Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 70004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee

Riigikogu juhatus   Meie: 08.10.2026 nr 2-5/26-01696-4

      Eesti seisukohad Euroopa Komisjonile loa andmise kohta osaleda Euroopa Liidu nimel Ühinenud Rahvaste Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral

  Austatud Riigikogu juhatus      Edastan  Vabariigi  Valitsuse  8.  oktoobri  2026.  a  istungil  heaks  kiidetud  järgmised  Eesti  seisukohad Euroopa Liidu Nõukogu otsuse, mis  käsitleb Euroopa Komisjonile  loa  andmist  osaleda  Euroopa  Liidu  nimel  Ühinenud  Rahvaste  Organisatsioonis  peetavatel  läbirääkimistel    rahvusvahelise  lepingu üle, mis käsitleb  isikute kaitset katastroofide korral,  eelnõu kohta:   1.1.    Eesti  toetab  nõukogu  otsuse  vastuvõtmist  koos  esitatud  läbirääkimisjuhistega  ning  Euroopa  Komisjonile  loa  andmist  osaleda  Euroopa  Liidu  nimel  Ühinenud  Rahvaste  Organisatsioonis peetavatel  läbirääkimistel    rahvusvahelise  lepingu üle, mis käsitleb  isikute  kaitset katastroofide korral.   1.2.  Eesti  peab  oluliseks,  et  uue  rahvusvahelise  lepingu  rakendusmehhanismi  puhul  tuginetakse  maksimaalselt  EL-i  ja  NATO  olemasolevatele  valdkondlikele  koostööstruktuuridele ja -raamistikele.     Lugupidamisega     (allkirjastatud digitaalselt) Heili Tõnisson Valitsuse nõunik     Lisad:  1. Seletuskiri 2. Nõukogu otsuse eelnõu  3. Nõukogu otsuse eelnõu lisa  

.

2 (2)

     Teadmiseks:  Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon   Sandra Metste [email protected]

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 28.7.2026 COM(2026) 401 final

ANNEX

LISA

järgmise dokumendi juurde:

Soovitus: Nõukogu otsus,

millega antakse Euroopa Komisjonile luba osaleda Euroopa Liidu nimel Ühinenud

Rahvaste Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis

käsitleb isikute kaitset katastroofide korral

ET 1 ET

ADDENDUM

JUHISED LÄBIRÄÄKIMISTE PIDAMISEKS RAHVUSVAHELISE LEPINGU ÜLE,

MIS KÄSITLEB ISIKUTE KAITSET KATASTROOFIDE KORRAL

Läbirääkimiste protsessis peaks liit püüdlema selle poole, et läbirääkimisprotsess on avatud,

kaasav ja läbipaistev ning põhineb heas usus tehtaval koostööl.

Läbirääkimiste üldeesmärkide suhtes peaks EL püüdlema alljärgneva poole.

(1) Inimõigusi, rahvusvahelist õigust ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirjas

sätestatud norme ja põhimõtteid edendades sätestatakse konventsioonis katastroofide

ohjamiseks tehtava tulemusliku rahvusvahelise koostöö põhimõtted, eelkõige juhuks, kui

katastroof ületab ilmselgelt riigi suutlikkuse.

(2) Konventsioon on kooskõlas Sendai katastroofiohu vähendamise raamistiku 2015–20301

põhimõtetega ja Sendai raamistiku vahekokkuvõtte peamisi järeldusi2 on täielikult arvesse

võetud.

(3) Konventsiooni sätted on kooskõlas ELi humanitaarabi valdkonna õigusraamistikuga,

nimelt Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 214 alusel vastu

võetud nõukogu määrusega (EÜ) nr 1257/962, ning õigusraamistikuga, mis reguleerib ELi

toetust liikmesriikide tegevusele elanikkonnakaitse valdkonnas vastavalt ELi toimimise

lepingu artiklile 196, samuti vastu võetud teiseste õigusaktidega, nimelt

otsusega 1313/2013/EL liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kohta. Sätted on kooskõlas ka

komisjoni ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja 27. mai 2026. aasta

ühisteatises3. esitatud põhimõtetega.

(4) Konventsiooni sätted on kooskõlas ELi ja selle liikmesriikide rahvusvaheliste

kohustustega.

(5) Konventsiooni sätetega leitakse sobiv tasakaal, et ühelt poolt kaitsta katastroofist

mõjutatud inimesi, austades nende õigusi ja hoolitsedes nende põhivajaduste eest, ning teiselt

poolt austada täielikult riikide territoriaalse suveräänsuse põhimõtet, mis tähendab, et esmane

vastutus katastroofiabi andmise eest lasub katastroofist mõjutatud riikidel.

(6) Konventsioon toetab neutraalsuse, erapooletuse, inimlikkuse ja sõltumatuse

humanitaarpõhimõtteid, mida tuleb edendada ja täielikult austada ka katastroofiabi kontekstis,

nagu on ette nähtud Euroopa konsensusega humanitaarabi valdkonnas4.

(7) Konventsiooni tekstis täpsustatakse, et relvakonfliktide korral tuleks samu küsimusi

käsitlevaid reegleid võimaluse korral tõlgendada nii, et tekiks ühtne kokkusobivate kohustuste

kogum. Ühitamatute vastuolude korral kehtib rahvusvaheline humanitaarõigus kui erinorm

ning konventsiooni ühtegi sätet ei saa mõista või tõlgendada rahvusvahelist humanitaarõigust

mõjutavana. Samas ei ole konventsiooni kohaldamine a priori välistatud, võttes eelkõige

arvesse keerukaid hädaolukordi, kui katastroof toimub relvakonflikti piirkonnas.

1 ÜRO Peaassamblee 3. juunil 2015 vastu võetud resolutsioon 69/283. 2 Sendai raamistiku vahekokkuvõtte peamised järeldused. 3 Ühisteatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Väärtuste kaitsmine, reformide algatamine, mõju

saavutamine: ELi humanitaartegevus muutuvas maailmakorras“ (JOIN(2026) 25 final, 27.5.2025). 4 Nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate, Euroopa Parlamendi ja

Euroopa Komisjoni ühisavaldus (2008/C 25/01).

ET 2 ET

Läbirääkimiste sisu suhtes peaks EL püüdlema alljärgneva poole.

(8) Konventsiooni kohaldamisalasse kuuluvad kõik katastroofide ohjamise etapid, sealhulgas

ennetamine, valmisolek ja reageerimine, ning konventsiooniga edendatakse rahvusvahelist

koostööd katastroofide ohjamisel, eelkõige juhul, kui esineb suure piiriülese mõjuga või riigi

reageerimissuutlikkust ületavaid katastroofe.

(9) Konventsiooni sätetes tunnistatakse täielikult, kui oluline on hoolitseda mõjutatud

inimeste põhivajaduste eest, austades samal ajal nende põhiõigusi, ning leida tasakaal nende

kahe teineteist täiendava lähenemisviisi vahel.

(10) Konventsioonis esitatakse katastroofide määratlused, mis võimaldavad tegeleda

sündmuse kahjulike tagajärgedega mõjutatud isikutele, olenemata sellest, mis katastroofi

põhjustas. Määratluses hoidutakse seadmast konventsiooni kohaldamisele ebaselgeid või

ülemääraseid künniseid ja katastroofi võimalike kahjulike tagajärgede hulka arvatakse ka

kultuuriväärtustele tekitatud kahju.

(11) Konventsiooni sätted on täielikult kooskõlas Oslo suunistega välisriikide sõjaliste ja

kodanikukaitse vahendite kasutamise kohta suurõnnetuste korral,5 tunnistades, et neid

vahendeid võib kasutada ainult juhul, kui tsiviilsektoris puudub võrreldav alternatiiv ja

kriitilisi humanitaarvajadusi saab rahuldada üksnes sõjaliste vahenditega.

(12) Abistavate osalejate määratlus sisaldab viidet piirkondliku integratsiooni

organisatsioonidele ja tunnustab seeläbi selliste organisatsioonide nagu EL rolli katastroofide

ohjamise toetamisel.

(13) Välisabi määratlus on lai ja hõlmab eksperditeadmisi.

(14) Konventsioonis märgitakse sõnaselgelt, et katastroofidele reageerimisel tuleb järgida

järgmist nelja humanitaarabi põhimõtet: neutraalsus, erapooletus, inimlikkus ja sõltumatus.

Vahendi üldeesmärk on kaitsta mõjutatud inimesi, kelle õigusi tuleb austada ja põhivajaduste

eest hoolitseda, võttes arvesse katastroofist ebaproportsionaalselt mõjutatud inimeste,

sealhulgas mitmekordse ja läbipõimunud diskrimineerimise vormide all kannatavate inimeste

eriolukorda ning pöörates erilist tähelepanu naiste, laste, eakate ja puuetega inimeste õigustele

ja vajadustele.

(15) Konventsiooniga kehtestatakse riikidele kohustus teha omavahel ning asjaomaste

rahvusvaheliste valitsus- ja valitsusväliste organisatsioonidega koostööd katastroofide

ohjamise kõigis etappides, sealhulgas katastroofiohu vähendamisel, et asjakohaselt reageerida

järjest sagedasematele, keerukamatele ja rängematele katastroofidele. Mõjutatud riikidel on

kohustus taotleda välisabi, kui katastroof ületab ilmselgelt nende suutlikkuse. Konventsioonis

esitatakse ka ulatuslik ja mitteammendav koostöövormide loetelu.

(16) Konventsioonis sätestatakse riikide kohustus katastroofiohtu asjakohaste vahenditega

vähendada.

(17) Konventsiooni sätetes märgitakse selgelt, et mõjutatud riigil tuleb mõjutatud isikuid

kaitsta ja neile abi anda ning riik on kohustatud tagama, et abi antakse õigeks ajaks ja

tulemuslikult, samuti peab ta tagama, et abivajajateni jõuaks välisabi. Kuigi mõjutatud riigil

on õigus seada välisabi andmisele tingimusi, võttes arvesse mõjutatud inimeste õigusi ja

vajadusi, sätestatakse selgelt, et mõjutatud riik ei tohi meelevaldselt keelduda välisabi

pakkumiste vastuvõtmisest. Täpsustatakse ka, et mõjutatud riik peab hõlbustama abi andmist

ning kaitsma abi andvaid töötajaid ning katastroofiabi varustust ja kaupu.

5 ÜRO humanitaarasjade koordinatsioonibüroo Oslo suunised, november 2007.

ET 3 ET

(18) Konventsioon sisaldab minimaalseid tulemusliku rahvusvahelise koostöö

menetlusnorme, millega tagatakse välisabi sujuv järkjärguline lõpetamine.

Konventsiooni toimimise suhtes peaks EL püüdlema alljärgneva poole.

(19) Konventsiooniga säilitatakse katastroofiabi valdkonnas kehtivad ülemaailmsed ja

piirkondlikud õigusaktid ning käimasolev rahvusvaheline koostöö. Eelkõige saavad ELi

liikmesriigid jätkata omavahelistes suhetes ELi õigusnormide kohaldamist.

(20) Konventsiooniga nähakse ette lihtne ja asjakohane mehhanism selle rakendamise

tagamiseks ning lõppsätted, sh allkirjastamise, ratifitseerimise, vastuvõtmise, heakskiitmise ja

ühinemise, jõustumise, muutmise, peatamise, denonsseerimise ning hoiulevõtja ja keelte

kohta.

(21) Konventsiooniga tagatakse selle rakendamise toetamiseks kõigi asjaomaste

sidusrühmade, sealhulgas valitsusväliste organisatsioonide ja muude kodanikuühiskonna

organisatsioonide tulemuslik osalemine ja koostöö.

(22) Konventsiooni kohaselt võib EL saada selle osaliseks ja osaleda vaidluste lahendamise

mehhanismis.

Läbirääkimiste kord on üldiselt järgmine.

(23) Komisjon peaks püüdma tagada, et konventsioon on kooskõlas asjakohaste ELi

õigusaktide ja poliitikameetmetega ning ELi kohustustega, mis tulenevad muudest

asjakohastest mitmepoolsetest lepingutest.

(24) Komisjon peaks pidama ELi nimel läbirääkimisi aluslepingute kohaselt liidu pädevusse

kuuluvates küsimustes.

(25) Läbirääkimised, sealhulgas kõik läbirääkimisvoorud, peavad olema aegsasti ette

valmistatud. Sel eesmärgil teavitab komisjon nõukogu eeldatavast ajakavast ja läbirääkimistel

käsitletavatest küsimustest ning jagab asjakohast teavet nii vara kui võimalik.

(26) Kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega peaksid komisjon ja liikmesriigid tegema

läbirääkimiste käigus tihedat koostööd, sealhulgas korrapäraste kontaktide kaudu

liikmesriikide ekspertidega ning esindajatega New Yorgis.

(27) Kuivõrd see on võimalik, eelneb läbirääkimisvoorudele rahvusvahelise avaliku õiguse

töörühma koosolek, et teha kindlaks põhiküsimused, sõnastada arvamused ja anda suuniseid,

sealhulgas vajaduse korral sõnastada avaldused ja reservatsioonid.

(28) Komisjon esitab pärast iga läbirääkimisvooru rahvusvahelise avaliku õiguse töörühmale

läbirääkimiste tulemuste kohta aruande, sealhulgas kirjalikult.

(29) Komisjon teavitab nõukogu kõigist olulistest küsimustest, mis võivad läbirääkimiste

käigus esile kerkida, ja konsulteerib neis küsimustes rahvusvahelise avaliku õiguse

töörühmaga.

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 28.7.2026 COM(2026) 401 final

Soovitus:

NÕUKOGU OTSUS,

millega antakse Euroopa Komisjonile luba osaleda Euroopa Liidu nimel Ühinenud

Rahvaste Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis

käsitleb isikute kaitset katastroofide korral

ET 1 ET

SELETUSKIRI

Käesoleva soovitusega taotleb komisjon nõukogult luba osaleda Euroopa Liidu (EL) nimel Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni raames peetavatel läbirääkimistel mitmepoolse lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral.

1. ETTEPANEKU TAUST

• Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

2016. aastal võttis Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (ÜRO) rahvusvahelise õiguse

komisjon (ILC) vastu artiklite kavandid, mis käsitlevad isikute kaitset katastroofide korral

(artiklite kavandid)1. ÜRO Peaassamblee võttis 2024. aasta detsembris vastu

resolutsiooni 79/128, milles ta otsustas, et enne 2027. aasta lõppu tuleb välja töötada ja

sõlmida mitmepoolne konventsioon, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral,2 sest

praegu puudub selles küsimuses terviklik rahvusvaheline õigusakt.

EL on alates 2011. aastast aktiivselt osalenud töös, mida rahvusvahelise õiguse komisjon on

artiklite kavanditega teinud, ning 2016. aastal väljendas EL heameelt artiklite kavandite

vastuvõtmise üle. Samuti avaldas EL heakskiitu ÜRO Peaassamblee resolutsioonile 79/128,

milles on nimetatud vajadust tervikliku ülemaailmse õiguskorra järele, et inimesi

katastroofide korral paremini kaitsta, ja märgitud, et selleks on võimalik välja töötada

rahvusvaheline konventsioon.

ÜRO peasekretäri kutsel esitas EL 2025. aasta detsembris ettepaneku rahvusvahelise õiguse

komisjoni artiklite kavandite muutmiseks3. Lisaks ELile esitasid artiklite kavandite

muutmiseks ettepanekuid kakskümmend kuus riiki, sealhulgas kaheksa ELi liikmesriiki4.

ÜRO koondas need ettepanekud ÜRO Peaassamblee kuuenda komitee 6.–10. aprillil 2026

New Yorgis toimunud jätkuistungi järel konsolideeritud teksti. Konsolideeritud tekst võetakse

aluseks ametlikel läbirääkimistel, mis toimuvad Manilas kolme nädala jooksul alates

25. jaanuarist kuni 12. veebruarini 2027 ja vajaduse korral veel kahe nädala jooksul

2027. aasta augustis5.

ELi huvides oleks konventsiooni üle peetavatel läbirääkimistel ametlikult osaleda, et tagada

kooskõla elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonna kehtiva ELi õigusraamistikuga.

Seepärast soovitab komisjon, et nõukogu võtaks vastu sellekohase otsuse ja määraks Euroopa

Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 218 lõike 3 kohaselt ELi läbirääkijaks

komisjoni.

• Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

ELi osalemine tulevase mitmepoolse lepingu üle peetavatel läbirääkimistel on kooskõlas tema

pädevusega elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas.

1 Vt rahvusvahelise õiguse komisjoni artiklite kavandid, mis käsitlevad isikute kaitset katastroofide

korral. 2 ÜRO Peaassamblee resolutsioon 79/128, punkt 4. 3 Vt ÜRO Peaassamblee resolutsioon 79/128 (punkt 7) ja ELi 2025. aasta detsembris esitatud

muudatusettepanekud. 4 ÜRO peasekretär sai esildised Saksamaalt, Prantsusmaalt, Iirimaalt, Sloveenialt ja Itaalialt ning ühise

esildise Põhjamaadelt, sealhulgas Taanilt, Rootsilt ja Soomelt. Kõigi saadud esildiste loetelu on siin. 5 Vt ÜRO Peaassamblee kuuenda komitee resolutsioon 80/L.14.

ET 2 ET

ELi toimimise lepingu artikli 196 kohaselt toetab EL liikmesriikide tegevust katastroofide

ennetamisel, nendeks valmisolekul ja neile reageerimisel liidus ning edendab rahvusvahelise

elanikkonnakaitsealase töö järjepidevust. Seda pädevust teostades on EL võtnud vastu

otsuse 1313/2013/EL liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kohta6. Iga riik ükskõik kus

maailmas võib aktiveerida liidu elanikkonnakaitse mehhanismi, et taotleda katastroofi mõjuga

toimetulekuks vajalikku abi. Humanitaarabi valdkonnas võimaldab ELi toimimise lepingu

artikkel 214 ELil abistada abivajajaid riikides ja piirkondades, mida on tabanud

looduskatastroofid või inimtegevusest tingitud katastroofid. ELi tegevust humanitaarabi

valdkonnas reguleerib nõukogu määrus (EÜ) nr 1257/967 (humanitaarabi määrus). Selle

määruse põhjal on esitatud 27. mai 2026. aasta ühisteatises8 strateegia, millega muuta

Euroopa humanitaarabi andmine tõhusamaks ja vastupidavamaks.

Kooskõlas oma juhtpõhimõttega austada demokraatiat, õigusriigi põhimõtet, inimõigusi,

Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja norme ja põhimõtteid ning rahvusvahelist

õigust, tervitas EL rahvusvahelise õiguse komisjoni 2016. aastal vastu võetud artiklite

kavandeid kui olulist panust rahvusvahelisse katastroofiõigusesse9.

Täpsemalt leiab EL, et rahvusvaheline konventsioon, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide

korral, annab võimaluse täiendada ELi olemasolevaid mehhanisme ja tegevust

elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas. Seetõttu on ELi osalemine ametlikel

läbirääkimistel vajalik, et tagada tulevase vahendi teksti kooskõla kehtivate ELi

õigusaktidega, eelkõige otsusega 1313/2013/EL liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kohta ja

humanitaarabi määrusega (EÜ) nr 1257/96, ning selleks, et anda nõukogule teavet tulevaseks

otsuseks selle kohta, kas liit peaks asjaomaseõigusaktiga lõpuks ühinema. Eelkõige on

rahvusvahelise õiguse komisjoni artiklite kavandite eesmärk juurutada abivajajate aitamiseks

riikidevaheline ning riikide ja muude abistavate osalejate vaheline koostöökohustus ning

sätestada katastroofist mõjutatud riikide ja abistavate osalejate kohustused. Tulevane

konventsioon oleks seega seotud otsusega 1313/2013/EL (liidu elanikkonnakaitse

mehhanismi kohta), milles on paika pandud liikmesriikidevahelise koostöö raamistik

katastroofide ennetamiseks, nendeks valmisolekuks ja neile reageerimiseks. Tulevase

konventsiooni reeglid oleksid seotud ka viisiga, kuidas EL annab määruse (EÜ) nr 1257/96

alusel kolmandatele riikidele humanitaarabi. Seda arvesse võttes on oluline püüda

läbirääkimistel osalemise kaudu leida kooskõla selliselt juba katastroofide ohjamiseks olemas

olevate pikaajaliste vahendite ja tulevase konventsiooni reeglite vahel.

• Kooskõla muude liidu tegevuspõhimõtetega

Kuigi läbirääkimised konventsiooni üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral,

puudutavad peamiselt elanikkonnakaitset ja humanitaarabi, võib tulevane vahend mõjutada ka

muid ELi poliitikavaldkondi, mille kaudu rahastatakse katastroofidele vastupidavust ja neile

reageerimist. Läbirääkimised võivad olla olulised järgmiste rahastamisprogrammide ja nende

jätkuprogrammide jaoks10: instrument „Globaalne Euroopa“,11 ühtekuuluvuspoliitika,12 mille

6 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta otsus nr 1313/2013/EL liidu elanikkonnakaitse

mehhanismi kohta (ELT L 347, 20.12.2013, lk 924). 7 Nõukogu 20. juuni 1996. aasta määrus (EÜ) nr 1257/96 humanitaarabi kohta (EÜT L 163, 2.7.1996,

lk 1). 8 Ühisteatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Väärtuste kaitsmine, reformide algatamine, mõju

saavutamine: ELi humanitaartegevus muutuvas maailmakorras“ (JOIN(2026) 25 final, 27.5.2026). 9 Vt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide nimel tehtud avaldus, „Isikute kaitse katastroofide korral“,

kuues komitee, 4. oktoober 2023. 10 Komisjon on võtnud vastu järgmised määruse ettepanekud: COM(2025) 555 final – ettepanek: Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa Konkurentsivõime Fond, sealhulgas

ET 3 ET

raames võidakse rahastada riiklikku katastroofiohu ennetamise ja juhtimise tegevust,

programm LIFE,13 programm „Euroopa horisont“,14 programm „Digitaalne Euroopa“,15

Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond16 ning Euroopa Merendus-, Kalandus- ja

Vesiviljelusfond17.

2. ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS

• Materiaalõiguslik alus

Käesoleva soovituse materiaalõiguslik alus tuleneb ELi toimimise lepingu artiklitest 196 ja

214, kuna tulevase konventsiooni kavandatavad sätted käsitlevad nii elanikkonnakaitset kui ka

humanitaarabi. ELi toimimise lepingu artikkel 196 loob ELile õigusliku aluse

elanikkonnakaitse valdkonnas tegutsemiseks. Täpsemalt võimaldab see ELil seadusandliku

tavamenetluse kohaselt toimides kehtestada meetmed, mis aitavad soodustada

liikmesriikidevahelist koostööd, et parandada looduskatastroofide või inimtegevusest tingitud

katastroofide ennetamise ja nende eest kaitsmise süsteemide mõjusust. Humanitaarabi

valdkonnas võimaldab ELi toimimise lepingu artikli 214 lõige 4 ELil anda sündmusekohast

abi ning teha päästetöid ja pakkuda kaitset looduskatastroofide või inimtegevusest tingitud

katastroofide tõttu kannatanud inimestele kolmandates riikides nende humanitaarvajaduste

kaitseuuringute ja -innovatsiooni eriprogramm, tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) 2021/522, (EL)

2021/694, (EL) 2021/697 ja (EL) 2021/783 ning muudetakse määrusi (EL) 2021/696, (EL) 2023/588 ja

(EL) [Euroopa kaitsetööstuse programm]; COM(2025) 543 final – ettepanek: Euroopa Parlamendi ja

nõukogu määrus, millega kehtestatakse ajavahemikuks 2028–2034 teadusuuringute ja innovatsiooni

raamprogramm „Euroopa horisont“, sätestatakse selle osalemis- ja levitamiseeskirjad ning tunnistatakse

kehtetuks määrus (EL) 2021/695; COM(2025) 565 final – ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määrus, millega luuakse Euroopa majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse,

põllumajanduse ja maaelu, kalanduse ja merenduse, heaolu ja julgeoleku fond aastateks 2028–2034

ning muudetakse määrust (EL) 2023/955 ja määrust (EL, Euratom) 2024/2509; COM(2025) 559 final –

ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse tingimused määruses (EL)

[riikliku ja piirkondliku partnerluse fond] sätestatud riikliku ja piirkondliku partnerluse fondi raames

ühise kalanduspoliitika, Euroopa ookeanipakti ning liidu merenduspoliitika ja vesiviljeluspoliitika jaoks

antava liidu toetuse rakendamiseks ajavahemikul 2028–2034. 11 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. juuni 2021. aasta määrus (EL) 2021/947, millega luuakse

naabruspiirkonna, arengu- ja rahvusvahelise koostöö instrument „Globaalne Euroopa“, muudetakse

Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsust nr 466/2014/EL ja tunnistatakse see kehtetuks ning tunnistatakse

kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2017/1601 ja nõukogu määrus (EÜ, Euratom)

nr 480/2009 (ELT L 209, 14.6.2021, lk 1–78). 12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. juuni 2021. aasta määrus (EL) 2021/1058, mis käsitleb Euroopa

Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondi (ELT L 231, 30.6.2021, lk 60–93). 13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2021. aasta määrus (EL) 2021/783, millega luuakse

keskkonna- ja kliimameetmete programm (LIFE) ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL)

nr 1293/2013 (EMPs kohaldatav tekst) (ELT L 172, 17.5.2021, lk 53–78). 14 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. aprilli 2021. aasta määrus (EL) 2021/695, millega luuakse

teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogramm „Euroopa horisont“ ja kehtestatakse selle osalemis- ja

levitamisreeglid ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) nr 1290/2013 ja (EL) nr 1291/2013

(ELT L 170, 12.5.2021, lk 1–68). 15 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2021. aasta määrus (EL) 2021/694, millega luuakse

programm „Digitaalne Euroopa“ ja tunnistatakse kehtetuks otsus (EL) 2015/2240 (lk 1–34). 16 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. detsembri 2021. aasta määrus (EL) 2021/2115, millega kehtestatakse

liikmesriikide koostatavate Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu

Põllumajandusfondist (EAFRD) rahastatavate ühise põllumajanduspoliitika strateegiakavade (ÜPP

strateegiakavad) toetamise reeglid ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EL) nr 1305/2013 ja (EL)

nr 1307/2013 (lk 1–86). 17 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1139, millega luuakse Euroopa

Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfond ja muudetakse määrust (EL) 2017/1004 (ELT L 247,

13.7.2021, lk 1–49).

ET 4 ET

rahuldamiseks ning sõlmida kolmandate riikide ja pädevate rahvusvaheliste

organisatsioonidega lepinguid abivajajate abistamiseks.

• Menetlusõiguslik alus

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 3 on sätestatud, et kui kavandatav leping ei ole

eranditult või peamiselt seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga, esitab komisjon

nõukogule soovitused. Nõukogu võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada

läbirääkimisi ja nimetatakse ELi läbirääkija või ELi läbirääkimisrühma juht.

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 4 on sätestatud, et nõukogu võib anda läbirääkijale

läbirääkimisjuhiseid ja määrata erikomitee, kellega tuleb läbirääkimiste pidamisel

konsulteerida.

Komisjon soovitab liidul osaleda Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni egiidi all toimuvatel

läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral.

Komisjon nimetatakse läbirääkijaks.

Kavandatava lepingu üle läbirääkimiste alustamiseks loa andmiseks esildatud otsuse

menetlusõiguslik alus on ELi toimimise lepingu artikli 218 lõiked 3 ja 4.

• Läbirääkija valik

Kuna kavandatav leping hõlmab eranditult muid kui ühise välis- ja julgeolekupoliitika

küsimusi, tuleks ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 3 kohaselt nimetada läbirääkijaks

komisjon.

• Liidu pädevus

Rahvusvahelise õiguse komisjoni artiklite kavandite tekstil põhinev rahvusvaheline

konventsioon, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral, kuuluks elanikkonnakaitse ja

humanitaarabi valdkonnas ELi pädevusse18 ELi toimimise lepingu artikli 6 punktis f on

„kodanikukaitse“ [Termin on muutunud. Uus termin on „elanikkonnakaitse“.] sõnaselgelt

liigitatud ELi toetava, koordineeriva või täiendava pädevuse valdkonnaks. Praktikas on EL

loonud liidu elanikkonnakaitse mehhanismi, mis toimib liikmesriikide

elanikkonnakaitsemeetmeid toetava koordineerimismehhanismina. Humanitaarabi kohta on

ELi toimimise lepingu artikli 4 lõikes 4 sätestatud, et ELil on humanitaarabi valdkonnas

paralleelne pädevus, mis tähendab, et ELi pädevus humanitaarabi valdkonnas ei takista

liikmesriike jätkamast selles valdkonnas oma pädevuse teostamist (ELi toimimise lepingu

artikli 4 lõige 4).

• Subsidiaarsus (ainupädevusse mittekuuluva valdkonna puhul)

Looduskatastroofide ja inimtegevusest tingitud katastroofide kahjulik mõju on sageli

piiriülene, need häirivad ühiskonna ja siseturu toimimist ning nende tõttu võetavad

elanikkonnakaitsemeetmed vajavad koordineerimist, samuti vajab koordineerimist Euroopa

tasandi humanitaarabi, mida antakse abi vajavatele inimestele kolmandates riikides. EL

tegeleb elanikkonnakaitsega ja humanitaarabi andmisega aluslepingute kohaselt. Komisjon on

loonud ühised raamistikud liikmesriikide ja osalevate riikide koostööks ja tegevuse

koordineerimiseks liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kaudu. Konventsioon, millega on

kavas piiritleda katastroofidele reageerimise rahvusvahelise koostöö ja abi reeglid, oleks

18 ELi toimimise lepingu artikli 4 lõige 4, artikli 6 punkt f ning artiklid 196 ja 214.

ET 5 ET

otseselt seotud elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonna kehtivate ELi õigusaktide ja

poliitikaga.

ELi osalemine tagab katastroofidele reageerimise järjepideva rahvusvahelise ja Euroopa

õigusraamistiku, et ei kahjustataks olemasolevate ELi meetmete sidusust ega ühetaolist

kohaldamist. Oluline on lisada, et komisjoni osalemine läbirääkimistel tugevdaks ELi

kollektiivset suutlikkust kujundada konventsiooni teksti viisil, mis on kooskõlas ELi

põhimõtete ja õigusaktidega. Lisaks saaks EL läbirääkimistel ametlikult osaledes jagada häid

tavasid ja kogemusi, mis on saadud ELi ainulaadsest kogemusest piirkondliku integratsiooni

organisatsioonina, millel on üks kõige arenenumaid elanikkonnakaitse koostööraamistikke,

ning ühe juhtiva humanitaarabi andjana. Seetõttu oleks ELi ametlik osalemine läbirääkimistel

konventsiooni üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral, mõjusam kui üksnes

riiklikul tasandil võetavad meetmed.

• Proportsionaalsus

Komisjoni osalemine ametlikel läbirääkimistel konventsiooni üle, mis käsitleb isikute kaitset

katastroofide korral, on kõige sobivam vahend, et toetada rahvusvahelise koostöö,

humanitaarabi, inimõiguste austamise ja solidaarsuse põhimõtteid, mida EL püüab edendada

nii liidus kui ka väljaspool liitu. Osalemine tagaks ka ELi ühtse seisukoha ning tulevase

konventsiooni kooskõla ELi acquis’ga elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas.

• Vahendi valik

Käesolev nõukogu otsuse soovitus esitatakse kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 218

lõigetega 3 ja 4, millega on ette nähtud, et nõukogu võtab vastu otsuse, millega antakse liidule

luba läbirääkimistel osaleda ja nimetatakse liidu läbirääkija. Nõukogu võib anda läbirääkijale

ka läbirääkimisjuhiseid. Käesolevas soovituses esitatud eesmärgi saavutamiseks ei ole

võimalik kasutada muud õiguslikku vahendit.

ET 6 ET

3. JÄRELHINDAMISE, SIDUSRÜHMADEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU

HINDAMISE TULEMUSED

• Praegu kehtivate õigusaktide järelhindamine või toimivuse kontroll

Ei kohaldata.

• Konsulteerimine sidusrühmadega

Ei kohaldata.

• Eksperdiarvamuste kogumine ja kasutamine

Ei kohaldata.

• Mõjuhinnang

Ei kohaldata.

• Õigusnormide toimivus ja lihtsustamine

Ei kohaldata.

• Põhiõigused

Rahvusvahelise konventsiooni eesmärk on edendada rahvusvahelist koostööd, et kaitsta

inimesi katastroofide korral, hoolitsedes samas nende vajaduste eest ja kaitstes nende

põhiõigusi, nagu on sätestatud aluslepingutes ja Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni

põhikirjas.

4. MÕJU EELARVELE

Ei kohaldata. Otsus ei mõjuta eelarvet. Töökoormuse suurenemisega toimetulekuks tehakse

talitustesiseseid ümberjaotusi ja -paigutusi. Igasugune rahastus tuleks saada praeguste

programmide jaoks olemas olevate eelarvevahendite ümberpaigutamisest.

5. MUU TEAVE

• Rakenduskavad ning järelevalve, hindamise ja aruandluse kord

Ei kohaldata.

• Selgitavad dokumendid (direktiivide puhul)

Ei kohaldata.

• Ettepaneku sätete üksikasjalik selgitus

Ei kohaldata.

ET 7 ET

Soovitus:

NÕUKOGU OTSUS,

millega antakse Euroopa Komisjonile luba osaleda Euroopa Liidu nimel Ühinenud

Rahvaste Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis

käsitleb isikute kaitset katastroofide korral

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artiklit 196 ja artikli 214 lõiget 4

koostoimes artikli 218 lõigetega 3 ja 4,

võttes arvesse komisjoni soovitust

ning arvestades järgmist:

(1) 2024. aasta detsembris otsustas ÜRO Peaassamblee töötada oma rahvusvahelise

õiguse komisjoni poolt 2016. aastal vastu võetud artiklite kavandite põhjal välja ja

sõlmida enne 2027. aasta lõppu mitmepoolse lepingu, mis käsitleb isikute kaitset

katastroofide korral.

(2) Artiklite kavandites käsitletakse elanikkonnakaitset ja humanitaarabi – kaht

valdkonda, milles liidul on Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt pädevus.

(3) Kuna praegu puudub selles küsimuses terviklik rahvusvaheline õigusakt, on

rahvusvahelise lepingu eesmärk edendada rahvusvahelist koostööd, et kaitsta inimesi

katastroofide korral, hoolitsedes samas nende vajaduste eest ja kaitstes nende

põhiõigusi, nagu on sätestatud aluslepingutes ja Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni

põhikirjas.

(4) Liit esitas rahvusvahelise õiguse komisjonile isikute kaitset katastroofide korral

käsitlevate artiklite kavandite väljatöötamise käigus alates 2011. aastast aktiivselt oma

seisukohti ja tervitas nende kavandite vastuvõtmist.

(5) Liit peaks osalema läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb isikute

kaitset katastroofide korral,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Artikkel 1

Antakse luba osaleda Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni egiidi all peetavatel läbirääkimistel

rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral.

ET 8 ET

Artikkel 2

Komisjon nimetatakse Euroopa Liidu läbirääkijaks.

Artikkel 3

Käesoleva otsuse addendum’is esitatud läbirääkimisjuhised on adresseeritud komisjonile.

Artikkel 4

Läbirääkimiste pidamisel konsulteeritakse nõukogu rahvusvahelise avaliku õiguse

töörühmaga, mis määratakse ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 4 ettenähtud

erikomiteeks.

Artikkel 5

Käesolev otsus on adresseeritud komisjonile.

Brüssel,

Nõukogu nimel

eesistuja

1

SELETUSKIRI

Eesti seisukohad Euroopa Komisjonile loa andmise kohta osaleda Euroopa Liidu nimel

Ühinenud Rahvaste Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu

üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral

Kokkuvõte:

Euroopa Komisjon taotleb EL Nõukogult volitust osalemaks ÜRO läbirääkimistel

rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral. Läbirääkimised

tõukuvad 2024. aastal vastu võetud ÜRO Peaassamblee resolutsioonist 79/128, mille raames

võeti vastu otsus 2027. aastaks töötada välja ja sõlmida mitmepoolne konventsioon, mis

käsitleb isikute kaitset katastroofide korral.

EL Nõukogult volituse saamiseks on Euroopa Komisjon esitanud käesoleva Nõukogu otsuse

kavandi, mille alusel saab astuda läbirääkimistesse EL-i nimel. Enne lõpliku lepingu

sõlmimist taotleb Euroopa Komisjon uuesti volituse lepingu allkirjastamiseks ja sõlmimiseks.

Eesti toetab volituse andmist Euroopa Komisjonile ning ÜRO-ga läbirääkimistesse astumist.

Eesti vaatest on rahvusvahelise koostöö arendamine elanikkonnakaitse ja kriisivalmiduse

valdkondades vajalik ja loodav koostööraamistik aitab tugevdada kõigi riikide, k.a. Eesti,

kriisivalmidust ja katastroofidest mõjutatud isikute abistamist. Eesti peab oluliseks, et uue

rahvusvahelise lepingu rakendusmehhanismi puhul tuginetakse maksimaalselt EL-i ja NATO

olemasolevatele valdkondlikele koostööstruktuuridele ja -raamistikele.

1. SISSEJUHATUS

Käesoleva Nõukogu otsuse ettepanekuga antakse Euroopa Komisjonile luba osaleda EL-i nimel

Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi: ÜRO) peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise

lepingu üle, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral. Ettepanek tõukub ÜRO

Peaassamblee 2024. aasta resolutsioonist 79/1281, mis seab eesmärgiks alustada mitmepoolse

konventsiooni väljatöötamisega, tuginedes ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni 2016.

aastal vastu võetud isikute kaitset katastroofide korral käsitlevatele eelnõu artiklitele2. EL on

selle teema kujundamises aktiivselt osalenud alates 2011. aastast ning peab oluliseks tagada

tulevase lepingu kooskõla EL-i elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonna

õigusraamistikuga.

Ettepaneku eesmärk on volitada Euroopa Komisjoni pidama EL-i nimel läbirääkimisi tulevase

rahvusvahelise lepingu üle vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 33. Läbirääkimised on kavandatud

2027. aastaks ning nende tulemusena võidakse sõlmida uus rahvusvaheline konventsioon, mis

reguleerib riikidevahelist koostööd ja abi katastroofide korral. Käesolev otsus ei anna veel

nõusolekut lepingu sõlmimiseks ega EL-i ühinemiseks tulevase konventsiooniga. Pärast

läbirääkimiste lõppu tuleb lepingu teksti üle otsustada eraldi ning selle allkirjastamiseks ja

1 ÜRO Peaassamblee 4. detsembri 2024 vastu võetud resolutsioon 79/128, mis käsitleb isikute kaitset

katarstroofide korral. 2 ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni (ILC) 2016. aastal esitatud isikute kaitset katastroofide korral käsitlevate

artiklite ettepanekud Peaassambleele. 3 Euroopa Liidu Toimimise Leping, artikkel 218 lõige 3: „Komisjon või liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika

kõrge esindaja, kui kavandatav leping on eranditult või peamiselt seotud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga,

annab soovitusi nõukogule, kes võtab vastu otsuse, millega antakse luba alustada läbirääkimisi ning nimetatakse

sõltuvalt kavandatava lepingu teemast liidu läbirääkija või läbirääkimisrühma juht.“

2

sõlmimiseks antakse vajalikud volitused liikmesriikide ja EL-i poolt edasiste eraldiseisvate

otsuste kaudu.

Vabariigi Valitsuse seisukoha kujundamine on vajalik, kuna kavandatav leping asub jagatud

pädevuses ehk eeldab liikmesriikide nõusolekut. Algatusega ei kaasne olulist mõju

riigiasutustele ja riigieelarvele. Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõu ja seletuskirja koostasid

Siseministeeriumi EL ja välissuhete osakond ning elanikkonnakaitse osakond

([email protected]). Valdkonna eest vastutab Siseministeeriumi kriisivalmiduse ja

elanikkonnakaitse asekantsler Tuuli Räim ([email protected]).

2. TAUST

2016. aastal võttis ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjon (ILC) vastu katastroofide korral

isikute kaitset käsitlevad eelnõu artiklid. Kuna selles valdkonnas puudub seni terviklik

rahvusvaheline õigusinstrument, otsustas ÜRO Peaassamblee 2024. aasta detsembris

resolutsiooniga 79/128 alustada mitmepoolse konventsiooni väljatöötamist. EL on osalenud

aktiivselt eelnõu artiklite väljatöötamisel ning esitas 2025. aasta detsembris ettepanekud nende

muutmiseks4. Muudatusettepanekuid esitasid kokku 26 riiki, millest 8 olid EL-i liikmesriigid5.

Need ettepanekud koondas ÜRO ühtsesse koonddokumenti pärast ÜRO Peaassamblee kuuenda

komitee taasalustatud istungit, mis toimus 6.–10. aprillil 2026 New Yorgis. Koonddokument

saab aluseks ametlikele läbirääkimistele, mis leiavad aset 25. jaanuarist kuni 12. veebruarini

2027 Manilas6.

EL-i huvides on osaleda konventsiooni läbirääkimistel liidu tasandil, et tagada kooskõla EL-i

elanikkonnakaitse- ja humanitaarabi valdkonna õigusraamistikuga. Seetõttu soovitab Euroopa

Komisjon Nõukogul võtta vastu sellekohase otsuse ning määrata Euroopa Komisjon EL-i

läbirääkijaks vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 3.

EL-i osalemine tulevase mitmepoolse lepingu läbirääkimistel on kooskõlas tema pädevustega

elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas. ELTL artikli 196 lõike 1 kohaselt7 toetab EL

liikmesriikide tegevust katastroofide ennetamise, valmisoleku ja neile reageerimise valdkonnas

EL-is ning edendab rahvusvahelise elanikkonnakaitsealase tegevuse sidusust (punkt c). Seda

pädevust on kasutatud muu hulgas liidu elanikkonnakaitse mehhanismi (UCPM) käsitleva

otsuse 1313/2013/EL vastuvõtmise kaudu8. Igal maailma riigil on võimalik aktiveerida UCPM,

et taotleda abi katastroofi tagajärgedega toimetulekuks.

4 UN General Assembly Resolution 79/128 para 7 and the EU’s Proposal for Amendments submitted in December

2025. 5 ÜRO peasekretär sai seisukohad Saksamaalt, Prantsusmaalt, Iirimaalt, Sloveenialt ja Itaalialt ning ühise

seisukoha Põhjamaadelt (st Taani, Rootsi ja Soome). Kõigi laekunud seisukohtade loetelu on kättesaadav siit. 6 ÜRO Peaassamblee resolutsioon 80/L.14, mis käsitleb ÜRO täievoliliste esindajate konverents katastroofide

korral inimeste kaitse teemal. 7 Euroopa Liidu Toimimise Leping artikkel 196 lõige 1: „Liit soodustab liikmesriikide vahelist koostööd, et

tõhustada loodusõnnetuste või inimtegevusest tingitud õnnetuste ennetamiseks ja nende eest kaitsmiseks loodud

süsteeme.“ 8 Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus nr 13132013/EL, 17. detsember 2013, liidu kodanikukaitse mehhanismi

kohta EMPs kohaldatav tekst (OJ L 347 20.12.2013, p. 924).

3

Humanitaarabi valdkonnas annab ELTL artikkel 214 EL-ile võimaluse aidata loodus- või

inimtekkeliste katastroofidega silmitsi seisvate riikide ja piirkondade abivajajaid. EL-i tegevust

selles valdkonnas reguleerib Nõukogu määrus (EÜ) nr 1257/969 humanitaarabi kohta. Selle

määruse alusel esitas Euroopa Komisjon 27. mail 2026 ühisteatise10, milles määratletakse

strateegia Euroopa humanitaarabi tõhusamaks ja vastupidavamaks muutmiseks.

Täpsemalt on EL seisukohal, et katastroofide korral isikute kaitset käsitlev rahvusvaheline

konventsioon võiks täiendada EL-i olemasolevaid mehhanisme ja tegevusi elanikkonnakaitse

ning humanitaarabi valdkonnas. Seetõttu on EL-i osalemine ametlikel läbirääkimistel vajalik,

et tagada tulevase õigusakti kooskõla olemasolevate EL-i õigusaktidega, eelkõige liidu

elanikkonnakaitse mehhanismi käsitleva otsusega 1313/2013/EL ja humanitaarabi määrusega

1257/96, ning toetada tulevast nõukogu otsust küsimuses, kas EL peaks konventsiooniga

ühinema.

ILC eelnõu artiklite eesmärk on muu hulgas kehtestada koostöökohustus riikide ning riikide ja

teiste abiandjate vahel, et toetada abivajajaid, ning sätestada kohustused nii katastroofist

mõjutatud riikidele kui ka abi osutajatele. Seetõttu puutub tulevane konventsioon kokku

otsusega 1313/2013/EL, mis loob raamistiku liikmesriikide koostööks katastroofide

ennetamisel, nendeks valmistumisel ja neile reageerimisel. Samuti mõjutaksid tulevase

konventsiooni sätted viisi, kuidas EL osutab humanitaarabi kolmandatele riikidele määruse

1257/96 alusel. Seetõttu on oluline kasutada läbirääkimistel osalemist selleks, et tagada

kooskõla nende pikaajaliste katastroofijuhtimise instrumentide ja tulevase konventsiooni

normide vahel.

Kuigi katastroofide korral isikute kaitset käsitleva konventsiooni läbirääkimised puudutavad

peamiselt elanikkonnakaitset ja humanitaarabi, võib tulevane õigusinstrument mõjutada ka teisi

EL-i poliitikavaldkondi, mille kaudu rahastatakse katastroofideks valmisolekut,

vastupanuvõimet ja reageerimist. Läbirääkimised võivad olla olulised järgmiste

rahastamisprogrammide ja nende jätkuprogrammide jaoks: instrument „Globaalne Euroopa“,

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta otsus nr 1313/2013/EL liidu

elanikkonnakaitse mehhanismi kohta, samuti Nõukogu 20. juuni 1996. aasta määrus (EÜ) nr

1257/96 humanitaarabi kohta. Euroopa Konkurentsivõime Fondi raames võidakse rahastada

riiklikku katastroofiohu ennetamise ja juhtimise tegevust, peamiselt läbi programmi LIFE.

3. NÕUKOGU OTSUSE SISU

Nõukogu otsuse ettepaneku preambulis rõhutab Euroopa Komisjon vajadust osaleda 2024.

aasta detsembris ÜRO algatatud läbirääkimistest mitmepoolse rahvusvahelise lepingu

sõlmimiseks isikute kaitseks katastroofide korral. Selles protsessis on EL aktiivselt osalenud

2011. aastast ning andnud tagasisidet 2016. aastal ILC esitatud temaatilistele eelnõu artiklitele.

-Tagamaks kooskõla EL-i elanikkonnakaitset ja kriisivalmidust reguleerivate õigusaktidega

9 Nõukogu määrus (EÜ) nr 1257/96, 20. juuni 1996, humanitaarabi kohta (OJ L 163 2.7.1996, p. 1). 10 Euroopa Komisjoni ühisteatis Euroopa Parlamendile ja Nõukogule - Väärtuste kaitsmine, reformide

algataminemõju saavutamine: EL-i humanitaartegevusmuutuvas maailmakorras, JOIN(2026) 25

4

osaletakse läbirääkimistel liidu tasemel, kus EL-i esindab Euroopa Komisjon kooskõlas

liikmesriikide antud volitusega.

Artikkel 1 lubab osaleda eelmainitud läbirääkimistel ÜRO-ga.

Artikkel 2 nimetab EL-i poolseks läbirääkijaks Euroopa Komisjoni.

Artikkel 3 sätestab läbirääkimiste juhised, mis on esitatud käesoleva Nõukogu otsuse ettepaneku

lisas 1. Läbirääkimiste juhised adresseerib Nõukogu Euroopa Komisjonile kui läbirääkijale.

Artikliga 4 sätestatakse läbirääkimiste konsulteerimiseks erikomitee, mille rolli hakkab täitma

rahvusvahelise avaliku õiguse töörühm (COJUR).

Artikkel 5 määrab käesoleva Nõukogu otsuse saajaks Euroopa Komisjoni.

Käesoleva Nõukogu otsuse ettepaneku juurde esitatud lisa 1 sätestab läbirääkimiste juhised

Euroopa Komisjonile, mis seavad eesmärgiks tagada vastavus nii rahvusvahelise kui ka EL-i

tasandi elanikkonnakaitse ja kriisivalmiduse õigusega ning kohustustega (punktid 1-4). Samuti

soovitakse saavutada tasakaal looduskatastroofidest mõjutatud isikute kaitse ja riikide

territoriaalse suveräänsuse vahel (punkt 5), mis võtaks arvesse EL-i väärtusi (punkt 6). Eraldi

tuuakse esile, et mõiste „katastroof“ oleks tulevases konventsioonis täpsustatud viisil, mis

võimaldaks käsitleda relvakonflikte samade reeglite kokkusobivuse alusel – lahendamatute

vastuolude korral jääb kehtima rahvusvaheline humanitaarõigus kui erinorm (punkt 7).

Läbirääkimiste sisu puhul peab EL püüdlema selle poole, et konventsioon hõlmaks kõiki

katastroofide ohjamise etappe, st ennetamist, valmisolekut ja reageerimist (punkt 8), ning

tagaks mõjutatud isikute inimõigused ja põhivajaduste rahuldamise (punkt 9). Konventsioonis

esitatakse katastroofide määratlused, mis võimaldavad tegeleda sündmuse kahjulike

tagajärgedega mõjutatud isikutele, olenemata sellest, mis katastroofi põhjustas (punkt 10).

Lisaks peab tagama konventsiooni vastavust Oslo suunistega välisriikide sõjaliste ja

kodanikukaitse vahendite kasutamise kohta suurõnnetuste korral (punkt 11), abistavate

osalejate määratlemisele, mis viitab piirkondliku integratsiooni organisatsioonile (punkt 12)

ning tagab laiemat tõlgendamist välisabist, hõlmates ekspertteadmisi (punkt 13).

Tulevase konventsiooni tekstis märgitakse sõnaselgelt, et katastroofidele reageerimisel tuleb

järgida järgmist nelja humanitaarabi põhimõtet: i) neutraalsus, ii) erapooletus, iii) inimlikkus ja

iv) sõltumatus (punkt 14). Samas peavad konventsiooniga liitunud riigid olema kohustatud nii

tegema koostööd omavahel ja asjaomaste organisatsioonidega (punkt 15) kui ka kasutama oma

vahendeid katastroofidest tingitud ohu vähendamiseks (punkt 16). Lisaks peab mõjutatud riik

tagama katastroofi ohvrite kaitset ja osutama neile abi (punkt 17). Sõlmitav konventsioon peab

sisaldama minimaalseid tulemusliku rahvusvahelise koostöö menetlusnorme, millega tagatakse

välisabi sujuv järkjärguline lõpetamine (punkt 18).

5

EL-i huvides on, et konventsiooniga oleks säilitatud katastroofiabi valdkonnas kehtivad

ülemaailmsed ja piirkondlikud õigusraamistikud ning jätkuv rahvusvaheline koostöö,

võimaldades EL-i liikmesriikidel omavahelistes suhetes jätkata EL-i õigusnormide kohaldamist

(punkt 19). Samuti nähakse ette lihtne ja asjakohane mehhanism konventsiooni rakendamise

tagamiseks ning reguleeritakse olulisi lõppsätteid, sealhulgas allkirjastamist, ratifitseerimist,

jõustumist, muutmist, peatamist, denonsseerimist, hoiulevõtjat ja keeli (punkt 20).

Konventsioon toetab kõigi asjaomaste sidusrühmade, sealhulgas valitsusväliste

organisatsioonide ja teiste kodanikuühiskonna organisatsioonide tulemuslikku osalemist ja

koostööd selle rakendamisel (punkt 21). Lisaks võimaldab konventsioon EL-il saada selle

osaliseks ning osaleda vaidluste lahendamise mehhanismis (punkt 22).

Läbirääkimiste protsessi ülesehitamisel peaks Euroopa Komisjon tagama, et tulevane ÜRO

konventsioon oleks kooskõlas asjaomaste EL-i õigusaktide, poliitikameetmete ja muudest

asjakohastest mitmepoolsetest lepingutest tulenevate EL-i kohustustega (punkt 23). Samuti

peab Euroopa Komisjon pidama EL-i nimel läbirääkimisi küsimustes, mis kuuluvad

aluslepingute kohaselt liidu pädevusse (punkt 24). Läbirääkimised tuleb aegsasti ette

valmistada ning selleks teavitab Euroopa Komisjon Nõukogu eeldatavast ajakavast,

arutatavatest küsimustest ja muust asjakohasest teabest võimalikult varakult (punkt 25).

Läbirääkimiste käigus peavad Euroopa Komisjon ja liikmesriigid tegema tihedat koostööd

(punkt 26). Võimaluse korral peaks läbirääkimisvoorudele eelnema rahvusvahelise avaliku

õiguse (COJUR) töörühma koosolek, et määratleda põhiküsimused, kujundada seisukohad ja

anda suuniseid, sealhulgas avalduste ja reservatsioonide kohta (punkt 27). Pärast iga

läbirääkimisvooru esitab Euroopa Komisjon COJUR töörühmale aruande läbirääkimiste

tulemuste kohta (punkt 28), ning teavitab Nõukogu kõigist olulistest läbirääkimiste käigus

tekkivatest küsimustest (punkt 29).

4. NÕUKOGU OTSUSE VASTAVUS PÄDEVUSE ANDMISE, SUBSIDIAARSUSE JA

PROPORTSIONAALSUSE PÕHIMÕTETELE

4.1. EL pädevuste jaotus:

Rahvusvahelise lepingu sõlmimise õiguslikuks aluseks on ELTL artiklid 196 ja 214 ning

menetluslikuks aluseks artikli 218 lõiked 3 ja 4. Artikkel 196 annab EL-ile pädevuse toetada

liikmesriikide koostööd ja suurendada katastroofide ennetamise ning neile reageerimise

tõhusust, samas kui artikli 214 lõige 4 võimaldab EL-il osutada humanitaarabi katastroofide

ohvritele kolmandates riikides ning sõlmida selleks vajalikke rahvusvahelisi kokkuleppeid.

Menetluslikult näevad ELTL artikli 218 lõiked 3 ja 4 ette, et komisjon teeb nõukogule

ettepaneku läbirääkimiste alustamiseks, nõukogu annab selleks loa ning määrab läbirääkija.

Komisjon soovitab, et EL osaleks ÜRO egiidi all peetavatel läbirääkimistel isikute kaitset

katastroofide korral käsitleva rahvusvahelise lepingu üle ning et liidu läbirääkijaks määrataks

Euroopa Komisjon. Humanitaarabi puhul sätestab ELTL artikli 4 lõige 4, et EL-il on

liikmesriikidega paralleelne pädevus. See tähendab, et EL-i pädevuse teostamine humanitaarabi

valdkonnas ei takista liikmesriikidel samas valdkonnas oma pädevust edasi teostamast.

4.2. Vastavus subsidiaarsuse põhimõttele:

6

Loodus- ja inimtekkeliste katastroofide piiriülene mõju ning vajadus koordineeritud

reageerimise järele põhjendavad EL-i aktiivset rolli elanikkonnakaitse ja humanitaarabi

valdkonnas. Kuna kavandatav konventsioon oleks tihedalt seotud EL-i olemasolevate

õigusaktide ja koostöömehhanismidega, aitaks EL-i osalemine läbirääkimistel tagada sidusa ja

ühtse õigusraamistiku, kujundada konventsiooni kooskõlas ELi põhimõtete ja õigusega ning

jagada oma ulatuslikku kogemust elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas. Seetõttu

nõustume, et otsuse eelnõu on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega ja EL-i osalemine

läbirääkimistel on tõhusam kui üksnes liikmesriikide eraldiseisev tegutsemine.

Seeläbi on esitatud Nõukogu otsuse ettepanek vastavuses subsidiaarsuse põhimõttega.

4.3. Vastavus proportsionaalsuse põhimõttele:

Euroopa Komisjoni osalemine katastroofide korral isikute kaitset käsitleva rahvusvahelise

konventsiooni ametlikes läbirääkimistes on kõige sobivam viis edendada rahvusvahelise

koostöö, humanitaarabi, inimõiguste austamise ja solidaarsuse põhimõtteid, mida EL soovib

edendada nii liidusiseselt kui ka väljaspool liitu. Osalemine tagaks samuti EL-i ühtse seisukoha

ning aitaks kindlustada, et tulevane konventsioon oleks kooskõlas EL-i õigustikuga (acquis')

elanikkonnakaitse ja humanitaarabi valdkonnas. Eesti hinnangul on otsuse eelnõu ja

läbirääkimisjuhised proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas, kuna lähtuvad varem

kokkulepitud EL-i humanitaarabi andmise ja katastroofiohu korral abistamise põhimõtetest.

Seeläbi on esitatud Nõukogu otsuse ettepanek vastavuses proportsionaalsuse põhimõttega.

6. ESIALGNE MÕJUDE ANALÜÜS

Läbirääkimiste etapis ei ole kavandatud Nõukogu otsusel mõju Eesti riigieelarvele,

halduskoormusele ning sotsiaal-majanduslikele näitajatele.

Juhul, kui läbirääkimised osutuvad edukaks ning Euroopa Komisjon sõlmib liikmesriikide

antud volituse alusel rahvusvahelise lepingu ÜRO-ga isikute kaitsmise eesmärgil katastroofide

korral, võib eeldada positiivset mõju Eesti elanikkonnakaitsele ja kriisivalmidusele läbi

suurema õigusselguse ja parema koostöö riikide vahel. Eestile ei teki täiendavaid abi osutamise

kohustusi väljaspool EL-i, kuivõrd lähtutakse Euroopa Liidu humanitaarabi andmise ja EL

elanikkonnakaitse mehhanismi kaudu abistamise põhimõtetest).

Rahvusvaheline konventsioon, mis käsitleb isikute kaitset katastroofide korral, annab

võimaluse täiendada EL-i olemasolevaid mehhanisme ja tegevust elanikkonnakaitse ja

humanitaarabi valdkonnas. Seetõttu on EL-i osalemine ametlikel läbirääkimistel vajalik, et

tagada tulevase teksti kooskõla kehtiva otsusega 1313/2013/EL liidu elanikkonnakaitse

mehhanismi kohta (UCPM), mida tulevikus hakkab asendama määrus. Juba täna taotlevad

riigid üle maailma abi UCPM mehhanismist. Tõhusaks ja kiireks reageerimiseks/abi andmiseks

on oluline säilitada õigusaktide kooskõla.

7

Joonis 1: UCPM-i struktuur koos erinevate komponentidega.

Joonisel 1 on toodud UCPM-i struktuur, mille kohaselt elanikkonnakaitse ja tervise

hädaolukordade puhul püüab liikmesriik hakkama saada kõigepealt iseseisvalt, kasutades oma

varusid ja võimekusi (joonisel märgitud kui Member State Civil Protection). Alles seejärel, kui

oma jõududega toime ei tulda, tehakse pöördumine UCPM-i määruse alusel EL-i solidaarsete

võimekuste kasutamiseks. Seeläbi on määruse kohaldamisalas nn kahed varud: i) European

Civil Protection Pool (edaspidi: ECPP) ning ii) rescEU võimekus / varud (joonisel

samanimelised). ECPP varud on hallatavad liikmesriikide poolt ning rescEU varusid haldab

Euroopa Komisjon. Täpsemalt toimivad mõlemad osad järgmiselt:

1. EU Civil Protection Pool (ECPP) ehk Euroopa elanikkonnakaitse ühisressurss

koosneb liikmesriikide poolt vabatahtlikult eraldatud reageerimisvõimekustest nagu

näiteks moodulid, muud reageerimisvõimekused ja ekspertide kategooriad. Lõpliku

otsuse nende kasutamise kohta teatud hädaolukorras teevad liikmesriigid. Ühisressursi

kasutamisel kaetakse UCPM-i kaudu eelkõige transpordi- ja logistikakulud.

2. rescEU ehk EL-i ülene võimekuste ja varude kogum, on täielikult rahastatud EL-i

poolt, aga varusid hoiustatakse liikmesriikides. rescEU varud võetakse kasutusele

viimase abimeetmena ehk siis, kui nii liikmesriikide enda kui ka teiste liikmesriikide

poolt elanikkonnakaitse ühisressurssi eraldatud võimekused on ammendunud.

Kogu tegevuse koostoime tagamiseks on vajalik laialdane koordineerimine, mida teostab EL-i

hädaolukordade koordineerimiskeskus (edaspidi: ERCC). ERCC on seeläbi EL-i

elanikkonnakaitse mehhanismi tuum. ERCC koordineerib abi andmist katastroofi sattunud

riikidele, sh abivahendite, ekspertteadmiste, elanikkonnakaitse meeskondade ja spetsiaalse

8

varustuse näol. ERCC töötab ööpäevaringselt, tagab hädaabi kiire kohaletoimetamise ja

tegutseb koordineerimiskeskusena kõigi EL-i liikmesriikide, 10 täiendava osaleva riigi,

kannatanud riigi ning elanikkonnakaitse ja humanitaarabi ekspertide vahel.

UCPM-i tegevuse käivitamise skeem

UCPM-i käivitamine hädaolukorras jälgib järgmist loogilist järjestust ja tegevusalgoritmi:

1. Lahvatab hädaolukord (nt looduskatastroof, sõjaline rünnak);

2. Riik aktiveerib oma elanikkonnakaitse ressursid ja võimekused, et hädaolukorraga

toime tulla;

3. Kui sellest ei piisa: esitatakse abitaotlus UCPM-i alusel läbi EL-i ühise hädaolukordade

ja side süsteemi (edaspidi CECIS);

4. EL-i hädaolukordade koordineerimiskeskus ehk ERCC hindab olukorda ja koordineerib

abi andmist. Sõltuvalt olukorra tõsidusest võib ERCC teha otsuse anda abi:

 Euroopa elanikkonnakaitse ühisressurssi ehk ECPP reservist;

 rescEU varudest;

 Varudest, mida ei ole ECPP reservis ega ka rescEU-s. Sellisel juhul kutsub

ERCC kokku koordinatsiooni koosoleku ja osalevatel riikidel on võimalik teada

anda, kas ja kuidas on võimalik aidata.

5. Pärast hädaolukorra lahenemist toimub järelhindamine.

7. EESTI SEISUKOHAD JA PÕHJENDUSED

7.1. Eesti toetab nõukogu otsuse vastu võtmist koos esitatud läbirääkimisjuhistega ning

Euroopa Komisjonile volituse andmist osaleda Euroopa Liidu nimel Ühinenud Rahvaste

Organisatsioonis peetavatel läbirääkimistel rahvusvahelise lepingu üle, mis käsitleb

isikute kaitset katastroofide korral.

Põhjendus: Muutuvas kliimakeskkonnas ning loodus- ja muude katastroofide sagenemise

tingimustes on oluline tugevdada rahvusvahelist koostööd ja luua ühtne õigusraamistik

riikidevahelise abi ning mõjutatud isikute kaitse tagamiseks. Samuti on oluline, et tulevane

konventsioon oleks kooskõlas Euroopa Liidu olemasoleva õigusraamistikuga, sealhulgas liidu

elanikkonnakaitse mehhanismi (UCPM) käsitlevate õigusaktidega. Arvestades, et riigid üle

maailma kasutavad juba praegu UCPM-i kaudu pakutavat abi, aitab EL-i aktiivne osalemine

läbirääkimistel tagada tõhusa ja kiire rahvusvahelise reageerimise ning säilitada erinevate

õigusaktide ja mehhanismide kooskõla.

7.2. Eesti peab oluliseks, et uue rahvusvahelise lepingu rakendusmehhanismi puhul

tuginetakse maksimaalselt EL-i ja NATO olemasolevatele valdkondlikele

koostööstruktuuridele ja -raamistikele.

9

Põhjendus: Tuginedes varem kinnitatud seisukohtadele Euroopa tsiviil- ja sõjalise valmisoleku

tugevdamise kohta11 rõhutame, et tõhus kriisiohjamine eeldab olemasolevate mehhanismide ja

koostööraamistike maksimaalset ärakasutamist. Paralleelsete struktuuride loomine võib

suurendada halduskoormust ning hajutada nii rahalisi kui ka inimressursse. Seetõttu tuleks

keskenduda lahendustele, mis tugevdavad olemasolevate süsteemide omavahelist koostoimet

ja täiendavad juba toimivaid korraldusi, et tagada võimalikult tõhus ja koordineeritud

reageerimine.

Kriisiolukordadeks tuleb läbi mõelda liiduülesed stsenaariumid ja õppused, kehtestada juhendid

ja töökorrad ning mehhanismid tõhusaks koostööks ja suhtluseks. Seeläbi parandatakse üldist

kriisideks valmisolekut ja reageerimisvõimekust.

8. KOOSKÕLASTAMINE

Eesti seisukohtade väljatöötamisse kaasati Välisministeerium ja Riigikantselei julgeoleku ja

riigikaitse koordinatsioonibüroo, kellelt märkusi ei laekunud. Eesti seisukohad on

kooskõlastatud Riigikantselei EL koordinatsioonikogu istungil 30. septembril 2026.

11 Eesti seisukohad Euroopa tsiviil- ja sõjalise valmisoleku tugevdamise kohta, heaks kiidetud Vabariigi

Valitsuse 6. veebruari 2025. a istungil ja Riigikogu Euroopa Liidu asjade komisjon 14. veebruari 2025. a istungil