10.09.2026
Vabariigi Valitsuse seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri
1. Sissejuhatus
1.1. Sisukokkuvõte
Kõnesoleva eelnõu eesmärk on viia Vabariigi Valitsuse seadus (edaspidi VVS), keskkonnaseadustiku üldosa seadus ja keskkonnaseire seadus kooskõlla tuumaenergia ja -ohutuse seadusega (edaspidi TEnOS). Eelnõuga kavandatakse täpsustadatakse riigi täitevvõimu ülesannete jaotust kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonnas janing kiirgus- ningja tuumaohutuse pädeva asutuse asjaomaseidseonduvaid õiguseid ja pädevusi.
Kehtiva õiguse kohaselt nimetab ameti peadirektori ametisse ja kinnitab ameti põhimääruse minister. TEnOS-is on täpsustatud kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse sõltumatuse tagamise korraldust, lähtudes valdkonna kõrgest riskitasemest ning rahvusvahelistest nõuetest. Euroopa Liidu õigusaktide ja rahvusvaheliste standardite, sealhulgas Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (edaspidi IAEA) suuniste kohaselt peab tuumaohutuse järelevalve eest vastutav asutus olema funktsionaalselt ja otsustuslikult sõltumatu, et tagada ohutusotsuste tegemine põhjendamatu välise mõjutamiseta. Üheks täiendavaks meetmeks sõltumatuse tagamiseks lisameetmena kavandatakse kehtestada erand, mille kohaselt kehtestab Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti (edaspidi TTJA) põhimääruse Vabariigi Valitsus. Samuti määrab TTJA peadirektori ametisse erandina Vabariigi Valitsus valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul.
Lisaks täpsustatakse Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (edaspidi MKM) valitsemisala ülesandeid, lisades nende hulka kiirgus- ja tuumavaldkonna tegevuste korraldamise. Muudatus loob õigusselguse täitevvõimu ülesannete jaotuses ning toetab pädeva asutuse institutsionaalset eraldatust poliitikakujundajast.
Seoses kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna ülesannete üleminekugaandmisega Keskkonnaametilt (edaspidi KeA) TTJA-le muudetakse õigusselguse ja ülesannete järjepideva täitmise tagamiseks keskkonnaseadustiku üldosa seadust ja keskkonnaseire seadust. Muudatustega antakse TTJA-le kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonnas nende ülesannete täitmiseks vajalikud õigused ja pädevus, mis on seni kuulunud KeA-le.
Eelnõu seadusena vastuvõtmisega ei kaasne halduskoormust, kuna eelnõuga kavandatavatel muudatustel puudub vahetu haldusväline mõju.
1.2. Eelnõu ettevalmistaja
Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Kliimaministeeriumi keskkonnakorralduse ja kiirguse osakonna tuumaohutuse valdkonna nõunik Merilin Šaitor (tel 605 6453,
[email protected]).
Eelnõu õigusekspertiisi on teinud Kliimaministeeriumi õigusosakonna nõunikud Elina Lehestik (tel 6262904,
[email protected]) ja Rene Lauk (tel 626 2948,
[email protected] ). Eelnõu ja seletuskirja on keeletoimetanud Justiits- ja Digiministeeriumi õigusloome korralduse talituse toimetaja Merike Koppel (
[email protected]).
1.3. Märkused
Kuna eelnõukohase seadusega muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust, on seaduse vastuvõtmiseks põhiseaduse § 104 lg 2 punkti 8 kohaselt vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust.
Eelnõukohase seadusega muudetakse järgnevaidmisi seadusieid:
1) Vabariigi Valitsuse seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 07.05.2025, 9. Muutmisel on aluseks võetud 2026. aasta 9. aprillil jõus olnud seaduse redaktsioon;
2) keskkonnaseadustiku üldosa seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 12.05.2026, 11. Muutmisel on aluseks võetud 2026. aasta 23. juulil jõus olnud seaduse redaktsioon;
3) keskkonnaseire seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 12.05.2026, 39. Muutmisel on aluseks võetud 2026. aasta 23. juulil jõus olnud seaduse redaktsioon;
4) tuumaenergia ja -ohutuse seaduse redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 11.07.2026, 1. ja Jjõustumisajaga 2027. aasta 1. jaanuar.
Eelnõuga on seotud:
1. Riigikogu 17. juunil 2026 poolt vastu võetud tuumaenergia ja -ohutuse seadus jõustumiseajaga 1. jaanuar 2027;
2. Riigikogu 12. juuni 2024. a otsus „Tuumaenergia Eestis kasutuselevõtu toetamine“;
3. Vabariigi Valitsuse valitsusliidu programm aastateks 2025–2027 ehk koalitsioonileppe punkt 126, mille kohaselt valmistatakse ette tuumaregulaatori loomine, mis alustab tegevust 1. jaanuaril 2027;
4. Vabariigi Valitsuse tegevusprogramm, milles on koalitsioonileppe täitmiseks ette nähtud ka Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu ettevalmistamine.
Eelnõu ei ole otseselt Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise eelnõu, vaid on kaudselt seotud Euroopa Liidu ja Euratomi nõuete rakendamisega TEnOS-i kaudu (Euroopa Liidu Nõukogu direktiivid 2009/71/Euratom, mida on täiendatud direktiiviga 2014/87/Euratom, ning 2011/70/Euratom ja 2013/59/Euratom).
2. Seaduse eesmärk
Seaduste muutmise eesmärk on tagada Vabariigi Valitsuse seaduse, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja keskkonnaseire seaduse kooskõla TEnOS-iga. Muudatusega luuakse Euroopa Liidu õigusest tulenevatele nõuetele vastav kiirgusohutuse ning tuumaohutuse ja -julgeoleku valdkonna ülesannete täitmise institutsionaalne raamistik. Selleks tehsätestatakse VVS-s erandidisused TTJA põhimääruse kehtestamise ja peadirektori ametisse nimetamise üldkorrast ning täpsustatakse MKM-i valitsemisala ülesandeid. Samuti viiantakse keskkonnaseadustiku üldosa seaduses ja keskkonnaseire seaduses kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse ülesannete katkematuks täitmiseks vajalikud õigused ja volitused üle KeA-slt TTJA-le.
Kehtiva õiguse kohaselt kinnitab TTJA põhimääruse majandus- ja tööstusminister. TEnOS-is sätestatakse pädeva asutuse sõltumatuse tagamise aluseid, arvestades valdkonna eripära ja rahvusvahelisi nõudeid. Eelnõukohase seadusega sätestatakse, et TTJA põhimääruse kehtestab Vabariigi Valitsus, millega suurendatakse asutuse institutsionaalset sõltumatust ning tagatakse, et selle tegevuse alused on kujundatud viisil, mis toetab otsustuslikku sõltumatust. Samal eesmärgil nimetab Vabariigi Valitsus vastutava ministri ettepanekul ametisse TTJA peadirektori erandina VVS § 70 lõikes 2 sätestatud üldisest korrast, mille kohaselt määrab ametite peadirektori ametisse minister kantsleri ettepanekul. Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatav põhimäärus vähendab võimalust muuta kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse organisatsioonilist ülesehitust, pädevust ja juhtimissuhteid ühe ministri ühepoolse otsusega ning toetab seeläbi koos teiste tagatistega pädeva asutuse institutsionaalset stabiilsust ja tegelikku sõltumatust põhjendamatust mõjutamisest. Otsustamise viiustasandi tõstmine Vabariigi Valitsuse tasandile tähendab, et pädeva asutuse organisatsioonilist ülesehitust, pädevuse jaotust ja juhtimissuhteid puudutavad muudatused eeldavad valitsuse kollektiivset otsust.
Peadirektori piisavalt sõltumatu institutsionaalne positsioon on oluline ka kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse sisemise juhtimismudeli seisukohalt. Peadirektori asetäitja kKiirgus- ja tuumaohutuse valdkonnas eest vastutava peadirektori asetäitja nimetab ametisse peadirektor tippjuhtide valikukomisjoni esitatud kandidaatide hulgast.
Peadirektori ametisse nimetamine Vabariigi Valitsuse poolt vähendab ühe ministri vahetut mõju peadirektori valikule ning suurendab loob seeläbi ka eeldusedi kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna juhi sõltumatuks ja professionaalseks valimiseks. Peadirektori asetäitja Kkiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutavalal peadirektori asetäitja ei oleks edaspidi kavandatavas korralduses üksnes üks TTJA tippjuhtidest, vaid kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse kiirgus- ja tuumaohutuse sisuline valdkonna juht. TTJA peadirektor juhib ametit tervikuna ning vastutab ameti erinevate tegevusvaldkondade üldise juhtimise eest. Kiirgus- ja tuumaohutuse institutsionaalne juhtimine eeldab seevastu lisaks juhtimiskogemusele ka valdkonnaspetsiifilist erialast pädevust, mis võimaldab hinnata haldusotsuste ohutusalaseid aluseid ja võtta vastutus nende otsuste tegemise eest. Valdkonnadliku juhi erialane pädevus on seega eelduseks talle seadusega antpandud vastutuse iseseisvale kandmisele ning sellele, et haldusotsused põhinevad eelkõige objektiivsetel ohutusalastel ja tehnilistel kaalutlustel. Euroopa Liidu tuumaohutusalase õiguseregulatsiooni kohaselt peabvad pädeva asutuse regulatiivne otsustamineotsused olema tegelikult sõltumatud põhjendamatust mõjutamisest ning otsused peavad põhinema tugevatel rangetel ja läbipaistvatel ohutusalastel nõuetel. Regulatiivset otsustamist ei tohi mõjutada pPoliitilised, majanduslikud või muud välised kaalutlused ei tohi mõjutada otsustamist viisil, mis võiks kahjustada ohutust. Sellest tulenevalt peab ka pädeva asutuse juhtimiskorraldus toetama põhimõtet, et kiirgus- ja tuumaohutusalaste otsuste tegemisel on ohutusalased kaalutlused prioriteetsed.
Lähtudes asjaolust, et TTJA kuulub MKM-i valitsemisalasse täpsustatakse VVS-is MKM-i valitsemisala ülesandeid, et tagada õigusselgus MKM-i ja Kliimaministeeriumi (edaspidi KliM) ülesannetes kiirgus- ja tuumaohutuse ning -tuumajulgeoleku valdkonnas. Õigusselguse kindlustamine toetab ka sõltumatuse ja eraldatuse nõuete täitmist, tagades, et pädev asutus (TTJA) ei kuulu energiapoliitika kujundaja, KliM-i, valitsemisalasse.
Eesmärgi saavutamiseks kaaluti järgmisi võimalusi:
1. Jätta kehtivad seadused muutmata
Sellisel juhul kinnitaks TTJA põhimääruse ja nimetaks ametisse peadirektori ametisse jätkuvalt minister. See ei oleks kooskõlas Euroopa Liidu õigusest tuleneva pädeva asutuse sõltumatuse ja eraldatuse nõuetega ega tagaks piisavat institutsionaalset eraldatust. TEnOS-e muutmata jätmine ei tagaks kiirgus- ja tuumaohutuse pädevale asutusele piisavaid juhtimisalaseid sõltumatuse garantiisid. MKM-i valitsemisala kirjeldus ei vastaks antud juhul samuti tegelikkusele. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja keskkonnaseire seaduse muutmata jätmisel ei ole hästi tagatudjääks tagamata õigusselgus egja selgus uue pädeva asutuse loomisel seniste kohustuste ja õiguste kohaldatavuses osas.
2. Muuta VVS-is TTJA põhimääruse kinnitamise ja peadirektori ametisse nimetamise tasandit ning täiendada TEnOS-is pädeva asutuse sõltumatuse nõudeid ja täiendada MKM-i valitsemisala ülesandeid ja muuta teisimuid seaduseid (valitud lahendus)
Teine variant tagab suurema institutsionaalse tasakaalu ning vähendab ministri otsustusõiguse vahetut mõju pädeva asutuse ülesannete ja töökorralduse kindlaksmääramisel. MKM-i valitsemisala ülesannete täiendamine toetab rahvusvaheliste nõuete kohase institutsionaalse korralduse kujundamist ning loob õigusselguse KliM-i ja MKM-i pädevuste jagunemises. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja keskkonnaseire seaduse muutmisega tagatakse parem õigusselgus ning määratakse kindlaks, millises ulatuses kohalduvad uuele pädevale asutusele senised õigused ja kohustused.
Võttes arvesse eeltoodut, ei kavandata kõnesoleva TEnOSiga ette nähtud korra muutmist ega määrata uut pädevat asutust, vaid luuakse õiguslik raamistik TEnOS-is kavandatud lahenduste toimimise tagamiseks ja tugevdamiseks.
Seaduseelnõu on kooskõlas TEnOS-i väljatöötamise kavatsusega, milles nähti ette vajadus muuta muu hulgas VVS-i seoses uue pädeva asutuse kiirguskaitse ja tuumaohutuse ülesannete kindlaksmääramise ning TTJA põhimääruse kehtestamisega. VVS-is tehtavad muudatused on seotud TEnOS-is kavandatud TTJA-d kui tuumaenergia valdkonna pädevat asutust reguleerivate õigusnormide rakendamisega. Seaduseelnõu ei sisalda uusi poliitikavariantelikuid ega too kaasa täiendavaid olulisti lisamõjusid võrreldes TEnOS‑is kavandatuga. Seega ei ole hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 1 lõike 2 punktist 5 lähtuvalt VVS-i muutmiseks koostatud väljatöötamiskavatsust ega kontseptsiooni.
3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs
Kõnesoleva eelnõuga on kavas teha Vabariigi Valitsuse seaduses muudatused, mis on vajalikud kooskõla saavutamiseks TEnOS-iga loodud õigusraamistikuga ning ohutu tuumaenergia kasutuselevõtu ettevalmistamiseks Eestis.
TEnOS-i kohaselt on kiirgus- ja tuumaohutuse pädev asutus TTJA. Alates 1. jaanuarist 2027 on TTJA pädevuses mh tuumaohutuse ja -julgeoleku ning tuumamaterjali arvestuse ja kontrolliga seotud otsustuste tegemine, mis seisneb mh nii tuumaohutuslubade andmises, riiklikus järelevalves kui ka kontrollimeetmete rakendamises tuumaenergia rahumeelseks kasutamiseks.
TEnOS-i § 13 lõike 2 kohaselt on pädev asutus kiirgus- ja tuumaohutusalases tegevuses sõltumatu ning sama paragrahvi lõike 3 kohaselt kaetakse pädeva asutuse kiirgus- ja tuumaohutusalase tegevuse kulud sihtotstarbeliselt riigieelarvest ja nähakse ette MKM-i eelarves eraldi real. TEnOS-i §-s 15 on sätestatud pädeva asutuse peadirektori kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja valikumise ja ametisse nimetamise kord.
Pädeva asutuse sõltumatuse nõuded tulenevad Euroopa Liidu nõukogu direktiividest. Nõukogu direktiivi 2009/71/Euratom, millega luuakse tuumaseadmete tuumaohutust käsitlev ühenduse raamistik, direktiivi 2014/87/Euratom, millega muudetakse direktiivi 2009/71/Euratom, artikli 5, direktiivi 2013/59/Euratom, millega kehtestatakse põhilised ohutusnormid kaitseks ioniseeriva kiirgusega kiiritamisest tulenevate ohtude eest ning tunnistatakse kehtetuks direktiivid 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom ning 2003/122/Euratom, artikli 76 ning direktiivi 2011/70/Euratom, millega luuakse ühenduse raamistik kasutatud tuumkütuse ja radioaktiivsete jäätmete vastutustundlikuks ja ohutuks käitlemiseks, artikli 6 kohaselt peavad liikmesriigid tagama pädeva asutuse tegeliku sõltumatuse põhjendamatust mõjust reguleerivate otsuste tegemisel. Selline sõltumatus on vältimatu, sest tuumaohutuse tagamisel peab otsustusprotsess tuginema üksnes ohutusega seotud tehnilistele ja teaduspõhistele kaalutlustele, mitte hetkepoliitilistele, majanduslikele või ühiskondlikele huvidele, mis võivad ajas kiiresti muutuda. Lisaks kohustavad eelnimetatud direktiivid liikmesriike tagama, et pädev reguleeriv asutus on funktsionaalselt eraldatud igast asutusest, mis tegeleb tuumaenergia edendamise või kasutamisega, sealhulgas elektrienergia tootmisega, eesmärgiga tagada pädeva asutuse tegelik sõltumatus ja kaitsta teda otsuste tegemisel põhjendamatu mõju eest.
Kuna kiirgus- ja tuumaohutuse, sealhulgas energiapoliitika kujundaja on KliM, ei saa kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädev asutus rahvusvahelistest nõuetest tulenevalt kuuluda KliM-i valitsemisalasse. Kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse sõltumatuse ja funktsionaalse eraldatuse tagamiseks nähakse TEnOS-iga pädeva asutusena ette MKM-i valitsemisalasse kuuluv TTJA, kuhu luuakse selleks eraldi struktuuriüksus. TEnOS-i alusel antakse senised KeA kiirgusvaldkonna ülesanded üle TTJA-le, millega kaasneb ka neid ülesandeid täitva personali liikumine uude pädevasse asutusse. Üleantavaid ülesandeid täitvad ametnikud viiakse KeA-st TTJA-sse üle avaliku teenistuse seaduse § 98 alusel, mis võimaldab ametikoha ülesannete teisele ametiasutusele üleandmisel jätkata ametniku teenistussuhet vastuvõtvas ametiasutuses. Haldusmenetluse seaduse § 9 lg 3 teine lause sätestab, et kui haldusorgani tegevus lõpetatakse, läheb asja lahendamine üle pädevale haldusorganile. Pooleliolevad kiirgustegevuslubade menetlused menetleb viib lõpuni TTJA, kuna kogu kiirgusvaldkonna pädevus läheb KeA-lst üle TTJA-ssle ja KeA senine kiirgusvaldkonna pädevus lõppeb. Seeda võib võrrelda olukord on sama, mis haldusorgani tegevuse lõppemisne ja menetluse üleminek teisele pädevale asutusele haldusmenetluse seaduse § 9 lg 3 teise lause tähenduses ja seega puudub vajaduse kiirgusseaduses rakendussätte järele.
VVS-i § 42 lõike 1 kohaselt kinnitab ameti ja inspektsiooni ning nende kohalike asutuste põhimäärused minister. TTJA sõltumatuse tagamiseks asutuse tegevusvaldkondade, ülesannete, juhtimise korralduse, sh õiguste ja kohustuste kindlaksmääramisel, tuleb viia TTJA põhimääruse kinnitamine Vabariigi Valitsuse tasandile.
TTJA sõltumatuse tagamiseks muudetakse ka peadirektori ametisse nimetamise tasand ministrilt Vabariigi Valitsusele.
Tulenevalt kiirgusvaldkonna ülesannete üleminekustandmisest TTJA-le muudetakse ülesannete katkematu täitmise ja õigusselguse tagamiseks ka keskkonnaseadustiku üldosa seadust ja keskkonnaseire seadust sätestades TTJA-le üleantavate kiirguse valdkonna üleantavate ülesannetega seotud õigused, kohustused ja volitused samas ulatuses, nagu need on seni olnud KeA-s.
Eeltoodud muudatused tehakse TEnOS-iga kooskõla saavutamiseks. Eelnõu vähene mõju avaldubon seotud peamiselt valitsusasutuste sisemise töökorralduse ja ülesannete täpsustamisesga.
Eelnõukohane seadus koosneb viiest paragrahvist.
Eelnõu paragrahviga 1 muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust.
Paragrahvi 1 punktiga 1 lisatakse VVS-i § 42 lõige 11, mille kohaselt kinnitab TTJA põhimääruse erandina Vabariigi Valitsus.
Kavandatava muudatusega tagatakse kooskõla TEnOS-i ning Euroopa Liidu õigusest tulenevate kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse sõltumatuse nõuetega. Määrava tähtsusega on, et pädev asutus saaks oma volitusi teostada erapooletult, läbipaistvalt ja põhjendamatu mõjutuseta. Põhjendamatu välismõju, sealhulgas poliitiline surve, majandusliku kasu ootused, turuosaliste huvid või ühiskondliku arvamuse lühiajalised kõikumised, võivad nõrgestada ohutuskriteeriumide järjepidevat rakendamist ning kahjustada kõrgel tasemel tuumaohutuse saavutamist ja säilitamist.
Kehtiva VVS § 42 lõike 1 kohaselt kehtestab ameti põhimääruse valdkonna eest vastutav minister. TTJA kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna sõltumatuse nõuete täitmine tuleb kehtestaavada ka ameti põhimääruses, sätestades selles pädeva asutuse sisemise ülesehituse, otsustus-, juhtimis- ja vastutusahelad ning muud korralduslikud tagatised, mis tagavad ülesannete sõltumatu ja erapooletu täitmise ning kaitse põhjendamatu välismõju eest. Seetõttu ei ole põhimäärusel kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse puhul üksnes asutusesisese töökorralduse tähendus, vaid selles sätestatav organisatsiooniline ja juhtimiskorraldus mõjutab otseselt tingimusi, milles pädev asutus talle seadusega antud regulatiivseid ülesandeid täidab.
Põhimääruses kavandatakse täpsustada eelkõige kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna sisemist juhtimis- ja vastutusahelat. Samuti nähakse ette peadirektori asetäitja pädevus kavandada valdkonna eelarve ja otsustada valdkonnale eraldatud vahendite kasutamise üle riigieelarves ja õigusaktides sätestatud ulatuses. Asetäitja annab peadirektorile aru valdkonna tegevusest ja töötulemustest, kuid aruandekohustus ei piira tema sõltumatut otsustus- ega eelarvepädevust.
Nimetatud töökorraldus on oluline, kuna peadirektori kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutav peadirektori asetäitja on pädeva asutuse sisuline valdkonnajuht. TEnOS-is sätestatud sõltumatuse garantiide tegelikuks toimimiseks peab ka asutuse sisemine töökorraldus olema kujundatud nii, et asetäitjal oleks talle seadusega pandud ülesannete täitmiseks vajalik tegelik juhtimis- ja otsustusvõime ning et tema pädevus ei sõltuks peadirektoripoolsest antud asutusesisesest ülesannete delegeerimisestatsioonist ega oleks peadirektori ühepoolse juhtimisotsusega muudetav.
Selliselt toetavad seaduse ja põhimääruse regulatsioon üheskoos Euroopa Liidu õigusest tuleneva nõude täitmist, et pädev asutus saaks regulatiivseid otsuseid teha põhjendamatu välise ja asutusesisese mõjutamiseta ning lähtudes eelkõige objektiivsetest ohutusalastest ja tehnilistest kaalutlustest.
Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (IAEA) ohutusstandardite kohaselt peab riik tagama tuumaregulaatori tegeliku sõltumatuse ohutusega seotud otsuste tegemisel. IAEA ohutusstandardi kohaselt peab regulaatoril olema oma ülesannete täitmiseks piisav õiguslik pädevus ning vajalikud inim- ja rahalised ressursid. Regulaator peab kujundama oma organisatsiooni ja juhtima oma ressursse viisil, mis võimaldab tal talle pandud ülesandeid tõhusalt täita. Tegelik sõltumatus ei piirdu seega üksnes regulatiivsete otsuste sisulise sõltumatusega, vaid eeldab ka organisatsioonilisi ja ressursialaseid tagatisi, mis võimaldavad regulaatoril oma ülesandeid iseseisvalt ja tulemuslikult täita.
Kehtiva TTJA põhimääruse § 7 lõike 2 kohaselt juhib peadirektori asetäitja üht ameti valdkonda ning sama paragrahvi lõikes 4 on sätestatud tema üldised juhtimisülesanded. Peadirektori asetäitja avaliku võimu volitused ja muud teenistusülesanded määrab aga põhimääruse § 7 lõike 5 kohaselt peadirektor ametijuhendis. Peadirektori kKiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja puhul ei ole selline lahendus tuumaregulaatori sõltumatuse tagatisena piisavalt tugev, kuna ametijuhend on asutusesisene üksikakt, mille sisu määrab ja mida saab muuta peadirektor.
Seetõttu nähakse ette peadirektori kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja olulisemate juhtimis- ja avaliku võimu volituste sätestamine TTJA põhimääruses. Põhimääruse tasandile viiakse eelkõige valdkonna personali ja rahaliste ressursside planeerimise ja juhtimisega seotud pädevus ning regulatiivsete ülesannete täitmiseks vajalikud avaliku võimu volitused. Peadirektori asetäitjal peab olema selge pädevus osaleda valdkonna eelarve kujundamises, vastutada valdkonnale eraldatud vahendite sihipärase kasutamise eest ning teha valdkonna ülesannete täitmiseks vajalikke personaliotsuseid või nende tegemiseks ettepanekuid. Samuti peavad põhimäärusest tulenema tema volitused teha oma pädevuse piires haldusotsuseid, teostada riiklikku järelevalvet ja kohaldada järelevalvemeetmeid, teostada väärteomenetlust ning esindada ametit tema juhitava valdkonnaga seotud küsimustes.
Nende pädevuste põhimääruses sätestamine ei tähenda üksnes praegu ametijuhendis sisalduvate ülesannete tehnilist ümberpaigutamist. Muudatusega antakse kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna juhtimiseks vajalikele volitustele senisest tugevam õiguslik alus. Põhimääruses sätestatud pädevusi ei saa peadirektor ametijuhendi muutmisega ühepoolselt kitsendada ega ära võtta. Ametijuhendisse jäävad edaspidi põhimääruses sätestatud pädevust täpsustavad teenistusülesanded, kuid kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna juhtimiseks ning regulatiivsete ülesannete täitmiseks vajalikud põhilised volitused tulenevad õigustloovast aktist.
Sama eesmärki teenib TTJA põhimääruse kehtestamise pädevuse üleandmine valdkonna eest vastutavalt ministrilt Vabariigi Valitsusele. IAEA ohutusstandardite kohaselt peab valitsus tagama regulaatori tegeliku sõltumatuse ning looma selleks asjakohase õigusliku ja organisatsioonilise raamistiku. Regulaatori sõltumatuse hindamisel on muu hulgas oluline, et regulaatoril oleks piisav pädevus, vajalik personal ja juurdepääs piisavatele ning usaldusväärsetele rahalistele vahenditele ning võimalus teha regulatiivseid otsuseid põhjendamatu välise mõjutamiseta.
Põhimääruse kehtestamine Vabariigi Valitsuse määrusega tõstab seega kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna organisatsiooniliste sõltumatustagatiste kehtestamise ministri tasandilt Vabariigi Valitsuse tasandile. Sellega vähendatakse võimalust, et ühe ministri otsusega muudetakse tuumaregulaatori organisatsioonilist ülesehitust või kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja olulisi pädevusi. Nende muutmine eeldab edaspidi Vabariigi Valitsuse kui kollegiaalorgani otsust.
Muudatuste koosmõjus kujuneb seega süsteem, milles seadusega määratakse kindlaks tuumaregulaatori põhilised sõltumatustagatised ning Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatavas TTJA põhimääruses sätestatakse nende rakendamiseks vajalik organisatsiooniline korraldus ja kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja põhilised juhtimis- ja avaliku võimu volitused. Ametijuhendi tasandile jääb nende volituste piires konkreetsete teenistusülesannete täpsustamine. Sel viisil on tuumaregulaatori sõltumatuse seisukohalt olulised pädevused piisavalt selged, püsivad ja kaitstud asutusesisese ühepoolse muutmise eest.
Paragrahvi 1 punktiga 2 täpsustatakse MKM-i valitsemisala (VVS § 63 lõige 1). Eelnõukohase seadusega lisatakse MKM-i valitsemisalasse kiirgus- ja tuumavaldkonna tegevuste korraldamine.
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsemisala täiendamine kiirgus- ja tuumavaldkonna tegevuse korraldamisega on vajalik eelkõige tulenevalt asjaolust, et tuuma- ja kiirgusohutuse pädeva asutuse ülesandeid täitev TTJA kuulub MKM-i valitsemisalasse. VVS-i valitsemisalade kirjeldused hõlmavad lisaks ministeeriumi enda ülesannetele tema valitsemisalas olevate asutuste peamisi tegevusvaldkondi. Kuna TTJA-le antakse TEnOS-iga ulatuslikud kiirgus- ja tuumavaldkonna haldusmenetluse ja -otsuste ning muud seaduses sätestatud ülesanded, peab nende kuulumine MKM-i valitsemisalasse olema nähtav ka VVS §-s 63.
Kiirgus- ja tuumavaldkonna tegevuste korraldamine tähendab MKM-i valitsemisalasse kuuluva TTJA-ga seonduvate kiirgus- ja tuumavaldkonna halduskorralduslike ülesannete täitmist ega hõlma kiirgus- ja tuumaohutuse poliitika kujundamist. Kiirgus- ja tuumaohutuse ning energiapoliitika kavandamine ja kujundamine jääb KliM-i ülesandeks vastavalt VVS § 61 lõikele 1. MKM-i valitsemisalasse lisandub TTJA tegevusega seonduvate halduskorralduslike ülesannete täitmine ning selleks vajaliku institutsionaalse ja töökorraldusliku raamistiku tagamine. Selline ülesannete jaotus eristab poliitika kujundamise halduskorralduslike ülesannete täitmisest ning toetab pädeva asutuse funktsionaalset eraldatust ja sõltumatust.
Samas kiirgus- ja tuumavaldkonna nimetamine MKM-i valitsemisalas ei anna ministeeriumile sisulist juhtimis- ega korraldusõigust TTJA pädevusse kuuluvate haldusmenetluse ja -otsuste suhtes. MKM-i roll valitsemisala ministeeriumina piirdub seaduses sätestatud ulatuses pädeva asutuse toimimiseks vajalike üldiste institutsionaalsete, eelarveliste ja halduskorralduslike tingimuste tagamisega, arvestades TEnOS-is ja VVS-is sätestatud TTJA kui pädeva asutuse sõltumatuse tagatisi.
Valitsemisala selge piiritlemine on oluline ka pädeva asutuse sõltumatuse seisukohalt. Euroopa Liidu õigusest tulenevalt peab pädev asutus olema haldusotsuste tegemisel tegelikult sõltumatu ning funktsionaalselt eraldatud asutustest ja organisatsioonidest, kelle ülesanded või huvid võivad tema haldusotsuseid põhjendamatult mõjutada. Selge pädevuse eristamine VVS-is muudab poliitikakujundaja ja pädeva asutuse institutsionaalse eraldatuse üheselt nähtavaks. Pädeva asutuse sõltumatuse ja ülesannete funktsionaalse eristamise põhimõttest lähtudes jäävad KliM-i pädevusse kiirgus- ja tuumaohutuse ning energiapoliitika kavandamine ja kujundamine, samuti valdkondlike seaduste ja poliitikakujundusliku sisuga määruste ettevalmistamine.
MKM-i pädevusse kuulub alates 1. jaanuarist 2027 kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse töökorralduse ning muude tehnilis-regulatiivsete küsimuste täpsustamisega seotud määruste ettevalmistamine. TEnOS-is on ette nähtud 27 rakendusakti kehtestamine, arutelude tulemusena kuuluvad neist 16 energeetika- ja keskkonnaministri, kuus siseministri, kaks Vabariigi Valitsuse ning kolm majandus- ja tööstusministri pädevusse. KliM vastutusalasse jäävad eelkõige rakendusaktid, millega kehtestatakse kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna üldised nõuded, sealhulgas tuumakäitiste ja kiirgustegevuse ohutust ning radioaktiivsete jäätmete ja kasutatud tuumkütuse käitlemist käsitlevad nõuded. MKM pädevusse jääb tuumaohutuse valdkonnaga seotuna kolme rakendusakti kehtestamine: pädeva asutuse tegevusvaldkonnas osutatavate tasuliste teenuste kirjelduste ja teenustasude ning tuumamaterjali riikliku registri põhimäärus ja pädeva asutuse toimingute eest tasutava ehitusaegse järelevalve ja riikliku järelevalve tasu määrade, nende arvestamise ja tasumise korra ning tasude tagatistele esitatavate nõuete kehtestamine.
Kiirgusseaduse § 31 lg 3 alusel kehtestatud pädeva asutuse (TTJA) tegevusega seotud tasuliste teenuste loetelu ja tasumäärad ning kiirgusseaduse § 102 lg 6 alusel kehtestatud doosiregistri asutamine ja selle põhimäärus lähevad samuti üle MKM-i valitsemisalasse. Kiirgusallikate ja tuumamaterjali arvestust peetakse keskkonnaotsuste infosüsteemi (KOTKAS) põhimääruse § 7 lg 5 p 3 alusel KOTKAS-es. Eelnõu § 2 kohaselt muudetakse keskkonnaseadustiku üldosa seadust ja selle muudatuse kohaselt saab TTJA KOTKAS-es volitatud töötleja õigused kiirgus- ja tuumavaldkonnas. Määruste muutmine on ettevalmistamisel.
KliM kui energiapoliitika kujundaja ei tohiks sõltumatuse ja eraldatuse nõuetest lähtuvalt omada õigust määrata kiirgus- ja tuumaohutuse pädeva asutuse, TTJA, tasuliste teenuste ja järelevalvetasude määrasid.
Pädevuste selge õiguslik piiritlemine toetab ka Eesti tuumaenergiaprogrammi rahvusvahelist hindamist. Näiteks hinnatakse IAEA INIR-metoodikas halduskorraldusliku raamistiku puhul muu hulgas pädeva asutuse tegelikku sõltumatust, tema volituste selgust ning regulaatori suhteid ja ülesannete jaotust teiste riigiasutustega. KliM-i, MKM-i ja TTJA rollide selge kajastamine õigusaktides võimaldab seetõttu näidata üheselt, kuidas on Eestis tagatud pädeva asutuse funktsionaalne eraldatus ja sõltumatus.
Selline ülesannete ja vastutuse jaotus tagab, et KliM kujundab kiirgus- ja tuumaohutuse ning energiapoliitikat ja valmistab ette valdkonna üldisi sisulisi nõudeid, samas kui MKM-i valitsemisalas olev TTJA täidab sõltumatu pädeva asutusena talle seadusega antud haldusmenetluse jm ülesandeid ning MKM valmistab ette TTJA töökorralduse ja ülesannete täitmisega vahetult seotud üksikuid rakendusakte.
Paragrahvi 1 punktis 3 sätestatakse pädeva asutuse peadirektori nimetamine Vabariigi Valitsuse poolt valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul, mis toetab peadirektori institutsionaalset sõltumatust asutuse üle valitsevast ministeeriumist ning vähendab põhjendamatu sekkumise riski asutuse tegevusse. Selline ametisse nimetamise kord on kooskõlas sõltumatute reguleerivate asutuste hea praktikaga.
Peadirektori institutsionaalne sõltumatus on oluline ka seetõttu, et tema nimetab Riigikantselei tippjuhtide valikukomisjoni poolt sobivaks tunnistatud kandidaatide seast ametisse kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutava peadirektori asetäitja.
Paragrahvi 1 punktiga 4 sätestatakse VVS §-ga 1076 TTJA peadirektori ametisse nimetamise erikorra rakendussäte. See tähendab, et VVS § 70 lg-t 3 kohaldatakse järgmise TTJA peadirektori valikul ning seetõttu ei mõjuta kehtestatav nõue praegu ametis olevat TTJA peadirektori teenistussuhet. Järgmise TTJA peadirektori nimetab ametisse Vabariigi Valitsus valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul.
Eelnõu paragrahviga 2 muudetakse keskkonnaseadustiku üldosa seadust.
Paragrahviga 2 lisatakse keskkonnaseadustiku üldosa seaduse paragrahvi 401 lõikesse 4 keskkonnaotsuste infosüsteemi kaasvastutavaks töötlejaks kiirgus- ja tuumaohutusalases tegevuses vastavalt kiirgusseadusele ning tuumaenergia ja -ohutuse seadusele Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet.
KeA kiirguskaitse büroo kasutab praegu kiirgustegevuslubadega seotud menetluste läbiviimiseks KeA keskkonnaotsuste infosüsteemi. Alates 1. jaanuarist 2027 jätkab TTJA üleantavate kiirgusvaldkonna ülesannete täitmisel sama infosüsteemi kasutamist kuni kiirgus- ja tuumavaldkonna teenuste osutamiseks vajalike TTJA infosüsteemide valmimiseni. Seetõttu lisatakse keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 40¹ lõikesse 4 TTJA keskkonnaotsuste infosüsteemi kaasvastutava töötlejana kiirgus- ja tuumaohutusalases tegevuses. Kaasvastutavate töötlejate täpsemad õigused ja kohustused sätestatakse keskkonnaotsuste infosüsteemi põhimääruses.
Eelnõu paragrahviga 3 muudetakse keskkonnaseire seadust.
Paragrahvis 3 täpsustatakse keskkonnaseire seaduse paragrahvi 14 lõiget 2 lisades, et kui keskkonnaseire teostaja avastab keskkonnaohu või keskkonnahäiringu, mis on seotud ioniseeriva kiirgusega teavitatakse sellest TTJA-d.
Tavapäraselt teavitatakse keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu ilmnemisest KeA-d ning asjaomaseid teisi asutusi, kuid ioniseeriva kiirgusega seotud juhtudel tuleb sellest tulevikus viivitamata teavitada ka TTJA-d.
Eelnõu paragrahviga 4 muudetakse tuumaenergia ja -ohutuse seadust.
Paragrahviga 4 täiendatakse TEnOSt rakendussätetega nii, et olemasolev § 127 tekst muutub lõikeks 3 ja muutub ka paragrahvi pealkiri.
Lõige 1 sätestab tuumaenergia ja -ohutuse seaduse rakendusaktide kehtestamise üldise ajalise põhimõtte. Seaduse alusel kehtestatavad rakendusaktid, välja arvatud lõikes 1 nimetatud erandid, kehtestatakse vastavalt sellele, millal jõutakse tuumakäitise elukaare asjaomase etapini või alustatakse sellega seotud tuumajulgeoleku meetmeid rakendavat tegevust. Rakendusakt peab olema kehtestatud hiljemalt enne selle elukaare etapi või sellega seotud tegevuse algust, mille suhtes rakendusaktis sätestatud nõudeid kohaldatakse.
Selline regulatsioon võimaldab kehtestada tuumakäitise rajamiseks ja käitamiseks vajalikud üksikasjalikud nõuded etapiviisiliselt ning ajal, mil nende kujundamiseks vajalik tehniline ja praktiline teave on piisavalt täpselt teada. Tuumakäitise kavandamine, ehitamine, katsetamine, käitamine ja dekomissioneerimine on pikaajaline protsess ning kõiki seaduses sätestatud volitusnormide alusel antavaid rakendusakte ei ole vaja kohaldada seaduse jõustumisest alates. Osa rakendusakte muutub vajalikuks alles aastate või isegi aastakümnete pärast, kui tuumakäitise arendamine on jõudnud vastava elukaare etapini.
Rakendusaktide kehtestamise sidumine tuumakäitise elukaare etappide eeldatava ajakavaga võimaldab nende koostamisel arvestada Eestis kasutusele võetava tuumareaktori kavandi/disaini tegelikku tehnilist lahendust, selleks ajaks väljakujunenud rahvusvahelisi ohutusstandardeid ja regulatiivset praktikat ning ehitamisel, katsetamisel ja käitamisel saadud kogemusi. Seetõttu ei oleks otstarbekas kehtestada näiteks katsetamise, käitamise või dekomissioneerimise üksikasjalikke nõudeid oluliselt varem, kui vastava etapi saabumine on ette näha. Liiga varakult kehtestatud üksikasjalikud tehnilised nõuded võivad vajada enne nende tegeliku kohaldamise algust olulist muutmist, kuna tuumareaktori kavandi/disaini tehniline lahendus, rahvusvahelised nõuded ja kasutuskogemus on selleks ajaks edasi arenenud.
Samas tagab lõikes 1 sätestatud viimane tähtaeg, et vajalik õiguslik regulatsioon on olemas enne asjaomase elukaare etapi või sellega seotud tegevuse algust. Seega ei tähenda rakendusaktide etapiviisiline kehtestamine regulatsiooni edasilükkamist ajani, mil vastav tegevus on juba alanud, vaid võimaldab nõuded kehtestada nende tegelikku kohaldamisvajadust arvestaval ajal.
Lõikes 1 nimetatud üldisest põhimõttest jäetakse välja § 15 lõike 2, § 18 lõike 4, § 19 lõike 3, § 80 lõike 6 ja § 81 lõike 6 alusel kehtestatavad rakendusaktid.
TEnOS § 15 lõike 2 alusel muudetakse Vabariigi Valitsuse 26.06.2013 määrust nr 100 „Avaliku teenistuse tippjuhtidele esitatavad nõuded, nende värbamise ja valiku ning arendamise ja hindamise kord“ ja lisatakse selle kohaldamisalasse ka TTJA kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna eest vastutav peadirektori asetäitja. See muudatus on vajalik pädeva asutuse eelnimetatud valdkonnas peadirektori asetäitja värbamiseks juba seaduse jõustumise järgselt ning see on kavandatud kehtestada 2027. aasta 1. jaanuariks. Seetõttu ei ole selle määruse kehtestamist vaja siduda tuumakäitise elukaare etappidega ega näha käesolevas paragrahvis ette eraldi tähtaega.
Lõige 2 näeb § 18 lõike 4, § 19 lõike 3, § 80 lõike 6 ja § 81 lõike 6 alusel antavate rakendusaktide kehtestamiseks ette üldisest korrast erineva tähtaja – hiljemalt 2028. aasta 1. jaanuari.
TEnOS § 18 lõike 4 ja § 19 lõike 3 alusel kehtestatakse tuumakäitise asukoha valiku hindamise ja kavandatava asukoha hindamise täpsemad nõuded ning andmekoosseis. Nende volitusnormide alusel sätestatavad nõuded on kavas koondada ühte määrusesse. Määruse varasem kehtestamine on vajalik seetõttu, et tuumakäitise kavandamise planeerimismenetlus on juba alanud ning eeldatavasti jõutakse 2028. aastal etappi, kus tuleb hinnata tuumakäitise asukoha valikut ja kavandatavat asukohta. Selleks ajaks peavad hindamise täpsemad nõuded ja vajalik andmekoosseis olema õigusaktiga kindlaks määratud. Seetõttu ei ole nende rakendusaktide puhul põhjendatud lähtuda üksnes lõikes 1 sätestatud üldisest elukaare etappidega seotud tähtajast.
Samuti tuleb hiljemalt 2028. aasta 1. jaanuariks kehtestada § 80 lõike 6 ja § 81 lõike 6 alusel antavad tuumamaterjali arvestust ja vastavat registrit käsitlevad rakendusaktid. Tuumamaterjali arvestus ei ole seotud üksnes tulevikus kavandatava tuumakäitisega, vaid tuumamaterjali arvestuse pidamine toimub Eestis juba praegu. Kehtiva õiguse kohaselt reguleerib tuumamaterjali arvestuse pidamiseks vajalikke andmeid muu hulgas keskkonnaministri 24. novembri 2016. aasta määrus nr 60 „Kiirgustegevusloa taotlusele esitatavad täpsustatud nõuded, taotluse ja kiirgustegevusloa andmete loetelud ning tuumamaterjali arvestuse pidamiseks kasutatavate kiirgusallikaid iseloomustavate andmete loetelud“.
TEnOS-iga on kavas tuumamaterjali arvestuse regulatsiooni edasi arendada, luues selleks eraldi registri ning sätestades täpsemad nõuded tuumamaterjali käitlevale isikule ja tuumamaterjali arvestuse pidamisele. Kuna tegemist on juba praegu toimuva tegevuse õigusliku regulatsiooni täpsustamise ja edasiarendamisega, ei ole nende rakendusaktide kehtestamist põhjendatud edasi lükata ajani, mil Eestis kavandatav tuumakäitis jõuab vastavasse elukaare etappi. Seetõttu nähakse ka nende rakendusaktide kehtestamiseks ette tähtaeg 2028. aasta 1. jaanuar.
Paragrahviga 5 sätestatakse seaduse jõustumisaeg. Seadus on kavandatud jõustuma 2027. aasta 1. jaanuaril, st tuumaenergia- ja ohutuse seaduse jõustumisega samal ajal.
Eelnõu põhiseaduslikkuse analüüs
Eelnõuga tehtavad muudatused puudutavad valdavalt riigi täidesaatva võimu sisemist pädevus- ja halduskorraldust ning kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse institutsionaalse ja otsustusliku sõltumatuse tagatisi. Muudatustega ei kehtestata isikutele uusi kohustusi ega piirata nende põhiõigusi.
4. Eelnõu terminoloogia
Eelnõus ei kasutata uusi termineid.
5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele
Kõnesolev eelnõu ei ole iseseisev Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise eelnõu, vaid toetab TEnOS‑i eelnõus ette nähtud Euroopa Liidu õigusest tulenevate nõuete rakendamist institutsionaalse korralduse tasandil. Kuna VVS-i ja teiste seaduste muutmine aitab rakendada ning TEnOS-i täiendamine aitab tugevdada pädeva asutuse sõltumatuse nõudeid, on kõnesolev eelnõu seotud järgmiste õigusaktidega:
1. nõukogu direktiivid 2009/71/Euratom, millega luuakse tuumaseadmete tuumaohutust käsitlev ühenduse raamistik(ELT L 172, 02.07.2009, lk 18–22), ning 2014/87/Euratom, millega muudetakse direktiivi 2009/71/Euratom (ELT L 219, 25.07.2014, lk 42–52);
2. nõukogu direktiiv 2011/70/Euratom, millega luuakse ühenduse raamistik kasutatud tuumkütuse ja radioaktiivsete jäätmete vastutustundlikuks ja ohutuks käitlemiseks (ELT L 199, 02.08.2011, lk 48–56));
3. nõukogu direktiiv 2013/59/Euratom, millega kehtestatakse põhilised ohutusnormid kaitseks ioniseeriva kiirgusega kiiritamisest tulenevate ohtude eest ning tunnistatakse kehtetuks direktiivid 89/618/Euratom, 90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/43/Euratom ning 2003/122/Euratom (ELT L 13, 17.01.2014, lk 1–73).
TEnOS-i seletuskirja lisa 1 „Euratomi direktiivide vastavustabel“ sisaldab terviklikku ülevaadet Euratomi direktiividega kehtestatud kohustuste rakendamisest tuumaohutust käsitlevas eriseaduses. Kõnesolev eelnõu toetab direktiivides sätestatud nõuete ülevõtmist ja on seega nimetatud direktiivide rakendamisega kaudselt seotud.
6. Seaduse mõjud
Kõnesoleva eelnõuga kavandatavad muudatused on oma olemuselt institutsionaalsed, korralduslikud ja tehnilised ning nende peamine eesmärk on viia VVS ja muud kehtivad seadused kooskõlla tuumaenergia ja -ohutuse seadusega. Muudatustega soovitakse tagada pädeva asutuse tegelik sõltumatus Euroopa Liidu õigusest tulenevate nõuetele vastavalt. Eelnõukohane seadus ei määra uut pädevat asutust, vaid täpsustab kehtivat täitevvõimu korraldust, pädevuste jaotust ning pädeva asutuse sõltumatuse tagatisi.
Eelnõu otseseks sihtrühmaks on riigiasutused, eelkõige Vabariigi Valitsus, MKM, TTJA ja KeA. Kaudselt puudutab eelnõu nende asutuste töötajaid, kelle juhtimis‑ ja töökorraldus eelnõu rakendamisel muutub.
Eelnõu koostades on analüüsitud muudatuste mõju riigiasutuste korraldusele, infotehnoloogiale, riigi julgeolekule ning sotsiaalvaldkonnale. Eelnõu ei avalda otsest mõju majandusele, keskkonnale ja välissuhtele ega regionaalsele arengule. Eelnõu ei too kaasa halduskoormuse muutust ettevõtjatele, inimestele ega vabaühendustele; mõju piirdub eeskätt avaliku sektori asutuste töökorralduse täpsustumisega ning pädeva asutuse sõltumatu juhtimiskorralduse ja teenistussuhte garantiide täiendamisega.
Eelnõu seadusena jõustumisega ei kaasne eeldatavalt täiendavaid avaliku sektori kulusid ega tulusid. Eelnõuga lisanduvad ülesanded on piiratud mahuga ja täidetakse olemasolevate ressursside piires. Kulud on kaudselt seotud TEnOS-iga. TEnOS-iga luuakse kiirgus- ja tuumaohutuse pädev asutus, määratakse kindlaks selle ülesanded ning sätestatakse tuumaenergia kasutuselevõtu sisulised tingimused, ohutus- ja julgeolekunõuded, loamenetlused ja järelevalvemeetmed. Kõnesoleva eelnõuga kavandatavad seaduse muudatused on institutsionaalset ja korralduslikku laadi ega too seetõttu iseseisvalt kaasa täiendavaid kulusid ega otsest mõju teistes mõjuvaldkondades, kuna vastavad sisulised nõuded ja meetmed on juba reguleeritud TEnOS-is ega kuulu kõnesoleva eelnõu reguleerimisalasse.
Arvestades, et eelnõu peamine eesmärk on viia muudetavad seadused kooskõlla TEnOS-ist tuleneva ülesannete ja pädevuse jaotusega ning täiendada pädeva asutuse sõltumatuse tagatisi, on eelnõu mõju tervikuna vähene. Olulisi ebasoovitavaid mõjusid ei ole ette näha.
Mõju riigiasutuste korraldusele ning avaliku sektori kuludele ja tuludele
Eelnõukohase seadusega kaasneb vähene mõju Vabariigi Valitsuse, MKM-i, TTJA ja KeA töö- ja juhtimiskorraldusele. Muudatustega viiakse TTJA põhimääruse kehtestamine ja peadirektori ametisse nimetamine ministri tasandilt Vabariigi Valitsuse tasandile, täpsustatakse MKM-i valitsemisala ning viiakse teised muudetavad seadused kooskõlla TEnOS-ist tuleneva ülesannete ja pädevuse jaotusega.
VVS-i kohaselt kinnitab ameti ja inspektsiooni põhimäärused minister ning ministeeriumi ja Riigikantselei põhimäärused Vabariigi Valitsus. Kavandatava muudatuse kohaselt kinnitab edaspidi TTJA põhimääruse ministri asemel erandina Vabariigi Valitsus. Lisaks nimetab Vabariigi Valitsus ministri ettepanekul ametisse TTJA peadirektori erandina VVS § 70 lõikes 2 sätestatud üldisest korrast, mille kohaselt määrab ametite peadirektori ametisse minister kantsleri ettepanekul.
Vabariigi Valitsuse koosseisu kuulub 12 ministrit1. Vabariigi Valitsus kinnitab juba praegu 12. riigiasutuse põhimäärused (11 ministeeriumi ja Riigikantselei põhimäärus) ja nimetab ametisse kantslerid ministri ettepanekul. Arvestades, et põhimääruste sisu nõuded on Vabariigi Valitsuse seaduses ühtselt reguleeritud, ei ole alust eeldada, et TTJA põhimääruse kinnitamine oleks sisuliselt keerukam või ajamahukam kui ministeeriumi põhimääruse kinnitamine. Samuti jäävad kavandatava muudatuse korral TTJA peadirektori valikul kehtima samad avaliku teenistuse tippjuhtidele esitatavad nõuded, mis kehtivad ka praegu. Seetõttu ei avalda veel ühe põhimääruse kinnitamise ning TTJA peadirektori ametisse nimetamise ülesanne Vabariigi Valitsuse töökoormusele märkimisväärset mõju ning kinnitamise tasandi muutus ei too kaasa töö sisulist ümberkorraldamist ega töömahu märgatavat suurenemist.
Pärast TEnOS-i ja kõnesoleva VVS-i muutmise seaduse vastuvõtmist tuleb seadustega kooskõlla viia TTJA, Keskkonnaameti ning MKM-i põhimäärused. Need muudatused on tavapärased ega lisa töökoormust. Keskkonnaameti töötajate üleviimine TTJA-sse toimub avaliku teenistuse seaduse § 98 lg 1 p 1 ja lg 3 alusel.
Lisaks TTJA põhimääruse kinnitaja muutmisele laiendatakse eelnõukohase VVS-i muutmise seadusega ka MKM-i valitsemisala ülesandeid, lisades kiirgusohutuse ning tuumaohutuse ja -julgeoleku tagamise korraldamise ja järelevalve. TEnOS-i eelnõu kohaselt määratakse alates 1. jaanuarist 2027 kiirgus- ja tuumaohutuse eest vastutavaks asutuseks TTJA, kes kuulub MKM-i valitsemisalasse. Kavandatava muudatusega saavutatakse VVS-i kooskõla TEnOS-iga ning eraldatakse kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädev asutus kiirgus- ja tuumaohutuse poliitika, sh energiapoliitika kujundaja, Kliimaministeeriumi, valitsemisalast.
TEnOS-i alusel, koostoimes kavandatavate VVS-i muudatustega, kavandatakse anda KeA vastutusalasse kuuluvad ülesanded, st KeA kiirguskaitse ja -seire büroo ülesanded üle TTJA-le. Tuumaregulaatori loomise töörühma 2026. aasta aruande „Tuumaregulaatori loomise raport“ kohaselt tähendab Keskkonnaameti kiirgusvaldkonna ülesannete üleandmine TTJA-le 14.2 teenistuja töökohavahetust. Seoses tuumaohutuse ja -julgeoleku ülesannetega suureneb TTJA tööjõuvajadus aastatel 2027–2031 märkimisväärselt. Tuumaregulaatori loomise raporti kohaselt peaks kiirgus- ja tuumaenergia valdkonnas (sh lisanduvad tugiteenused) töötama 59 inimest, millest 43 inimest on planeeritud 2031. aastaks tegelema valdavalt tuumaenergia valdkonna ohutuse ja -julgeoleku reguleerimise ning kontrolliga. Kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna töötajate lisandumine TTJA koosseisu tähendab ligikaudu 35%-st töötajate arvu kasvu (2025. aasta seisuga oli TTJA‑l 167 töötajat3). Tuumaenergia valdkonna pädevusega tuumaregulaatori loomine Eestis on kulukas (sellega kaasnevad eelkõige suured koolitus- ja väljaõppekulud), mida võib pidada eelnõukohase seaduse kaudseks negatiivseks mõjuks. TEnOS-i seletuskirja kohaselt (tabel 7.1) on pädeva asutuse 2027.–2030. aastate kogukulu ligikaudu 20,7 miljonit eurot, mis sisaldab nii personali-, majandus- kui ka investeeringukulusid. Kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse (TTJA) kulude katteks taotletakse raha riigi 2027. aasta eelarvestrateegia ja riigieelarve protsessis. Kuna kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädev asutus luuakse TEnOS-i alusel, sisaldab TEnOS-i seletuskiri põhjalikumat ülevaadet pädeva asutuse loomisest, sh mõjude ning kulude ja tulude osa. Kõnesolev eelnõukohane seadus tagab kooskõla TEnOS-iga ja süsteemi tervikliku toimimise.
MKM-i valitsemisala täienemisega lisanduvad ministeeriumile eelkõige tavapärased valitsemisala asutuse tegevuse korraldamisega seotud ülesanded, arvestades, et TTJA tegevusvaldkond laieneb kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonnale. Lisaks kuulub MKM-i ülesannete hulka TTJA kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna töökorraldusega seotud rakendusaktide ettevalmistamine. Nende õigusaktide sisuline lähteinfo ja eelnõude koostamiseks vajalik eksperditeadmine tuleb valdavalt TTJA-lt, mistõttu jääb nende ettevalmistamise põhiline sisuline töökoormus pädevale asutusele. MKM-ile ei lisandu kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna poliitikakujundaja rolli. Kiirgus- ja tuumaohutuse poliitika kujundamine ja kavandamine jääb KliM-i ülesandeks.
Eelnõukohase seaduse positiivne mõju seisneb selles, et see toetab turvalise ja ohutu tuumaenergia kasutuselevõttu Eestis, luues kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse tegevuse alustamiseks ning selle rahvusvahelistele nõuetele vastavuse tagamiseks vajalikud eeldused.
Eelnõuga kavandatud muudatused ei näe ette uute asutuste loomist ega märgatavat töömahu suurenemist. Kohaliku omavalitsuse üksuste korraldusele, kuludele ja tuludele need mõju ei avalda. Kõnesoleva eelnõuga seoses eraldi tulusid ei prognoosita.
Mõju riigi julgeolekule
Eelnõul on positiivne mõju riigi julgeolekule. Pädeva asutuse sõltumatu juhtimiskorralduse eesmärk on tagada, et regulatiivseid ülesandeid täidetakse ning otsuseid tehakse objektiivsetest ohutusalastest ja tehnilistest kaalutlustest lähtudes ning põhjendamatu välise või asutusesisese mõjutamiseta. Kiirgus- ja tuumaohutuse ning tuumajulgeoleku kõrgel tasemel tagamine on tihedalt seotud riigi julgeolekuga. Mõju on eelkõige ennetav, vähendades selliste riskide realiseerumise võimalust, mille esinemissagedus võib olla väike, kuid mille võimalik mõju riigi ohutusele ja julgeolekule võib olla oluline.
Infotehnoloogiline mõju
Eelnõukohasel seadusel puudub otsene iseseisev infotehnoloogiline mõju. Kaudne infotehnoloogiline mõju võib avalduda üksnes TEnOS-i rakendamisest tuleneva kiirgusvaldkonna ülesannete, andmete ja infosüsteemide ümberkorraldamisega ja tuumaohutuse teenuste disainimisega.
Keskkonnaameti kiirgusvaldkonna ülesannete ja teenistujate üleviimine TTJA-sse avaldab mõju mõlema ameti registrite, infosüsteemide ja dokumendihalduse korraldusele. Seda võib pidada eelnõukohase seaduse kaudseks mõjuks. 2026. aastal jooksul on TTJA-l plaanis kindlaks teha mõlemas asutuses kasutatavad süsteemid ja nende ühildamise või arendamise vajadused, lähtudes üleviidavatest teenustest ja tuumaenergiaprogrammi käivitamise kavast, samuti koostada selleks vajaminev eelarve.
Pädeva asutuse toimimine eeldab usaldusväärset ja turvalist teabehalduse raamistikku, mis toetab loamenetlusi, järelevalvet, kiirgusseiret, rahvusvahelist aruandlust ning hädaolukordadeks valmisolekut. Lisaks praeguste kiirgusvaldkonna registrite ja andmete üleviimisele TTJA-sse on vaja arendada süsteeme, et rahuldada ka tuumaenergiavaldkonnaga seotud ja lisanduvad infotehnoloogilised vajadused. Infotehnoloogiliste teenuste üleviimise ja disainimise kulud, sh esmaste kriitiliste tegevuste kulude prognoos koostatakse 2026. aasta jooksul.
Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse, keskkonnaseire seaduse ja väärteomenetluse seadustiku muudatused on tehnilist ja institutsionaalset laadi. Nendega tagatakse, et KeA-lt TTJA-le üleantavate kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna ülesannete täitmisel säilivad vajalik ligipääs keskkonnaotsuste infosüsteemile, õigeaegne teabe saamine ioniseeriva kiirgusega seotud keskkonnaohu või olulise keskkonnahäiringu kohta ning väärteomenetluste läbiviimiseks vajalikud andmete nõudmise volitused. Muudatused ei loo uusi menetlusi ega sisulisi kohustusi ettevõtjatele, inimestele või kohaliku omavalitsuse üksustele ning nendega ei kaasne märkimisväärset halduskoormust, infotehnoloogilist mõju ega täiendavaid kulusid.
Sotsiaalne mõju
Eelnõukohasel seadusel puudub otsene sotsiaalne mõju. Kaudne mõju võib avalduda üksnes tuumaenergia ja -ohutuse seaduse rakendamisest tulenevalt. See sotsiaalne mõju avaldub eelkõige 14. teenistujale, kes viiakse Keskkonnaametist üle TTJA-sse. Nende inimeste jaoks tähendab see muudatus tööandja vahetumist, uut organisatsiooni- ja halduskultuuri ning juhtkonna vahetumist. Struktuurimuudatused võivad tingida vajaduse kohaneda uute tööülesannete, töökorralduse ja organisatsioonikultuuriga. Positiivse külje pealt võib kaasneda parem koostöö ja suhtlus kolleegidega, parem sidusus teiste valdkondadega, professionaalsed eelised ning valdkonna mõju suurenemine. Tuumarajatise loastamise algfaasis on fookuses planeerimine, asukoha sobivuse hindamine ja ehitusloa menetlus, mis eeldavad head haldusmenetluse korraldamise, kooskõlastuste koordineerimise ja tehnilise hindamise võimet. TTJA on saanud selliste ülesannete täitmiseks kogemusi riiklikult oluliste ehitusprojektide menetlemisel.
Kokkuvõttes on kõnesoleva eelnõukohase seaduse otsene mõju vähene ning avaldub peamiselt riigiasutuste töö- ja juhtimiskorralduses, pädeva asutuse sõltumatuse tagamises ning vähesel määral riigi julgeolekus. Laiemad mõjud avalduvad koostoimes TEnOS-i rakendamisega.
7. Rakendusaktid
Vabariigi Valitsuse seaduse muutmisest tulenevalt on vaja muuta järgmisi rakendusakte:
1) Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2002. a määrus nr 323 „Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi põhimäärus“;
2) majandus- ja taristuministri 7. detsembri 2018. a määrus nr 62 „Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti põhimäärus“;
3) keskkonnaministri 30. septembri 2020. a määrus nr 47 „Keskkonnaameti põhimäärus“.
Kõik eelnimetatud rakendusaktid on kavandatud jõustuma 1.01.2027. Eelnõuga ei kavandata kehtestada uusi volitusnorme. Rakendusaktide muutmise vajadus tuleneb kehtivate põhimääruste kooskõlla viimisest käesoleva seadusega. Eelnõu seletuskirja lisas on esitatud rakendusaktide muutmise kavandid.
8. Seaduse jõustumine
Seadus jõustub 1. jaanuaril 2027, st samal ajal kui tuumaenergia- ja ohutuse seadus. Üheaegne jõustumine on vajalik, et tagada TEnOS-i alusel loodava kiirgus- ja tuumaohutuse valdkonna pädeva asutuse tegevuse õiguslik kooskõla alates tegevuse algusest.
9. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon
Eelnõu esitati eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumidele. Laekunud tagasiside kohta on koostatud märkustega arvestamise või mittearvestamise tabel seletuskirja lisas 2.
Algatab Vabariigi Valitsus … 2026. a
(allkirjastatud digitaalselt) allkirjastaja nimi
allkirjastaja ametinimetus