnaalast,

majanduslikku ja järelevalvealast analüüsi,

sealhulgas hinnangut võrdsele kohtlemisele

teiste tubaka- ja nikotiinitoodetega ning

võimalikule ebaseadusliku turu riskile. Seetõttu

ei kavandata käesoleva eelnõu raames

ühekordsete e-sigarettide täielikku keelustamist,

kuid ettepanekut saab kaaluda edasise tubaka- ja

nikotiinitoodete regulatsiooni arendamisel.

Tubakatööstuse mõju piiramise ettepaneku osas

märgime, et eelnõus kavandatud lobitegevuse

regulatsioon on vahepealse analüüsi tulemusel

eelnõust välja jäetud, kuna see vajab täiendavat

sisulist arutelu, täpsemat kohaldamisala

määratlemist ning järelevalve ja tagajärgede

läbimõtlemist. Nõustume põhimõttega, et

rahvatervise poliitika kujundamisel tuleb tagada

läbipaistvus ja vältida põhjendamatut

mõjutamist. Vastava regulatsiooni täpsem

kujundamine eeldab siiski laiemat analüüsi ega

ole käesoleva eelnõu raames lahendatav.

Aktsiisi ja teiste maksude rakendamise ettepanek

kõigile toodetele puudutab laiemat

maksupoliitilist küsimust. Eelnõuga ei

kavandata kõigi tubaka- ja nikotiinitoodete

maksustamise terviklikku ümberkujundamist.

Maksustamise alused, määrad ja võimalike

erandite põhjendatus tuleb hinnata koostöös

Rahandusministeeriumi ning Maksu- ja

Tolliametiga, arvestades nii rähvat ervise

eesmärke, maksulaekumist, legaalse turu

toimimist kui ka ebaseadusliku kaubanduse riski.

Jõustumistähtaja osas nõustume, et rahva tervise

eesmärkide saavutamiseks ei tohiks

97

üleminekuaeg olla põhjendamatult pikk. Samas

on kavandatavate nõuete puhul tegemist

ettevõtjatele ja järelevalveasutustele olulise

mõjuga muudatustega, mis eeldavad toodete

koostise, märgistuse, pakendi, teavitamise ja

järelevalvepraktika kohandamist. Seetõttu tuleb

tagada mõistlik üleminekuaeg, et ettevõtjad

saaksid viia tooted nõuetele vastavaks ning

järelevalveasutused teha vajalikud

ettevalmistused. Ettepanekut jõustada kõik

piirangud hiljemalt 1. juulil 2027 ei ole võimalik

käesolevas etapis täies ulatuses arvestada.

Kokkuvõttes toetab eelnõu märkuses nimetatud

üldist eesmärki vähendada tubaka- ja

nikotiinitoodete atraktiivsust ja kättesaadavust

noorte seas, kuid mitmed ettepanekus nimetatud

täiendavad meetmed tähendaksid võrreldes

eelnõuga oluliselt ulatuslikumaid piiranguid

ning vajavad eraldi mõju-, proportsionaalsus- ja

rakendatavuse analüüsi.

Maxima Eesti OÜ

1. Eelnõu § 83 lõikega 1 kehtestatakse nikotiinisisalduse ülemmäär 4 mg ühe

grammi nikotiini sisaldava segu kohta tubakatootega seonduvatele

toodetele, sealhulgas nikotiinipatjadele. Seletuskirja kohaselt on lähtutud

Läti Vabariigis kehtestatud nikotiini maksimummäärast. Märgime, et

seletuskiri ise tunnistab, et elanikkonna tervise kaitseks oleks õigem

madalam piir (1–2 mg/g), kuid kuna sellist piirangut kehtivas seaduses ei

ole, lähtuti Läti eeskujust. Pakutud piirmäär muudaks valdava enamiku

praegu seaduslikult registreeritud ja maksustatud tooteid

müügikõlbmatuks. See kujutab endast sisuliselt de facto keeldu, mitte

regulatiivset kohandust.

Võrdluseks: Soome, mis on kehtestanud suitsuvabade nikotiintoodete

tervikliku regulatiivse raamistiku (kehtestatud augustis 2025), on seadnud

Arvestatud osalisel ja selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g nikotiinisisalduse

piirangust ning laiemast erinevaid

nikotiinitooteid hõlmavast regulatsioonist on

loobutud. Muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele ning nikotiinipatjadele

nähakse ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg

piir ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Tegemist on võrreldes algse lahendusega

kitsama ja vähem piirava regulatsiooniga, mis on

98

nikotiinisisalduse piirmääraks 16,6 mg/g — neli korda kõrgem kui Eesti

ettepanek. Soome lähenemine oli sõnaselgelt suunatud turu regulatsiooni

alla toomisele, mitte selle likvideerimisele. Eesti ettepanek seevastu

likvideeriks legaalse turu, samal ajal kui nõudlus jätkub.

Ettepanek: Eesti peaks viima läbi proportsionaalsuse hinnangu selle kohta,

milline osa praegu registreeritud toodetest jääks 4 mg/g piirmäära korral

turule, ning kaaluma nikotiinisisalduse piirmäära ühtlustamist Soome

standardiga (16,6 mg/g), mis reguleerib turgu ilma seda likvideerimata.

seotud konkreetse kasutusühikuga ning

võimaldab selgemalt hinnata ühe toote

tarvitamisel saadavat nikotiinikogust.

Seletuskirja on vastavalt täiendatud mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsiga. Täpsemalt on

käsitletud mõju rahva tervisele, ettevõtlusele,

turu toimimisele ja maksulaekumisele ning

riigiasutuste töökoormusele. Mõjude täpset

ulatust ei ole olemasolevate andmete põhjal

võimalik prognoosida, mistõttu on seletuskirjas

esitatud ka hinnangu aluseks olevad eeldused ja

andmepiirangud. Olemasoleva teabe, sealhulgas

aktsiisilaekumise põhjal on siiski võimalik

järeldada, et nikotiinipatjade puhul on tegemist

arvestatava mahuga tootekategooriaga. Mõju

tegelikku ulatust tuleb pärast muudatuse

jõustumist jälgida müügi-, aktsiisi-, järelevalve-

ja tarvitamise levimuse andmete põhjal.

2. Eelnõuga kehtestatakse elektrooniliste sigarettide vedelikele ammendav

lubatud ainete loetelu: 16 tubaka maitse- ja lõhnaainet ning 8 mentooli

maitse- ja lõhnaainet. Mõistame muret maitsete atraktiivsuse pärast

alaealiste jaoks — ESPAD 2024 uuring kinnitab, et maitse- ja lõhnaained

on peamine e-sigarettide kasutamise alustamise põhjus noorte seas.

Samas märgime, et üldine maitsekeeld võib suunata täiskasvanud tarbijad,

kes kasutavad neid tooteid suitsetamisest loobumise vahendina,

reguleerimata veebiallikatesse või tagasi traditsiooniliste

sigarettide juurde — mis tooks kaasa halvema rahvatervise tulemuse.

Ettepanek: Ministeerium peaks hindama täiskasvanud (18+) tarbijate

tegelikku osakaalu, kes kasutavad maitsestatud tubakatoodetega seonduvas

nikotiini sisaldavaid tooteid (sh nikotiinipatju) suitsetamise vähendamise

või lõpetamise vahendina, enne maitsepiirangute lõplikku kehtestamist,

ning kaaluma proportsionaalset lähenemist, mis on suunatud konkreetselt

noortele atraktiivsetele maitsetele (magus, kommid, puuvili), mitte kõigi

mitte-tubaka/mentooli valikute kõrvaldamisele.

Selgitatud.

Tubakaseadus ei reguleeri tooteid mis on

mõeldud suitsetamisest loobumiseks.

Suitsuvabad tooted ei ole suitsetamisest

loobumise tooted. Tegemist on toodetega mis

toetavad ning osaliselt ka süvendavad

(nitkotiinipadjad) nikotiinisõltuvust.

Suitsetamisest loobumiseks disainitud ning

ettenähtud toodetele kehtib ravimi ning

meditsiinitoodete regulatsioon. Suitsetamisest

loobumise ja rahva tervise mõju analüüsimine ei

ole antud juhul asjakohane.

99

3. Rahvusvaheline tõendusmaterjal toetab tugevalt reguleeritud lähenemist de

facto keelu asemel. Rahvusvaheline tõendusmaterjal kinnitab üksmeelselt,

et ebaseaduslik e-sigarettide turg on Euroopas muutunud struktuurseks

probleemiks, mis kasvab kiiremini kui riikide suutlikkus seda ohjata.

Fraunhofer IIS-i ja MRU GmbH 2026. aasta veebruari uuring „The

irregular market for e-cigarettes in Europe"1 kvantifitseerib selle probleemi

esmakordselt süstemaatiliselt: ebaseaduslik kaubandus moodustab juba

48% kogu Euroopa e-sigarettide turust, väärtusega 6,6 miljardit eurot,

kusjuures 90% EL-i impordist pärineb Hiinast. Uuring prognoosib, et ilma

koordineeritud sekkumiseta kasvab ebaseaduslik turg 2030. aastaks 10,83

miljardi euroni. Eriti murettekitav on uuringu järeldus alaealiste kaitse

kohta: ebaseaduslik turg ignoreerib vanusekontrolli täielikult, muutes

noortele toodetele ligipääsu lihtsamaks, mitte raskemaks. Uuring soovitab

probleemi lahenduseks koordineeritud EL-i tasandi regulatiivset

ühtlustamist — üksikute liikmesriikide ühepoolsed karmistused, mis

suurendavad regulatiivseid erinevusi liikmesriikide vahel, soodustavad

pigem piiriülest ebaseaduslikku kaubandust kui piiravad seda.

Saksamaa kogemus illustreerib seda dünaamikat konkreetsete andmetega.

BVTE (Saksa tubakatööstuse ja uudsete toodete liit) tellimusel tehtud

uuringud2 (Ipsos, Kanthak, Berliini Tubakauuringute Instituut) näitavad, et

ligikaudu 40% Saksamaal müüdavatest e-sigarettidest on ebaseaduslikud

— need väldivad aktsiisimaksu, ületavad lubatud nikotiinisisaldust või ei

vasta pakendi- ja märgistusnõuetele. BVTE ja Saksa tolli- ja rahandusliidu

(BDZ) 10. märtsi 2026. aasta ühisel pressikonverentsil Berliinis kinnitasid

tolliasutused, et jõustamine muutub üha keerukamaks ja kulukamaks —

ühel juhul (Müncheni tolliuurimine) kulutasid ametiasutused

konfiskeeritud seadmete ladustamiseks ja hävitamiseks 870 000 USD.

Nikotiinipadjandid kujutavad endast eraldi kasvavat jõustamisprobleemi:

nõudlus suureneb, kuid turgu varustatakse valdavalt ebaseaduslike kanalite

kaudu, mis toob BVTE hinnangul kaasa ligikaudu 100 miljonit eurot

kaotatud tubakaaktsiisi ja käibemaksutulu aastas. BDZ föderaalne esimees

Thomas Liebel rõhutas, et ametlik statistika kajastab üksnes

konfiskeerimisi, mitte tegelikku smugeldamismahtu — suur osa

Selgitatud.

Nõustume, et nikotiinisisalduse ülempiiri ja

lubatud ainete loetelu kehtestamisel tuleb

hinnata nende mõju praegu registreeritud ja

õiguspäraselt turustatavatele toodetele, legaalse

turu toimimisele, tarbijakäitumisele, piiriülesele

ja ebaseaduslikule kaubandusele,

maksulaekumisele ning järelevalveasutuste

töökoormusele. Samas ei tähenda asjaolu, et osa

praegu turul olevatest toodetest ei pruugi

nõuetele vastata, iseenesest piirangu lubamatust

ega de facto keeldu. Eelnõu eesmärk on

vähendada kõrge nikotiinisisaldusega ja noortele

atraktiivsete toodete levikut ning sellest

tulenevat tervise- ja sõltuvusriski. Võimalik

salaturu, piirikaubanduse ja asenduskäitumise

risk ei välista rahva tervise kaitseks vajalike

meetmete kehtestamist, kuid seda tuleb

arvestada piirangute põhjendamisel, järelevalve

kavandamisel ja regulatsiooni järelhindamisel.

Seletuskirja on vastavalt täiendatud mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsiga, sh mõjuga laste

ja noorte tervisele, ettevõtjatele, legaalsele

turule, ebaseadusliku kaubanduse riskile,

järelevalvele ning maksulaekumisele.

100

ebaseaduslikust turust jääb paratamatult nähtamatuks. BVTE tegevjuht Jan

Mücke sõnastas probleemi tuumiku selgelt: „Riik peab keskenduma

kehtivate keeldude tõhusamale jõustamisele, selle asemel et korduvalt

kaaluda uusi keelde, mida seejärel halvasti jõustatakse ja mis ainult

õhutavad ebaseaduslikku kaubandust." Seda trendi kinnitavad ka

Reemtsma Schwarzmarkt-Trackeri 2026. aasta esimese poole andmed3,

mille ettevõte avaldas 8. juulil 2026. Tracker koondab alates 2025. aasta

algusest pidevalt ametlikke Saksa tolli- ja politseiteateid ebaseaduslike

toodete konfiskeerimiste kohta — see ei anna absoluutseid turumahtusid,

kuid pakub ametlikel allikatel põhinevat ülevaadet musta turu dünaamikast.

Poolaasta andmed on häirivad: konfiskeeriti 55 938 553 ebaseaduslikku

sigaretti (64% kogu 2025. aasta mahust), 2 489 960 ebaseaduslikku e-

sigaretti (70% kogu 2025. aasta mahust) ning 42 499 purki snussi või

nikotiinipadjandeid, mis vastab 179%-le kogu 2025. aasta mahust — 2026.

aasta esimene pool ületab seega juba tervet eelmist aastat 79% võrra.

Teatatud maksukahju ulatus 25,3 miljoni euroni, mis on 97% kogu 2025.

aasta tasemest, vaid kuue kuuga. Reemtsma õigus- ja ettevõttesuhtluse

direktor Christian Cordes rõhutas, et need arvud kujutavad vaid jäämäe

tippu, ning hoiatas, et meetmed, mis avaldavad seaduslikule turule survet

— sealhulgas järsud aktsiisitõusud, laiad keelud ja jõustamislüngad —

riskivad seda suundumust veelgi kiirendada. Ettevõte viitas sõnaselgelt

Prantsusmaale ja Madalmaadele kui turgudele, kus tarbijad on juba

nihkunud ebaseaduslike või piiriüleste allikate poole. Cordes: „Kui turgu ei

reguleerita kontrollitaval viisil ja seaduslik turg nõrgeneb, on

ebaseaduslikel tegutsejatel sellest kasu."

Kokkuvõttes näitab rahvusvaheline tõendusmaterjal ühtselt, et de facto

keelud ei kõrvalda nõudlust — need kannavad selle reguleeritud, vanuse

tuvastamisega ja maksumaksvast jaemüügist kontrollimatutesse

kanalitesse, kus alaealiste kaitse on nõrgem, mitte tugevam. Eesti

kontekstis on need andmed eriti asjakohased: pakutav 4 mg/g piirang ja

ammendav maitseainete loetelu, mis sisuliselt kõrvaldavad seadusliku

turu, loovad täpselt selle stsenaariumi, mille eest rahvusvaheline

tõendusmaterjal hoiatab. De facto keelud ei kõrvalda nõudlust — need

101

kannavad selle reguleeritud, vanuse tuvastamisega, maksumaksvast

jaemüügist kontrollimatutesse veebikanalitesse ja mustale turule, kus

alaealistel on lihtsam, mitte raskem ligi pääseda.

Ettepanek: Enne koostisepiirangute lõplikku kehtestamist avaldada

regulatiivne mõjuhinnang, mis näitab, milline osa praegu registreeritud,

seaduslikest toodetest jääks turule pärast 4 mg/g piirmäära ja maitseainete

loetelu jõustumist.

4. Eelnõuga kehtestatavad trahvid kuni 200 000 eurot juriidilistele isikutele

on põhimõtteliselt põhjendatud, kuid muutuvad ebaproportsionaalseks

kontekstis, kus sama eelnõu muudaks turu seadusliku varustamise peaaegu

võimatuks. Jaemüüjad, kes on investeerinud vastavusse — vanuse

tuvastamise süsteemid, töötajate koolitus, registreeritud tooted — seisaksid

silmitsi eksistentsiaalsete trahvidega praegu seaduslike ja registreeritud

toodete müümise eest, kui üleminekuperiood ja toodete

registreerimisnõuded ei ole selgelt reguleeritud.

Palume ministeeriumil täpsustada ülemineku ajakava ning tagada, et

Terviseametis praegu registreeritud ning kehtivate reeglitega vastavuses

olevad tooted ei kuuluks üleminekuperioodil koheselt sanktsioonide alla.

Ettepanek: Tagada selge ja piisav ning sanktsioneerimata

üleminekuperiood praegu registreeritud ja vastavuses olevatele toodetele.

Selgitatud.

Turul olevate toodete lõpuni müümiseks on

eelnõus ette nähtud üleminekuperiood. Samas

lasub ka edasimüüjal kohustus veenduda, et tema

müüdav kaup on legaalne. Muudatused

puudtavad nikotiinitooteid ning tubakatoodete

nõuded ning müügi tingimused jäävad samaks,

seega väide, et kogu tubakatoodete müügi

korraldusse investeeritud vahendid muutuksid

asjatuks, on ebakorrektne.

5. Meie põhiseisukoht on, et nikotiinipadjandite ja muude tubakatootega

seonduvate toodete kehtiv regulatiivne raamistik on piisav. Probleem ei ole

reeglites, vaid nende täitmises kõigis müügikanalites.

Praegu seaduslikud tooted on:

• registreeritud Terviseametis

• müügikohas vanuse tuvastamise nõuete kohased

• märgistatud vastavalt nõuetele

• maksustatud ja aktsiisitulu genereerivad

• müüdavad litsentseeritud, vastutavate jaemüügikanalite kaudu

Puudu on kehtivate reeglite järjepidev ja terviklik täitmine, eelkõige

järgmistes kanalites:

• Veebimüük: Reguleerimata veebimüüjad — nii kodumaine kui piirilülene

— tegutsevad minimaalse vanuse tuvastamisega ja väljaspool

Selgitatud.

Toote oma kommentaaris välja loetelu millele

seaduslikud tooted peaksid vastama, paraku just

eelnõuga reguleeritavad tooted osadele nendele

loetelu tingimustele ei vasta. Täna turul olevad

nikotiinipadjad ei ole registreeritud

Tervisematis, neil ei ole vajalikku märgistust.

Lisaks ei ole Eestis jaemüügikanalite

litsentseerimise nõuet.

102

maksusüsteemi. Järelevalveressursid tuleks suunata siia. Noortel on

muuhulgas võimalik tellida tubakatooteid (vape, snus) Temust või

Sheinist – kontroll jääb siin aga vanematele, rääkimata asjaolust, et

taolistest veebikaubamajadest tellitu võib sisaldada väga mürgiseid

kemikaale.

• Ebaseaduslik jaemüük: Registreerimata kanalites, ilma vanuse

tuvastamiseta ja ilma aktsiisimaksuta müüdavad tooted kujutavad endast

tegelikku ohtu noorte kaitsele ja rahvatervisele. Ressursid tuleks suunata

nende kanalite sulgemisele, mitte seadusliku turu

likvideerimisele.

• Sotsiaalmeedia müük: Nikotiintoodete peer-to-peer ja

sotsiaalmeediapõhine müük alaealistele on kasvav probleem, mis nõuab

sihipärast järelevalvet.

Kutsume ministeeriumi üles seadma prioriteediks kehtivate reeglite

täitmise kõigis kanalites —sealhulgas veebis ja ebaseaduslikus jaemüügis

— enne uute tootepiirangute kehtestamist, mis likvideeriks legaalse turu,

jättes ebaseadusliku turu puutumata.

Ettepanek: Suunata järelevalveressursid veebimüügi, piiriülese ja

ebaseadusliku jaemüügi kanalitesse, kus vanuse tuvastamine puudub ja

maksukuulekus on null.

MTÜ NNA Suitsuvaba Eesti

1. Eelnõuga soovitakse kehtestada tubakatootega seonduva toote nikotiini

sisalduse piirmääraks 4 mg ühe grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Kahjuks ei leia me eelnõu seletuskirjast selle

muudatuse mõjuanalüüsi. Meile teadaolevalt kasutavad tarbijad enamjaolt

sellest kõrgema nikotiinisisaldusega tooteid,

mistõttu avaldab plaanitav muudatus olulist mõju paljudele tarbijatele.

Riigil on legaalselt müüdavate toodete kohta andmed olemas, sest

tubakaseaduse §10 lõige 6 ütleb: tubakatooteid võõrandamiseks Eestisse

toov või Eestis tubakatooteid tootev ettevõtja teatab iga aasta 31.

märtsiks Terviseametile andmete esitamiseks ettenähtud ühisportaali kaudu

tubakatoodete ja tubakatootega seonduvate toodete müügikogused

tootemarkide ja -liikide kaupa eelmise kalendriaasta kohta.

Selgitatud.

Eelnõu on pärast kooskõlastamist muudetud.

Algselt kavandatud 4 mg/g piirangust on

loobutud ning muudetud eelnõus kohaldub

nikotiinisisalduse ülempiir üksnes

nikotiinipatjadele. Nikotiinipatjadele nähakse

ette 9 mg piir ühe padja kohta ja 9 mg piir ühe

grammi nikotiini sisaldava segu kohta.

Seletuskirja on vastavalt täiendatud mõju- ja

proportsionaalsuse analüüsiga, sh mõjuga laste

ja noorte tervisele, ettevõtjatele, legaalsele

103

Selle andmestiku põhjal on võimalik hinnata, kui suurt kasutajate hulka

muudatus mõjutab.

Lisaks tuleb vaeva näha, et saada teada kasutajate potentsiaalne käitumine

nikotiini piirangu sisseseadmise korral. Soovime, et riik teeks analüüsi,

millist mõju avaldab nikotiini sisalduse piirmäära kehtestamine enne kui

muudatus seadustatakse. Muuhulgas on kasulik selle analüüsi jaoks läbi

vaadata ka teiste riikide kogemused nikotiinipadjakeste nikotiini sisalduse

piirmäära kehtestamise mõjust.

Meie näeme alternatiivseid tubaka- ja nikotiinitooteid, mille osas on

teadusuuringud leidnud, et nende kasutamine on võrreldes tavasigareti

suitsetamisega vähem kahjulik, võimaliku suitsetamisest loobumise

vahendina apteegis müüdavate nikotiinitoodete kõrval. Mitmetes

riikides, näiteks Rootsis, Ühendkuningriigis, Jaapanis, Austraalias ja Uus-

Meremaal nähakse seda riiklikul tasandil. Kõige drastilisema erinevuse

Eestiga võib leida Ühendkuningriigist, kus on käimas riiklik programm,

mille raames antakse ühele miljonile suitsetajale (Eestis on kokku

üle 200 000 suitsetaja) tasuta e-sigareti stardikomplekt, et soodustada e-

sigareti abil suitsetamisest loobumist (lähemalt on võimalik tutvuda siin

https://nna.ee/uudised/338-e-sigareti-stardikomplektid-soodustavad-

suitsetamisest-loobumist).

Inglismaa tõenduspõhise suitsetamisest loobumise osaks on ka

alternatiivsed tooted nagu näiteks e-sigaretid (Inglismaa riiklik

tervishoiuteenistus e-sigareti abil suitsetamisest loobumisest

https://www.nhs.uk/better-health/quit-smoking/ready-to-quit-

smoking/vaping-to-quit-smoking/).

Eestiski on arvestatav hulk inimesi mõne alternatiivse toote abil

suitsetamisest loobunud. See on selgunud näiteks Eurobaromeetri

uuringutest, mille osas oleme kokkuvõtte teinud omakodulehel

https://nna.ee/uudised/359-mida-kasutatakse-elis-suitsust-loobumiseks.

Eesti riigi enda uuringutesse ei ole ikka veel jõudnud küsimus

suitsetajatele, mida on nad kasutanudsuitsetamisest loobumiseks.

Juhime ka teie tähelepanu, et mõne aasta eest tuli sotsiaalministeerium

välja ettepanekuga kehtestada nikotiinipadjakeste kõrgeimaks nikotiini

turule, ebaseadusliku kaubanduse riskile,

järelevalvele ning maksulaekumisele.

Tubakaseadus ei reguleeri tooteid mis on

mõeldud suitsetamisest loobumiseks. Tegemist

on toodetega mis toetavad ning osaliselt ka

süvendavad (nitkotiinipadjad) nikotiinisõltuvust.

Suitsetamisest loobumiseks disainitud ning

ettenähtud toodetele kehtib ravimi ning

meditsiinitoodete regulatsioon.

Täpsustame. Sellist eelnõud kus, nikotiini

sisalduse piirmääraks on pakutud 25 mg toote

ühe grammi kohta, ei oleSotsiaalministeeriumi

poolt algatatud. Sellise eelnõu on esitanud

Riigikogu liikmed: Tarmo Kruusimäe, Üllar

Saaremäe, Raivo Tamm, Heiki Hepner, Tõnis

Mölder, Marko Šorin, Mihhail Stalnuhhin,

Marek Jürgenson. Sotsiaalministeerium seda

ettepanekut ei toetanud.

104

sisalduse piirmääraks 25 mg toote ühe grammi kohta. Selle ettepaneku

toetamiseks toodi välja teadusuuringud. Praegune ettepanek 4

mg/g on oluliselt erinev ja seletuskirjast ei leia, millistele teadustöödele

selle juures on tuginetud.

2. Eelnõuga soovitakse seada täiendavatele toodete maitsepiirangud, mis

kehtivad juba näiteks elektroonilistes sigarettides kasutatavatele e-

vedelikele. Juba 2018. aastal hoiatasime riigikogu

ja sotsiaalministeeriumi, et maitsekeelu kehtestamine toob kaasa

maitsetega toodete salaturul müümise. Küll aga ei osanud me toona ette

kujutada, et e-sigarettide salaturg nii ulatuslikuks kujuneb. Aastatega sisse

juurdunud salaturg on kaasa toonud olukorra, kus salaturult pärinevate e-

sigarettide ostmine on muutunud uueks normaalsuseks. See mõtteviis on

laienemas suhtumisse ka teistesse salaturul müüdavate toodete, näiteks

igasugu preparaadid, pulbrid ja tabletid, mida müükase salaturul tervist

toetavate toodete sildi all. Selle asemel, et viia salaturule täiendavaid

tooteid ja süvendada inimeste positiivset suhtumist salaturgu, tasub

salaturult ära võtta nende eelis võrreldes legaalse turuga. Oleme juba

varasematel aastatel korduvalt teinud ettepaneku tuua osaliselt tagasi

maitsed, mis ei oleks noortele huvitavad. Nii võiksid keelatuks jääda

maitse- ja lõhnaainete kombinatsioonid, mis jäljendavad maistuste nagu

kommide, jäätiste ja küpsiste, ning karastusjookide maitset ja lõhna.

Seetõttu teeme ettepaneku analüüsida, millist mõju võiks avaldada

maitsetega toodete legaliseerimine. Analüüs võiks anda vastused

küsimustele: Millist mõju avaldab see salaturule? Millist mõju avaldab see

riigieelarvele? Millist mõju avaldab see e-sigarettide noortele

kättesaadavust? Kuidas vähendada riske, et legaalsed e-sigaretid ei jõuaks

noorte kätte?

Selgitatud.

Eelnõu eesmärk on vähendada tubaka- ja

nikotiinitoodete atraktiivsust, eelkõige laste ja

noorte jaoks. Maitse- ja lõhnaained on oluline

tegur, mis muudab nikotiinitooted alustavatele

kasutajatele vastuvõetavamaks ning vähendab

toote tajutavat ohtlikkust. Seetõttu ei ole

põhjendatud laiendada lubatud maitseid viisil,

mis tooks turule tagasi puuvilja-, marja-,

maiustuse-, joogi- või muud noortele

atraktiivsed maitsed.

Salaturu riski vähendamine on oluline, kuid selle

eesmärgi saavutamiseks ei ole sobiv lahendus

noortele atraktiivsete maitsete legaliseerimine.

Eelnõuga täpsustatakse kaugmüügi ja tellimise

keeldu ning nähakse ette vastutus ka tellijale, et

tõkestada nõuetele mittevastavate toodete

jõudmist Eesti turule. Lisaks toetavad

järelevalvet selgemad koostise- ja

pakendinõuded. Eelnõu ei välista edaspidi

salaturu ja järelevalvemeetmete mõju hindamist,

kuid käesoleva eelnõu raames ei peeta

põhjendatuks maitsepiirangute leevendamist.

3. Laste kaitsmise eesmärgil võiks sarnaselt elektroonilistele sigarettidele

kehtestada ka nikotiiniptjade osas reegli, et toodete karbid peavad olema

lapsekindlad. Kui nikotiinipatjade karp peaks mingil põhjusel sattuma

lapse kätte, siis karp peaks olema disainitud selliselt, et lapsel ei oleks

võimalik seda lihtsasti avada.

Selgitatud.

Toetame eesmärki suurendada laste kaitset ning

peame ettepanekut kaalumist väärivaks. Samas

keskendub käesolev eelnõu eeskätt

nikotiinisisalduse piirmäära kehtestamisele ning

eelnõu kiire menetlemise tõttu ei kavandata

105

Lisaks võiks toote pakendil olla välja toodud Mürgistusteabekeskuse

infonumber 16662 juhtudeks, kus lapsevanemad on jätnud oma

nikotiinipadjad ripakile ja laps on need kätte saanud.

selles etapis tubakatoodetega seonduvate toodete

pakenditele täiendavate nõuete, sealhulgas

lapsekindla pakendi või Mürgistusteabekeskuse

kontaktandmete märkimise kohustuse

kehtestamist. Nikotiinipatjade pakendile

kehtestatakse üksnes sarnased nõuded, mis on

ette nähtud juba elektrooniliste sigarettide puhul.

Kindlasti väärib ettepanek kaalumist edaspidiste

muudatuste ettevalmistamisel.

4. Oleme seda meelt, et täiskasvanutel inimestel peaks olema võimalik tellida

endale kaupu ka kaugmüügi teel. Seejuures peab kasutusele võtma isiku

digitaalse identifitseerimise (ID-kaardi, mobiil-ID või Smart ID) abil, et

tellimisekeskonnale saaks juurde vaid täiskasvanud isik. Palume

justiits- ja digiministeeriumil analüüsida selle lahenduse kasutusele

võtmise võimalusi.

Selgitatud.

Eelnõuga säilitatakse tubakatoodetega

seonduvate toodete kaugmüügi keeld. Kuigi

digitaalsete identiteedilahenduste abil on

võimalik ostja vanust kontrollida

tellimiskeskkonda sisenemisel, ei välista see

täielikult alaealiste juurdepääsu toodetele ega

võimalda piisava kindlusega kontrollida toodete

tegelikku vastuvõtjat. Eelnõu eesmärk on piirata

alaealiste kokkupuudet nikotiinitoodetega ning

vähendada nende kättesaadavust. Seetõttu ei

käsitleta käesoleva eelnõu raames kaugmüügi

lubamise võimalusi ega kavandata täiendavat

analüüsi digitaalsetel identiteedilahendustel

põhineva kaugmüügi korraldamiseks. Samas ei

ole välistatud võimalus tulevikus vastavat

lähenemist uuesti hinnata, kui töötatakse välja

tõhusamad tehnilised lahendused, mis

võimaldavad usaldusväärselt kontrollida nii ostja

vanust kui ka toote üleandmist täisealisele

isikule.

Nano OÜ

1. Miks ei ole eelnõus juttu 0 (null) surmajuhtumist nikotiinipatjadest —seda

kogu maailmas (Nationwide Children's Hospital, Pediatrics, 2025) ja selle

asemel hirmutatakse laste suremisega?

Selgitatud.

106

Kui mitu surma on nikotiinipatjade tarbimine suitsetamise asemel ära

hoidnud? Kas tegelik vaenlane on sigarettide suitsetamine või suitsetamist

ära hoidev nikotiinipadi? Kas 1 (ühe) suitsetaja kulu tervishoiusüsteemile

on võrdne 20 või 200 nikotiinipatjade tarbija kuluga?

Küsimus ei ole "kas nikotiin on kahjulik", vaid: kas see konkreetne eelnõu

— 4 mg/g piir, käitlemiskeeld, maitsekeeld — vähendab neid surmaarve ja

tervisekadu või hoopis suurendab neid?

Justiitsministeerium ei ole avaldanud ühtegi mõjuhinnangut, mis sellele

vastaks. Ministeerium ei ole esitanud ühtegi argumenti, mis põhineks

Hollandi, Läti või mõne muu riigi tegelikul kogemusel. Eesti e-vedelike

turul valitseb “Keelamise” tulemusel totaalne kaos – mustal turul on

reguleerimata toodete näol saadaval kõik mida soovitakse. Seda kinnitavad

Eesti Nikotiinitoodete Edasimüüjate Liidu poolt teostatud jäätmeseire

uuring ja Maksu- ja Tolliameti andmed.

Justiitsministeeriumi mõjuanalüüs ei sisalda ühtegi arvu kaotatud

maksutulu, eksporditulu ega töökohtade kohta. Iga tõsine eelnõu peab

kaaluma mõlemat poolt.

Ettepanek: Tõenduspõhine ja teaduspõhine mõjuhinnang enne

seadusemuudatust — kaasa arvatud suitsetajate arvu muutuse analüüs

Nõustume, et nikotiinisisalduse ülempiiri

kehtestamisel tuleb hinnata selle mõju praegu

turul olevatele toodetele, ettevõtjatele, legaalse

turu toimimisele, tarbijakäitumisele,

maksulaekumisele ning võimaliku piiriülese ja

ebaseadusliku kaubanduse riskile. Samas ei

tähenda asjaolu, et osa praegu turul olevatest

toodetest ei pruugi uutele nõuetele vastata,

iseenesest piirangu ebaproportsionaalsust.

Eelnõu eesmärk on vähendada kõrge

nikotiinisisaldusega toodetest tulenevat

sõltuvus- ja terviseriski ning toodete

atraktiivsust eelkõige alaealiste ja noorte jaoks.

Võimalikku salaturu ja piirikaubanduse riski

tuleb arvestada meetme rakendamisel ja

järelevalve kavandamisel, kuid see ei välista

rahva tervise kaitseks vajalike nõuete

kehtestamist. Seletuskirja on vastavalt täiendatud

mõju- ja proportsionaalsuse analüüsiga, sh

mõjuga laste ja noorte tervisele, ettevõtjatele,

legaalsele turule, ebaseadusliku kaubanduse

riskile, järelevalvele ning maksulaekumisele.

2. Eelnõu keelab kõik "atraktiivsed" maitsed. Kuid meie uuringute põhjal

(Grenkem OÜ, 2026) sisaldavad piparmündi-, mustika- ja

vaarikaekstraktid ühendeid — rosmariinhapet, luteoliini, ellaghapet,

pterostilbeeni, antotsianiine —, mis on katsemudelites näidanud otsest

kaitsvat toimet nikotiini põhjustatud veresoonekahjustuse vastu.

Rosmariinhape pärsib spetsiifiliselt NLRP3 põletikukompleksi, mis on

nikotiini veresoonekahjustuse peamine mehhanism (Yao et al., 2019).

Ükski Euroopa riik ei ole seda kaitsvat mõju hinnanud. Maitsekeeld ei

pruugi tooteid ohutumaks muuta — see võib need hoopis kahjulikumaks

muuta. Vägagi vastuoluline nõue seaduseelnõus – nikotiinipatjades on

keelatud kasutada samu kohvis sisalduvaid komponente mis kofeiini

kahjulikku toimet leevendavad

Selgitatud.

Nikotiinitoodetele tervist kaitsva või tervisele

kasuliku toimega ainete lisamise põhjendatust

tuleb hinnata mitte üksnes lisatud aine omaduste,

vaid kogu toote mõju ja tarbimiskonteksti alusel.

Asjaolu, et üksik koostisosa, näiteks vitamiin,

mineraalaine või taimne ekstrakt, võib eraldi

kasutatuna olla organismile vajalik või omada

teatavat kasulikku toimet, ei tähenda, et selle

lisamine nikotiinitootesse muudaks toote

tervisele kasulikuks või vähendaks nikotiini

tarvitamisega seotud riske.

107

Ei ole põhjendatud järeldus, et tervisele kasuliku

aine olemasolu tootes kompenseerib nikotiini

sõltuvust tekitavat toimet või muid

nikotiinitarbimisega seotud terviseriske.

Selliste ainete lisamisel nikotiinitoodetesse tuleb

arvestada ka eetilise aspektiga. Tervisele

kasulikele või kaitsvatele omadustele viitav

koostis võib suurendada toote tajutavat ohutust

ja tekitada tarbijas eksliku mulje, et tegemist on

tervist toetava tootega. See võib vähendada

arusaama nikotiini tarvitamisega seotud riskidest

ning suurendada toote atraktiivsust ka nende

inimeste, sealhulgas noorte hulgas, kes muidu

nikotiinitoodet ei tarvitaks.

Seetõttu ei ole tervisekaitse seisukohast piisav

hinnata üksnes seda, kas tootesse lisatud aine on

iseseisvalt organismile kasulik. Hinnata tuleb ka

selle aine mõju toote atraktiivsusele,

kasutamiskäitumisele, nikotiini tarbimisele ja

tarbija arusaamale toote riskidest. Kui lisand ei

vähenda nikotiinist tulenevat terviseriski, kuid

võib suurendada toote atraktiivsust või tekitada

eksliku ettekujutuse selle tervislikkusest, on

põhjendatud seada selliste lisandite kasutamisele

piiranguid.

Nikotiinitoote puhul peab lähtuma põhimõttest,

et tervisele kasuliku koostisosa olemasolu ei

anna alust käsitleda nikotiinitoodet tervist

kaitsva või tervist edendava tootena.

Nikotiinitoodete regulatsiooni eesmärk peab

olema vältida olukorda, kus tervisega

108

seostatavate koostisosade abil suurendatakse

sõltuvust tekitava toote atraktiivsust või

vähendatakse tarbija tajutavat riskitunnet.

3. Noorte kaitse on minister Pakosta põhiargument. See on õige eesmärk —

kuid kas eelnõu saavutab selle? Soovitame ministril põhjalikult analüüsida

väidet ja põhjuseid miks USA’s on noorte hulgas kanepitarbijate arv peale

legaliseerimist kahanenud 30%. Analoogia nikotiinpatjadega? 2019. aastal

keelustati Eestis maitsestatud e-sigaretid. 2024. aastaks tarvitas 68% 8.–9.

klassi noortest maitsestatud e-sigaretti (ESPAD). Kui keeld toimiks, peaks

see arv olema null. Selle asemel asendas must turg legaalse täielikult — ja

noorte kättesaadavus kasvas, sest musta turu müüjal puudub

vanusekontroll. NNA Eesti 2021: "Sageli said alaealised nii müüjateks kui

ostjateks." Sama juhtus Hollandis: maitsekeeld kahekordistas noorte

veipimise (3,7% → 7,6% ühe aastaga). Tõhus noorte kaitse on

vanusekontroll müügipunktis, haridus ja legaalse turu säilitamine — mitte

keeld, mis surub toote mustale turule.

Ettepanek: Selge vanuse kontroll jaemüügis ja kohustuslik lapsekindel

pakend

Selgitatud.

Väide, et tõhus noorte kaitse põhineb üksnes

vanusekontrollil müügikohas, haridusel ja

legaalse turu säilitamisel, ei käsitle tubaka- ja

nikotiinitoodete tarvitamist mõjutavaid tegureid

terviklikult. Vanusekontroll on oluline meede

alaealistele toodete müümise piiramiseks, kuid

selle toime on eelkõige seotud legaalse

müügikanali kättesaadavusega. See ei kõrvalda

toote atraktiivsust, maitseomaduste, hinna,

nähtavuse, sotsiaalse vastuvõetavuse ega muude

tegurite mõju noorte huvi ja tarvitamiskäitumise

kujunemisele.

Samuti ei saa haridust ja teavitamist käsitleda

meetmetena, mis muudavad muud

nikotiinitarbimist mõjutavad tegurid

ebaoluliseks. Teadmised nikotiini

terviseriskidest on vajalikud, kuid noorte

käitumist kujundavad samaaegselt ka sotsiaalne

keskkond, toodete omadused, kättesaadavus ja

tajutav risk.

Legaalse turu säilitamine ei ole iseseisev rahva

tervise kaitse eesmärk. Legaalse turu olemasolu

võib lihtsustada toodete kontrolli ja järelevalvet,

kuid tubaka- ja nikotiinipoliitika esmaseks

eesmärgiks on vähendada nikotiinitoodete

tarvitamist, nikotiinisõltuvuse kujunemist ning

sellest tulenevat tervisekahju. Seetõttu ei saa

109

legaalse müügi vähenemist iseenesest käsitleda

poliitikameetme negatiivse tulemusena.

Samuti ei saa eeldada, et iga täiendav piirang

suunab toote automaatselt illegaalsele turule.

Illegaalse turu ulatus sõltub mitmest tegurist,

sealhulgas nõudlusest, hinnatasemest,

järelevalve tõhususest, tollikontrollist ja

sanktsioonidest. Kui konkreetse meetme puhul

väidetakse, et see suurendab illegaalset

kaubandust, peab selline mõju olema eraldi

tõendatud ning selle riski tuleb käsitleda koos

tõhusate järelevalve- ja illegaalse kaubanduse

vastaste meetmetega.

Seetõttu ei ole põhjendatud vastandada

vanusekontrolli, haridust ja legaalset turgu ühelt

poolt ning muid tubaka- ja nikotiinipoliitika

meetmeid teiselt poolt. Tõhus ennetus eeldab

erinevate meetmete kombineerimist.

Vanusekontroll vähendab alaealiste juurdepääsu

toodetele, haridus suurendab teadmisi ja

riskiteadlikkust ning tooteomaduste, turunduse,

hinna, kättesaadavuse ja müügi reguleerimine

vähendab teisi nikotiinitarbimist soodustavaid

tegureid.

Seetõttu tuleb noorte kaitset hinnata terviklikult:

küsimus ei ole selles, kas valida vanusekontrolli

ja muude piirangute vahel, vaid milline

meetmete kombinatsioon vähendab kõige

tõhusamalt nikotiinitoodete tarvitamise

alustamist ja sõltuvuse kujunemist.

110

4. Veel üks küsimus, millele eelnõu autorid peaksid vastama. Riigisisese

kaugmüügi ja tellimise keeld (§ 22, § 31²) tähendab, et nikotiinipadja

veebipoest tellimise eest saab füüsilist isikut trahvida kuni 300

trahviühikuga — ligi 2000 eurot.

Kas Eesti poliitikud, ametnikkond, justiitsminister, politsei ja kohtutäiturid

on tegelikult valmis trahvima kooliõpilasi 2000-eurose trahviga

nikotiinipatjade veebipoest tellimise eest? Kui ei, siis kellele see säte

mõeldud on ja kuidas seda kavatsetakse jõustada?

Selgitatud.

Eelnõu eesmärk ei ole kooliõpilaste või teiste

alaealiste maksimaalses määras karistamine,

vaid tubaka- ja nikotiinitoodete kättesaadavuse