Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Meie 07.10.2026 nr 6-4/260933/2608324

Taotlus tunnistada Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruse nr 24

§ 2 punkt 3, § 4 lõiked 2–4, § 5, § 9 lõiked 2 ja 3 ning §-d 16 ja 17 kehtetuks

Austatud Riigikohtu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 2, õiguskantsleri seaduse (ÕKS) § 18 lõike 1 ning

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 6 lõike 1 punkti 1 alusel esitan

taotluse tunnistada kehtetuks Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruse nr 24 „Avalikult

kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

1) § 2 punkt 3 osas, milles see hõlmab avaliku ehitisena planeerimisseaduse (PlanS) § 131

lõigetes 1 ja 2 nimetamata ehitisi, sealhulgas hooneid;

2) § 4 lõiked 2–4, § 5, § 9 lõiked 2 ja 3 ning §-d 16 ja 17.

Määrus on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3 ja § 154 lg 1), sest see piirab põhiõigusi,

ilma et selleks oleks piisavat seaduslikku alust.

Linn on määrusega kehtestanud valemi, mille abil arvutatakse kinnisvaraarendajaga peetavatel

läbirääkimistel avaliku ehitise kaasrahastamise summa. Sellega on eiratud PS §-st 113 ja § 157

lõikest 2 tulenevat nõuet, et avalik-õiguslikku tasu või kohalikku maksu saab kehtestada vaid

seaduse alusel. Kuigi määrus seob rahastamise avaliku ehitise ehitamise vajadusega, ei määra

valem arendaja rahalist panust selle järgi, millised põhjendatud kulud kaasnevad linnale

konkreetse arenduse elluviimisega. Panuse suurus arvutatakse ehitusõiguse mahu ja maa

sihtotstarbe järgi. Selliselt kujundatud rahaline kohustus sarnaneb maksuga.

Tegin 11.05.2026 Tallinna Linnavolikogule PS § 142 lõike 1 ja ÕKS § 17 alusel ettepaneku viia

määrus kooskõlla põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu vastas 15.06.2026 (kiri nr F3-2/168), et

linn analüüsib ettepanekut ning kavatseb koostada määruse muutmise eelnõu 2026. aasta sügisel.

Linna hinnangul ei ole PS § 142 lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul võimalik määrust muuta.

Olen selle määrusega seotud probleemidele ka varem tähelepanu juhtinud (vt 07.02.2025 kiri

„Avalikult kasutatava ehitise kaasrahastamise nõue“; 27.11.2023 „Tallinna linna kord avalikult

kasutatava ehitise ehitamise lepingu sõlmimiseks“). Seega ei ole need probleemid linnale teadmata

ning linnal on olnud võimalus pikemat aega seda teemat analüüsida ja määrust muuta.

Linnavolikogu ei ole määrust siiani muutnud.

2

I. Seaduslikkuse põhimõte ja volitusnormi piirid

1.Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja seadusega kooskõlas. Määrusega saab põhiõiguste

piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, kuid volitusnormi piire ületamata. Pelgalt

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele tuginedes ei või piirata põhiõigusi. Praegusel juhul

on piiratud omandipõhiõigust (PS § 32) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31).

2.Kohalik omavalitsus võib kohaliku elu küsimusi lahendades anda määrusi ka volitusnormita

(haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2), kuid ainult juhul, kui seaduses puudub volitusnorm.

Praegusel juhul on seaduses volitusnorm olemas, kuid linn on selle alusel kehtestanud määruse,

mis ületab volitusnormi piire (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6/10, p 39).

3.Määrus on kehtestatud planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõike 2¹ alusel. See volitusnorm

võimaldab linnal kehtestada detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamises ja nende ehitamise

kulude kandmises kokkuleppimise korra. Volitusnorm võimaldab linnal kehtestada reeglid PlanS

§ 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatiste ehitamise rahastamises kokkuleppimiseks.

4. Määruse kehtestamise õigusliku alusena on linn märkinud ka PlanS § 131 lõiked 2 ja 5, kuid

need ei ole volitusnormid. Lõige 2 käsitleb linna õigust sõlmida haldusleping, millega

planeeringust huvitatud isik võtab endale kohustuse detailplaneeringukohaste ja

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud rajatiste

ehitamiseks või ehitamisega seotud kulude kandmiseks. Lõige 5 näeb ette, millised tingimused

tuleb sellises halduslepingus vähemalt kindlaks määrata.

5. Määruse kehtestamise alusena on märgitud veel ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §

22 lõige 2 ja § 35 lõige 5. Esimene neist sätetest käsitleb volikogu pädevust ja teine säte puudutab

linna õigust oma ülesannete täitmiseks sõlmida lepinguid. Viidatud sätted ei ole volitusnormid

selle määruse kehtestamiseks (vt ka RKPJKo 18.12.2025, 5-25-6, p 40).

6. Seega saab määruse vaidlustatud sätete ainus volitusnorm olla PlanS § 131 lõige 21. Selle

volitusnormi ulatus piirdub PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatiste ehitamise ja

rahastamisega. Rajatiste all on mõeldud detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette

nähtud teid ja nendega seonduvaid rajatisi, haljastust, välisvalgustust ja tehnorajatisi ning

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikke ja sellega funktsionaalselt seotud rajatisi.

PlanS § 131 lõike 2 juurde kuuluvas seletuskirjas on sellise funktsionaalselt seotud rajatisena

nimetatud näiteks alajaama, mis on vajalik planeeringuala elektriga varustamiseks. Samuti on

seletuskirjas mainitud, et sotsiaalse taristu objekte selle all ei mõeldud, kuna eelnõu menetluse

käigus esitas sellise ettepaneku Tallinna linn ja Eesti Linnade ja Valdade Liit.

7.Linn on laiendanud määruse kohaldamisala üle seaduse volitusnormi piiride. Määruse § 2

punkt 3 sätestab, et avalik ehitis on Tallinna linnale õigusaktidest tulenevate ülesannete täitmiseks

vajalik ehitis. Avaliku ehitise mõiste hõlmab määruse tähenduses ka hooneid, mitte ainult PlanS

§ 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatisi.

8. Määrusega pannakse arendajale kohustusi, mis teevad ehitusõiguse saamise ja realiseerimise

kulukamaks ning piiravad arendaja ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja omandipõhiõigust (PS § 32).

Põhiõigusi tohib piirata vaid seaduse alusel ja kooskõlas seadusega. PlanS § 131 lõige 2¹ ei anna

alust vaidlustatud sätete kehtestamiseks. Määruse §-s 5 ette nähtud rahalise kohustuse

kehtestamiseks peab olema seaduslik alus ka PS §-s 113 kohaselt, või kui seda käsitleda kohaliku

maksuna, siis PS § 157 lõike 2 kohaselt. Sellist seaduslikku alust määrusel ei ole.

3

II. Põhiseadusega vastuolus olevad määruse sätted

9. Vaidlustatud sätted moodustavad omavahel seotud regulatsiooni: määruse § 2 punkti 3 avar

mõiste laiendab määruse regulatsiooni eset üle seaduses lubatud piiride; § 4 lõiked 2–4 annavad

võimaluse kokku leppida arendaja rahalises panuses ja reguleerivad §-s 5 sätestatu rakendamist;

§ 5 kehtestab linnale makstava tasu üldise arvutusreegli, § 9 lõiked 2 ja 3 ning § 16 reguleerivad

asjaomase lepingu sõlmimist ja § 17 näeb ette, et kui kokkulepe jääb saavutamata, võib linna

planeeringumenetluse lõpetada.

Määruse § 2 punkt 3

10.Määruse § 2 punkt 3 tuleb tunnistada kehtetuks ulatuses, milles see hõlmab muude PlanS § 131

lõigetes 1 ja 2 nimetamata ehitiste, sealhulgas hoonete rahastamist. See on oluline mõiste, kuna

sellega seonduvad määruse muude sätete kohaldamine, sealhulgas selliste sätete kohaldamine, mis

mõjutavad arendaja kohustusi.

11. Määruse § 2 punktis 3 esitatud mõiste sisustamisega on linn laiendanud määruse kohaldamisala

nii, et määrus ületab volitusnormi piire mitmel viisil.

Niiviisi käsitleb määrus ka hoonete ehitamist ja nende rahastamist, kuigi PlanS § 131 lõikes 2¹

antud volitus hõlmab üksnes sama paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatisi. See järeldub sellest,

et mõistel ehitis on avaram tähendus – ehitusseadustiku § 3 lõike 2 järgi on ehitise liigid hoone või

rajatis; rajatis on ehitis, mis ei ole hoone.

Teiseks on avalik ehitis määratletud kui linna ülesannete täitmiseks vajalik ehitis, kuigi PlanS

§ 131 lõigete 1 ja 2 järgi võib määruses käsitleda vaid planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt

vajalikku ja sellega funktsionaalselt seotud rajatist.

12.Määruse § 2 punktis 3 määratletud avalik ehitis on üldmõiste, mis hõlmab ka sama paragrahvi

punktis 4 määratletud taristut. Seega hõlmab määruse järgi avaliku ehitise mõiste PlanS § 131

lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatisi ja ka linna ülesannete täitmiseks vajalikke ehitisi. Määruse § 4

lõikes 2 ja §-s 16 on seejuures eraldi reguleeritud selliste avalike ehitiste ehitamist ja rahastamist,

mis ei ole määruse tähenduses taristu. Nende sätetega on linn kehtestanud arendajale kohustuse

rahastada ka ehitiste ehitamist, kuigi PlanS § 131 lõige 2¹ selleks volitust ei anna. Seetõttu tuleb

§ 2 punkt 3 tunnistada kehtetuks osas, milles see hõlmab PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetamata

ehitisi, sealhulgas hooneid.

13. Määruse seletuskirjas on öeldud, et määrus hõlmabki ka ehitisi, mis ei ole PlanS § 131 objektid.

Seletuskirjas on näidetena nimetatud spordi- ja puhkerajatisi, sademeveerajatisi ning

lasteaiahoonet. Seega on määruse kohaldamisala teadlikult laiendatud, et reguleerida ka selliste

avalike ehitiste rahastamist, mille kohta PlanS § 131 lõige 2¹ volitust ei anna.

Määruse § 4 lõiked 2‒4

14. Määruse § 4 lõiked 2–4 käsitlevad sellise avaliku ehitise rahastamist, mis ei ole § 4 lõikes 1

nimetatud taristu. Nii ületab regulatsioon PlanS § 131 lõikes 2¹ antud volituse piire.

Määruse § 4 lõike 2 järgi võib linn arendajaga leppida kokku sellise avaliku ehitise ehituskulude

täielikus või osalises kandmises, mis ei ole § 4 lõikes 1 nimetatud taristu, kuid mida linnal on

kavas ehitada. Määruse § 4 lõige 3 sätestab, et arendaja peab ehitist rahastama §-s 5 sätestatud

valemi abil arvutatava summa ulatuses ning määruse § 4 lõige 4 lubab kokku leppida ka suuremas

summas, kui §-s 5 esitatud valemi abil arvutatakse.

4

15. Asjaolu, et linnal on kavas ehitada avalik ehitis, ei näita iseenesest seda, kui suur osa neist

ehitamise kuludest on tingitud konkreetsest arendusest. Ka siis, kui ehitis on arendusala ja

piirkonna teenindamiseks funktsionaalselt vajalik, tuleb eristada arendusega seotud kulu üldiste

vajaduste rahastamisest ning põhjendada arendaja kanda jäetava osa suurust. PlanS § 131 lõige 2¹

ei anna alust panna arendajale üldisi kohustusi sellise ehitise rahastamiseks, mis ei liigitu selle

paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatiste hulka.

16. Määruse § 4 lõigete 2–4, § 5 ja § 6 lõike 4 koosmõju tekitab küsimuse, kuidas on seotud valemi

abil arvutatud summa arendaja rahastamiskohustuse määramisega. Määruse § 4 lõige 2 viitab

sellele, et arendajal tuleb ehitisi rahastada §-s 5 sätestatud määras. Sama paragrahvi lõige 3 ütleb,

et valemi abil arvutatud summa on üldjuhul rahastamise ülempiir ning lõige 4 võimaldab kokku

leppida suuremas summas, kui valemi abil arvutatud summa katab avaliku ehitise ehitamise

kuludest vaid väheolulise osa ja ehitamine ei ole lisarahastuseta võimalik.

Määruse § 6 lõike 4 järgi peab muud määrusest erinevad kokkulepped heaks kiitma linnavalitsus.

Samas ei selgita määrus piisavalt, kuidas määratakse konkreetse arendusega seotud põhjendatud

rahastamise osa ning kuidas suhestub see valemi abil arvutatud summaga. Eelkõige jääb

ebaselgeks, millistel sisulistel alustel kujuneb arendaja kohustus valemi abil arvutatud summast

väiksemaks või kui palju suuremas summas võib linn arendajaga kokku leppida. Sellepärast on

keeruline hinnata, kas linna nõudmised on põhjendatud ja õiguspärased.

17. Tallinna Linnavolikogu on selgitanud (20.12.2023 kiri nr F3-2/437–2), et „avalike ehitiste […]

ehitamise rahastamiseks sõlmitavaid kokkuleppeid saab teha vaid igakordse kaalutlusõiguse

teostamise tulemusena, ei ole võimalik kehtestada määrusega universaalseid jäiku reegleid, mida

saaks rakendada kõikide arenduste puhul ühesuguselt. Määrusega on antud linnaasutustele

põhimõtted ja raamid, mille piires on neil õigus (volitus) sõlmida arendajatega avalike ehitiste

ehitamiseks ja selle rahastamiseks lepinguid. Vastavalt vajadusele ja olenevalt asjaoludest on

kooskõlastatult linnavalitsusega võimalik arendajaga kokku leppida ka teistsugustes

lepingutingimustes“.

18. See selgitus ei muuda § 5 valemit haldusesiseseks eeskirjaks. Põhiseaduse §-st 10 ja § 13

lõikest 2 tulenev õigusselguse nõue ei eelda, et arendaja saaks enne läbirääkimisi täpselt välja

arvutada, kui suur on tema rahastamise kohustus. Küll aga peab olema võimalik mõistlikult ette

näha, millistest kriteeriumidest linn lähtub seda kohustust määrates.

Praegune regulatsioon ei selgita piisavalt valemi abil arvutatud summa ja üksikjuhtumil

põhjendatud rahastamisosa vahekorda. Seda puudust ei kõrvalda üldine viide kaalutlusõigusele

ega võimalus sõlmida linnavalitsuse heakskiidul määrusest erinev kokkulepe.

Arusaadavad ja kontrollitavad kaalutluskriteeriumid on eriti olulised seetõttu, et kui §-s 16

nimetatud kokkulepe jääb saavutamata, võib see §-s 17 sätestatud tingimustel mõjutada

planeeringumenetluse jätkumist. Ebaselgete kriteeriumide tõttu on ka keeruline kontrollida, kas

arendajaid koheldakse võrdselt ja kas neile pandavad kohustused on proportsionaalsed.

19. Määruse sätete põhjal pole võimalik täpselt aru saada, millal ja kuidas mõnda nõuet

kohaldatakse. Samas on mõistetav, et regulatsioon peab olema paindlik, kuna üksnes nii saab

üksikjuhtumeid õiglaselt lahendada. Praegusel kujul võib määrus soosida seda, et arendajaga

sõlmitavate halduslepingute sisustamisel loobub linn kaalutlusõigust kasutamast ja lisab

lepingusse tingimusi, mis on küll määrusega kooskõlas, kuid ei pruugi olla kooskõlas seaduse ja

õiguse üldpõhimõtetega. Linn ei ole arendajaga läbirääkimistel võrdsel positsioonil ja saab

määrusele tuginedes määrata arendaja lepingutingimusi jõupositsioonilt.

5

Määruse § 5

20. Määruse § 5 kehtestab kaasrahastamise määra, millel on avalik-õigusliku rahalise kohustuse

tunnused. Tasu peab maksma arendaja ning tasu suurus arvutatakse määruses sätestatud valemi

abil. Linn nõuab tasu seoses linna menetlusega, mille tulemusest sõltub linna otsus, kas arendajale

antakse ehitusõigus või mitte. Selle tasuga soovib linn rahastada enda ülesannete täitmiseks

vajalike avalike ehitiste ehitamist.

21. Avalik-õigusliku tasu olulised elemendid tuleb kehtestada seadusega (PS § 113), kuid praegu

sellist seadust ei ole. Kui seda tasu käsitada kohaliku maksuna, siis PS § 157 lõike 2 järgi peab

selle kehtestamiseks olema seaduslik alus.

Ka Riigikohus on selgitanud, et detailplaneeringu algatamise eelduseks seatav, konkreetse

planeeringuga sidumata üldine tasu on sisuliselt maks. Sellist maksu saab kehtestada „ PS § 113

ja § 157 lg 2 kohaselt […] ainult seaduse alusel ning niisuguse üldise tasu maksmise kohustus

poleks kaetud HMS § 53 lg 2 p-dega 2 ja 3 ning § 98 lg-ga 2“ (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34/13,

p 62).

Tallinna määruses on rahastamine seotud küll avaliku ehitise ehitamise vajadusega, kuid arendaja

panuse arvutamisel ei lähtu linn selle ehitise konkreetse arendusega seotud põhjendatud kuludest.

Üldise valemi põhjal rahalise kohustuse kehtestamiseks pole seaduslikku alust.

PlanS § 131 lõige 2¹ võimaldab reguleerida selles paragrahvis nimetatud rajatiste kulude

arvutamist. See säte ei anna aga õigust kehtestada konkreetse arendusega seotud põhjendatud

kuludest sõltumatult üldist rahalist kohustust ega rahastada hoonete ehitamist.

22.Määruse § 5 järgi arvutatakse arendaja kaasrahastamise määr valemi P = Y × Z × W × (1 +

ΔEHI) abil, milles tähed tähistavad arendusala sihtotstarbe kordajat, kavandatud ehitusõiguse

suurimat lubatud maapealset brutopinda, alushinda 10 eurot ruutmeetri kohta ning

ehitushinnaindeksi muutust.

Need tunnused kirjeldavad arendust. Sellest valemist ei selgu, kuidas konkreetne planeering toob

kaasa avaliku ehitise ehitamise vajaduse ega sedagi, kuidas kulud jaotuvad põhjendatult linna ja

arendaja vahel. Arendaja panus kujundatakse seega määrusega kehtestatud määra järgi, et

rahastada linna ülesannete täitmiseks vajalikku ehitist. Kohustuse vormistamine halduslepingus ei

tõenda, et selle rahalise kohustuse suurus on määratud konkreetse juhtumi asjaolude kaalumise ja

põhjendatud kulude jaotamise tulemusel.

23.Valemi abil arvutatud kaasrahastamise määr on ulatusliku mõjuga. Valemit kohaldatakse eri

sihtotstarbega arendustele. Kuigi rahastamise vajadus sõltub määruse § 4 lõikes 2 nimetatud

asjaoludest, arvutab linn arendaja panuse suuruse kõigil neil juhtudel ühesuguse arvutusmudeli

järgi. Maa sihtotstarve ja kavandatud brutopind võivad kirjeldada arendust, kuid ei näita

iseenesest, milline avalik ehitis on vajalik, kui suured on selle põhjendatud kulud ja milline osa

neist tuleb jätta arendaja kanda.

24.Sotsiaalse taristu ehitamise rahastamise kohustust põhjendatakse tavaliselt sellega, et arendus

toob kohalikule omavalitsusele kaasa kohustusi, millega omavalitsus ei suuda toime tulla.

Elamuarenduse puhul võib see tähendada uute lasteaia- ja koolihoonete ning mängu- ja puhkealade

ehitamist. Ka sel juhul tuleb siiski hinnata, kas planeeringulahendus toob kaasa kulu, kui suur see

kulu on ja kui suure osa neist kuludest peaks jätma arendaja kanda. Tallinna linn ei ole seda selliselt

põhjendanud ning määrus sellist põhjendamist ei taga.

6

Peale selle pole selge, milliseid kohustusi toob linnale kaasa see, kui detailplaneeringuga

kavandatakse näiteks tootmis- või ärifunktsiooniga hoone ehitamist. Ka erinevate sihtotstarbe

kordajate kasutamisel ei selgu valemist, millised kulud toob kaasa konkreetse laohoone või

kortermaja ehitamine ning milline osa neist on põhjendatud jätta arendaja kanda.

25.Määruse seletuskirjas on öeldud, et §-s 5 soovis linn luua ühetaolise aluse avalike ehitiste

rajamise kaasrahastamise kokkulepeteks. Seletuskirja järgi olid varasemad kokkulepped sõlmitud

läbirääkimiste tulemusel; nüüd aga peeti võrdse kohtlemise eesmärgil vajalikuks luua eeldused

ühetaoliseks praktikaks.

26.Määrusega on kehtestatud üldine rahaline kohustus, millele linn saab arendajaga peetavatel

läbirääkimistel tugineda. Arendajale toob see kaasa rahalise koormise, kuna ta peab arvestama, et

tema kaasrahastamisega nõustumisest ja sellekohase lepingu sõlmimisest sõltub detailplaneeringu

menetluse jätkumine, planeeringu vastuvõtmine ja kehtestamine. Määrus võib piirata ka

linnaametnike kaalutlusõiguse teostamist, sest määruses kehtestatust teistsuguste kokkulepete

tegemine eeldab hoolikat põhjendamist ning võib kaasa tuua ebavõrdse kohtlemise ja

korruptsiooni etteheiteid.

Määrusega kehtestatud rahastamismäära ei saa põhjendada üksnes sellega, et arendaja nõustub

selle alusel kujundatud kohustuse lepingusse võtma. Linnal peab olema seaduslik alus nii rahalise

kohustuse kehtestamiseks kui ka selle suuruse määramiseks. Üksikjuhtumil põhineva lepingu

sõlmimise võimalus ei tähenda, et linn võiks selle asendada või seda sisustada määruses sätestatud

valemi abil arvutatava tasuga.

27.Valemi abil arvutatud summa käsitamine tasu ülempiirina ei kõrvalda nõuet, et sellise rahalise

kohustuse kehtestamisel peab olema seaduslik alus. Määruse § 4 lõige 2 näeb ette rahastamise §-s

5 sätestatud määras ning lõiked 3 ja 4 reguleerivad selle määra rakendamist. Seega on valem

määrusega ette antud rahalise tasu kujundamise alus. Kuigi linn ja arendaja võivad kokku leppida

väiksemas summas või põhjendatud juhul ka suuremas summas, ei saa see olla konkreetse

arendusega seotud kulude arvutamise viis. Samuti ei tõenda valemi abil arvutatud ülempiirist

väiksem makse iseenesest, et arendaja kanda jäetud osa vastab tema arendusega seotud

põhjendatud kuludele.

See, et linn võib arendajaga kokku leppida ka teistsuguses summas ja arvestada arendaja tehtud

ehitustööde maksumuse sellest maha (määruse § 4 lg 3, § 6 lg 4), ei võta määruse muudelt sätetelt

regulatiivset toimet ega tähenda seda, et määrust tõlgendatakse ja rakendatakse põhiseadusega

kooskõlas. Linna ja arendaja suhe ei ole eraõiguslik ja nad ei ole õiguslikult võrdses positsioonis.

Linn otsustab planeeringumenetluse käigu ja lõpptulemuse üle, linn on kehtestanud ka määruse,

millega suunab lepingulisi läbirääkimisi ühepoolselt ja jõupositsioonilt. Linnaga vaidlemine võtab

aega ja on ka rahaliselt koormavam kui linna määruses sätestatud kaasrahastamisega nõustumine.

Määruse § 9 lõiked 2 ja 3 ning §-d 16 ja 17

28.Määruse § 9 lõiked 2 ja 3 ning §-d 16 ja 17 reguleerivad selliste lepingute sõlmimise menetlust

ja võimalikku mõju planeeringumenetlusele, mille ese jääb PlanS § 131 lõike 21 volituse ulatusest

välja.

29. Määruse § 9 lõige 2 näeb § 4 lõikes 2 nimetatud juhul ette, et linn ja arendaja sõlmivad avaliku

ehitise ehitamise rahastamise lepingu. Määruse § 9 lõige 3 käsitleb lepingu sõlmimist, kui lisaks

taristu ehitamisele esinevad § 4 lõikes 2 nimetatud asjaolud.

7

30. Määruse § 16 reguleerib avaliku ehitise ehitamist või rahastamist juhul, kui see ehitis ei ole

määruse tähenduses taristu. Määruse §-s 16 lõike 1 punktide 1 ja 2 sõnastuses on selle paragrahvi

kohaldamisalas välistatud PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud ehitised, „mis ei ole taristu

käesoleva määruse tähenduses“.

31. Määruse § 17 käsitleb juhtumit, kui §-s 16 nimetatud lepingu läbirääkimised ei ole edukad

ning lepingut ei sõlmita ja seetõttu ei viida detailplaneeringut ellu. Sellisel juhul teeb Tallinna

Linnaplaneerimise Amet ettepaneku linnavalitsusele või -volikogule keelduda detailplaneeringu

kehtestamisest ja lõpetada detailplaneeringu koostamine planeerimisseaduse § 129 lõike 1 punkti 1

alusel.

32. Need sätted kujundavad määruse alusel lepingu sõlmimise korra just nende ehitiste rajamiseks,

mille kohta PlanS § 131 lõige 21 määruse kehtestamiseks volitust ei anna: need ehitised ei ole

hõlmatud PlanS § 131 lõigetega 1 ja 2.

33.Kui määruse § 16 lõikes 1 nimetatud kokkulepet ei saavutata ja see välistab detailplaneeringu

elluviimise tulevikus, näeb § 17 ette, et Tallinna Linnaplaneerimise Amet esitab ettepaneku

keelduda detailplaneeringu kehtestamisest ja lõpetada selle koostamine PlanS § 129 lõike 1

punkti 1 alusel. Seega ei saa määruse § 16 alusel sõlmitavat lepingut käsitada pelgalt soovitusliku

või linnasisese töökorraldusliku kokkuleppena. Nõude eiramine võib mõjutada

planeeringumenetluse tulemust.

34.Seaduses sätestatud tingimustel võib linn planeeringu koostamise lõpetada. Samas, kui linn

lõpetab planeeringu määruses seadusliku aluseta sätestatud nõude alusel, , on planeeringu

lõpetamine õigusvastane.

35. Määruse § 17 probleem on aga selle seos § 16 alusel nõutava lepinguga, mille esemeks on

määruses käsitletud avalik ehitis väljaspool PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 sätestatud volitust. Linna

võimalus teha PlanS § 129 alusel üksikjuhtumis kaalutletud otsus ei anna alust määrusega ette

näha sellise lepingu sõlmimata jätmise tagajärge.

III. Riigikohtu praktikast järelduv lahenduskäik

36. Kuigi linn ei saa määrusega kehtestada tasu avaliku ehitise ehitamiseks või selle ehitamise

rahastamiseks, võib ta arendajaga kokku leppida, et arendaja kannab konkreetse planeeringuga

seotud põhjendatud kulud. Seadus ei anna õigust kehtestada kavandatava hoone brutopinnast

lähtuvat üldist tasu, sealhulgas ka PlanS § 131 lõigetest 1 ja 2 välja jäävate ehitiste rahastamiseks.

37. Linn võib PlanS §-de 128 ja 129 alusel keelduda detailplaneeringut algatamast, lõpetada

detailplaneeringu koostamise ja jätta planeeringu kehtestamata, kui planeeringu elluviimine

suurendaks linna kohustusi, mille täitmiseks tal ei ole piisavalt raha või mille täitmisega kaasnevad

kulud oleksid linnale põhjendatult ebaotstarbekad.

Selle asemel et planeeringu algatamisest või kehtestamisest keelduda, võib linn sõlmida

arendajaga halduslepingu, millega arendaja nõustub maksma linnale lepingus kokkulepitud

summa või panustama samas väärtuses muul viisil (näiteks andma tasuta maad või ehitama

lasteaiahoone; vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34).

38. Kõrvaltingimusega haldusakti ja ka halduslepingu sõlmimise otsust peab linn igal juhul

kaaluma ja põhjendama. Linn peab põhjendama planeeringuga kaasnevate kulude seost konkreetse

8

planeeringulahendusega ning seda, kas tal on piisavalt raha nende kulude kandmiseks või kas need

kulud on otstarbekad. Põhjendamisel tuleb esitada üksikasjalik kuluarvestus (RKPJKo 18.12.2025,

5-25-6, p 42; RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d 54-60). Halduslepinguga isikule pandavad

kohustused peavad vastama lepingu eesmärgile ja lepingust tulenevatele haldusorgani

kohustustele (HMS § 98 lg 2).

39. Seega võib linn arendajaga ehitise rajamise kaasrahastamises kokku leppida vaid konkreetse

juhtumi asjaolude kaalumise tulemusel (ehk üksikjuhtumipõhiselt). Igal juhul tuleb põhjendada nii

rahastamiskohustuse vajadust kui ka konkreetse arendaja kanda jäetava osa suurust.

40. Määruse §-s 5 sätestatud valem ei võimalda tuvastada ega põhjendada konkreetse arendaja

õiglast rahastamisosa. See valem ei arvesta lisanduvate elanike arvu, laste arvu, lasteaiakohtade

või koolikohtade loomise vajadust, konkreetse avaliku ehitise kasutajate ringi, avaliku ehitise

tegelikku maksumust ega seda, kas avalikus ehitises teenindatakse peamiselt üht arendusala, mitut

arendusala, piirkonda või linna tervikuna (RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p 54).

41. Määruse §-s 5 sätestatud valem lähtub ehitusõiguse mahust ja maa sihtotstarbest ning valemit

kohandatakse ehitushinnaindeksi muutusega. Selles valemis ei ole arvestatud põhjuslikku seost

planeeringuga antava ehitusõiguse ja linna kohustuste vahel. Valem ei arvesta olemasolevat

taristut, ehitise tegelikku maksumust, seda, kas ehitis teenindab üht arendusala või piirkonda

tervikuna, teiste arendajate või muude allikate rahastust ega arendusega kaasnevat linna tulude

kasvu. Linn on ka ise möönnud, et valemiga ei ole võimalik otsustada, mis on arendajatele õiglane

kaasrahastamise määr (15.10.2025 nr 2-3/203-3). See, et selle valemi abil arvutatav summa on

linna hinnangul tegelikest kuludest väiksem või et see moodustab kinnisvara hinnast väga väikese

osa, ei muuda seda õiguspäraseks.

Valemi järgi arvutamise tulemus võib üksikjuhul osutuda põhjendatud kuluosast väiksemaks,

sellega võrdseks või ka suuremaks. Selline tulemus ei tõenda arvutusreegli õiguspärasust. Kui

makse põhjendamiseks tuleb valemist sõltumata tuvastada arendusega seotud kulud ja arendaja

õiglane osa, ei saa maksmisele kuuluva summa õiguslikuks põhjenduseks olla valemi järgi

arvutatav tulemus.

42. Avaliku ehitise (rajatise) ehitamise kaasrahastamist nõudes tuleb silmas pidada selle seost

arendusega. Huvitatud isikult saab nõuda vaid õiglast osa, mis peab olema määratud läbipaistvalt,

arusaadavalt ja kontrollitaval viisil. Arvestada tuleb konkreetse detailplaneeringu realiseerimise

majanduslikku mõju nii omavalitsusele kui ka huvitatud isikule, muu hulgas detailplaneeringu

elluviimisega kaasnevat elanike arvu ja seeläbi kohaliku omavalitsuse tulude kasvu (RKPJKo

19.06.2025, 5-24-34, p 56).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]