| Dokumendiregister | Riigikogu |
| Viit | 1-6/26-174/1 |
| Registreeritud | 06.10.2026 |
| Sünkroonitud | 11.10.2026 |
| Liik | Kiri |
| Funktsioon | |
| Sari | |
| Toimik | Õiguskantsleri soovitus: Eesti looduse infosüsteemi tehtud kanded ja nendega kaasnevad piirangud |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Adressaat | Õiguskantsler Ülle Madise |
| Saabumis/saatmisviis | Õiguskantsler Ülle Madise |
| Vastutaja | |
| Originaal | Ava uues aknas |
| Taotle dokumendi eemaldamist või parandamist |
Yoko Alender
Riigikogu Kantselei
Erkki Keldo
Kliimaministeerium
Rainer Vakra
Keskkonnaamet
Teie nr
Meie 06.10.2026 nr 6-3/261556/2608274
Eesti looduse infosüsteemi tehtud kanded ja nendega kaasnevad piirangud
Austatud keskkonnakomisjon
Austatud minister
Austatud peadirektor
Õiguskantsleri poole on pöördunud mitu inimest küsimusega, millise kvaliteediga teabe alusel
kannab Keskkonnaamet Eesti looduse infosüsteemi (EELIS) kaitsealuste linnuliikide leiukohad ja
mille alusel määrab nende ümber nn puhverala.
Kaitsealuseid liike puudutav teave on ühiskonna jaoks oluline. Kui meil puuduvad kvaliteetsed ja
ajakohased andmed, siis ei saa korraldada liikide kaitset optimaalselt ehk nii, et oleks võimalik
ühtaegu säilitada loodusväärtused ja lubada maaomanikule tegevust, mis neid väärtusi ei kahjusta.
Sestap peab riik EELIS-e kandeid tehes silmas pidama seda, et infosüsteemis kajastatud andmed
oleksid õiged ja ajakohased ning et kande aluseks olnud teave oleks usaldusväärne ja kontrollitav.
Kaitsealused linnud ei tohiks kande ekslikkuse tõttu jääda vajaliku kaitseta ning omanike
põhiseaduslikke õigusi ei tohi põhjuseta piirata.
Infosüsteemi kandeid tehes tuleb arvestada ka looduskaitseseaduse (LKS) § 48, mis kohustab riiki
liikide kaitse korraldamisel kindlal viisil tegutsema: näiteks peab I kaitsekategooria liikide kõikide
teadaolevate elupaikade või kasvukohtade kaitseks moodustama kaitsealad või hoiualad või
määrama kindlaks nende liikide püsielupaigad.
Keskkonnapoliitilised valikud teeb Riigikogu. Niisiis otsustab parlament, kui rangelt keskkonda
ja sealhulgas haruldasi liike tuleb kaitsta. Seaduses sätestatud liigikaitsenõudeid rakendades peab
Keskkonnaamet põhjendama konkreetse piirangu õiguslikku alust, faktilisi eeldusi ning ruumilist
ja ajalist ulatust. Halduspraktikast leiab praegu viiteid sellele, et üldiseid seaduse norme (nt LKS
§ 55 lõige 61) rakendatakse koostoimes EELIS-e kandega viisil, mis toob kaasa sisuliselt
automaatsed ja ulatuslikud tegevuspiirangud alal, kus ei pruugigi kaitsealune lind pesitseda.
Samuti võivad need piirangud olla ulatuslikumad kui LKS § 50 lõikes 2 sätestatud piirangud. Nii
2
seatakse maaomanikule maa kasutamisel piiranguid, mille alus ja kohaldamise eeldused on
ebaselged.
Selles küsimuses lahenduse leidmiseks on vaja teha koostööd erineval otsustustasanditel. Seetõttu
saadan soovituse teadmiseks ka Riigikogu keskkonnakomisjonile, et komisjon oleks kursis
halduspraktikaga ning vajaduse korral saaks anda täitevvõimule seadust täiendades juhiseid.
Seejuures tuleks selgitada LKS § 50 lõikes 2 sätestatud alade kaitse ja üldiste liigikaitsenõuete
omavahelist suhet ning piirangute rakendamist ka nende liikide puhul, kelle pesade ümber
nimetatud säte automaatset kaitset ette ei näe.
Kliimaministeerium kui EELIS-e vastutav töötleja saab hinnata, kas praeguse Keskkonnaameti
infosüsteemi pidamisega (sh kannete tegemisega ja nn puhveralade loomisega) saab rahul olla.
Soovitan Keskkonnaametil teha viivitamata EELIS-e kannetes parandused, kui selgub, et need on
ekslikud, nt kui kohus on tuvastanud, et kaitsealune linnuliik infosüsteemi kantud kohas ei pesitse.
Tähelepanu tuleb pöörata teabe dokumenteerimise kvaliteedile, mille alusel infosüsteemi andmeid
kantakse. Andmetest peaksid nähtuma nende päritolu, kogumise aeg, kontrollituse aste ja oluline
ebakindlus. Enne andmetele tugineva piirangu rakendamist tuleb hinnata nende piisavust
konkreetse piirangu põhjendamiseks. Kui teave vajab täiendavat kontrolli, siis tuleks see säilitada
vaid ametkondliku teabena, kuid sellest lähtudes ei seata automaatselt kellegi tegevusele
piiranguid.
Riik ei tohi maaomanikku panna olukorda, kus inimene peab hakkama infosüsteemi kantud
andmeid ümber lükkama ja tõestama (et tema maa peal pesa või pesitsust ei ole) enda tegevuse
õiguspärasust ja eetilisust kolmandatele isikutele lihtsalt seetõttu, et riik avaldab tema maa kohta
vananenud või ekslikku teavet.
Infosüsteemi tehtud kanne ja selle parandamine
1. EELIS-e loomise näeb ette keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 395. EELIS on riigi
infosüsteemi kuuluv andmekogu, mille eesmärk on koondada ja avalikustada süstematiseeritult
teavet muu hulgas kaitstavate loodusobjektide kohta. Seadus ei anna EELIS-e kandele
konstitutiivset tähendus, kanne ei loo iseenesest looduskaitselist piirangut ega muuda kinnisasja
kaitsealaks või püsielupaigaks. Loodusobjekti kaitsvad piirangud tulenevad seadusest või näiteks
kaitseala või püsielupaiga moodustamise määrusest.
2. EELIS-e kanne võib olla õiguslikus mõttes informatiivne, kuid sellega kaasnevad praktikas
konkreetsed tegevuspiirangud. Seetõttu on oluline, et andmekogusse kantud teave oleks õige,
ajakohane ning terviklik. Ainult sel juhul on riigil asjakohane ülevaade liikide käekäigust ning
sellisel juhul täidab andmekogu oma eesmärki. Kui konkreetse piirangu rakendamiseks vajalikud
faktilised eeldused (nt pesa või pesitsemine) puuduvad, ei saa seda piirangut põhjendada üksnes
EELIS-e kandega.
Nii EELIS-e põhimäärusest kui ka kohtupraktikast nähtub, et andmekogusse kantud andmete
muutumisel või neis vigade ilmnemisel tuleb need viivitamata parandada (põhimääruse § 18 lg 2)
ning vigastest andmetest ei või Keskkonnaamet ega kohtud lähtuda, kui registriandmete ekslikkus
oli ametile teada või oleks eeldatavalt olnud teada korrektse haldusmenetluse tulemusel (vt
RKHKo 04.12.2023 nr 3-21-552, p 21 jj).
3
3. Ometi leiab halduspraktikast näiteid selle kohta, et andmekogust ei arhiveerita
elupaiga/leiukoha andmeid ka sel juhul, kui kohus on tunnistanud kaitstava linnuliigi püsielupaiga
moodustamise õigusvastaseks, sest on tuvastanud, et kaitstav liik märgitud alal ei pesitse ja ka pesa
on hävinud (vt nt kohtuasi nr 3-23-818).
Kande aluseks oleva teabe kontrollitavus
4. Lisaks andmete õigeaegsele parandamisele vajab tähelepanu kande aluseks oleva teabe
dokumenteerimine ja selle kvaliteet.
5. Õiguskantsleri nõunik tutvus mitme EELIS-e kande aluseks olnud materjalidega
Keskkonnaametis. Läbivaadatud materjalides oli teave liigi esinemise kohta sageli napp ega olnud
alati selline, mis võimaldaks eriteadmistega isikul hinnata, kas teabe pinnalt võib jõuda teabe
esitajaga sarnasele järeldusele. Näiteks on olemas vaid teabe esitaja kinnitus, et ta nägi või kuulis
piirkonnas kindla linnuliigi esindajat.
Keskkonnaametil ei ole ekspertidega üldist kokkulepet ega selgeid reegleid selle kohta, millist
laadi teavet peab esitama ja kuidas seda vormistada, et sellest piisaks EELIS-esse kande
tegemiseks. Fotosid ega salvestusi pole andmekogusse tavaliselt esitatud. Foto või muu salvestise
puudumine ei tähenda tingimata, et vaatlus on tõendamata või kontrollimatu. Kontrollitavust
parandab vaatlusaja ja -koha, liigi määramist võimaldanud tunnuste ning vajaduse korral
vaatlusviisi ja -tingimuste dokumenteerimine. Praegusest praktikast nähtub, et isegi kui esitatakse
fotosid, siis võivad need olla väheinformatiivsed (nt esitatakse pilt linnusulest, kuid fotol on sulg
serviti, mistõttu see ei ole sisuliselt vaadeldav). Ebaühtlane on ka leiu kirjelduse põhjalikkus.
Näiteks võib olla kirjas, et pesas on üks poeg, kuid pole selge, kas vaadati binokliga, drooniga või
roniti pesapuu otsa. Seetõttu jääb arusaamatuks, millistel vaatlustingimustel poegade olemasolu ja
arv kindlaks tehti või on esitatud üksnes teabe esitaja arvamus pesitsuse ja poegade arvu kohta.
Tavapärane on, et isendi tuvastanud inimene lihtsalt teavitab Keskkonnaametit faktist, et nägi liigi
esindajat ning ühtegi muud tõendit selle teavituse juurde ei lisata. Vaatleja teade liigi nägemise
või kuulmise kohta on ka ise teabeallikas, mille usaldusväärsust tuleb hinnata.
Keskkonnaameti ametnikud nentisid, et nad ei ole olukorraga rahul ning sooviksid, et teavet
esitataks nõnda, et eriteadmistega kõrvaltvaatajal oleks võimalik hinnata selle usaldusväärsust.
Sageli hindabki Keskkonnaamet saadud teabe usutavust peamiselt teabe esitajat arvestades.
Näiteks kui andmed esitab valdkonna usaldusväärne ekspert, siis piisabki tema kinnitusest liigi
pesitsuse kohta. Vaatleja erialane pädevus on teabe usaldusväärsuse hindamisel asjakohane. Samas
peaksid materjalidest nähtuma vaatluse olulised asjaolud ja põhjendused, mille alusel järeldati liigi
esinemist ning määrati elupaiga ulatus. Puudulik dokumenteerimine võib raskendada nii nende
järelduste kontrollimist kui ka maaomaniku vastuväidete sisulist lahendamist.
Infosüsteemist lähtuvad piirangud
6. Õiguskantsleri menetluse käigus ilmnes, et (kotka)pesa avastamisel kantakse andmekogusse
peale pesapuu ka liikide elupaigad/leiukohad, mistõttu tekib pesapuu ümber sisuliselt kaks erinevat
kaitsetsooni. Pesapuud ümbritseb seadusega määratud suurusega ring (diameetriga 50-1000 m),
kuid lisaks sellele kaitsevööndile on Keskkonnaamet loonud veel nn puhverala, mille suuruse on
kehtestanud amet oma äranägemise järgi ja määranud ka piirangud maaomaniku jaoks.
4
Näiteks: LKS § 50 lõike 2 punkt 4 näeb väike-konnakotka pesa kaitseks ette 100 meetri raadiusega
sihtkaitsevööndi, kuid Keskkonnaamet võib leida: „Väike-konnakotka elupaik piiritletakse
selliselt, et need hõlmaks liigile minimaalseks pesitsusrahuks vajalikku ala, milleks on pesast kuni
300 meetri raadiusesse jääv pesitsemiseks sobiv metsaala. See aitab tagada kotkaste eduka
pesitsemise ja vähendab oluliselt pesapaikade hülgamist häirimise tõttu. Väike-konnakotka
elupaik ei ole looduskaitseseaduse mõistes sihtkaitse- ega piiranguvöönd.“
Puhverala võib olla mitmekümne hektari suurune ning selle kohta kehtestab piirangud
Keskkonnaamet. Puhverala võidakse luua ka sellise linnuliigi pesa ümber, millele seadus (LKS §
50 lg 2) kaitset otseselt ette ei näegi. Keskkonnaamet on ühele maaomanikule andnud näiteks
sellise selgituse: „Võimaliku häirimise vältimiseks tuleb hõredamad ja vanemad puistud (eriti
männikud) piiritleda pindalalise objektina kuni 500 meetri raadiuses ja tihedamad ning nooremad
puistud vähemalt 200 meetri raadiuses pesast või territooriumi keskpunktist. Kui mingis
ilmakaares pole võimalik looduslike tingimuste tõttu (ulatuslikud lageraielangid, veekogud,
haritav maa jm kõlvikud) elupaika piiritleda 500 m raadiuses, siis võib muudes ilmakaartes sobiva
puistu olemasolul elupaiga piiritleda kaugemale kui 500 m, arvestades, et elupaiga pindala oleks
pesa või territooriumi keskpunkti arvestades kuni 75 ha. Looduskaitseseaduse § 55 lg 6 kohaselt
on elupaigas keelatud pesitusaegne häirimine, eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal.
Sellest tulenevalt on metsaraie keelatud 1. veebruarist kuni 30. Septembrini. Elupaigas ei ole
keelatud liikumine, kuid soovitatav on pesitsuse kõrgajal (1. veebruarist 31. augustini) elupaigas
mitte viibida.“
On olnud juhtumeid, kus Keskkonnaamet on loonud oma äranägemise järgi EELIS-es leiukoha
(sh nn puhverala), kus arvatakse olevat sobiv ala pesitsemiseks linnuliigile, kelle pesa ega pesitsust
pole konkreetses kohas tuvastatud (ekspert on märkinud, et linnuliiki ei leitud, kuid ala võiks talle
sobida) ning kelle pesa ümber seadus kaitsevööndit ette ei näegi.
7. Keskkonnaameti selgitustest lähtudes tuleks nn puhverala käsitleda LKS § 55 lõike 61
(pesitsusaegse häirimise keeld) rakendamise väljundina.
LKS § 55 lõige 61 on kehtestatud universaalse kaitsenormina kõigi lindude kaitseks. Seetõttu
võimaldab norm linde pesitsuse ajal kaitsta. Abstraktselt hinnates ei saa öelda, et LKS § 55 lõike 61
alusel oleks välistatud nn puhverala loomine pesitsusaegse rahu tagamiseks. Samas ei saa eeldada,
et näiteks LKS § 50 lõikes 2 nimetatud liikide kaitseks sätestatud ala suurus ja piirangud
(diameetriga 50-1000 m) oleks selgelt ebapiisavad ning et Keskkonnaamet võib või isegi peab
looma ka veel enda valitud suurusega täiendava puhverala.
8. Teiste (st LKS § 50 lõikes 2 nimetamata) liikide kaitseks pole seadusega konkreetsemaid
suuniseid kehtestatud. Seetõttu võib maaomanik praegu sattuda olukorda, kus Keskkonnaamet
rakendab tema kinnistul ulatuslikke (kümneid hektareid hõlmavaid) piiranguid pelgalt
informatiivse tähendusega kande alusel, mille tõele vastavust ehk aktiivset pesitsust piirangu
seadmiseks Keskkonnaamet iga kord enne piirangu rakendamist ei hinda.
Halduspraktikast leiab näite, kus metsateatises on öeldud, et „raietegevus keelatud 15. märtsist
kuni 31. augustini Eesti looduse infosüsteemis piiritletud liigi elupaigas“. Seega lähtub
halduspraktika vahetult EELIS-e kandest ning selles märgitud nn puhverala suurusest, pesitsuse
toimumine või isegi pesa olemasolu pole oluline (nagu juhtus kaasuses nr 3-23-818). Niisiis on
Keskkonnaamet kujundanud infosüsteemi kantud pesade ümber tõhusa puhvertsooni, võttes
aluseks üksnes informatiivse EELIS-e kande. Kui lind pesa kasutab, siis on pesa kaitsev piirang
5
asjakohane, kuid paraku ei sõltu piirangute kehtivus maaomaniku jaoks sellest, kas lind pesa
kasutab või mitte.
9. Teine ja keerulisemgi maaomaniku mure seondub võimalikule raiutavale puidule antava
sertifikaadiga. Kui kaardikihile on märgitud lisaks pesaringile ka nn puhverala, siis kuigi seda
puhverala ja selle suurust ei määra seadus, tekib oht, et nn puhveralalt raiutud metsa võidakse
pidada looduskaitseliste piirangutega alalt raiutud puiduks, mistõttu selle kasutamine läheks
vastuollu Eestis kasutatava metsamajandamise sertifikaadi tingimustega.
Näiteks FSC Eesti standardi indikaatorid 6.1.1, 6.3.1, 6.4.1, 6.4.3 ja 9.1.1 kohustavad
sertifitseeritud metsaomanikku kaitsealuste liikide ja nende elupaikade andmeid kontrollima,
kavandatava tegevuse mõju hindama, negatiivset mõju vältima või vähendama ning otsused
dokumenteerima. EELIS-e kanne toob metsaomanikule kaasa lisakohustused, sest riik on EELIS-
e kaudu püstitanud hüpoteesi haruldase liigi esinemise võimalikkuse kohta ning metsaomanik peab
seda asuma kontrollima ja ümber lükkama. Näib, et EELIS-e kanne pole pelgalt informatiivse
tähendusega.
10. Seda küsimust ei saa pidada metsaomaniku mureks, millest riik võiks ennast taandada, sest
puidu vastavust sertifikaadile hinnatakse ju lähtuvalt riigi infosüsteemi tehtud kandest. Kui riik
teeb andmekogusse kande haruldase linnuliigi pesa kohta ja seejärel markeerib ala, millel toimuv
tegevus võib lindu häirida, siis oleks silmakirjalik väita, et riigi tehtud kandeid ei peaks puidu
sertifitseerimisel arvestama, sest Keskkonnaamet ei pea neid andmeid õiguslikult siduva
tähendusega andmeteks. Riik ise ju neid andmeid kogub ja nendest enda tegevuses ka lähtub.
Keskkonnaamet peaks selgitama, kas kanne kajastab kinnitatud leiukohta, varasemat vaatlust või
võimalikku elupaika ning kuidas on määratud kaardile kantud ala piirid. Nii saavad maaomanik ja
teised andmekasutajad hinnata teabe tähendust, ilma et kaardikannet samastataks automaatselt riigi
kehtestatud tegevuskeeluga.
11. Loodan, et leiate võimaluse need maaomanike mured lahendada. Palun hinnake koostöös
võimalusi ühtlustada EELIS-e kande aluseks olevate andmete dokumenteerimist, eristada andmete
ajakohasust ja kontrollituse astet ning tagada, et nendele tuginevate tegevuspiirangute õiguslik
alus, faktilised eeldused ja ulatus oleksid maaomanikule arusaadavalt põhjendatud.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Teadmiseks: avaldajad (isikuandmeteta)
Evelin Lopman 693 8431
Yoko Alender
Riigikogu Kantselei
Erkki Keldo
Kliimaministeerium
Rainer Vakra
Keskkonnaamet
Teie nr
Meie 06.10.2026 nr 6-3/261556/2608274
Eesti looduse infosüsteemi tehtud kanded ja nendega kaasnevad piirangud
Austatud keskkonnakomisjon
Austatud minister
Austatud peadirektor
Õiguskantsleri poole on pöördunud mitu inimest küsimusega, millise kvaliteediga teabe alusel
kannab Keskkonnaamet Eesti looduse infosüsteemi (EELIS) kaitsealuste linnuliikide leiukohad ja
mille alusel määrab nende ümber nn puhverala.
Kaitsealuseid liike puudutav teave on ühiskonna jaoks oluline. Kui meil puuduvad kvaliteetsed ja
ajakohased andmed, siis ei saa korraldada liikide kaitset optimaalselt ehk nii, et oleks võimalik
ühtaegu säilitada loodusväärtused ja lubada maaomanikule tegevust, mis neid väärtusi ei kahjusta.
Sestap peab riik EELIS-e kandeid tehes silmas pidama seda, et infosüsteemis kajastatud andmed
oleksid õiged ja ajakohased ning et kande aluseks olnud teave oleks usaldusväärne ja kontrollitav.
Kaitsealused linnud ei tohiks kande ekslikkuse tõttu jääda vajaliku kaitseta ning omanike
põhiseaduslikke õigusi ei tohi põhjuseta piirata.
Infosüsteemi kandeid tehes tuleb arvestada ka looduskaitseseaduse (LKS) § 48, mis kohustab riiki
liikide kaitse korraldamisel kindlal viisil tegutsema: näiteks peab I kaitsekategooria liikide kõikide
teadaolevate elupaikade või kasvukohtade kaitseks moodustama kaitsealad või hoiualad või
määrama kindlaks nende liikide püsielupaigad.
Keskkonnapoliitilised valikud teeb Riigikogu. Niisiis otsustab parlament, kui rangelt keskkonda
ja sealhulgas haruldasi liike tuleb kaitsta. Seaduses sätestatud liigikaitsenõudeid rakendades peab
Keskkonnaamet põhjendama konkreetse piirangu õiguslikku alust, faktilisi eeldusi ning ruumilist
ja ajalist ulatust. Halduspraktikast leiab praegu viiteid sellele, et üldiseid seaduse norme (nt LKS
§ 55 lõige 61) rakendatakse koostoimes EELIS-e kandega viisil, mis toob kaasa sisuliselt
automaatsed ja ulatuslikud tegevuspiirangud alal, kus ei pruugigi kaitsealune lind pesitseda.
Samuti võivad need piirangud olla ulatuslikumad kui LKS § 50 lõikes 2 sätestatud piirangud. Nii
2
seatakse maaomanikule maa kasutamisel piiranguid, mille alus ja kohaldamise eeldused on
ebaselged.
Selles küsimuses lahenduse leidmiseks on vaja teha koostööd erineval otsustustasanditel. Seetõttu
saadan soovituse teadmiseks ka Riigikogu keskkonnakomisjonile, et komisjon oleks kursis
halduspraktikaga ning vajaduse korral saaks anda täitevvõimule seadust täiendades juhiseid.
Seejuures tuleks selgitada LKS § 50 lõikes 2 sätestatud alade kaitse ja üldiste liigikaitsenõuete
omavahelist suhet ning piirangute rakendamist ka nende liikide puhul, kelle pesade ümber
nimetatud säte automaatset kaitset ette ei näe.
Kliimaministeerium kui EELIS-e vastutav töötleja saab hinnata, kas praeguse Keskkonnaameti
infosüsteemi pidamisega (sh kannete tegemisega ja nn puhveralade loomisega) saab rahul olla.
Soovitan Keskkonnaametil teha viivitamata EELIS-e kannetes parandused, kui selgub, et need on
ekslikud, nt kui kohus on tuvastanud, et kaitsealune linnuliik infosüsteemi kantud kohas ei pesitse.
Tähelepanu tuleb pöörata teabe dokumenteerimise kvaliteedile, mille alusel infosüsteemi andmeid
kantakse. Andmetest peaksid nähtuma nende päritolu, kogumise aeg, kontrollituse aste ja oluline
ebakindlus. Enne andmetele tugineva piirangu rakendamist tuleb hinnata nende piisavust
konkreetse piirangu põhjendamiseks. Kui teave vajab täiendavat kontrolli, siis tuleks see säilitada
vaid ametkondliku teabena, kuid sellest lähtudes ei seata automaatselt kellegi tegevusele
piiranguid.
Riik ei tohi maaomanikku panna olukorda, kus inimene peab hakkama infosüsteemi kantud
andmeid ümber lükkama ja tõestama (et tema maa peal pesa või pesitsust ei ole) enda tegevuse
õiguspärasust ja eetilisust kolmandatele isikutele lihtsalt seetõttu, et riik avaldab tema maa kohta
vananenud või ekslikku teavet.
Infosüsteemi tehtud kanne ja selle parandamine
1. EELIS-e loomise näeb ette keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 395. EELIS on riigi
infosüsteemi kuuluv andmekogu, mille eesmärk on koondada ja avalikustada süstematiseeritult
teavet muu hulgas kaitstavate loodusobjektide kohta. Seadus ei anna EELIS-e kandele
konstitutiivset tähendus, kanne ei loo iseenesest looduskaitselist piirangut ega muuda kinnisasja
kaitsealaks või püsielupaigaks. Loodusobjekti kaitsvad piirangud tulenevad seadusest või näiteks
kaitseala või püsielupaiga moodustamise määrusest.
2. EELIS-e kanne võib olla õiguslikus mõttes informatiivne, kuid sellega kaasnevad praktikas
konkreetsed tegevuspiirangud. Seetõttu on oluline, et andmekogusse kantud teave oleks õige,
ajakohane ning terviklik. Ainult sel juhul on riigil asjakohane ülevaade liikide käekäigust ning
sellisel juhul täidab andmekogu oma eesmärki. Kui konkreetse piirangu rakendamiseks vajalikud
faktilised eeldused (nt pesa või pesitsemine) puuduvad, ei saa seda piirangut põhjendada üksnes
EELIS-e kandega.
Nii EELIS-e põhimäärusest kui ka kohtupraktikast nähtub, et andmekogusse kantud andmete
muutumisel või neis vigade ilmnemisel tuleb need viivitamata parandada (põhimääruse § 18 lg 2)
ning vigastest andmetest ei või Keskkonnaamet ega kohtud lähtuda, kui registriandmete ekslikkus
oli ametile teada või oleks eeldatavalt olnud teada korrektse haldusmenetluse tulemusel (vt
RKHKo 04.12.2023 nr 3-21-552, p 21 jj).
3
3. Ometi leiab halduspraktikast näiteid selle kohta, et andmekogust ei arhiveerita
elupaiga/leiukoha andmeid ka sel juhul, kui kohus on tunnistanud kaitstava linnuliigi püsielupaiga
moodustamise õigusvastaseks, sest on tuvastanud, et kaitstav liik märgitud alal ei pesitse ja ka pesa
on hävinud (vt nt kohtuasi nr 3-23-818).
Kande aluseks oleva teabe kontrollitavus
4. Lisaks andmete õigeaegsele parandamisele vajab tähelepanu kande aluseks oleva teabe
dokumenteerimine ja selle kvaliteet.
5. Õiguskantsleri nõunik tutvus mitme EELIS-e kande aluseks olnud materjalidega
Keskkonnaametis. Läbivaadatud materjalides oli teave liigi esinemise kohta sageli napp ega olnud
alati selline, mis võimaldaks eriteadmistega isikul hinnata, kas teabe pinnalt võib jõuda teabe
esitajaga sarnasele järeldusele. Näiteks on olemas vaid teabe esitaja kinnitus, et ta nägi või kuulis
piirkonnas kindla linnuliigi esindajat.
Keskkonnaametil ei ole ekspertidega üldist kokkulepet ega selgeid reegleid selle kohta, millist
laadi teavet peab esitama ja kuidas seda vormistada, et sellest piisaks EELIS-esse kande
tegemiseks. Fotosid ega salvestusi pole andmekogusse tavaliselt esitatud. Foto või muu salvestise
puudumine ei tähenda tingimata, et vaatlus on tõendamata või kontrollimatu. Kontrollitavust
parandab vaatlusaja ja -koha, liigi määramist võimaldanud tunnuste ning vajaduse korral
vaatlusviisi ja -tingimuste dokumenteerimine. Praegusest praktikast nähtub, et isegi kui esitatakse
fotosid, siis võivad need olla väheinformatiivsed (nt esitatakse pilt linnusulest, kuid fotol on sulg
serviti, mistõttu see ei ole sisuliselt vaadeldav). Ebaühtlane on ka leiu kirjelduse põhjalikkus.
Näiteks võib olla kirjas, et pesas on üks poeg, kuid pole selge, kas vaadati binokliga, drooniga või
roniti pesapuu otsa. Seetõttu jääb arusaamatuks, millistel vaatlustingimustel poegade olemasolu ja
arv kindlaks tehti või on esitatud üksnes teabe esitaja arvamus pesitsuse ja poegade arvu kohta.
Tavapärane on, et isendi tuvastanud inimene lihtsalt teavitab Keskkonnaametit faktist, et nägi liigi
esindajat ning ühtegi muud tõendit selle teavituse juurde ei lisata. Vaatleja teade liigi nägemise
või kuulmise kohta on ka ise teabeallikas, mille usaldusväärsust tuleb hinnata.
Keskkonnaameti ametnikud nentisid, et nad ei ole olukorraga rahul ning sooviksid, et teavet
esitataks nõnda, et eriteadmistega kõrvaltvaatajal oleks võimalik hinnata selle usaldusväärsust.
Sageli hindabki Keskkonnaamet saadud teabe usutavust peamiselt teabe esitajat arvestades.
Näiteks kui andmed esitab valdkonna usaldusväärne ekspert, siis piisabki tema kinnitusest liigi
pesitsuse kohta. Vaatleja erialane pädevus on teabe usaldusväärsuse hindamisel asjakohane. Samas
peaksid materjalidest nähtuma vaatluse olulised asjaolud ja põhjendused, mille alusel järeldati liigi
esinemist ning määrati elupaiga ulatus. Puudulik dokumenteerimine võib raskendada nii nende
järelduste kontrollimist kui ka maaomaniku vastuväidete sisulist lahendamist.
Infosüsteemist lähtuvad piirangud
6. Õiguskantsleri menetluse käigus ilmnes, et (kotka)pesa avastamisel kantakse andmekogusse
peale pesapuu ka liikide elupaigad/leiukohad, mistõttu tekib pesapuu ümber sisuliselt kaks erinevat
kaitsetsooni. Pesapuud ümbritseb seadusega määratud suurusega ring (diameetriga 50-1000 m),
kuid lisaks sellele kaitsevööndile on Keskkonnaamet loonud veel nn puhverala, mille suuruse on
kehtestanud amet oma äranägemise järgi ja määranud ka piirangud maaomaniku jaoks.
4
Näiteks: LKS § 50 lõike 2 punkt 4 näeb väike-konnakotka pesa kaitseks ette 100 meetri raadiusega
sihtkaitsevööndi, kuid Keskkonnaamet võib leida: „Väike-konnakotka elupaik piiritletakse
selliselt, et need hõlmaks liigile minimaalseks pesitsusrahuks vajalikku ala, milleks on pesast kuni
300 meetri raadiusesse jääv pesitsemiseks sobiv metsaala. See aitab tagada kotkaste eduka
pesitsemise ja vähendab oluliselt pesapaikade hülgamist häirimise tõttu. Väike-konnakotka
elupaik ei ole looduskaitseseaduse mõistes sihtkaitse- ega piiranguvöönd.“
Puhverala võib olla mitmekümne hektari suurune ning selle kohta kehtestab piirangud
Keskkonnaamet. Puhverala võidakse luua ka sellise linnuliigi pesa ümber, millele seadus (LKS §
50 lg 2) kaitset otseselt ette ei näegi. Keskkonnaamet on ühele maaomanikule andnud näiteks
sellise selgituse: „Võimaliku häirimise vältimiseks tuleb hõredamad ja vanemad puistud (eriti
männikud) piiritleda pindalalise objektina kuni 500 meetri raadiuses ja tihedamad ning nooremad
puistud vähemalt 200 meetri raadiuses pesast või territooriumi keskpunktist. Kui mingis
ilmakaares pole võimalik looduslike tingimuste tõttu (ulatuslikud lageraielangid, veekogud,
haritav maa jm kõlvikud) elupaika piiritleda 500 m raadiuses, siis võib muudes ilmakaartes sobiva
puistu olemasolul elupaiga piiritleda kaugemale kui 500 m, arvestades, et elupaiga pindala oleks
pesa või territooriumi keskpunkti arvestades kuni 75 ha. Looduskaitseseaduse § 55 lg 6 kohaselt
on elupaigas keelatud pesitusaegne häirimine, eriti pesitsemise ja poegade üleskasvatamise ajal.
Sellest tulenevalt on metsaraie keelatud 1. veebruarist kuni 30. Septembrini. Elupaigas ei ole
keelatud liikumine, kuid soovitatav on pesitsuse kõrgajal (1. veebruarist 31. augustini) elupaigas
mitte viibida.“
On olnud juhtumeid, kus Keskkonnaamet on loonud oma äranägemise järgi EELIS-es leiukoha
(sh nn puhverala), kus arvatakse olevat sobiv ala pesitsemiseks linnuliigile, kelle pesa ega pesitsust
pole konkreetses kohas tuvastatud (ekspert on märkinud, et linnuliiki ei leitud, kuid ala võiks talle
sobida) ning kelle pesa ümber seadus kaitsevööndit ette ei näegi.
7. Keskkonnaameti selgitustest lähtudes tuleks nn puhverala käsitleda LKS § 55 lõike 61
(pesitsusaegse häirimise keeld) rakendamise väljundina.
LKS § 55 lõige 61 on kehtestatud universaalse kaitsenormina kõigi lindude kaitseks. Seetõttu
võimaldab norm linde pesitsuse ajal kaitsta. Abstraktselt hinnates ei saa öelda, et LKS § 55 lõike 61
alusel oleks välistatud nn puhverala loomine pesitsusaegse rahu tagamiseks. Samas ei saa eeldada,
et näiteks LKS § 50 lõikes 2 nimetatud liikide kaitseks sätestatud ala suurus ja piirangud
(diameetriga 50-1000 m) oleks selgelt ebapiisavad ning et Keskkonnaamet võib või isegi peab
looma ka veel enda valitud suurusega täiendava puhverala.
8. Teiste (st LKS § 50 lõikes 2 nimetamata) liikide kaitseks pole seadusega konkreetsemaid
suuniseid kehtestatud. Seetõttu võib maaomanik praegu sattuda olukorda, kus Keskkonnaamet
rakendab tema kinnistul ulatuslikke (kümneid hektareid hõlmavaid) piiranguid pelgalt
informatiivse tähendusega kande alusel, mille tõele vastavust ehk aktiivset pesitsust piirangu
seadmiseks Keskkonnaamet iga kord enne piirangu rakendamist ei hinda.
Halduspraktikast leiab näite, kus metsateatises on öeldud, et „raietegevus keelatud 15. märtsist
kuni 31. augustini Eesti looduse infosüsteemis piiritletud liigi elupaigas“. Seega lähtub
halduspraktika vahetult EELIS-e kandest ning selles märgitud nn puhverala suurusest, pesitsuse
toimumine või isegi pesa olemasolu pole oluline (nagu juhtus kaasuses nr 3-23-818). Niisiis on
Keskkonnaamet kujundanud infosüsteemi kantud pesade ümber tõhusa puhvertsooni, võttes
aluseks üksnes informatiivse EELIS-e kande. Kui lind pesa kasutab, siis on pesa kaitsev piirang
5
asjakohane, kuid paraku ei sõltu piirangute kehtivus maaomaniku jaoks sellest, kas lind pesa
kasutab või mitte.
9. Teine ja keerulisemgi maaomaniku mure seondub võimalikule raiutavale puidule antava
sertifikaadiga. Kui kaardikihile on märgitud lisaks pesaringile ka nn puhverala, siis kuigi seda
puhverala ja selle suurust ei määra seadus, tekib oht, et nn puhveralalt raiutud metsa võidakse
pidada looduskaitseliste piirangutega alalt raiutud puiduks, mistõttu selle kasutamine läheks
vastuollu Eestis kasutatava metsamajandamise sertifikaadi tingimustega.
Näiteks FSC Eesti standardi indikaatorid 6.1.1, 6.3.1, 6.4.1, 6.4.3 ja 9.1.1 kohustavad
sertifitseeritud metsaomanikku kaitsealuste liikide ja nende elupaikade andmeid kontrollima,
kavandatava tegevuse mõju hindama, negatiivset mõju vältima või vähendama ning otsused
dokumenteerima. EELIS-e kanne toob metsaomanikule kaasa lisakohustused, sest riik on EELIS-
e kaudu püstitanud hüpoteesi haruldase liigi esinemise võimalikkuse kohta ning metsaomanik peab
seda asuma kontrollima ja ümber lükkama. Näib, et EELIS-e kanne pole pelgalt informatiivse
tähendusega.
10. Seda küsimust ei saa pidada metsaomaniku mureks, millest riik võiks ennast taandada, sest
puidu vastavust sertifikaadile hinnatakse ju lähtuvalt riigi infosüsteemi tehtud kandest. Kui riik
teeb andmekogusse kande haruldase linnuliigi pesa kohta ja seejärel markeerib ala, millel toimuv
tegevus võib lindu häirida, siis oleks silmakirjalik väita, et riigi tehtud kandeid ei peaks puidu
sertifitseerimisel arvestama, sest Keskkonnaamet ei pea neid andmeid õiguslikult siduva
tähendusega andmeteks. Riik ise ju neid andmeid kogub ja nendest enda tegevuses ka lähtub.
Keskkonnaamet peaks selgitama, kas kanne kajastab kinnitatud leiukohta, varasemat vaatlust või
võimalikku elupaika ning kuidas on määratud kaardile kantud ala piirid. Nii saavad maaomanik ja
teised andmekasutajad hinnata teabe tähendust, ilma et kaardikannet samastataks automaatselt riigi
kehtestatud tegevuskeeluga.
11. Loodan, et leiate võimaluse need maaomanike mured lahendada. Palun hinnake koostöös
võimalusi ühtlustada EELIS-e kande aluseks olevate andmete dokumenteerimist, eristada andmete
ajakohasust ja kontrollituse astet ning tagada, et nendele tuginevate tegevuspiirangute õiguslik
alus, faktilised eeldused ja ulatus oleksid maaomanikule arusaadavalt põhjendatud.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Teadmiseks: avaldajad (isikuandmeteta)
Evelin Lopman 693 8431