Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid

Meie 16.09.2026 nr 10-1/6661

Mõju hindamise metoodika esitamine kooskõlastamiseks Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks mõju hindamise metoodika kavandi, mille kinnitab Vabariigi Valitsus Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel. Mõju hindamise metoodikaga kehtestatakse ühtsed põhimõtted seadus- ja määruseelnõude, arengukavade ja Vabariigi valitsuse seaduse § 201 lõigetes 1 ja 2 nimetatud Eesti seisukohtade ettevalmistamisel läbiviidavale mõju hindamisele. Peamised muudatused, võrreldes kehtiva mõju hindamise metoodikaga, on:

- eristatakse selgemalt, kuidas toimub arengukava mõju hindamine ning kuidas mõju hindamine õigusloomes;

- metoodika viiakse vastavusse kavandatavate muudatustega hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas (eelnõu menetlus EISis 25-1228). Muu hulgas loobutakse mõju olulisuse tuvastamise nõudest senisel kujul ning sellega seotud põhjaliku mõjuanalüüsi kohustusest.

- mõju hindamisele kohalduvad nõuded muudetakse senisest üldisemaks, esitades üksikasjalike nõuete ja näidete asemel põhimõtted, millele mõju hindamine peab vastama. Selgitatakse tasakaalustatuse, teadmuspõhisuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

- lihtsustatakse nõudeid väljatöötamiskavatsuse koostamise etapis tehtavale mõjuanalüüsile. Ootame teie tagasisidet 30. septembriks 2026. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: Mõju hindamise metoodika kavand

Pilleriin Lindsalu 5280482 [email protected] Lisaadressaadid: Riigikantselei

Riigikogu

2

Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Riigikontroll Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE Mõttekoda Praxis Eesti rakendusuuringute keskus CENTAR Arenguseire Keskus Riigi Tugiteenuste Keskus

Mõju hindamise metoodika

Justiits- ja Digiministeerium ning Riigikantselei

2026

2

Sisukord

1. Poliitikakujundamine .................................................. 3

1.1. Poliitikakujundamise protsessid ja mõju hindamine...................................... 3

1.2. Probleemi kindlaksmääramine ..................................................................... 5

1.3. Eesmärkide seadmine .................................................................................. 7

2. Arengukava mõju hindamine ..................................... 9

2.1. Arengukava mõju hindamise eesmärk ......................................................... 9

2.2. Mõju hindamine arengukava etappides ...................................................... 10

2.3. Hindamise kavandamine ja korraldamine .................................................... 11

3. Mõju hindamine õigusloomes ................................... 13

3.1. Mõju hindamine eelnõu koostamisel .......................................................... 13

3.2. Mõju hindamine väljatöötamiskavatsuse koostamisel ................................ 17

3.3. Mõju hindamine Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu asjades . 17

3.4. Seaduse järelhindamine ............................................................................. 20

3

1. Poliitikakujundamine

1.1. Poliitikakujundamise protsessid ja mõju hindamine

Metoodikaga kehtestatakse ühtsed põhimõtted, millest Vabariigi Valitsus lähtub

poliitikakujundamise käigus tehtaval mõju hindamisel. Metoodika on kinnitatud

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel.

Poliitikakujundamine on protsess, mille kaudu avalik võim otsustab, kas ja kuidas

ühiskondlikku probleemi lahendada. See on süsteemne tegevus, mis hõlmab

probleemi ja eesmärkide kindlaksmääramist, lahendusvariantide väljatöötamist,

otsuse tegemist ning hilisemat tulemuste jälgimist ja hindamist. Poliitikavaliku mõju

hinnatakse kogu protsessi vältel.

Joonis 1. Poliitikakujundamise tsükkel1

Täitevvõimu peamised poliitikakujundamise viisid on:

 valdkonna arengu kavandamine;

 Eesti seisukohtade kujundamine Euroopa Liidu asjades;

 õigusloome;

 Euroopa Liidu struktuurifondidest rahastatud poliitika kavandamine.

Mõju hindamise abil kogutakse tõendusmaterjali kavandatava või juba rakendatud

poliitika tulemuste ja mõju kohta. Mõju hindamine on loogiline sammude jada, mis tuleb

läbida poliitika väljatöötamisel, rakendamisel või selle rakendamise järel.

1 Joonis põhineb eri autorite käsitlustel, nagu 1) Anderson, J. E., 2015. Public Policymaking: An Introduction (8th ed.), 2) Howlett, M., Ramesh, M., Perl, A. 2020. Studying Public Policy: Principles and Processes.

4

Sõltuvalt sellest, kas mõju hinnatakse enne poliitika rakendamist või pärast seda,

eristatakse eel- ja järelhindamist (vastavalt ex ante ja ex post hindamine).2

Eel- ja järelhindamise tunnused on kokkuvõtlikult esitatud ja nende kasutamist

poliitikakujundamises lühidalt kirjeldatud joonisel 2.

Joonis 2. Mõju eel- ja järelhindamine

Poliitikakujundamise aegne mõju hindamine on demokraatliku õigusriigi toimimise

eeldus. Mõju hindamine:3

 aitab tuvastada, kas riigi sekkumine on vajalik.

Riigi sekkumise eeldus on selgelt ja andmepõhiselt kindlaks määratud eluline

probleem. Probleemi kindlaksmääramine ja kirjeldamine on iga

poliitikakujundamise protsessi lähtekoht;

 suurendab poliitilise otsustusprotsessi läbipaistvust.

Mõjuhinnangus põhjendatakse poliitika kujundamise käigus tehtud valikuid,

tagades seeläbi ülevaate sellest, miks ja kuidas eri poliitikamuudatusteni jõuti;

 parandab poliitikaotsuste kvaliteeti, toetab ressursside optimaalset kasutamist ja

aitab vältida kahju.

2 Levinud on kasutada ka ladina keelel põhinevaid termineid ex ante ja ex post hindamine. Inglise keeles eristatakse termineid assessment ja evaluation. 3 Eesmärkide koondamisel on kasutatud järgmisi allikaid: Implementation Toolkit for the OECD Recommendation on Public Policy Evaluation (EN), Regulatory Impact Assessment (EN), OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results (EN).

5

Mõju hindamine aitab teha teadlikke otsuseid ja suurendada informeeritust

kavandatavate lahenduste mõjust. Väheneb otsuste subjektiivsus ja suureneb

riskiteadlikkus;

 toetab kaasavat poliitikakujundamist.

Huvirühmade kaasamine ja neilt saadud teave on mõju sisulise hindamise

vältimatu eeldus. See tagab sihtrühmadele avalduva mõju ja võimalike riskide

teadvustamise ning annab huvirühmadele võimaluse poliitikas kaasa rääkida;4

 võimaldab tuvastada, kas tehtu toimis, miks, kelle jaoks ja millistel tingimustel.

Järelhindamine aitab kriitiliselt hinnata riigi sekkumise tulemuslikkust ja mõju. See

annab võimaluse tehtust õppida, mis omakorda parandab poliitikakujundamise

järjepidevust ning suurendab vastutust otsuste eest;

 suurendab riigi üldist usaldusväärsust.

Teadmuspõhine ja kaasav poliitikakujundamine suurendab rahva usaldust riigi

vastu. Usalduse olemasolu on eriti oluline kriisiolukorras.

1.2. Probleemi kindlaksmääramine

Elulise, praktikas tajutava probleemi kindlaksmääramine on esimene samm poliitika

väljatöötamisel. Probleemi kindlaksmääramise viis mõjutab kõiki järgnevaid etappe,

sealhulgas lahenduste väljatöötamist ja nende edasist rakendamist.5 Probleemi

kindlaksmääramine on harva täiesti objektiivne – see sõltub sellest, kuidas seda on

tehtud, kes on seda teinud või selles osalenud ning milline on selle ühiskondlik ja

poliitiline kontekst.

Probleemistik on probleemide kogum, sisaldades keskset probleemi, mida soovitakse

lahendada, ning selle põhjuseid ja tagajärgi. Üks enim rakendatud probleemistiku

kaardistamise viise on probleemipuu meetod, mida illustreerib allolev joonis:

4 Võimalus oma arvamust avaldada on üks olulisemaid tegureid, mis mõjutab valitsuse üldist usaldusväärsust elanike silmis (OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results, lk 48) . 5 Weiss, J. A., The Powers of Problem Definition: The Case of Government Paperwork. Policy Sciences, 1989, 22. kd, lk 97–121 (The powers of problem definition: The case of government paperwork | Policy Sciences).

6

Joonis 3. Probleemipuu meetod: põhiprobleem ning selle põhjused ja tagajärjed

Lahendatava(te) probleemi(de) sõnastamine kuulub iga poliitikakujundamise protsessi

juurde. Probleemi sõnastamist, näiteks väljatöötamiskavatsuse või eelnõu seletuskirja

koostamist tuleb alustada järgmistele küsimustele vastamisest.6

 Keda probleem puudutab – kes on probleemist mõjutatud, kes seda põhjustavad

või kes on sellega muul viisil seotud?

 Milles probleem seisneb – kui suur on vastuolu tegeliku ja soovitud olukorra

vahel; milles seisneb kahju?

 Kui sageli probleem esineb – kas tegemist on püsiva, regulaarse või

harvaesineva probleemiga, või hoopis riskiga?

 Kus probleem esineb – nt millised majandusharud, tegevusalad või piirkonnad

on puudutatud?

 Miks on probleem tekkinud – mis on põhjused?

Konkreetse probleemi kõrval võib poliitikamuudatust ajendada ka uute võimaluste

ärakasutamine või loomine, näiteks uute tehnoloogiate kasutuselevõtt. Sellisel juhul ei

saa rääkida lahendamist vajavast probleemist, vaid pigem arengu toetamisest.

6 Loetelu põhineb 5W-meetodil (5W – who, what, when, where, why?).

7

1.3. Eesmärkide seadmine

Eesmärkide seadmisel kirjeldatakse põhjuslikku seost lahenduse, tegevuse, tulemuse

ja mõju vahel. Mõjuahel on loogiline põhjuse-tagajärje seoste kirjeldus, mis näitab,

kuidas tegevused ja nende vahetud tulemused viivad soovitud mõjuni.

Poliitikamuudatuse puhul saab eristada tegevus-, tulemus- ja mõjueesmärke.

Joonis 4. Poliitikalahenduse mõjuahel

Tegevuseesmärk kirjeldab, millised tegevused või sekkumised on vajalikud

lahenduste elluviimiseks.

Tulemuseesmärk kirjeldab vahetut muutust, mis peaks tegevuste tulemusena

sihtrühma käitumises, teadmistes või seisundis aset leidma. Tulemuseesmärke saab

enamasti mõõta.7 Eesmärk peab olema sõnastatud piisavalt konkreetselt, et see oleks

üheselt mõistetav ja et hiljem oleks võimalik hinnata, kas soovitud tulemus saavutati.

Eesmärgi saavutamine on ajaliselt kindlaks määratud.

7 Näiteks menetluse kiirenemine, aruandluskoormuse vähenemine, maksulaekumise paranemine, rikkumiste vähenemine, võrdsemad võimalused jne.

Kuidas kirjeldada probleemistikku?

Probleem peab olema eluline. Probleem on enamasti taandatav inimesele, kes

olukorda probleemina tajub (inimesekeskne käsitlus).

Poliitikadokumendid käsitlevad sageli korraga mitut probleemi. Enne järgmiste juurde

asumist tasub läbi mõelda, kuidas probleemid omavahel suhestuvad ehk milline on

kogu probleemistik.

Probleemi mõistmise eeldus on tegeliku olukorra, sh kehtiva õiguse, andmete ja tavade

põhjalik tundmine. Alati tasub kontrollida, kas andmed kinnitavad probleemi olemasolu

sellisel kujul, nagu see on esitatud.

Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmisel tuleb selgitada õigusakti loomise vajadust ja

probleemi akuutsust Eesti kontekstis.

Probleem ei saa seisneda õigusaktis või selle puudumises – puudulik, õigusselgusetu

või vananenud õigusnorm ei ole sisuline probleem.

Probleemina ei saa käsitada Euroopa Liidu õiguse tähtajaks rakendamata jätmist.

Probleemina ei saa käsitada kohtu tuvastatud normi põhiseadusvastasust, ilma

probleemistikku sisuliselt selgitamata.

Probleemi tuleb selgitada ka siis, kui eelistatud lahendus on juba teada (näiteks on

tegemist VVTP-st tuleneva ülesandega).

jjjjj

8

Mõjueesmärk on pikaajaline eesmärk, mis näitab, millist laiemat muutust soovitakse

ühiskonnas, majanduses või elukeskkonnas saavutada. Pikaajaline mõju sõltub

mitmetest teguritest, mistõttu on seda keerulisem mõõta või ajaliselt kindlaks määrata.

Seetõttu piisab mõjueesmärkide puhul nende üldisest kirjeldamisest.

Õigusliku muudatuse eesmärk on sageli seatud juba varem. Algatus võib tuleneda

näiteks valdkonna arengukavast, Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist,

koalitsioonileppest või Euroopa Liidu õigusaktist. Sellisel juhul tuleb õigusliku

muudatuse eesmärgi sõnastamisel arvestada vastavas strateegilises dokumendis või

Euroopa Liidu õigusaktis seatud eesmärke.

Kuidas kirjeldada eesmärke?

Eesmärgid on elulised ja seotud probleemiga.

Hea eesmärgikirjeldus sisaldab nii soovitud tulemuste kui ka mõju kirjeldust.

Esitatud on mõõdikud, mille abil saab eesmärgi saavutamist hinnata.

Eesmärgi saavutamine on ajaliselt määratud.

Eesmärkide kirjelduses tuuakse välja seos valdkondlike strateegiadokumentide ja

poliitikasuundadega.

Eesmärk ei saa seisneda õigusakti muutmises, direktiivi ülevõtmises, õigusakti

ajakohastamises ega õigusselguse tagamises.

Üldjuhul ei piisa eesmärgi sõnastamisest lahenduste või tegevuste kaudu (nt eesmärk

on luua uus register, laiendada volitusi, ühendada aruanded jm). Selgitada tuleb ka

soovitud tulemust ja pikaajalist mõju.

9

2. Arengukava mõju hindamine

2.1. Arengukava mõju hindamise eesmärk

Valdkonna arengukavade koostamise ja elluviimise korral aitab poliitika mõju

hindamine parandada poliitikakujundamise kvaliteeti ja tagab avaliku ressursi tõhusa

kasutamise. Valdkonna arengukava hindamisel lähtutakse sõltumatuse,

tõenduspõhisuse, läbipaistvuse, proportsionaalsuse ja kasutatavuse

põhimõtetest. Hindamine on toetav protsess arengukava kõigi etappide jooksul.

Valdkonna arengukava mõju hindamise õiguslik alus tuleneb Vabariigi Valitsuse

reglemendist ja hindamise kord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega

„Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise

ja muutmise kord“.

Arengukava koostamise algatamise etapis on mõju hindamise eesmärk selgitada

välja, millised ühiskondlikud probleemid vajavad riigi sekkumist, milliseid

mõjuvaldkondi ja sihtrühmi kavandatav arengukava mõjutab ning kas selle

elluviimisega võib kaasneda olulist mõju, mis vajab põhjalikumat analüüsi või

keskkonnamõju strateegilist hindamist. Hindamine aitab määrata arengukava

koostamise ulatuse, eesmärgid ja peamised analüüsivajadused ning hinnata

arengukava seost strateegia „Eesti 2035“ eesmärkidega.

Arengukava koostamise käigus on mõju hindamise eesmärk analüüsida

kavandatavate meetmete ja tegevuste eeldatavat mõju ning hinnata, kas planeeritavad

lahendused on asjakohased ja tõhusad ning aitavad saavutada arengukava ja

strateegia „Eesti 2035“ eesmärke. Hindamise käigus võrreldakse võimalikke

lahendusi, hinnatakse nende mõju eri sihtrühmadele ning kavandatakse meetmed

võimalike negatiivsete mõju vältimiseks või leevendamiseks.

Arengukava elluviimise hindamise eesmärk on anda sõltumatu ja tõenduspõhine

hinnang sellele, mil määral on arengukava eesmärgid saavutatud, millist mõju on

poliitikameetmed avaldanud ning kui tulemuslikud, tõhusad ja asjakohased need on

olnud. Hindamise tulemusi kasutatakse poliitika elluviimisel ja eelarveotsuste

tegemisel, arengukava muutmise või lõpetamise üle otsustamisel ning järgmise

arengukava koostamise ettevalmistamisel. Vähemalt üks hindamine tehakse hiljemalt

kolm aastat enne arengukava kestuse lõppu ja selle tulemuste põhjal koostatakse uus

arengukava.

10

2.2. Mõju hindamine arengukava etappides

Mõju hinnatakse kolmes valdkonna arengukava etapis.

Joonis 5. Mõju hindamine arengukava etappides

1) Mõju eelhindamine arengukava koostamise algatamisel

Arengukava koostamise ettepanekut ette valmistades hinnatakse kavandatava

arengukava võimalikku mõju esialgsel tasemel. Hindamise eesmärk on:

 sõnastada probleem ja arenguvajadus;

 määrata kindlaks peamised mõjuvaldkonnad ja mõjutatud sihtrühmad;

 hinnata võimaliku olulise mõju suurust;

 otsustada vajaduse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH)

algatamine;

 hinnata arengukava panust „Eesti 2035“ eesmärkidesse.

2) Mõju hindamine arengukava koostamisel

Arengukava koostamise käigus analüüsitakse kavandatavate eesmärkide, meetmete

ja tegevuste mõju põhjalikumalt. Vajadusel tehakse KSH või muud lisaanalüüsid või -

uuringud.

Hindamise käigus:

 võrreldakse erinevaid lahendusvõimalusi;

 hinnatakse olulist sotsiaalset, majanduslikku, keskkonna-, ruumilist ja muud

mõju;

 tuvastatakse enim mõjutatud sihtrühmad;

 kavandatakse negatiivse mõju leevendamise meetmed;

Mõjuanalüüsi kokkuvõte on arengukava projekti lisamaterjal.

3) Arengukava elluviimise hindamine

Arengukava elluviimise käigus hinnatakse poliitika tulemuslikkust ja mõjusust.

Vabariigi Valitsuse määruse „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise,

elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ kohaselt hinnatakse iga

valdkonna arengukava elluviimist vähemalt üks kord hiljemalt kolm aastat enne

arengukava kestuse lõppu. Hindamise väärtus seisneb õiges ajastuses, mis võimaldab

eelnenud perioodil ellu viidud poliitikameetmete mõju hinnata ning teha saadud

kogemuste põhjal uue perioodi plaane, et tulemustest saadav kasu poliitikavalikule

oleks maksimaalne.

Arengukava juhtkomisjon saab lisaks algatada vajaduspõhiseid hindamisi ka

arengukava, programmi, alaeesmärkide või valdkondade üleselt.

11

Arengukava elluviimise hindamise eesmärk on:

 hinnata arengukava asjakohasust, tulemuslikkust, tõhusust ja mõju;

 selgitada, millised poliitikainstrumendid toimivad ning millistel tingimustel;

 hinnata arengukavaga saavutatud panust „Eesti 2035“ eesmärkidesse;

 teha ettepanekuid poliitika muutmiseks, arengukava uuendamiseks või uue

arengukava koostamiseks.

2.3. Hindamise kavandamine ja korraldamine

Arengukava hindamise korraldab valdkonna eest vastutav ministeerium ja hindamine

tuleb arvestada arengukava elutsüklisse nii ajaliselt kui ka rahaliselt.

Hindamisvajadus ja ajakava kooskõlastatakse arengukava juhtkomisjoniga ning

vajadusel Riigikantselei ja Rahandusministeeriumiga. Kui arengukava on seotud

Euroopa Liidu struktuurifondide vahendite kasutamisega, on soovitatav hindamised

ühildada, et vältida dubleerimist ning kasutada ressursse tõhusamalt. Lisaks

võimaldab see hajutada koormust ning hindamisturu ülekuumenemist.

Sobivaima hindamismetoodika esitab pakkuja pakkumuses, arvestades hanke

lähteülesandes nõutut. Hindamine ei pea tuginema konkreetsele

hindamismetoodikale, kuid mõju hindamisel tuleb lähtuda ühtsetest põhimõtetest, mis

on kirjeldatud hindamise heas tavas, strateegilise planeerimise käsiraamatus ja kokku

lepitud hindamiste kavas.

Hindamiste fookuses on mõjusus, tuleviku vaade, andmepõhisus. Selleks, et tagada

riigis koostatavate valdkonna arengukavade tulevikukindlus, on hindamisel soovitatav

kasutada tulevikuseire meetodeid. Hindamiste käigus peab kasutama võimalikult

palju tehtud analüüse ja uuringuid ning olemasolevaid andmeid.

Mõju hindavad sõltumatud eksperdid ning selle kavandamisel tuleb arvestada:

 selgete hindamisküsimuste ja eesmärkidega;

 piisava aja ja ressurssidega;

 usaldusväärsete andmete olemasoluga;

 huvirühmade kaasamisega;

 tulemuste praktilise kasutatavusega.

Hindamistulemused avalikustatakse ning nende põhjal otsustatakse vajalikud

järeltegevused. Hindamistulemuste avalikustamiseks ja tutvustamiseks on soovitatav

kavandada info- ja kaasamisseminar.

Hindamise põhjal esitatud soovitusi kasutatakse:

 järgmise arengukava koostamisel;

12

 programmide muutmisel;

 poliitikameetmete täiustamisel;

 eelarveotsuste tegemisel;

 tõhustamiskavade ettepanekute tegemisel;

 „Eesti 2035“ eesmärkide saavutamise toetamisel.

Hindamise järel tuleb kavandada soovituste elluviimine ja seirata seda.

13

3. Mõju hindamine õigusloomes

3.1. Mõju hindamine eelnõu koostamisel

Mõju hindamine õigustloova akti eelnõu koostamisel on aluseks teadlike ja

põhjendatud otsuste tegemiseks, pakkudes objektiivset ning terviklikku ülevaadet

sellest, kuidas kavandatavad õiguslikud muudatused mõjutavad erinevaid sihtrühmi.

Mõju hindamisele kehtestatud nõuded aitavad tagada ühtse kvaliteedistandardi,

millele Vabariigi Valitsuse ettevalmistatavate eelnõude mõju hindamine peab vastama.

Mõju hindamine peab olema objektiivne, teadmuspõhine ja proportsionaalne.

Tasakaalustatuse põhimõte

Tasakaalustatuse ehk objektiivsuse põhimõte tähendab, et soovitud positiivse mõju

kõrval kirjeldatakse ka muud otsest või kaudset mõju, sealhulgas kahjulikku mõju, riske

ja määramatust. Kui seaduse rakendamine toob haldusvälistele isikutele – eelkõige

inimestele või ettevõtjatele – kaasa uusi kohustusi või piiranguid, hinnatakse koormust

võimaluse korral kvantitatiivselt.

Tasakaalustatuse põhimõttega kindlustatakse, et mõju hindamisel võetakse arvesse

nii positiivset kui ka negatiivset mõju. Põhimõte aitab tagada, et mõjuanalüüsis ei

piirduta vaid soovitud eesmärkide kirjeldamisega, vaid hinnatakse mõju tervikuna. Kui

seletuskirja teistes osades põhjendatakse peaasjalikult algatuse vajalikkust, siis

mõjuanalüüs loob võimaluse – aga ka kohustuse – vaadelda algatuse mõju

objektiivselt, hinnates muu hulgas võimalikku mõju ka neile, keda muudatus otseselt

ei puuduta.

Risk on võimalik ebasoodne tagajärg, mis võib, kuid ei pruugi avalduda. Riski

hindamisel analüüsitakse kaht aspekti: kui tõenäoline on riski realiseerumine ja kui

tõsine oleks selle tagajärg.

Määramatus tähendab, et mõju kohta ei ole piisavalt kindlat teadmist. Põhjuseks võib

olla andmete puudumine, asjaolu, et tegemist võib olla on uudse lahendusega, või

sõltub mõju mitme osalise käitumisest.

14

Joonis 6. Riski ja määramatust põhjustavad tegurid8

Tasakaalustatuse põhimõte hõlmab muu hulgas kohustust selgitada muudatuse mõju

halduskoormusele. Halduskoormus on õigusaktis sätestatud kohustuse täitmisega

kaasnev koormus ettevõtjale, üksikisikule või kolmanda sektori organisatsioonile.

Halduskoormuse hindamine eeldab, et oleks piisavalt täpselt selgitatud, millised

kohustused ja kellele lisanduvad (või vähenevad). Mõjuanalüüsis hinnatakse

halduskoormuse muutust võimalusel arvuliselt, st rahas või ajas.

Teadmuspõhisuse põhimõte

Teadmuspõhisuse põhimõtte kohaselt lähtutakse mõju hindamisel parimast

olemasolevast teabest. Lisaks teadus- ja tõenduspõhistele allikatele kasutatakse ka

muud olemasolevat või kättesaadavat teavet. Näiteks võib selleks olla huvirühmadelt

laekunud tagasiside, muudatuse kontekst, oskusteave, eksperdiarvamus, rakendus-

või kohtupraktika.

Teadmuspõhisuse põhimõte seisneb muu hulgas selles, et mõju hindamisel kasutatud

allikatele viidatakse. Kui allikas ei ole avalik teave, siis tuleb seda märkida. Kui eelnõu

seletuskirja koostamisel, sh mõju hindamisel, kasutati tehisaru abi, siis on hea tava

see ära märkida ja selgitada, millises ulatuses tehisaru kasutati.

Andmete, protsesside või seoste kirjeldamiseks on soovitatav kasutada infograafikat.

See võimaldab olulist infot esile tõsta ja ülevaadet anda. Infograafika all mõistetakse

andmete, protsesside ja seoste kujutamiseks kasutatavaid vahendeid, mis

võimaldavad esitada infot lihtsustatud ja selgemal kujul võrreldes tekstiga. Enim

kasutatakse visualiseerimiseks tabeleid, diagramme, protsessi- ja hierarhiajooniseid,

kaarte, ajajooni jm.

8 Joonis põhineb VUCA (volatility, uncertainty, complexity, ambiguity) mudelil.

15

Proportsionaalsuse põhimõte

Proportsionaalsuse põhimõtte järgi tuleb olulisema mõju puhul teha ka põhjalikum

analüüs. Olulise mõju kindlaksmääramine on seejuures kontekstispetsiifiline:

kavandatavad muudatused võivad olla olulised nii üheskoos kui ka eraldi, samuti võib

mõju ühiskondlikul tasandil olla pigem marginaalne, kuid ühele kindlale sihtrühmale või

valdkonnale siiski äärmiselt oluline. Näiteks muudatus, mille sihtrühm on

absoluutarvudes väike, võib teatud grupile avaldada ulatuslikku mõju. Seega sõltub

mõjuanalüüsi proportsionaalsus alati konkreetse eelnõu või muudatuse asjaoludest.

Andmete kogumine ja analüüsimine on üldjuhul ressursimahukad tegevused, mida iga

muudatuse puhul ei ole otstarbekas ega ka võimalik teha. Proportsionaalsuse

põhimõtte eesmärk on muu hulgas tagada, et mõju hindamisel tuvastatakse justnimelt

see mõju teravik, mis vajab rohkem tähelepanu. Sinna tuleks suunata ka enam

analüütilist ressurssi (aega, raha, teadmisi).

Selge sõnumi seisukohast on oluline, et mõjuanalüüs oleks üles ehitatud

proportsionaalselt: olulisemat mõju tuleb käsitleda seletuskirjas esmajärjekorras

(erinevalt eelnõu struktuuril põhinevast järjestusest) ning analüüsi peamised

järeldused tuleb tuua selgelt esile.

Proportsionaalsuse põhimõte kehtib ka väljatöötamiskavatsuse mõjuanalüüsi puhul.

Võrreldes eelnõu etapiga, võib väljatöötamiskavatsuse mõjuanalüüs olla üldisem.

Tabel 1. Kokkuvõte õigusakti mõju hindamise põhimõtetest

Põhimõte Peamised märksõnad

Tasakaalustatus ehk objektiivsus

- Positiivne ja negatiivne mõju - Otsene ja kaudne mõju - Tulud ja kulud - Kohustused ja piirangud, mõju

halduskoormusele - Riskid - Määramatus

Teadmuspõhisus - Andmete kogumine - Andmeanalüüs - Varasemad uuringud ja analüüsid - Rakenduspraktika - Allikatele viitamine - Visualiseerimine

Proportsionaalsus - Olulise mõju eristamine - Ressursijaotus - Peamised järeldused

Õigusakti mõju hindamisele kohalduvad nõuded on sätestatud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja §-des 46 ja 47. Lisaks üldiste põhimõtete järgimisele tuleb mõju

hindamisel arvestada kohustusega selgitada sisulisi muudatusi, mida eelnõuga

kavandatakse, määrata mõjutatud sihtrühmad ning kirjeldada eri valdkondades

avalduvat mõju.

16

Sisuline muudatus on ühe või mitme õigusnormi muutmine, loomine või kehtetuks

tunnistamine, millega soovitakse saavutada praktikas avalduvat mõju. Mahuka eelnõu

puhul on üldjuhul otstarbekas muudatused koondada, näiteks lähtuvalt samast

eesmärgist või ühistest sihtrühmadest. Mõju hindamine eelnõu etapis (ehk enne

muudatuste rakendamist) on igal juhul prognoos ehk hinnang, sest enne muudatuse

praktikas rakendamist ei saa tuvastada põhjuslikku seost ega rääkida tegelikust

mõjust.

Tulemus on poliitika otsene tulem või tagajärg, mis avaldub vahetult pärast

poliitikameetme rakendamist ning on mõõdetav või jälgitav. Mõju avaldub pikaajaliselt,

ning on põhimõttelisem muutus ühiskonnas, majanduses või keskkonnas, mis võib

lisaks rakendatud poliitikavalikule sõltuda ka muudest teguritest. Tulemust ja mõju ei

ole vaja mõjuanalüüsis eraldi käsitleda, kuid analüüs peaks kindlasti hõlmama nii

vahetuid tulemusi kui ka pikaajalist mõju.

Tabel 2. Võrdlustabel –poliitikavaliku tulemus ja mõju

Tulemus (output, outcome) Mõju (impact)

Tähendus Poliitikavaliku otsene ja vahetu tulem või tagajärg

Pikaajaline struktuurne muutus käitumismustrites, majanduses või keskkonnas

Ajaraam Lühike või keskpikk ajaraam (kuni paar aastat pärast poliitika rakendumist)

Pikaajaline – sageli ilmneb alles mitme aasta pärast

Mõõdetavus Kvantitatiivselt mõõdetav või vahetult jälgitav

Keeruline mõõta, põhjuslik seos on raskesti tuvastatav. Eri tegurite koosmõju

Näide Tulumaksumäära langetamisel väheneb inimeste maksukoormus. Riigieelarve tulud vähenevad

Tarbimine suureneb, majanduskasv hoogustub, inflatsioon suureneb

Mõjuanalüüsi käigus kirjeldatakse sihtrühmi, keda kavandatavad muudatused võivad

mõjutada, ja hinnatakse nende arvulist suurust. Tavapäraselt esitatakse nii sihtrühma

absoluutne kui ka suhteline suurus.

Muudatus ei pruugi mõjutada kõiki sihtrühma liikmeid ühtmoodi. Sihtrühmasisene

varieeruvus on õiguslike muudatuste puhul tavapärane ja sellega tuleb arvestada ka

sihtrühma kvantifitseerimisel.9 Erinevus võib tuleneda sellest, et sihtrühma liikmete

algseisund, käitumine, vajadused, võimekus või muud tegurid on erinevad. Seetõttu

võib pealtnäha sama sihtrühm tajuda muudatust erinevalt (näiteks on

maksumuudatustel sageli proportsionaalselt suurem mõju väiksema sissetulekuga

elanikkonnale).

9 Tavapärasemad tunnused, mille arvestuses mõju võib varieeruda, on piirkond (elu- või asukoht), demograafilised näitajad (sissetulek, sugu, vanus, leibkonna suurus, erivajadus), ettevõtte suurus, ettevõtja tegevusala või positsioon tarneahelas.

17

Mõju hindamisel tuleb arvesse võtta eri valdkondades avalduvat mõju. HÕNTE-s on

loetletud seitse peamist valdkonda, millega arvestada. Kehtib siiski põhimõte, et

analüüsitakse muudatuse kogumõju, olenemata sellest, kas mõjutatavat valdkonda on

HÕNTE-s eraldi nimetatud või mitte.

Valdkondliku mõju hindamisel on abiks kontrollküsimustik.

3.2. Mõju hindamine väljatöötamiskavatsuse koostamisel

Vabariigi Valitsuse algatatava seaduseelnõu koostamine algab

väljatöötamiskavatsusega (VTK). Väljatöötamiskavatsuse peamised eesmärgid on

toetada huvirühmade varajast kaasamist õigusloomesse ning suurendada otsuste

läbipaistvust. Selgitades, miks on riigi sekkumine vajalik ja milliseid lahendusi

kaalutakse, luuakse huvirühmadele võimalus otsustusprotsessis kaasa rääkida juba

enne seaduseelnõu koostamist.

VTK mõjuanalüüsi koostamisele kohalduvad samad põhimõtted mis seaduseelnõu

puhul – tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus.10 Küll aga võib VTK

etapis mõju hinnata laiemalt kui eelnõu puhul, keskendudes eelkõige eri

lahendusvariantide omavahelisele võrdlemisele.

Tabel 3. VTK ja eelnõu etappide võrdlus mõju hindamise aspektist

VTK Eelnõu mõjuanalüüs

Eesmärk Õigusliku sekkumise vajaduse ja võimalike lahenduste hindamine

Valitud lahenduse hindamine

Fookus Probleemistik ja võimalikud lahendused

Muudatuste detailne mõju erinevatele sihtrühmadele ja valdkondadele

Analüüsi ulatus Strateegiline – eri lahendusvariantide võrdlus, peamiste sihtrühmade kindlakstegemine

Detailne – konkreetsete muudatuste üksikasjad, kulud ja tulud, riskid, rakendamise läbimõtlemine, halduskoormus

Õiguslik alus HÕNTE § 1 lg 1 HÕNTE §-d 46 ja 47

Kohustuslikkus VTK ei ole alati nõutav, erandid on sätestatud HÕNTE § 1 lõikes 2

Mõjuanalüüs on eelnõu seletuskirja alatine osa

3.3. Mõju hindamine Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa

Liidu asjades

Eesti seisukohtade kujundamine on poliitikakujundamise protsess, mille käigus

valmistatakse ette Vabariigi Valitsuse üldhinnang Euroopa Liidu asja kohta ja

esitatakse põhjendatud seisukohad Euroopa Liidu asjas tehtud ettepanekute kohta.

10 HÕNTE § 46 lõiked 4–6.

18

Seisukohad koostatakse Vabariigi Valitsuse protokolli märgitava otsuse eelnõuna.

Eelnõu seletuskirja üks osa on alati mõjuanalüüs.11

Kuna seisukohtade kujundamine nii EL-i õigusakti (direktiiv, määrus, otsus,

delegeeritud ja rakendusakt) eelnõude kui ka teiste algatuste kohta (teatised,

aruanded, soovitused, rohelised ja valged raamatud, Euroopa Komisjoni

konsultatsioonidokumendid jm) on osa Eesti poliitika kujundamisest, siis lähtutakse

EL-i asjaga seotud mõju hindamisel samadest põhimõtetest nagu riigisiseses

õigusloomes (vt ptk 3.1).

Euroopa Liidu asjade puhul tuleb prognoosida EL-i õigusakti või muu EL-i algatuse

rakendamisega kaasnevat mõju Eestis, et kujundada selle põhjal Eesti seisukohad

ning hiljem nende seisukohtade põhjal kaitsta Eesti huve EL-i tasandi läbirääkimistel.

Mõju hindamisel võetakse aluseks Euroopa Komisjoni esitatud eelnõu või dokument.

EL-i asjas seisukohtade kujundamise eest vastutav ministeerium algatab koostöös

kaasvastutavate ministeeriumidega mõju hindamise, kaasates sellesse ka

huvirühmade esindajad. Kui eelnõu pärast seisukohtade kujundamist EL-i tasandi

läbirääkimiste käigus muutub, siis tuleb nende muudatuste mõju läbirääkimiste käigus

jooksvalt hinnata ning vajadusel algatada seisukohtade muutmine.

Tulenevalt EL-i otsustusprotsessi iseloomust peab EL-i asja mõju hindamine toimuma

võimalikult varases faasis. Mõju peab olema hinnatud enne, kui läbirääkimine EL-i asja

sisu üle on jõudnud faasi, kus seda mõjuanalüüsi tulemustest lähtudes poleks võimalik

enam mõjutada. Kui Eesti seisukohtade kujundamiseks ja mõju hindamiseks ei ole

piisavalt aega (sõltuvalt eelnõu menetlusgraafikust või subsidiaarsuspõhimõtte

järgimise kontrollimise tähtajast võib ajavahemik ulatuda mõnest nädalast mõne

kuuni), tuleb jätkata mõju hindamisega ning konkreetses küsimuses kujundada

seisukohad hiljem.

Mõju tuleb hinnata kõigi EL-i asjade puhul, kuid eriti oluline on see algatuste puhul,

mille kohta koostatud Eesti seisukohad peab heaks kiitma ka Riigikogu (EL-i

õigusaktide eelnõud)12, samuti nende puhul, mille suhtes Eestil on olulised huvid.

Viimased nõuavad reeglina ka Vabariigi Valitsuse tasandil seisukoha kujundamist13.

11 Protokolli märgitava otsuse eelnõu ja seletuskirja koostamist reguleerivad riigisekretäri Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised (p 20 jj). 12 RKKTS § 1521 lg 1 p 1 kohaselt esitab Vabariigi Valitsus Riigikogule seisukohavõtuks selliste õigusaktide eelnõud, mille reguleerimisala nõuab vastavalt Eesti Vabariigi põhiseadusele seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist. 13 EL-i õigusaktide eelnõude puhul sõltub VV seisukohtade kujundamine Riigikogu hinnangust mõju olulisusele. Muude EL-i asjade puhul nagu teatised, valged raamatud, konsultatsioonid jmt võib mõju olulisust näidata järgmine:

- mõjutatud on suur hulk isikuid (üksikisikuid, ettevõtjaid); - märkimisväärne kulu riigieelarvele; - suured riskid või määramatus; - võimalik põhiõiguste riive; - halduskoormuse suurenemine Eesti elanikele või ettevõtjatele; - võimalike riskide ilmnemine riigi julgeolekule ja välissuhetele.

19

Ka EL-i asjades tuleb mõju hindamisel lähtuda põhimõttest, et hindamine oleks

proportsionaalne otsustatava küsimusteringi tähtsusega.

Mõju hindamine seisukohtade kujundamisel on aluseks ka hilisemal EL-i asja

riigisisesel rakendamisel. Riigisisese seadus- või määruseelnõu seletuskirja

koostamisel saab tugineda varem koostatud mõjuhinnangule. Kui tegemist on

otsekohalduva EL-i õigusaktiga (määrusega), siis ei pruugita selle mõju rakendamisel

enam hinnatagi, kui rakendamine ei eelda riigisiseste õigusaktide muutmist.14 Sellisel

juhul on seisukohtade kujundamisel koostatud mõjuanalüüs eriti tähtis.

Probleemi kirjeldus

EL-i asja puhul on lahendatavat probleemi kirjeldatud

juba Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsis eelnõu

seletuskirjas. Seisukohtade kujundamisel tuleks esile

tuua EL-i õigusakti või muu EL-i asjaga lahendatava

probleemi aktuaalsus nii Euroopas kui ka Eestis (vt ptk

1.2).

Eesmärgid EL-i asja puhul on eelnõu eesmärke kirjeldatud Euroopa

Komisjoni eelnõu seletuskirjas. Seega tuleks EL-i asjas

seisukohtade kujundamisel seletuskirjas selgitada, kas

kavandatud eesmärk on pakutud muudatuste

(vahendite) kaudu Eestis saavutatav. Eesmärkide

seadmise kohta vt ptk 1.3.

Valitud vahendite sobivus

EL-i asja puhul kajastuvad probleemi lahendamiseks

valitud vahendid õiguslike lahendustena Euroopa

Komisjoni õigusakti eelnõus. Nende Eestis avalduvaid

mõjusid seisukohtade kujundamise raames välja

selgitataksegi.

Vahe- ja järelhindamine

EL-i asja puhul teeb poliitika vahe- ja järelhindamist

Euroopa Komisjon, kui EL-i õigusakt näeb nii ette.

Kindlasti tuleks Eestis avaldunud positiivsest ja

negatiivsest mõjust Euroopa Komisjoni teavitada, et

seda mõju oleks võimalik vahehindamisel arvestada.

Tabel 4. Ülevaade mõju hindamisest Eesti seisukohtade kujundamise käigus

Etapp Tegevus seoses mõju hindamisega

Otsustamine, kas Vabariigi Valitsus kujundab Euroopa Liidu asja kohta enda seisukoha

 Vastavalt Euroopa Liidu asja sisule otsustab Euroopa Liidu asjade koordinatsioonikogu (KOK) Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi ettepanekul asja esitamise Vabariigi Valitsusele seisukoha kujundamiseks. Vabariigi Valitsus kujundab seisukoha alati, kui EL-i asi eeldab seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist.

14 Juhul, kui otsekohalduva EL-i määruse rakendamiseks on tarvis kehtestada riigisiseseid õigusnorme, näiteks määrata rakendusasutus, siis hinnatakse mõju vaid riigisisesest õigusaktist tulenevas ulatuses.

20

 Määratakse vastutav ja kaasvastutavad ministeeriumid ning antakse tähtajad, millal tuleb eelnõu esitada KOK-ile ja Vabariigi Valitsusele.

Euroopa Liidu asja kohta seisukoha eelnõu koostamine (protokollilise otsuse eelnõu)

 Vastutav ministeerium algatab koostöös kaasvastutajatega mõju hindamise protsessi, kaasates sellesse ka huvirühmade esindajad. Ministeerium peab töö planeerimisel lähtuma menetluse ajaplaanist15 ning KOK-i määratud eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamise tähtajast.

 Mõju hindamisel järgitakse samu nõudeid mis riigisiseste õigusaktide ettevalmistamisel (HÕNTE § 46), arvestades seisukohtade kujundamise protsessi erisusi. Selgitatakse peamisi muutusi, mis kavandatava EL-i õigusakti rakendamisega kaasneksid, kirjeldatakse mõjutatud sihtrühmi, nende suurust ja neile avalduvat mõju. Nimetatakse kohustused, mida EL-i õigusakt riigile kaasa toob, ja rakendamisega kaasnevad kulud (HÕNTE § 47).

 Mõju hindamise tulemused esitatakse mõjuanalüüsina seletuskirja osas „Esialgse mõjude analüüsi kokkuvõte“. Peamine mõju esitatakse ka seletuskirja sissejuhatuses. Mõju võib kirjeldada nii mõjuvaldkondade kui ka sihtrühmade kaupa (analüüsi ülesehitus on koostaja otsustada). Mõjust võib anda ülevaate ka seletuskirjas EL-i asja sisu kirjelduses, aga sel juhul peab olema esitatud kokkuvõtlik analüüs ka seletuskirja vastavas osas.

Euroopa Liidu asja kohta esitatud seisukoha eelnõu kooskõlastamine

 Kaasvastutav ministeerium kontrollib seisukohtade kooskõlastamise käigus, kas tema vastutusvaldkonnale avalduvat mõju on piisavalt ja õigesti analüüsitud. Vajadusel teeb lisaettepanekuid.

 Ministeeriumi kujundatud seisukoha eelnõu koos mõju hindamise tulemustega kooskõlastatakse KOK-is enne selle Vabariigi Valitsusele esitamist. Seisukoha eelnõu KOK-is arutamise ja sellele heakskiidu saamise eelduseks on muu hulgas kvaliteetselt ja piisavalt põhjalikult hinnatud mõju. KOK- i arutelude ja ettepanekute põhjal täiendatakse mõjuanalüüsi ja vajaduse korral ka seisukohtade eelnõu või määratakse ministeeriumidele lisaaeg seisukoha eelnõuga tutvumiseks või peavastutajale esialgse mõjuanalüüsi täiendamiseks.

Seisukoha eelnõu heakskiitmine

 Vabariigi Valitsus hindab seisukoha eelnõu ja vajaduse korral täiendab või muudab seda. Muu hulgas hindab Vabariigi Valitsus mõjuanalüüsi kvaliteeti ja huvirühmade kaasamise piisavust. Riigikogu annab arvamuse Vabariigi Valitsuse heakskiidetud seisukohtadele Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatu kohaselt.

3.4. Seaduse järelhindamine

Seaduse järelhindamine aitab mõista, kas kehtestatud normid täitsid oma eesmärgi ja

millised olid selle rakendamise tulemused ning kas ja milline mõju avaldus.

Järelhindamine tehakse tavapäraselt 3–5 aastat pärast muudatuse jõustumist.

15 Mõjuanalüüsi põhjal koostatud seisukohad EL-i õigusakti ettepaneku kohta peab kujundama ja heaks kiitma nii Vabariigi Valitsus kui ka Riigikogu enne EL-i töörühmas sisulise menetluse algust („Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“, punkt 17).

21

Erinevalt muudest poliitikakujundamise protsessidest, sätestatakse järelhindamise

kohustus alati seaduses (rakendussättena).16

Järelhindamise kohustuse kavandamisel, sh sätte sõnastamisel, on abiks Justiits- ja

Digiministeeriumi koostatud järelhindamise korraldamise juhend.

Järelhindamise tegemise käigus koostatakse järelhindamise aruanne, milles üldjuhul

esitatakse:17

- muudatus ja selle esialgne eesmärk, sh asjakohased mõõdikud;

- tulemuste ja mõju analüüs ning hinnang eesmärkide saavutamisele;

- huvirühmade tagasiside;

- edasised tegevused.

Järelhindamise tegemisel tuleb arvestada ressursside otstarbekat kasutamist ja

järelhindamise eesmärki. Võimalusel võib õigusakti järelhindamise ühendada

poliitikakujundamise raames tehtava muu hindamisega.

Järelhindamise tegemisel ei tule järgida sõltumatuse nõuet, st hindamise võib teha ka

ministeerium, kes vastutas muudatuse väljatöötamise eest, või tema allasutus. Kuid

ka sellisel juhul on kohustus järgida objektiivsuse põhimõtet. Tulemuste objektiivsust

aitab tagada ka kohustus esitada järelhindamise aruanne nii huvirühmadele kui ka

Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule.

Järelhindamisele kohalduvad samad põhimõtted mis õigusakti mõjuanalüüsile –

tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus (vt ptk 3.1). Järelhindamise

metoodika on aga hindamise tegija otsustada, arvestades üldtunnustatud

andmekogumise ja analüüsimeetodeid. Samuti on võimalik hindamise fookust

täpsustada, arvestades hindamise eesmärki ja praktilist vajadust.

16 Üldist poliitikavaldkonna seiret seaduse järelhindamiseks ei loeta. Seaduse – või selle osa – järelhindamine on seotud konkreetse õigusliku muudatuse hindamisega. 17 Järelhindamise aruannet reguleerib HÕNTE § 1 lg 6.

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Ministeeriumid

Meie 16.09.2026 nr 10-1/6661

Mõju hindamise metoodika esitamine kooskõlastamiseks Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks mõju hindamise metoodika kavandi, mille kinnitab Vabariigi Valitsus Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel. Mõju hindamise metoodikaga kehtestatakse ühtsed põhimõtted seadus- ja määruseelnõude, arengukavade ja Vabariigi valitsuse seaduse § 201 lõigetes 1 ja 2 nimetatud Eesti seisukohtade ettevalmistamisel läbiviidavale mõju hindamisele. Peamised muudatused, võrreldes kehtiva mõju hindamise metoodikaga, on:

- eristatakse selgemalt, kuidas toimub arengukava mõju hindamine ning kuidas mõju hindamine õigusloomes;

- metoodika viiakse vastavusse kavandatavate muudatustega hea õigusloome ja normitehnika eeskirjas (eelnõu menetlus EISis 25-1228). Muu hulgas loobutakse mõju olulisuse tuvastamise nõudest senisel kujul ning sellega seotud põhjaliku mõjuanalüüsi kohustusest.

- mõju hindamisele kohalduvad nõuded muudetakse senisest üldisemaks, esitades üksikasjalike nõuete ja näidete asemel põhimõtted, millele mõju hindamine peab vastama. Selgitatakse tasakaalustatuse, teadmuspõhisuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

- lihtsustatakse nõudeid väljatöötamiskavatsuse koostamise etapis tehtavale mõjuanalüüsile. Ootame teie tagasisidet 30. septembriks 2026. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa: Mõju hindamise metoodika kavand

Pilleriin Lindsalu 5280482 [email protected] Lisaadressaadid: Riigikantselei

Riigikogu

2

Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Linnade ja Valdade Liit Riigikontroll Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei Eesti Kaubandus-Tööstuskoda Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE Mõttekoda Praxis Eesti rakendusuuringute keskus CENTAR Arenguseire Keskus Riigi Tugiteenuste Keskus

Mõju hindamise metoodika

Justiits- ja Digiministeerium ning Riigikantselei

2026

2

Sisukord

1. Poliitikakujundamine .................................................. 3

1.1. Poliitikakujundamise protsessid ja mõju hindamine...................................... 3

1.2. Probleemi kindlaksmääramine ..................................................................... 5

1.3. Eesmärkide seadmine .................................................................................. 7

2. Arengukava mõju hindamine ..................................... 9

2.1. Arengukava mõju hindamise eesmärk ......................................................... 9

2.2. Mõju hindamine arengukava etappides ...................................................... 10

2.3. Hindamise kavandamine ja korraldamine .................................................... 11

3. Mõju hindamine õigusloomes ................................... 13

3.1. Mõju hindamine eelnõu koostamisel .......................................................... 13

3.2. Mõju hindamine väljatöötamiskavatsuse koostamisel ................................ 17

3.3. Mõju hindamine Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu asjades . 17

3.4. Seaduse järelhindamine ............................................................................. 20

3

1. Poliitikakujundamine

1.1. Poliitikakujundamise protsessid ja mõju hindamine

Metoodikaga kehtestatakse ühtsed põhimõtted, millest Vabariigi Valitsus lähtub

poliitikakujundamise käigus tehtaval mõju hindamisel. Metoodika on kinnitatud

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel.

Poliitikakujundamine on protsess, mille kaudu avalik võim otsustab, kas ja kuidas

ühiskondlikku probleemi lahendada. See on süsteemne tegevus, mis hõlmab

probleemi ja eesmärkide kindlaksmääramist, lahendusvariantide väljatöötamist,

otsuse tegemist ning hilisemat tulemuste jälgimist ja hindamist. Poliitikavaliku mõju

hinnatakse kogu protsessi vältel.

Joonis 1. Poliitikakujundamise tsükkel1

Täitevvõimu peamised poliitikakujundamise viisid on:

 valdkonna arengu kavandamine;

 Eesti seisukohtade kujundamine Euroopa Liidu asjades;

 õigusloome;

 Euroopa Liidu struktuurifondidest rahastatud poliitika kavandamine.

Mõju hindamise abil kogutakse tõendusmaterjali kavandatava või juba rakendatud

poliitika tulemuste ja mõju kohta. Mõju hindamine on loogiline sammude jada, mis tuleb

läbida poliitika väljatöötamisel, rakendamisel või selle rakendamise järel.

1 Joonis põhineb eri autorite käsitlustel, nagu 1) Anderson, J. E., 2015. Public Policymaking: An Introduction (8th ed.), 2) Howlett, M., Ramesh, M., Perl, A. 2020. Studying Public Policy: Principles and Processes.

4

Sõltuvalt sellest, kas mõju hinnatakse enne poliitika rakendamist või pärast seda,

eristatakse eel- ja järelhindamist (vastavalt ex ante ja ex post hindamine).2

Eel- ja järelhindamise tunnused on kokkuvõtlikult esitatud ja nende kasutamist

poliitikakujundamises lühidalt kirjeldatud joonisel 2.

Joonis 2. Mõju eel- ja järelhindamine

Poliitikakujundamise aegne mõju hindamine on demokraatliku õigusriigi toimimise

eeldus. Mõju hindamine:3

 aitab tuvastada, kas riigi sekkumine on vajalik.

Riigi sekkumise eeldus on selgelt ja andmepõhiselt kindlaks määratud eluline

probleem. Probleemi kindlaksmääramine ja kirjeldamine on iga

poliitikakujundamise protsessi lähtekoht;

 suurendab poliitilise otsustusprotsessi läbipaistvust.

Mõjuhinnangus põhjendatakse poliitika kujundamise käigus tehtud valikuid,

tagades seeläbi ülevaate sellest, miks ja kuidas eri poliitikamuudatusteni jõuti;

 parandab poliitikaotsuste kvaliteeti, toetab ressursside optimaalset kasutamist ja

aitab vältida kahju.

2 Levinud on kasutada ka ladina keelel põhinevaid termineid ex ante ja ex post hindamine. Inglise keeles eristatakse termineid assessment ja evaluation. 3 Eesmärkide koondamisel on kasutatud järgmisi allikaid: Implementation Toolkit for the OECD Recommendation on Public Policy Evaluation (EN), Regulatory Impact Assessment (EN), OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results (EN).

5

Mõju hindamine aitab teha teadlikke otsuseid ja suurendada informeeritust

kavandatavate lahenduste mõjust. Väheneb otsuste subjektiivsus ja suureneb

riskiteadlikkus;

 toetab kaasavat poliitikakujundamist.

Huvirühmade kaasamine ja neilt saadud teave on mõju sisulise hindamise

vältimatu eeldus. See tagab sihtrühmadele avalduva mõju ja võimalike riskide

teadvustamise ning annab huvirühmadele võimaluse poliitikas kaasa rääkida;4

 võimaldab tuvastada, kas tehtu toimis, miks, kelle jaoks ja millistel tingimustel.

Järelhindamine aitab kriitiliselt hinnata riigi sekkumise tulemuslikkust ja mõju. See

annab võimaluse tehtust õppida, mis omakorda parandab poliitikakujundamise

järjepidevust ning suurendab vastutust otsuste eest;

 suurendab riigi üldist usaldusväärsust.

Teadmuspõhine ja kaasav poliitikakujundamine suurendab rahva usaldust riigi

vastu. Usalduse olemasolu on eriti oluline kriisiolukorras.

1.2. Probleemi kindlaksmääramine

Elulise, praktikas tajutava probleemi kindlaksmääramine on esimene samm poliitika

väljatöötamisel. Probleemi kindlaksmääramise viis mõjutab kõiki järgnevaid etappe,

sealhulgas lahenduste väljatöötamist ja nende edasist rakendamist.5 Probleemi

kindlaksmääramine on harva täiesti objektiivne – see sõltub sellest, kuidas seda on

tehtud, kes on seda teinud või selles osalenud ning milline on selle ühiskondlik ja

poliitiline kontekst.

Probleemistik on probleemide kogum, sisaldades keskset probleemi, mida soovitakse

lahendada, ning selle põhjuseid ja tagajärgi. Üks enim rakendatud probleemistiku

kaardistamise viise on probleemipuu meetod, mida illustreerib allolev joonis:

4 Võimalus oma arvamust avaldada on üks olulisemaid tegureid, mis mõjutab valitsuse üldist usaldusväärsust elanike silmis (OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results, lk 48) . 5 Weiss, J. A., The Powers of Problem Definition: The Case of Government Paperwork. Policy Sciences, 1989, 22. kd, lk 97–121 (The powers of problem definition: The case of government paperwork | Policy Sciences).

6

Joonis 3. Probleemipuu meetod: põhiprobleem ning selle põhjused ja tagajärjed

Lahendatava(te) probleemi(de) sõnastamine kuulub iga poliitikakujundamise protsessi

juurde. Probleemi sõnastamist, näiteks väljatöötamiskavatsuse või eelnõu seletuskirja

koostamist tuleb alustada järgmistele küsimustele vastamisest.6

 Keda probleem puudutab – kes on probleemist mõjutatud, kes seda põhjustavad

või kes on sellega muul viisil seotud?

 Milles probleem seisneb – kui suur on vastuolu tegeliku ja soovitud olukorra

vahel; milles seisneb kahju?

 Kui sageli probleem esineb – kas tegemist on püsiva, regulaarse või

harvaesineva probleemiga, või hoopis riskiga?

 Kus probleem esineb – nt millised majandusharud, tegevusalad või piirkonnad

on puudutatud?

 Miks on probleem tekkinud – mis on põhjused?

Konkreetse probleemi kõrval võib poliitikamuudatust ajendada ka uute võimaluste

ärakasutamine või loomine, näiteks uute tehnoloogiate kasutuselevõtt. Sellisel juhul ei

saa rääkida lahendamist vajavast probleemist, vaid pigem arengu toetamisest.

6 Loetelu põhineb 5W-meetodil (5W – who, what, when, where, why?).

7

1.3. Eesmärkide seadmine

Eesmärkide seadmisel kirjeldatakse põhjuslikku seost lahenduse, tegevuse, tulemuse

ja mõju vahel. Mõjuahel on loogiline põhjuse-tagajärje seoste kirjeldus, mis näitab,

kuidas tegevused ja nende vahetud tulemused viivad soovitud mõjuni.

Poliitikamuudatuse puhul saab eristada tegevus-, tulemus- ja mõjueesmärke.

Joonis 4. Poliitikalahenduse mõjuahel

Tegevuseesmärk kirjeldab, millised tegevused või sekkumised on vajalikud

lahenduste elluviimiseks.

Tulemuseesmärk kirjeldab vahetut muutust, mis peaks tegevuste tulemusena

sihtrühma käitumises, teadmistes või seisundis aset leidma. Tulemuseesmärke saab

enamasti mõõta.7 Eesmärk peab olema sõnastatud piisavalt konkreetselt, et see oleks

üheselt mõistetav ja et hiljem oleks võimalik hinnata, kas soovitud tulemus saavutati.

Eesmärgi saavutamine on ajaliselt kindlaks määratud.

7 Näiteks menetluse kiirenemine, aruandluskoormuse vähenemine, maksulaekumise paranemine, rikkumiste vähenemine, võrdsemad võimalused jne.

Kuidas kirjeldada probleemistikku?

Probleem peab olema eluline. Probleem on enamasti taandatav inimesele, kes

olukorda probleemina tajub (inimesekeskne käsitlus).

Poliitikadokumendid käsitlevad sageli korraga mitut probleemi. Enne järgmiste juurde

asumist tasub läbi mõelda, kuidas probleemid omavahel suhestuvad ehk milline on

kogu probleemistik.

Probleemi mõistmise eeldus on tegeliku olukorra, sh kehtiva õiguse, andmete ja tavade

põhjalik tundmine. Alati tasub kontrollida, kas andmed kinnitavad probleemi olemasolu

sellisel kujul, nagu see on esitatud.

Euroopa Liidu õigusakti ülevõtmisel tuleb selgitada õigusakti loomise vajadust ja

probleemi akuutsust Eesti kontekstis.

Probleem ei saa seisneda õigusaktis või selle puudumises – puudulik, õigusselgusetu

või vananenud õigusnorm ei ole sisuline probleem.

Probleemina ei saa käsitada Euroopa Liidu õiguse tähtajaks rakendamata jätmist.

Probleemina ei saa käsitada kohtu tuvastatud normi põhiseadusvastasust, ilma

probleemistikku sisuliselt selgitamata.

Probleemi tuleb selgitada ka siis, kui eelistatud lahendus on juba teada (näiteks on

tegemist VVTP-st tuleneva ülesandega).

jjjjj

8

Mõjueesmärk on pikaajaline eesmärk, mis näitab, millist laiemat muutust soovitakse

ühiskonnas, majanduses või elukeskkonnas saavutada. Pikaajaline mõju sõltub

mitmetest teguritest, mistõttu on seda keerulisem mõõta või ajaliselt kindlaks määrata.

Seetõttu piisab mõjueesmärkide puhul nende üldisest kirjeldamisest.

Õigusliku muudatuse eesmärk on sageli seatud juba varem. Algatus võib tuleneda

näiteks valdkonna arengukavast, Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist,

koalitsioonileppest või Euroopa Liidu õigusaktist. Sellisel juhul tuleb õigusliku

muudatuse eesmärgi sõnastamisel arvestada vastavas strateegilises dokumendis või

Euroopa Liidu õigusaktis seatud eesmärke.

Kuidas kirjeldada eesmärke?

Eesmärgid on elulised ja seotud probleemiga.

Hea eesmärgikirjeldus sisaldab nii soovitud tulemuste kui ka mõju kirjeldust.

Esitatud on mõõdikud, mille abil saab eesmärgi saavutamist hinnata.

Eesmärgi saavutamine on ajaliselt määratud.

Eesmärkide kirjelduses tuuakse välja seos valdkondlike strateegiadokumentide ja

poliitikasuundadega.

Eesmärk ei saa seisneda õigusakti muutmises, direktiivi ülevõtmises, õigusakti

ajakohastamises ega õigusselguse tagamises.

Üldjuhul ei piisa eesmärgi sõnastamisest lahenduste või tegevuste kaudu (nt eesmärk

on luua uus register, laiendada volitusi, ühendada aruanded jm). Selgitada tuleb ka

soovitud tulemust ja pikaajalist mõju.

9

2. Arengukava mõju hindamine

2.1. Arengukava mõju hindamise eesmärk

Valdkonna arengukavade koostamise ja elluviimise korral aitab poliitika mõju

hindamine parandada poliitikakujundamise kvaliteeti ja tagab avaliku ressursi tõhusa

kasutamise. Valdkonna arengukava hindamisel lähtutakse sõltumatuse,

tõenduspõhisuse, läbipaistvuse, proportsionaalsuse ja kasutatavuse

põhimõtetest. Hindamine on toetav protsess arengukava kõigi etappide jooksul.

Valdkonna arengukava mõju hindamise õiguslik alus tuleneb Vabariigi Valitsuse

reglemendist ja hindamise kord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega

„Valdkonna arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise

ja muutmise kord“.

Arengukava koostamise algatamise etapis on mõju hindamise eesmärk selgitada

välja, millised ühiskondlikud probleemid vajavad riigi sekkumist, milliseid

mõjuvaldkondi ja sihtrühmi kavandatav arengukava mõjutab ning kas selle

elluviimisega võib kaasneda olulist mõju, mis vajab põhjalikumat analüüsi või

keskkonnamõju strateegilist hindamist. Hindamine aitab määrata arengukava

koostamise ulatuse, eesmärgid ja peamised analüüsivajadused ning hinnata

arengukava seost strateegia „Eesti 2035“ eesmärkidega.

Arengukava koostamise käigus on mõju hindamise eesmärk analüüsida

kavandatavate meetmete ja tegevuste eeldatavat mõju ning hinnata, kas planeeritavad

lahendused on asjakohased ja tõhusad ning aitavad saavutada arengukava ja

strateegia „Eesti 2035“ eesmärke. Hindamise käigus võrreldakse võimalikke

lahendusi, hinnatakse nende mõju eri sihtrühmadele ning kavandatakse meetmed

võimalike negatiivsete mõju vältimiseks või leevendamiseks.

Arengukava elluviimise hindamise eesmärk on anda sõltumatu ja tõenduspõhine

hinnang sellele, mil määral on arengukava eesmärgid saavutatud, millist mõju on

poliitikameetmed avaldanud ning kui tulemuslikud, tõhusad ja asjakohased need on

olnud. Hindamise tulemusi kasutatakse poliitika elluviimisel ja eelarveotsuste

tegemisel, arengukava muutmise või lõpetamise üle otsustamisel ning järgmise

arengukava koostamise ettevalmistamisel. Vähemalt üks hindamine tehakse hiljemalt

kolm aastat enne arengukava kestuse lõppu ja selle tulemuste põhjal koostatakse uus

arengukava.

10

2.2. Mõju hindamine arengukava etappides

Mõju hinnatakse kolmes valdkonna arengukava etapis.

Joonis 5. Mõju hindamine arengukava etappides

1) Mõju eelhindamine arengukava koostamise algatamisel

Arengukava koostamise ettepanekut ette valmistades hinnatakse kavandatava

arengukava võimalikku mõju esialgsel tasemel. Hindamise eesmärk on:

 sõnastada probleem ja arenguvajadus;

 määrata kindlaks peamised mõjuvaldkonnad ja mõjutatud sihtrühmad;

 hinnata võimaliku olulise mõju suurust;

 otsustada vajaduse korral keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH)

algatamine;

 hinnata arengukava panust „Eesti 2035“ eesmärkidesse.

2) Mõju hindamine arengukava koostamisel

Arengukava koostamise käigus analüüsitakse kavandatavate eesmärkide, meetmete

ja tegevuste mõju põhjalikumalt. Vajadusel tehakse KSH või muud lisaanalüüsid või -

uuringud.

Hindamise käigus:

 võrreldakse erinevaid lahendusvõimalusi;

 hinnatakse olulist sotsiaalset, majanduslikku, keskkonna-, ruumilist ja muud

mõju;

 tuvastatakse enim mõjutatud sihtrühmad;

 kavandatakse negatiivse mõju leevendamise meetmed;

Mõjuanalüüsi kokkuvõte on arengukava projekti lisamaterjal.

3) Arengukava elluviimise hindamine

Arengukava elluviimise käigus hinnatakse poliitika tulemuslikkust ja mõjusust.

Vabariigi Valitsuse määruse „Valdkonna arengukava ja programmi koostamise,

elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise kord“ kohaselt hinnatakse iga

valdkonna arengukava elluviimist vähemalt üks kord hiljemalt kolm aastat enne

arengukava kestuse lõppu. Hindamise väärtus seisneb õiges ajastuses, mis võimaldab

eelnenud perioodil ellu viidud poliitikameetmete mõju hinnata ning teha saadud

kogemuste põhjal uue perioodi plaane, et tulemustest saadav kasu poliitikavalikule

oleks maksimaalne.

Arengukava juhtkomisjon saab lisaks algatada vajaduspõhiseid hindamisi ka

arengukava, programmi, alaeesmärkide või valdkondade üleselt.

11

Arengukava elluviimise hindamise eesmärk on:

 hinnata arengukava asjakohasust, tulemuslikkust, tõhusust ja mõju;

 selgitada, millised poliitikainstrumendid toimivad ning millistel tingimustel;

 hinnata arengukavaga saavutatud panust „Eesti 2035“ eesmärkidesse;

 teha ettepanekuid poliitika muutmiseks, arengukava uuendamiseks või uue

arengukava koostamiseks.

2.3. Hindamise kavandamine ja korraldamine

Arengukava hindamise korraldab valdkonna eest vastutav ministeerium ja hindamine

tuleb arvestada arengukava elutsüklisse nii ajaliselt kui ka rahaliselt.

Hindamisvajadus ja ajakava kooskõlastatakse arengukava juhtkomisjoniga ning

vajadusel Riigikantselei ja Rahandusministeeriumiga. Kui arengukava on seotud

Euroopa Liidu struktuurifondide vahendite kasutamisega, on soovitatav hindamised

ühildada, et vältida dubleerimist ning kasutada ressursse tõhusamalt. Lisaks

võimaldab see hajutada koormust ning hindamisturu ülekuumenemist.

Sobivaima hindamismetoodika esitab pakkuja pakkumuses, arvestades hanke

lähteülesandes nõutut. Hindamine ei pea tuginema konkreetsele

hindamismetoodikale, kuid mõju hindamisel tuleb lähtuda ühtsetest põhimõtetest, mis

on kirjeldatud hindamise heas tavas, strateegilise planeerimise käsiraamatus ja kokku

lepitud hindamiste kavas.

Hindamiste fookuses on mõjusus, tuleviku vaade, andmepõhisus. Selleks, et tagada

riigis koostatavate valdkonna arengukavade tulevikukindlus, on hindamisel soovitatav

kasutada tulevikuseire meetodeid. Hindamiste käigus peab kasutama võimalikult

palju tehtud analüüse ja uuringuid ning olemasolevaid andmeid.

Mõju hindavad sõltumatud eksperdid ning selle kavandamisel tuleb arvestada:

 selgete hindamisküsimuste ja eesmärkidega;

 piisava aja ja ressurssidega;

 usaldusväärsete andmete olemasoluga;

 huvirühmade kaasamisega;

 tulemuste praktilise kasutatavusega.

Hindamistulemused avalikustatakse ning nende põhjal otsustatakse vajalikud

järeltegevused. Hindamistulemuste avalikustamiseks ja tutvustamiseks on soovitatav

kavandada info- ja kaasamisseminar.

Hindamise põhjal esitatud soovitusi kasutatakse:

 järgmise arengukava koostamisel;

12

 programmide muutmisel;

 poliitikameetmete täiustamisel;

 eelarveotsuste tegemisel;

 tõhustamiskavade ettepanekute tegemisel;

 „Eesti 2035“ eesmärkide saavutamise toetamisel.

Hindamise järel tuleb kavandada soovituste elluviimine ja seirata seda.

13

3. Mõju hindamine õigusloomes

3.1. Mõju hindamine eelnõu koostamisel

Mõju hindamine õigustloova akti eelnõu koostamisel on aluseks teadlike ja

põhjendatud otsuste tegemiseks, pakkudes objektiivset ning terviklikku ülevaadet

sellest, kuidas kavandatavad õiguslikud muudatused mõjutavad erinevaid sihtrühmi.

Mõju hindamisele kehtestatud nõuded aitavad tagada ühtse kvaliteedistandardi,

millele Vabariigi Valitsuse ettevalmistatavate eelnõude mõju hindamine peab vastama.

Mõju hindamine peab olema objektiivne, teadmuspõhine ja proportsionaalne.

Tasakaalustatuse põhimõte

Tasakaalustatuse ehk objektiivsuse põhimõte tähendab, et soovitud positiivse mõju

kõrval kirjeldatakse ka muud otsest või kaudset mõju, sealhulgas kahjulikku mõju, riske

ja määramatust. Kui seaduse rakendamine toob haldusvälistele isikutele – eelkõige

inimestele või ettevõtjatele – kaasa uusi kohustusi või piiranguid, hinnatakse koormust

võimaluse korral kvantitatiivselt.

Tasakaalustatuse põhimõttega kindlustatakse, et mõju hindamisel võetakse arvesse

nii positiivset kui ka negatiivset mõju. Põhimõte aitab tagada, et mõjuanalüüsis ei

piirduta vaid soovitud eesmärkide kirjeldamisega, vaid hinnatakse mõju tervikuna. Kui

seletuskirja teistes osades põhjendatakse peaasjalikult algatuse vajalikkust, siis

mõjuanalüüs loob võimaluse – aga ka kohustuse – vaadelda algatuse mõju

objektiivselt, hinnates muu hulgas võimalikku mõju ka neile, keda muudatus otseselt

ei puuduta.

Risk on võimalik ebasoodne tagajärg, mis võib, kuid ei pruugi avalduda. Riski

hindamisel analüüsitakse kaht aspekti: kui tõenäoline on riski realiseerumine ja kui

tõsine oleks selle tagajärg.

Määramatus tähendab, et mõju kohta ei ole piisavalt kindlat teadmist. Põhjuseks võib

olla andmete puudumine, asjaolu, et tegemist võib olla on uudse lahendusega, või

sõltub mõju mitme osalise käitumisest.

14

Joonis 6. Riski ja määramatust põhjustavad tegurid8

Tasakaalustatuse põhimõte hõlmab muu hulgas kohustust selgitada muudatuse mõju

halduskoormusele. Halduskoormus on õigusaktis sätestatud kohustuse täitmisega

kaasnev koormus ettevõtjale, üksikisikule või kolmanda sektori organisatsioonile.

Halduskoormuse hindamine eeldab, et oleks piisavalt täpselt selgitatud, millised

kohustused ja kellele lisanduvad (või vähenevad). Mõjuanalüüsis hinnatakse

halduskoormuse muutust võimalusel arvuliselt, st rahas või ajas.

Teadmuspõhisuse põhimõte

Teadmuspõhisuse põhimõtte kohaselt lähtutakse mõju hindamisel parimast

olemasolevast teabest. Lisaks teadus- ja tõenduspõhistele allikatele kasutatakse ka

muud olemasolevat või kättesaadavat teavet. Näiteks võib selleks olla huvirühmadelt

laekunud tagasiside, muudatuse kontekst, oskusteave, eksperdiarvamus, rakendus-

või kohtupraktika.

Teadmuspõhisuse põhimõte seisneb muu hulgas selles, et mõju hindamisel kasutatud

allikatele viidatakse. Kui allikas ei ole avalik teave, siis tuleb seda märkida. Kui eelnõu

seletuskirja koostamisel, sh mõju hindamisel, kasutati tehisaru abi, siis on hea tava

see ära märkida ja selgitada, millises ulatuses tehisaru kasutati.

Andmete, protsesside või seoste kirjeldamiseks on soovitatav kasutada infograafikat.

See võimaldab olulist infot esile tõsta ja ülevaadet anda. Infograafika all mõistetakse

andmete, protsesside ja seoste kujutamiseks kasutatavaid vahendeid, mis

võimaldavad esitada infot lihtsustatud ja selgemal kujul võrreldes tekstiga. Enim

kasutatakse visualiseerimiseks tabeleid, diagramme, protsessi- ja hierarhiajooniseid,

kaarte, ajajooni jm.

8 Joonis põhineb VUCA (volatility, uncertainty, complexity, ambiguity) mudelil.

15

Proportsionaalsuse põhimõte

Proportsionaalsuse põhimõtte järgi tuleb olulisema mõju puhul teha ka põhjalikum

analüüs. Olulise mõju kindlaksmääramine on seejuures kontekstispetsiifiline:

kavandatavad muudatused võivad olla olulised nii üheskoos kui ka eraldi, samuti võib

mõju ühiskondlikul tasandil olla pigem marginaalne, kuid ühele kindlale sihtrühmale või

valdkonnale siiski äärmiselt oluline. Näiteks muudatus, mille sihtrühm on

absoluutarvudes väike, võib teatud grupile avaldada ulatuslikku mõju. Seega sõltub

mõjuanalüüsi proportsionaalsus alati konkreetse eelnõu või muudatuse asjaoludest.

Andmete kogumine ja analüüsimine on üldjuhul ressursimahukad tegevused, mida iga

muudatuse puhul ei ole otstarbekas ega ka võimalik teha. Proportsionaalsuse

põhimõtte eesmärk on muu hulgas tagada, et mõju hindamisel tuvastatakse justnimelt

see mõju teravik, mis vajab rohkem tähelepanu. Sinna tuleks suunata ka enam

analüütilist ressurssi (aega, raha, teadmisi).

Selge sõnumi seisukohast on oluline, et mõjuanalüüs oleks üles ehitatud

proportsionaalselt: olulisemat mõju tuleb käsitleda seletuskirjas esmajärjekorras

(erinevalt eelnõu struktuuril põhinevast järjestusest) ning analüüsi peamised

järeldused tuleb tuua selgelt esile.

Proportsionaalsuse põhimõte kehtib ka väljatöötamiskavatsuse mõjuanalüüsi puhul.

Võrreldes eelnõu etapiga, võib väljatöötamiskavatsuse mõjuanalüüs olla üldisem.

Tabel 1. Kokkuvõte õigusakti mõju hindamise põhimõtetest

Põhimõte Peamised märksõnad

Tasakaalustatus ehk objektiivsus

- Positiivne ja negatiivne mõju - Otsene ja kaudne mõju - Tulud ja kulud - Kohustused ja piirangud, mõju

halduskoormusele - Riskid - Määramatus

Teadmuspõhisus - Andmete kogumine - Andmeanalüüs - Varasemad uuringud ja analüüsid - Rakenduspraktika - Allikatele viitamine - Visualiseerimine

Proportsionaalsus - Olulise mõju eristamine - Ressursijaotus - Peamised järeldused

Õigusakti mõju hindamisele kohalduvad nõuded on sätestatud hea õigusloome ja

normitehnika eeskirja §-des 46 ja 47. Lisaks üldiste põhimõtete järgimisele tuleb mõju

hindamisel arvestada kohustusega selgitada sisulisi muudatusi, mida eelnõuga

kavandatakse, määrata mõjutatud sihtrühmad ning kirjeldada eri valdkondades

avalduvat mõju.

16

Sisuline muudatus on ühe või mitme õigusnormi muutmine, loomine või kehtetuks

tunnistamine, millega soovitakse saavutada praktikas avalduvat mõju. Mahuka eelnõu

puhul on üldjuhul otstarbekas muudatused koondada, näiteks lähtuvalt samast

eesmärgist või ühistest sihtrühmadest. Mõju hindamine eelnõu etapis (ehk enne

muudatuste rakendamist) on igal juhul prognoos ehk hinnang, sest enne muudatuse

praktikas rakendamist ei saa tuvastada põhjuslikku seost ega rääkida tegelikust

mõjust.

Tulemus on poliitika otsene tulem või tagajärg, mis avaldub vahetult pärast

poliitikameetme rakendamist ning on mõõdetav või jälgitav. Mõju avaldub pikaajaliselt,

ning on põhimõttelisem muutus ühiskonnas, majanduses või keskkonnas, mis võib

lisaks rakendatud poliitikavalikule sõltuda ka muudest teguritest. Tulemust ja mõju ei

ole vaja mõjuanalüüsis eraldi käsitleda, kuid analüüs peaks kindlasti hõlmama nii

vahetuid tulemusi kui ka pikaajalist mõju.

Tabel 2. Võrdlustabel –poliitikavaliku tulemus ja mõju

Tulemus (output, outcome) Mõju (impact)

Tähendus Poliitikavaliku otsene ja vahetu tulem või tagajärg

Pikaajaline struktuurne muutus käitumismustrites, majanduses või keskkonnas

Ajaraam Lühike või keskpikk ajaraam (kuni paar aastat pärast poliitika rakendumist)

Pikaajaline – sageli ilmneb alles mitme aasta pärast

Mõõdetavus Kvantitatiivselt mõõdetav või vahetult jälgitav

Keeruline mõõta, põhjuslik seos on raskesti tuvastatav. Eri tegurite koosmõju

Näide Tulumaksumäära langetamisel väheneb inimeste maksukoormus. Riigieelarve tulud vähenevad

Tarbimine suureneb, majanduskasv hoogustub, inflatsioon suureneb

Mõjuanalüüsi käigus kirjeldatakse sihtrühmi, keda kavandatavad muudatused võivad

mõjutada, ja hinnatakse nende arvulist suurust. Tavapäraselt esitatakse nii sihtrühma

absoluutne kui ka suhteline suurus.

Muudatus ei pruugi mõjutada kõiki sihtrühma liikmeid ühtmoodi. Sihtrühmasisene

varieeruvus on õiguslike muudatuste puhul tavapärane ja sellega tuleb arvestada ka

sihtrühma kvantifitseerimisel.9 Erinevus võib tuleneda sellest, et sihtrühma liikmete

algseisund, käitumine, vajadused, võimekus või muud tegurid on erinevad. Seetõttu

võib pealtnäha sama sihtrühm tajuda muudatust erinevalt (näiteks on

maksumuudatustel sageli proportsionaalselt suurem mõju väiksema sissetulekuga

elanikkonnale).

9 Tavapärasemad tunnused, mille arvestuses mõju võib varieeruda, on piirkond (elu- või asukoht), demograafilised näitajad (sissetulek, sugu, vanus, leibkonna suurus, erivajadus), ettevõtte suurus, ettevõtja tegevusala või positsioon tarneahelas.

17

Mõju hindamisel tuleb arvesse võtta eri valdkondades avalduvat mõju. HÕNTE-s on

loetletud seitse peamist valdkonda, millega arvestada. Kehtib siiski põhimõte, et

analüüsitakse muudatuse kogumõju, olenemata sellest, kas mõjutatavat valdkonda on

HÕNTE-s eraldi nimetatud või mitte.

Valdkondliku mõju hindamisel on abiks kontrollküsimustik.

3.2. Mõju hindamine väljatöötamiskavatsuse koostamisel

Vabariigi Valitsuse algatatava seaduseelnõu koostamine algab

väljatöötamiskavatsusega (VTK). Väljatöötamiskavatsuse peamised eesmärgid on

toetada huvirühmade varajast kaasamist õigusloomesse ning suurendada otsuste

läbipaistvust. Selgitades, miks on riigi sekkumine vajalik ja milliseid lahendusi

kaalutakse, luuakse huvirühmadele võimalus otsustusprotsessis kaasa rääkida juba

enne seaduseelnõu koostamist.

VTK mõjuanalüüsi koostamisele kohalduvad samad põhimõtted mis seaduseelnõu

puhul – tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus.10 Küll aga võib VTK

etapis mõju hinnata laiemalt kui eelnõu puhul, keskendudes eelkõige eri

lahendusvariantide omavahelisele võrdlemisele.

Tabel 3. VTK ja eelnõu etappide võrdlus mõju hindamise aspektist

VTK Eelnõu mõjuanalüüs

Eesmärk Õigusliku sekkumise vajaduse ja võimalike lahenduste hindamine

Valitud lahenduse hindamine

Fookus Probleemistik ja võimalikud lahendused

Muudatuste detailne mõju erinevatele sihtrühmadele ja valdkondadele

Analüüsi ulatus Strateegiline – eri lahendusvariantide võrdlus, peamiste sihtrühmade kindlakstegemine

Detailne – konkreetsete muudatuste üksikasjad, kulud ja tulud, riskid, rakendamise läbimõtlemine, halduskoormus

Õiguslik alus HÕNTE § 1 lg 1 HÕNTE §-d 46 ja 47

Kohustuslikkus VTK ei ole alati nõutav, erandid on sätestatud HÕNTE § 1 lõikes 2

Mõjuanalüüs on eelnõu seletuskirja alatine osa

3.3. Mõju hindamine Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa

Liidu asjades

Eesti seisukohtade kujundamine on poliitikakujundamise protsess, mille käigus

valmistatakse ette Vabariigi Valitsuse üldhinnang Euroopa Liidu asja kohta ja

esitatakse põhjendatud seisukohad Euroopa Liidu asjas tehtud ettepanekute kohta.

10 HÕNTE § 46 lõiked 4–6.

18

Seisukohad koostatakse Vabariigi Valitsuse protokolli märgitava otsuse eelnõuna.

Eelnõu seletuskirja üks osa on alati mõjuanalüüs.11

Kuna seisukohtade kujundamine nii EL-i õigusakti (direktiiv, määrus, otsus,

delegeeritud ja rakendusakt) eelnõude kui ka teiste algatuste kohta (teatised,

aruanded, soovitused, rohelised ja valged raamatud, Euroopa Komisjoni

konsultatsioonidokumendid jm) on osa Eesti poliitika kujundamisest, siis lähtutakse

EL-i asjaga seotud mõju hindamisel samadest põhimõtetest nagu riigisiseses

õigusloomes (vt ptk 3.1).

Euroopa Liidu asjade puhul tuleb prognoosida EL-i õigusakti või muu EL-i algatuse

rakendamisega kaasnevat mõju Eestis, et kujundada selle põhjal Eesti seisukohad

ning hiljem nende seisukohtade põhjal kaitsta Eesti huve EL-i tasandi läbirääkimistel.

Mõju hindamisel võetakse aluseks Euroopa Komisjoni esitatud eelnõu või dokument.

EL-i asjas seisukohtade kujundamise eest vastutav ministeerium algatab koostöös

kaasvastutavate ministeeriumidega mõju hindamise, kaasates sellesse ka

huvirühmade esindajad. Kui eelnõu pärast seisukohtade kujundamist EL-i tasandi

läbirääkimiste käigus muutub, siis tuleb nende muudatuste mõju läbirääkimiste käigus

jooksvalt hinnata ning vajadusel algatada seisukohtade muutmine.

Tulenevalt EL-i otsustusprotsessi iseloomust peab EL-i asja mõju hindamine toimuma

võimalikult varases faasis. Mõju peab olema hinnatud enne, kui läbirääkimine EL-i asja

sisu üle on jõudnud faasi, kus seda mõjuanalüüsi tulemustest lähtudes poleks võimalik

enam mõjutada. Kui Eesti seisukohtade kujundamiseks ja mõju hindamiseks ei ole

piisavalt aega (sõltuvalt eelnõu menetlusgraafikust või subsidiaarsuspõhimõtte

järgimise kontrollimise tähtajast võib ajavahemik ulatuda mõnest nädalast mõne

kuuni), tuleb jätkata mõju hindamisega ning konkreetses küsimuses kujundada

seisukohad hiljem.

Mõju tuleb hinnata kõigi EL-i asjade puhul, kuid eriti oluline on see algatuste puhul,

mille kohta koostatud Eesti seisukohad peab heaks kiitma ka Riigikogu (EL-i

õigusaktide eelnõud)12, samuti nende puhul, mille suhtes Eestil on olulised huvid.

Viimased nõuavad reeglina ka Vabariigi Valitsuse tasandil seisukoha kujundamist13.

11 Protokolli märgitava otsuse eelnõu ja seletuskirja koostamist reguleerivad riigisekretäri Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised (p 20 jj). 12 RKKTS § 1521 lg 1 p 1 kohaselt esitab Vabariigi Valitsus Riigikogule seisukohavõtuks selliste õigusaktide eelnõud, mille reguleerimisala nõuab vastavalt Eesti Vabariigi põhiseadusele seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist. 13 EL-i õigusaktide eelnõude puhul sõltub VV seisukohtade kujundamine Riigikogu hinnangust mõju olulisusele. Muude EL-i asjade puhul nagu teatised, valged raamatud, konsultatsioonid jmt võib mõju olulisust näidata järgmine:

- mõjutatud on suur hulk isikuid (üksikisikuid, ettevõtjaid); - märkimisväärne kulu riigieelarvele; - suured riskid või määramatus; - võimalik põhiõiguste riive; - halduskoormuse suurenemine Eesti elanikele või ettevõtjatele; - võimalike riskide ilmnemine riigi julgeolekule ja välissuhetele.

19

Ka EL-i asjades tuleb mõju hindamisel lähtuda põhimõttest, et hindamine oleks

proportsionaalne otsustatava küsimusteringi tähtsusega.

Mõju hindamine seisukohtade kujundamisel on aluseks ka hilisemal EL-i asja

riigisisesel rakendamisel. Riigisisese seadus- või määruseelnõu seletuskirja

koostamisel saab tugineda varem koostatud mõjuhinnangule. Kui tegemist on

otsekohalduva EL-i õigusaktiga (määrusega), siis ei pruugita selle mõju rakendamisel

enam hinnatagi, kui rakendamine ei eelda riigisiseste õigusaktide muutmist.14 Sellisel

juhul on seisukohtade kujundamisel koostatud mõjuanalüüs eriti tähtis.

Probleemi kirjeldus

EL-i asja puhul on lahendatavat probleemi kirjeldatud

juba Euroopa Komisjoni mõjuanalüüsis eelnõu

seletuskirjas. Seisukohtade kujundamisel tuleks esile

tuua EL-i õigusakti või muu EL-i asjaga lahendatava

probleemi aktuaalsus nii Euroopas kui ka Eestis (vt ptk

1.2).

Eesmärgid EL-i asja puhul on eelnõu eesmärke kirjeldatud Euroopa

Komisjoni eelnõu seletuskirjas. Seega tuleks EL-i asjas

seisukohtade kujundamisel seletuskirjas selgitada, kas

kavandatud eesmärk on pakutud muudatuste

(vahendite) kaudu Eestis saavutatav. Eesmärkide

seadmise kohta vt ptk 1.3.

Valitud vahendite sobivus

EL-i asja puhul kajastuvad probleemi lahendamiseks

valitud vahendid õiguslike lahendustena Euroopa

Komisjoni õigusakti eelnõus. Nende Eestis avalduvaid

mõjusid seisukohtade kujundamise raames välja

selgitataksegi.

Vahe- ja järelhindamine

EL-i asja puhul teeb poliitika vahe- ja järelhindamist

Euroopa Komisjon, kui EL-i õigusakt näeb nii ette.

Kindlasti tuleks Eestis avaldunud positiivsest ja

negatiivsest mõjust Euroopa Komisjoni teavitada, et

seda mõju oleks võimalik vahehindamisel arvestada.

Tabel 4. Ülevaade mõju hindamisest Eesti seisukohtade kujundamise käigus

Etapp Tegevus seoses mõju hindamisega

Otsustamine, kas Vabariigi Valitsus kujundab Euroopa Liidu asja kohta enda seisukoha

 Vastavalt Euroopa Liidu asja sisule otsustab Euroopa Liidu asjade koordinatsioonikogu (KOK) Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaadi ettepanekul asja esitamise Vabariigi Valitsusele seisukoha kujundamiseks. Vabariigi Valitsus kujundab seisukoha alati, kui EL-i asi eeldab seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist.

14 Juhul, kui otsekohalduva EL-i määruse rakendamiseks on tarvis kehtestada riigisiseseid õigusnorme, näiteks määrata rakendusasutus, siis hinnatakse mõju vaid riigisisesest õigusaktist tulenevas ulatuses.

20

 Määratakse vastutav ja kaasvastutavad ministeeriumid ning antakse tähtajad, millal tuleb eelnõu esitada KOK-ile ja Vabariigi Valitsusele.

Euroopa Liidu asja kohta seisukoha eelnõu koostamine (protokollilise otsuse eelnõu)

 Vastutav ministeerium algatab koostöös kaasvastutajatega mõju hindamise protsessi, kaasates sellesse ka huvirühmade esindajad. Ministeerium peab töö planeerimisel lähtuma menetluse ajaplaanist15 ning KOK-i määratud eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamise tähtajast.

 Mõju hindamisel järgitakse samu nõudeid mis riigisiseste õigusaktide ettevalmistamisel (HÕNTE § 46), arvestades seisukohtade kujundamise protsessi erisusi. Selgitatakse peamisi muutusi, mis kavandatava EL-i õigusakti rakendamisega kaasneksid, kirjeldatakse mõjutatud sihtrühmi, nende suurust ja neile avalduvat mõju. Nimetatakse kohustused, mida EL-i õigusakt riigile kaasa toob, ja rakendamisega kaasnevad kulud (HÕNTE § 47).

 Mõju hindamise tulemused esitatakse mõjuanalüüsina seletuskirja osas „Esialgse mõjude analüüsi kokkuvõte“. Peamine mõju esitatakse ka seletuskirja sissejuhatuses. Mõju võib kirjeldada nii mõjuvaldkondade kui ka sihtrühmade kaupa (analüüsi ülesehitus on koostaja otsustada). Mõjust võib anda ülevaate ka seletuskirjas EL-i asja sisu kirjelduses, aga sel juhul peab olema esitatud kokkuvõtlik analüüs ka seletuskirja vastavas osas.

Euroopa Liidu asja kohta esitatud seisukoha eelnõu kooskõlastamine

 Kaasvastutav ministeerium kontrollib seisukohtade kooskõlastamise käigus, kas tema vastutusvaldkonnale avalduvat mõju on piisavalt ja õigesti analüüsitud. Vajadusel teeb lisaettepanekuid.

 Ministeeriumi kujundatud seisukoha eelnõu koos mõju hindamise tulemustega kooskõlastatakse KOK-is enne selle Vabariigi Valitsusele esitamist. Seisukoha eelnõu KOK-is arutamise ja sellele heakskiidu saamise eelduseks on muu hulgas kvaliteetselt ja piisavalt põhjalikult hinnatud mõju. KOK- i arutelude ja ettepanekute põhjal täiendatakse mõjuanalüüsi ja vajaduse korral ka seisukohtade eelnõu või määratakse ministeeriumidele lisaaeg seisukoha eelnõuga tutvumiseks või peavastutajale esialgse mõjuanalüüsi täiendamiseks.

Seisukoha eelnõu heakskiitmine

 Vabariigi Valitsus hindab seisukoha eelnõu ja vajaduse korral täiendab või muudab seda. Muu hulgas hindab Vabariigi Valitsus mõjuanalüüsi kvaliteeti ja huvirühmade kaasamise piisavust. Riigikogu annab arvamuse Vabariigi Valitsuse heakskiidetud seisukohtadele Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses sätestatu kohaselt.

3.4. Seaduse järelhindamine

Seaduse järelhindamine aitab mõista, kas kehtestatud normid täitsid oma eesmärgi ja

millised olid selle rakendamise tulemused ning kas ja milline mõju avaldus.

Järelhindamine tehakse tavapäraselt 3–5 aastat pärast muudatuse jõustumist.

15 Mõjuanalüüsi põhjal koostatud seisukohad EL-i õigusakti ettepaneku kohta peab kujundama ja heaks kiitma nii Vabariigi Valitsus kui ka Riigikogu enne EL-i töörühmas sisulise menetluse algust („Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised“, punkt 17).

21

Erinevalt muudest poliitikakujundamise protsessidest, sätestatakse järelhindamise

kohustus alati seaduses (rakendussättena).16

Järelhindamise kohustuse kavandamisel, sh sätte sõnastamisel, on abiks Justiits- ja

Digiministeeriumi koostatud järelhindamise korraldamise juhend.

Järelhindamise tegemise käigus koostatakse järelhindamise aruanne, milles üldjuhul

esitatakse:17

- muudatus ja selle esialgne eesmärk, sh asjakohased mõõdikud;

- tulemuste ja mõju analüüs ning hinnang eesmärkide saavutamisele;

- huvirühmade tagasiside;

- edasised tegevused.

Järelhindamise tegemisel tuleb arvestada ressursside otstarbekat kasutamist ja

järelhindamise eesmärki. Võimalusel võib õigusakti järelhindamise ühendada

poliitikakujundamise raames tehtava muu hindamisega.

Järelhindamise tegemisel ei tule järgida sõltumatuse nõuet, st hindamise võib teha ka

ministeerium, kes vastutas muudatuse väljatöötamise eest, või tema allasutus. Kuid

ka sellisel juhul on kohustus järgida objektiivsuse põhimõtet. Tulemuste objektiivsust

aitab tagada ka kohustus esitada järelhindamise aruanne nii huvirühmadele kui ka

Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule.

Järelhindamisele kohalduvad samad põhimõtted mis õigusakti mõjuanalüüsile –

tasakaalustatus, teadmuspõhisus ja proportsionaalsus (vt ptk 3.1). Järelhindamise

metoodika on aga hindamise tegija otsustada, arvestades üldtunnustatud

andmekogumise ja analüüsimeetodeid. Samuti on võimalik hindamise fookust

täpsustada, arvestades hindamise eesmärki ja praktilist vajadust.

16 Üldist poliitikavaldkonna seiret seaduse järelhindamiseks ei loeta. Seaduse – või selle osa – järelhindamine on seotud konkreetse õigusliku muudatuse hindamisega. 17 Järelhindamise aruannet reguleerib HÕNTE § 1 lg 6.