EELNÕU

02.10.2026

Avaliku teabe seaduse § 4310 muutmise seadus (digitaalidentiteedi

registreerimine)

Avalikuteabe seaduse §-s 4310 tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvis asendatakse läbivalt sõnad „andmenõusoleku ja volituste haldamise“ sõnadega

„andmenõusoleku, volituste haldamise ja digitaalidentiteedi registreerimise“ vastavas käändes;

2) lõiget 1 täiendatakse punktiga 3 järgmises sõnastuses:

„3) võimaldada füüsilisel isikul registreerida digitaalidentiteet, digitaalidentiteedi registreering

lõpetada, anda isikule ülevaade tema tehtud registreeringutest ja registreeringute

lõpetamistest.“;

3) paragrahvi täiendatakse lõigetega 11–13 järgmises sõnastuses:

„(11) Digitaalidentiteet käesoleva seaduse tähenduses on püsiv ja ainulaadne tunnus, mille

alusel saab tarkvaraline lahendus kavandada või sooritada toiminguid digitaalidentiteedi

registreerinud füüsilise isiku eest.

(12) Digitaalidentiteedi võib käesoleva paragrahvi lõike 1 punkti 3 kohaselt registreerida:

1) rahvastikuregistri seaduse § 5 punktides 1–5 nimetatud isik;

2) kehtivat Eesti e-residendi digitaalset isikutunnistust omav isik.

(13) Digitaalidentiteedi registreeringu kehtivus algab digitaalidentiteedi registreerimisega ja

lõpeb järgmistel juhtudel:

1) digitaalidentiteedi registreeringu lõpetamisel;

2) digitaalidentiteedi registreerinud isiku Eestis viibimise seadusliku aluse kehtetuks

tunnistamisel;

3) e-residendi digitaalse isikutunnistuse kehtetuks tunnistamisel;

4) kolme kuu pärast digitaalidentiteedi registreerinud isiku Eestis viibimise seadusliku aluse

lõppemisest arvates;

5) kolme kuu pärast e-residendi digitaalse isikutunnistuse kehtivusaja lõppemisest arvates;

6) digitaalidentiteedi registreerinud isiku surma andmete kandmisel rahvastikuregistrisse.

4) lõiget 2 täiendatakse punktiga 3 järgmises sõnastuses:

„3) digitaalidentiteedi registreerimise andmestik, milles töödeldakse andmeid käesoleva

paragrahvi lõike 1 punktis 3 nimetatud eesmärgil.“;

5) lõiget 3 täiendatakse punktiga 3 järgmises sõnastuses:

„3) digitaalidentiteedi registreerimise andmestikus – digitaalidentiteedi registreerinud ja

registreeringu lõpetanud isiku ees- ja perekonnanimi, isikukood ja teovõime piiramise

andmed.“;

6) lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Andmenõusoleku, volituste haldamise ja digitaalidentiteedi registreerimise andmekogus

töödeldavaid andmeid säilitatakse kolm aastat andmenõusoleku andmestikus nõusoleku

kehtivuse lõppemisest, volituste haldamise andmestikus volituse lõppemisest arvates ja kümme

aastat digitaalidentiteedi registreerimise andmestikus digitaalidentiteedi registreeringu

lõpetamisest arvates.“.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, „…“ ……………2026. a

___________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus …………… 2026. a

(allkirjastatud digitaalselt)

02.10.2026

Avaliku teabe seaduse § 4310 muutmise seaduse eelnõu

(digitaalidentiteedi registreerimine) seletuskiri

1. Sissejuhatus ja eelnõu eesmärk

Eelnõukohase seadusega muudetakse avaliku teabe seadust (edaspidi ka AvTS), et luua

keskkond digitaalidentiteedi registreerimiseks.

Tehisaru kiire areng on muutnud tehnoloogia kasutamise lihtsamaks peaaegu kõigil elualadel.

Tehisaru ei muuda ainult olemasolevaid ettevõtteid efektiivsemaks, vaid võimaldab

ettevõtlusega alustada ka inimestel, kellel varem puudusid selleks oskused, kapital või

meeskond. Samal ajal võimaldab tehisaru ettevõtjatel juhtida kümneid või isegi sadu

automatiseeritud agente. Nii füüsilised kui ka juriidilised isikud eeldavad, et tehisaru aitab

hallata protsesse, korraldada aruandlust, valmistada ette lepinguid, suhelda riigiga ning

kasutada finantsteenuseid. Eesti peab olema rahvusvaheliselt suurepäraselt sobivana tajutav

koht, kus tehisaruajastu ettevõtteid luua ja juhtida. Selleks ei piisa ainult toimivast tehnoloogiast

– oma lahendust tuleb rahvusvaheliselt edukalt müüa ning kujundada Eestist tehisaruettevõtlust

toetava, usaldusväärse ja kasutajat toetava riigi kuvand.

Eelnõu eesmärk on anda füüsilistele isikutele võimalus registreerida digitaalidentiteet ja anda

sellele tegutsemiseks püsiv ja ainulaadne tunnus. Püsiva tunnuse alusel on digitaalidentiteedi

tegevus seostatav konkreetse füüsilise isikuga ning selle seose olemasolu on teenuseosutajatel

võimalik registrist kontrollida. Kavandatud on terviklik, läbipaistev ja selgetel reeglitel põhinev

digitaalidentiteedi elutsükli ja tegevuse haldamise süsteem, millel on informatiivne tähendus,

kuid mis siiski võimaldab tuvastada digitaalidentiteedi ja füüsilise isiku vahelist seost.

Eelnõuga pakub Eesti digitaalidentiteedi kasutajatele võimalust tegutseda läbipaistvas

keskkonnas.

Digitaalidentiteet tegutseb füüsilise isiku eest digitaalsete lahendustega. Digitaalidentiteedi

tehtud toiminguid käsitatakse isiku enda toimingutena. Digitaalidentiteedi tegevuse eest jääb

vastutama füüsiline isik, kes digitaalidentiteeti kasutab. Läbipaistvuse ja riskide maandamise

huvides on teenusepakkujal vaja eristada, kas konkreetset toimingut teeb isik ise või tema

digitaalidentiteet. See võimaldab teenusepakkujatel rakendada lisakontrolle ja -piiranguid,

samuti riskimudeleid ning eristada inimese ja masina käitumismustreid. Digitaalidentiteedi

ülesandeid, õigusi ega tegutsemise piire eelnõuga ei reguleerita, vaid need saab füüsiline isik

ise määrata konkreetseks teenuseks või kasutusjuhtumiks.

Selleks, et seostada digitaalidentiteedi registreerinud isikut ja tema digitaalidentiteeti, on vaja

mõlemale püsivat ja ainulaadset tunnust, mis oleks omavahel seotud. Võimalik on kasutada

isikukoodi moodustamise tehnilist lahendust, kuid tegemist ei oleks isikukoodiga, sest

isikukood antakse üksnes füüsilisele isikule. Füüsiliste isikute üle peetakse arvestust

rahvastikuregistris. Digitaalidentiteedi üle arvestuse pidamiseks on samuti vaja tehnilist

konstruktsiooni, millega on võimalik veenduda, et selline digitaalidentiteet on olemas, ja

seostada seda rahvastikuregistrisse kantud füüsilise isikuga. Digitaalidentiteedi alusel

tegutsevate tehniliste lahenduste kohta andmeid ei koguta ja neid saab digitaalidentiteedi

registreerinud isik jooksvalt muuta.

Digitaalidentiteedi registreerimiseks ja selle lõpetamiseks ning registreeringu kehtivuse

tuvastamiseks lisatakse juba olemasolevasse andmenõusoleku ja volituste haldamise

2

andmekogusse asjakohane regulatsioon. Andmekogu nimetus muudetakse andmenõusoleku,

volituste haldamise ja digitaalidentiteedi registreerimise andmekoguks. Andmekogu vastutav

töötleja on Riigi Infosüsteemi Amet. Konsultatsioonide käigus välistati töödeldavate andmete

eripära alusel rahvastikuregister (peetakse arvestust füüsiliste isikute üle) ja äriregister

(peetakse arvestust juriidiliste isikute üle).

Digitaalidentiteeti saab registreerida teovõimeline Eesti kodanik, Eestis elamiseks luba või

õigust omav välismaalane ja e-resident, kelle andmed on rahvastikuregistrisse kantud.

Digitaalidentiteet on seotud konkreetse füüsilise isikuga ning saab seose isikuga selle

registreerimisel vastavas andmenõusoleku, volituste haldamise ja digitaalidentiteedi

registreerimise andmekogus. Seos lõpeb digitaalidentiteedi eest vastutava isiku poolt

registreeringu lõpetamisega, vastutava isiku õigusliku staatuse kaotamise või tema surmaga.

Samuti nähakse ette, et digitaalidentiteedi registreering lõpeb, kui digitaalidentiteedi

registreerinud isiku Eestis viibimise seadusliku aluse lõppemisest on möödunud kolm kuud või

e-residendi digitaalse isikutunnistuse kehtivusaja lõppemisest on möödunud kolm kuud. Selle

eesmärk on vältida olukorda, kus isik on unustanud uue taotluse tähtajaks esitada ja teeb seda

pisut hiljem. See ei puuduta olukordi, kus isiku Eestis viibimise seaduslik alus või e-residendi

digitaalne isikutunnistus tunnistatakse kehtetuks riigi initsiatiivil.

Eraõiguslikke, sealhulgas omandiõiguse, vastutuse või autoriõiguse küsimusi lahendatakse

valdkonna õiguse alusel, kuid need küsimused ei ole seotud digitaalidentiteedi

registreerimisega.

1.2. Eelnõu ettevalmistamine

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Oscar Õun (Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse e-

residentsuse õigus- ja riskijuht), Priit Lätt (vandeadvokaat, Advokaadibüroo TEGOS) ja Ruth

Annus (Sisekaitseakadeemia lektor ja e-residentsuse programmi kaasasutaja).

Eelnõu ja seletuskiri põhinevad Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse e-residentsuse

meeskonna selleks moodustatud õigusanalüüsi töörühma ja äri- ja tehnilise töörühma tööl, mille

tulemusena on koostatud õigusanalüüs.

Õigusanalüüsi koostamisse on panustanud töörühma juhina Ettevõtluse ja Innovatsiooni

Sihtasutuse e-residentsuse õigus- ja riskijuht Oscar Õun, töörühma liikmetena

Sisekaitseakadeemia lektor ja e-residentsuse programmi kaasasutaja Ruth Annus ning

Sisekaitseakadeemia Turvalise Tehisaru Teadmuskeskuse juht Jüri Vlassov, Advokaadibüroo

TEGOS e-residentsuse hankepartnerina vandeadvokaadid Priit Lätt, Gerda Grauberg ja Liisa

Levandi ning advokaat Enelin Terav, Justiits- ja Digiministeeriumi nõunikud Oskar Pürg ja Silja

Tammeorg ning andmekaitseõiguse talituse juhataja Kristi Värk, Siseministeeriumi rahvastiku

toimingute osakonna juhataja Enel Pungas, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

õigusnõunik Maris Ots ja parema õigusloome ning ELi ühtse digivärava nõunik Külliki

Lugenberg, Riigi Infosüsteemi Ameti innovatsiooniprojekti Aruait juht Anni Lehari,

Siseministeeriumi nõunik Elen Kraavik, samuti projektijuhina PwC juhtivkonsultant ja e-

residentsuse hankepartner Elis Raudkett.

Eelnõu ja seletuskirja on toimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse

talituse toimetaja Aili Sandre ([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõuga on kavas reguleerida füüsilise isiku võimalusi registreerida digitaalidentiteet.

Vajaduse ilmnemise korral on tulevikus võimalik kaaluda ka digitaalidentiteedi registreerimise

võimaldamist juriidilisele isikule.

3

Eelnõu on seotud Riigikogu otsusega „Riigi pikaajalise arengustrateegia „Eesti 2035“

heakskiitmine“ (RT III, 15.05.2021, 12). Strateegia üks eesmärkidest on olla aastaks 2050

konkurentsivõimeline, teadmistepõhise ühiskonna ja majandusega riik, kus otsused on

teadmistepõhised ning eelistatakse uuenduslikke lähenemisviise. Strateegia näeb ette,

et ühiskonnaelu korraldatakse uute, inimesekesksete ja tõhusate tehnoloogiate abil ning

avalikud teenused on taustal toimivad ja etteaimavad ning andmeruum kaitstud. Strateegia

rõhutab vajadust eelistada uuenduslikke lahendusi ja tehnoloogiaid ning tõhustada asutuste ja

ettevõtete teabevahetust, tuginedes senisest enam reaalajas andmevahetusele ja võttes

ulatuslikumalt kasutusele ava- ja suurandmeid. Strateegias on märgitud, et digitehnoloogiate

integreerimine ettevõtlussektoris on kesine ning Eesti on selles Euroopa Liidus alles 15. kohal.

Eelnõukohase seadusega on kavandatud muuta AvTSi 2027. aasta 1. jaanuaril jõustuvat

redaktsiooni (RT I, 09.07.2026, 77).

Eelnõu kohta ei koostatud väljatöötamiskavatsust, sest eelnõu koostamisele eelnes põhjalik

õiguslik analüüs, kus käsitleti lahendatava probleemistiku olemust ja kaaluti alternatiivseid

lahendusi. Nii analüüsi koostamisse kui ka eelnõu menetlusse kaasati laiapõhjaliselt

asjassepuutuvaid asutusi ja valdkonnast huvitatud isikuid.

Eelnõu ei ole seotud ühegi menetluses oleva eelnõuga.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu poolthäälte enamust.

2. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

2.1. Kehtiv kord

Eesti õiguses on isikuteks füüsilised isikud (tsiviilseadustiku üldosa seadus (edaspidi TsÜS) § 7

lg 1) ja juriidilised isikud (TsÜS § 24). Kuna digitaalidentiteet ei ole füüsiline ega juriidiline

isik, ei ole ta kehtiva õiguse tähenduses isik. Lähtudes kehtivast õigusraamistikust, võiks

digitaalidentiteeti pidada eelkõige esemeks, täpsemalt muuks hüveks, mis võib olla õiguse

objektiks (TsÜS § 48).

Kehtiv õigusraamistik ei ole piisav digitaalidentiteedi tegevuse reguleerimiseks. Näiteks, kui

digitaalidentiteet sõlmib lepingu, puudub kehtivas õiguses mehhanism, mis seoks selle

toimingu selgelt ja jälgitavalt konkreetse füüsilise isikuga. Kolmas isik, kellega

digitaalidentiteet tehingu tegi, ei saa veenduda, kelle nimel digitaalidentiteet tegutseb.

Ka esindusõiguse sätete kohaldamine on problemaatiline. TsÜSi § 115 lõike 1 kohaselt võib

esindaja esindatava nimel teha tahteavaldusi ja sooritada tehinguid, kuid esindajaks olemine

eeldab vähemalt piiratud õigus- ja teovõimet. Kuna digitaalidentiteedil kehtiva õiguse alusel

teo- ega õigusvõimet ei ole, ei saa teda pidada esindajaks TsÜSi § 115 tähenduses.

Automatiseeritud haldusmenetluse normistik pakub osalist analoogiat, kuid ei lahenda

digitaalidentiteediga seotud õiguslikku probleemi tervikuna ega ole laiendatav universaalse

alusena. Maksukorralduse seaduse § 462 lõige 1 võimaldab riiklike maksude maksuhalduril

anda haldusakte ja dokumente automatiseeritult, ilma ametniku vahetu sekkumiseta. Sarnased

sätted on ka keskkonnatasude seaduse § 336 lõikes 1 ning töötuskindlustuse seaduse § 23 lõikes

4. 17.06.2026 võttis Riigikogu vastu seaduse, millega loodi haldusmenetluse seaduses (edaspidi

ka HMS) õiguslik raamistik automaatseks haldusmenetluseks. Täpsemalt täiendati HMSi §-ga

71, mis võimaldab anda haldusakte, dokumente või sooritada toiminguid või

menetlustoiminguid automaatselt. Muudatused jõustuvad 01.01.2027 ning neid kohaldatakse

haldusmenetlusele, mis algatatakse 01.07.2027 või hiljem.

4

HMSi § 71 loob küll selge aluse avaliku sektori automatiseeritud menetlustele, kuid jääb

kõnealusel juhul ebapiisavaks kahel põhjusel. Esiteks kohaldub HMSi § 71 üksnes haldusorgani

nimel teostatavale menetlusele, st see ei reguleeri olukorda, kus isiku nimel tegutseb

digitaalidentiteet tsiviilõiguslikes suhetes. Teiseks ei lahenda HMSi § 71 autentimise probleemi:

automatiseeritud haldusakt antakse haldusorgani nimel ning organi vastutus on selge, kuid

digitaalidentiteedi puhul puudub mehhanism, mis seoks digitaalidentiteedi toimingud üheselt

teda kasutava isikuga ning võimaldaks kolmandatel isikutel seda tuvastada.

Ka mitteregulatiivsed lahendused ei ole piisavad. Hea tava, sertifitseerimine, juhised, eeskirjad,

standardid ja lepingulised piirangud ei taga üksi ega koos selget vastutusahelat ega kolmanda

isiku kontrollivõimalust. Seetõttu on digitaalidentiteediga seotud õiguslike probleemide

lahendamiseks vajalik regulatiivne lähenemine. Mitteregulatiivsed meetmed saavad olla üksnes

regulatsiooni täiendus.

Seega ei ole kehtiv õigusraamistik piisav, et määratleda digitaalidentiteet, tagada

digitaalidentiteedi kasutamise läbipaistvus ning selge vastutusahel. Küsimus on, millised

muudatused on vajalikud. Võimalikud variandid on järgmised:

1) elektrooniline isik – uue isikukategooria loomine ei ole sobiv lahendus, kuna toob kaasa

vastutuse hajumise ohu ja eeldab rahvusvahelist ühtlustamist;

2) digitaalidentiteedile piiratud õigus- ja teovõime andmine – registrikandel põhinev osaline

õigus- ja teovõime on iseenesest sobiv lahendus, kuid eeldab palju muudatusi vastavas

õigusraamistikus;

3) digitaalidentiteet kui tehniline vahend – toimingute automaatne omistamine kasutajale on

kõige sobivam lahendus, kuna see on kooskõlas kehtiva õigusega ja UNCITRAL

mudelseadusega1 ning eeldab väiksemat seadusandluse muudatuste mahtu;

4) litsentsitud vahendaja mudel – sisuliselt digitaalidentiteedi kui tehnilise vahendi mudeli

institutsionaalne edasiarendus, kus riik annab digitaalidentiteedi tegutsemisõiguse haldamise

üle litsentseeritud erasektori vahendajale. Seda lahendust tasub kaaluda tulevikus, kui turg on

arenenud ja leidub isikuid, kes soovivad vahendajateenust pakkuda.

Eelnõus on valitud kolmas lahendus ehk digitaalidentiteeti käsitatakse kui tehnilist vahendit,

kuivõrd see on kooskõlas kehtiva õigusega ning eeldab väiksemat muudatuste mahtu. Eelnõu

kohaselt registreeritakse digitaalidentiteet, mida seob füüsilise isikuga püsiv ja ainulaadne

tunnus.

2.2. Eelnõuga kavandatav kord

2.2.1. Avaliku teabe seaduse muutmine

Eelnõu täiendatakse AvTSi § 4310. Eelnõu kohaselt lisandub olemasolevasse andmenõusoleku

ja volituste haldamise andmekogusse ka digitaalidentiteedi registreerimise andmestik, mille

tulemusel saab andmekogu nimetuseks andmenõusoleku, volituste haldamise ja

digitaalidentiteedi registreerimise andmekogu.

Paragrahvi 4310 lõikesse 1 lisatakse punkt 3, milles sätestatakse digitaalidentiteedi

registreerimiseks kasutatava andmekogu eesmärk: võimaldada füüsilisel isikul registreerida

digitaalidentiteet ja registreering lõpetada, samuti anda isikule ülevaade tema tehtud

1 Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni rahvusvahelise kaubandusõiguse komisjoni (UNCITRAL) mudelseadus

automatiseeritud lepingute kohta koos rakendamisjuhendiga (UNCITRAL Model Law on Automated Contracting

with Guide to Enactment).

5

registreeringutest ja registreeringute lõpetamistest, tagada asjakohaste andmete läbipaistvus ja

võimaldada tutvuda digitaalidentiteedi registreeringutega.

Paragrahvi 4310 lisatava lõike 11 kohaselt on digitaalidentiteet registreeritav, tal on füüsilise

isikuga seotud püsiv ja ainulaadne tunnus, mille all on üks või mitu tarkvaralist lahendust

suutelised kavandama või sooritama toiminguid digitaalidentiteedi registreerinud füüsilise isiku

eest. Seega registreeritakse andmekogus digitaalidentiteet kui püsiv tunnus ning selle alusel on

võimalik tuvastada, et elektroonilises keskkonnas sooritab toimingu isiku eest tegutsev

tehniline lahendus, mitte füüsiline isik ise. Digitaalidentiteet ei ole õigussubjekt.

Digitaalidentiteet on tehniline vahend ning selle alusel tegutseva lahenduse tehtud toimingud

loetakse füüsilise isiku enda toiminguteks.

Eelnõus nähakse ette, et digitaalidentiteedi võib registreerida rahvastikuregistri seaduse § 5

punktides 1–5 nimetatud isik (Eesti kodanik, Eestis elukoha rahvastikuregistrisse kandnud muu

Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi või Šveitsi Konföderatsiooni

kodanik, Eestis elamisloa või elamisõiguse saanud välismaalane, isik, kes viibib Eestis

välismaalaste seaduse § 130 alusel, ja tähtajalise elamisõiguse pikendamise taotluse esitanud

Euroopa Liidu kodaniku pereliige), samuti kehtivat Eesti e-residendi digitaalset isikutunnistust

omav isik. Selleks, et mitte tekitada tõrkeid digitaalidentiteedi registreerimisel isikule, kes on

esitanud küll vastava seadusliku aluse pikendamise või uue aluse või dokumendi taotluse, kuid

selle suhtes ei ole veel otsust tehtud, võib digitaalidentiteedi registreerida ka see isik kolme kuu

jooksul taotluse esitamise päevast arvates.

Paragrahvi § 4310 täiendatakse lõikega 13, sätestades, et digitaalidentiteedi registreeringu

kehtivus algab registreerimisega ja lõpeb registreeringu lõpetamisel, digitaalidentiteedi

registreerinud isiku Eestis viibimise seadusliku aluse kehtetuks tunnistamisel, e-residendi

digitaalse isikutunnistuse kehtetuks tunnistamisel, samuti digitaalidentiteedi registreerinud

isiku Eestis viibimise seadusliku aluse lõppemisest arvates, kolme kuu möödumisel e-residendi

digitaalse isikutunnistuse kehtivusaja lõppemisest arvates või digitaalidentiteedi registreerinud

isiku surmaandmete kandmisel rahvastikuregistrisse. Eesmärk on vältida olukorda, kus

hilinenud taotluse kohta tehtud positiivse otsuse korral tuleks isikul digitaalidentiteet uuesti

registreerida, mis oleks isikule lisakoormus ega annaks lisaväärtust.

Paragrahvi 4310 lõikesse 3 lisatav punkt 3 sätestab, et digitaalidentiteedi registreerimise

andmestikus töödeldakse isikuandmetena digitaalidentiteedi registreerinud ja registreeringu

lõpetanud isiku ees- ja perekonnanime, isikukoodi ja teovõime piiramise andmeid. Sama

paragrahvi lõiget 5 täiendatakse selliselt, et andmekogus töödeldavaid andmeid säilitatakse

kümme aastat digitaalidentiteedi registreeringu lõpetamisest arvates. Kümne aasta pikkune

säilitustähtaeg on digitaalidentiteedi kontekstis põhjendatud, kuna digitaalidentiteet on

tegutsemistunnus, mitte isikut tõendav dokument – selle tõendamisvajadus väheneb oluliselt

pärast registreeringu lõpetamist. Isikut tõendavate dokumentide säilitustähtaeg (75 aastat isikut

tõendavate dokumentide andmekogus) on seotud isiku kogu eluea jooksul säiliva

tõendamisvajadusega.

Eelnõus reguleeritakse digitaalidentiteedi registreerimisega seotud küsimusi. Eelnõus

reguleerimata küsimusi lahendatakse kehtiva õiguse järgi. Eelnõus ei reguleerita

digitaalidentiteetide vahel tehtavaid tehinguid, ülesannete edasiandmist ega tehnilist volitamist.

Need küsimused lahendatakse poolte kokkuleppel, konkreetsete teenuste tingimustega või

vajaduse korral ka valdkondliku erikorra kaudu. Nii näiteks ei reguleerita eelnõus, millise

tegutsemise ulatuse vastutav isik digitaalidentiteedile määrata võib. Digitaalidentiteedi

registreerinud isik võib digitaalidentiteedile kohaldada rahalise summa või töödeldavate

6

andmete piiranguid. Kui eriseadus näeb ette, et vastavat toimingut tuleb teha isiklikult, või

tuleneb see toimingu olemusest, siis seda toimingut digitaalidentiteet teha ei tohi.

Digitaalidentiteedi registreerimise riigilõivu täpne määr määratakse pärast kulude täpsustamist.

2.2.2. Eelnõu kooskõla teiste õigusaktidega

Eelnõu on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega (RT I, 11.04.2025, 2).

Eelnõuga kavandatavate muudatuste suhtes on asjassepuutuvad põhiseaduse §-s 19 sätestatud

õigus vabale eneseteostusele ja §-s 26 sätestatud õigus eraelu puutumatusele.

Põhiseaduse § 19 sätestab isiku õiguse vabale eneseteostusele, mis hõlmab ka

tegutsemisvabadust ehk vabadust teha seda, mida isik soovib, või jätta tegemata see, mida ei

soovi.2 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi praktika kohaselt on üldine

vabaduspõhiõigus lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus ehk seda võib piirata mis tahes

põhjusel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Piirang peab olema legitiimse eesmärgi

saavutamiseks proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas.3 Eelnõuga kaasnev vaba

eneseteostuse riive on minimaalne, sest digitaalidentiteedi registreerimine on isikule

vabatahtlik võimalus, mille kasutamiseks ei ole isikul kohustust. See tähendab, et ka

digitaalidentiteedi registreerimata jätmisel on isikul võimalik kasutada tehisaruagente. Riive

legitiimne eesmärk on luua selgem vastutusahel, sidudes konkreetse füüsilise isiku konkreetse

digitaalidentiteediga püsiva ja ainulaadse tunnuse kaudu. Riive on selle eesmärgi saavutamiseks

sobiv, vajalik ja mõõdukas, sest leebemat, kuid sama tõhusat vahendit selge vastutusahela

loomiseks ei ole.

Isikuandmete töötlemine riivab põhiseaduse §-s 26 sätestatud eraelu puutumatuse õigust.4

Põhiseaduse §-s 3 sisalduva parlamendireservatsiooni järgi tuleb isiku õiguste ja vabaduste

piiramine reguleerida seaduse tasandil.5 Eelnõuga AvTSi §-s 4310 on sätestatud andmekogu

loomise eesmärk (lõike 1 punkt 3), andmestik (lõike 2 punkt 3), töödeldavad isikuandmed (lõike

3 punkt 3) ning andmete säilitamise aeg (lõige 5). Täpsemad tingimused sätestatakse

andmenõusoleku, volituste haldamise ja digitaalidentiteedi registreerimise andmekogu

põhimääruses, mille kehtestab Vabariigi Valitsus (AvTS § 4310 lõige 6). Vabariigi Valitsus ei saa

minna kaugemale seadusega antud piiridest.

Eelnõu puutub kokku ka põhiseaduse §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõiguse aspektiga.

Paragrahvi 4310 lõike 12 järgi võivad digitaalidentiteedi registreerida rahvastikuregistri seaduse

§ 5 punktides 1–5 nimetatud isikud ja e-residendi digitaalset isikutunnistust omavad isikud,

kuid mitte kolmandate riikide kodanikud, kellel puudub Eestis elamisõiguslik alus või e-

residendi staatus. Puudub mõistlik põhjus, miks näha ette isikutele, kes ei ole õigusliku staatuse

kaudu Eestiga seotud, võimalus registreerida Eestis digitaalidentiteet ja seda kasutada.

Võrreldavate rühmade erinev kohtlemine tugineb seega mõistlikul ja asjakohasel põhjusel ega

ole üldist võrdsuspõhiõigust rikkuv. Samuti ei ole ebavõrdselt koheldud registreeritud ja

registreerimata digitaalidentiteedi kasutajaid, sest registreerimine on vabatahtlik võimalus,

mitte kohustuslik eeldus tehisaruagendi kasutamiseks.

2 Vallikivi, H. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Viies, parandatud ja täiendatud väljaanne

2020. PSKV § 19/4. https://pohiseadus.ee/sisu/3490/paragrahv_19. 3 RKPSJKo 5-19-40 p-d 52- 53. RKPJKo 3-4-1-16-08, p-d 26-29. 4 Jaanimägi, K.; Oja, L. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Viies, parandatud ja täiendatud

väljaanne 2020. PSKV § 26/24. https://pohiseadus.ee/sisu/3497/paragrahv_26. 5 RKPJKo 3-4-1-42-13, p 41.

7

Eelnõu ei mõjuta teistes seadustes, Euroopa Liidu õiguses ja Eesti Vabariigi jõustunud

välislepingutes sätestatut.

3. Eelnõu terminoloogia

Eelnõukohase seadusega võetakse kasutusele mõiste digitaalidentiteet, millel on õiguslik

tähendus üksnes AvTSi ja selle rakendusakti korral.

Digitaalidentiteet on füüsilise isikuga seotud püsiva ja ainulaadse tunnusega, mille all on

tarkvaraline lahendus suuteline füüsilise isiku eest kavandama ja sooritama toiminguid, mis

loetakse selle isiku enda toiminguteks.

4. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõus on arvestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EL) 2016/679, 27. aprill

2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise

ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (edaspidi ka IKÜM) tulenevate nõuetega.

Digitaalidentiteedi piiriülene tunnustamine Euroopa Liidus saab põhineda Euroopa Parlamendi

ja nõukogu määruses (EL) nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike

usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ (ELT L

257, 28.08.2014, lk 73–114) ja e-identimise ja e-tehingute usaldusteenuste seaduses sätestatul.

Digitaalidentiteedi piiriülene tunnustamine on pikaajalisem eesmärk. Praeguse lahenduse

raames ei ole eIDAS-määruse alusel vastastikune tunnustamine teostatav, sest see eeldaks

teavitatud e-identimise süsteemi hindamist. Digitaalidentiteedi registreering ei ole e-identimise

vahend ega elektrooniline allkiri. Eesti kavatseb tõstatada digitaalidentiteedi tunnustamise

küsimuse ELi tasandil pärast süsteemi katsetamist ja sellega kohanemist.

5. Seaduse mõjud

Eelnõu järgi lisatakse andmenõusoleku ja volituste haldamise andmekogusse ka

digitaalidentiteedi registreerimise andmestik, mis võimaldab füüsilisel isikul registreerida

digitaalidentiteedi ning teistel isikutel ja asutustel registreeringu andmetega tutvuda. See

võimaldab isikutel aega kokku hoida, mistõttu on seadusel mõningane positiivne sotsiaalne

mõju.

Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele on kaudne, kuivõrd eelnõu suurendab Eesti tuntust ja

usaldusväärsust maailmas. See võib avaldada positiivset mõju majandusele, meelitades Eestisse

uusi ettevõtteid ja aidates kaasa Eesti kuvandile tehisaruajastu ettevõtlust toetava riigina.

Majanduslik mõju on esialgu väike, sest digitaalidentiteedi registreerimine on vabatahtlik ja

süsteemi kasutuselevõtt võib võtta aega.

Seadus ei avalda märkimisväärset mõju elu- ja looduskeskkonnale ega regionaalarengule.

Mõjude ulatus, sagedus ja ebasoovitava mõju risk ei ole olulised.

Andmenõusoleku ja volituste haldamise andmekogu täiendamisega digitaalidentiteedi

registreerimise andmestikuga kaasnevad kulud kannab see, kellel need tekivad. Andmekogu

vastutav töötleja on Riigi Infosüsteemi Amet, kellel tekivad tehnilise lahenduse pakkumisega

seotud halduskulud. Lisaks kaasnevad kulud võimalike lepingute sõlmimise ja haldamisega

ning IT-arendustega (tehniline lahendus, selle haldus ja hooldus ning liidestamine

8

andmekogudega). Kulude täpne suurus on prognoosimisel, vajaduse korral tuleb Justiits- ja

Digiministeeriumil ning Riigi Infosüsteemi Ametil taotleda riigieelarvest vajalikud vahendid.

Andmenõusoleku ja volituste haldamise andmekogu täiendamine digitaalidentiteedi

registreeringu andmestikuga võib mõningal määral suurendada Andmekaitse Inspektsiooni

töökoormust. Samas ei ole võimalik prognoosida järelevalvetegevuste mahtu, sest see sõltub

süsteemi kasutamisest. Eesmärk on tagada inimeste teadlikkus, et oma andmete jagamise eest

vastutavad nad ise. See aitab ennetada Andmekaitse Inspektsiooni töökoormuse kasvu.

Digitaalidentiteedi registreerimise süsteemi kasutuselevõtt eeldab teenusepakkujatelt IT-

süsteemide kohandamist ja asjakohaseid arendusi, et eristada, kas toimingu tegi isik ise või

tema digitaalidentiteet. Sellised arendused on teenusepakkujate endi huvides, et rakendada

lisakontrolle ja riskimudeleid. Seega kaasnevad kulud nii avalik-õiguslikele kui ka

eraõiguslikele teenusepakkujatele, kes soovivad võimaldada digitaalidentiteedil teha

toiminguid. Kuna tegemist on vabatahtliku teenusega, ei ole teenusepakkujatel kohustust

selliseid arendusi teha ja kulusid kanda.

Seaduse rakendamisel on positiivne mõju e-riigi arengule: luuakse e-teenus digitaalidentiteedi

registreerimiseks, mis annab ettevõtjatele ja üksikisikutele selge, läbipaistva ja ettenähtava

õiguskeskkonna.

6. Rakendusakti kavand

Seaduse rakendamiseks on vaja muuta AvTSi § 43 lõike 6 alusel kehtestatavat Vabariigi

Valitsuse määrust „Andmenõusoleku ja volituste haldamise andmekogu põhimäärus“, mis on

kehtestamisel.

7. Seaduse jõustumine

Seadus on planeeritud jõustuma üldises korras. Seaduse jõustumiseks ei ole vaja anda

üleminekuaega muudatustega kohanemiseks, sest need ei too isikutele ega asutustele kaasa

kohustust oma tegevust ümber korraldada. Pärast andmenõusoleku ja volituste haldamise

andmekogu täiendamist digitaalidentiteedi registreerimise andmestikuga on asjaosalistel

võimalik alustada kohe tegevusi teenuse kasutamiseks.

8. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu koostamisse kaasati asjassepuutuvate asutuste esindajad, kes osalesid projekti

õigusanalüüsi töörühmas ja äri- ja tehnoloogia töörühmas. 7. ja 8. augustil 2026. aastal

toimunud arvamusfestivalil olid digitaalidentiteedi teemal paneeldiskussioonid, millest osavõtt

oli rohkearvuline. 18. augustil 2026. aastal peeti digitaalidentiteedi registreerimise

kasutuselevõtu projekti arutelu, kuhu panustasid laiapõhjaliselt valdkonna arengust huvitatud

isikud.

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumidele,

Riigi Infosüsteemi Ametile, Andmekaitse Inspektsioonile ja Riigikantseleile.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee

Registrikood 70003158

Ministeeriumid

Riigikantselei

07.10.2026 nr 2-2/3461-1

Avaliku teabe seaduse § 4310 muutmise

seadus (digitaalidentiteedi registreerimine)

Saadan kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks avaliku teabe seaduse § 4310 muutmise

seaduse eelnõu. Seaduse eelnõu eesmärk on anda füüsilistele isikutele võimalus registreerida

digitaalidentiteet ja anda sellele tegutsemiseks püsiv ja ainulaadne tunnus.

Palume eelnõu kiireloomulisuse tõttu kooskõlastust ja arvamust kümne tööpäeva jooksul alates

eelnõu avaldamisest EIS-is.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Vahtras

majandus- ja tööstusminister

Lisa: 1) eelnõu;

2) eelnõu seletuskiri.

Maris Ots +372 5422 0664

[email protected]