Euroopa innovatsioonimäärus ja regulatiivsed liivakastid
Kokkuvõte
RTK toetab ühtset ELi raamistikku TA-hangetele, kuid eelnõu vajab mõnda täpsustust, et see Eestis päriselt tööle hakkaks. Komisjoni 9.09.2026 riigihangete määruse ettepanek (IP/26/1817) jätab TA-teenused oma kohaldamisalast välja, seega jääb innovatsioonimäärus TA-hangete ainsaks ELi raamiks. Seda olulisem on, et kaks määrust oleksid omavahel seotud.
1. Piirmäär (art 2). 216 000 € jätab suure osa Eesti TA-hangetest kõrvale. Ettepanek: lubada liikmesriigil kohaldada määruse menetlust vabatahtlikult ka alla piirmäära.
1. Turu-uuring (art 9). Kohustus on õige, aga andmed peavad olema struktureeritud ja ühes kohas: eForms-i väljad TA-hanke ja PCP kohta ning dokumendid riiklikus e-hankekeskkonnas, mitte hankija veebilehel.
2. Intellektuaalomand (art 19). IO jäägu töövõtjale, aga avaliku sektori kasutusõigus peab katma kogu riigi avaliku sektori. Liidesed ja andmeskeemid peavad jääma vabalt kasutatavaks ning tehisaru puhul tuleb täpsustada mudelikaalude ja andmete staatus.
3. 50% reegel (art 11). ELi eelistus on õige, kuid väike hankija ei suuda reeglit kontrollida ilma selge mõõdiku ja lihtsa tõendamisviisita.
4. TA tulemuselt kasutuselevõtuni. TA-hanke ja riigihangete määruse innovatsioonimenetluse vahele on vaja selget silda, praegu jääb see lõhe lahti.
5. Kriteeriumid ja jõudlusnõuded (art 15–18). Hankijad vajavad ELi tüüpkriteeriumide teeki ja ühiseid testandmestikke, ka väikestes keeltes.
6. Liivakastid. Soovitus peaks käsitlema avalikku hankijat osalejana ja siduma liivakasti TA-hanke välitestidega.
RTK roll ja andmed
RTK viib keskse hankijana läbi suurema osa Eesti riigi TA-hangetest. Ajavahemikus 01.10.2024–29.09.2026 avaldati TED-is 59 Eesti hanget, mille põhi-CPV on jaotises 73. Neist 41 hankes oli hankija RTK.
Eeldatava maksumuse järgi jagunevad hanked nii:
Eeldatav maksumus
Hankeid
alla 216 000 €
28
216 000 € ja rohkem
19
maksumust ei avaldatud
12
Alla piirmäära jääb isegi TED-is nähtavatest hangetest ligi pool, avaldatud maksumusega hangetest 28 hanget 47-st. Siseriikliku piirmäära hanked TED-i ei jõua, seega on tegelik osakaal suurem.
Enamik Eesti „TA-hangetest“ on uuringud ja nõustamine: 59 hankest 37 on uurimistöö-, labori- või nõustamisteenused (CPV 73110000, 73111000, 73200000, 73210000). Eksperimentaalarendust (73120000) oli vaid viis hanget. Näiteks Tartu Ülikooli prototüübihangete lepingud olid 71 500 €, 84 636 € ja 134 300 €, kõik alla määruse piirmäära.
Lisaks hankija rollile arendab RTK hankeprotsessi tehisaru tööriistu: Hankearu (alla piirmäära ostude tehisaru-toega töövoog), riigihangete registri kasutajatoe assistent ja hankedokumentide kontrolli agendid. Seetõttu näeme innovatsioonihanget nii tellija kui ka ehitaja poolelt.
Seisukohad ja ettepanekud
1. Kohaldamisala ja piirmäär (art 2 ja 4)
Toetame ühtseid reegleid TA-hangetele. Praegu lahendab iga riik need ise ja see takistab piiriülest osalemist.
Piirmäär 216 000 € tähendab, et Eestis katab määrus väikese osa tegelikest TA-hangetest. Ülejäänud jäävad siseriikliku korra alla ja tekib kaks paralleelset režiimi.
Kohaldamisala määrab CPV jaotis 73 (art 3 p 8). Tehisaru- ja tarkvaraarenduses on piir TA-teenuse (CPV 73) ja tarkvaraarenduse (CPV 72) vahel hägune. Näiteks Rohefoori 2. etapi hange ühendab koode 73100000 ja 72200000.
Ettepanekud
• Lisada säte, mis lubab liikmesriigil kohaldada määruse menetlust vabatahtlikult ka alla piirmäära. Siis saab Eesti riigihangete seaduses sellele viidata, mitte reegleid ümber kirjutada.
• Komisjon annab juhise, millal on tarkvara- ja tehisaruarendus TA-teenus ja millal tavaline arendusteenus.
• Euroopa ettevõtluse digikukkur (European Business Wallet, art 4 lg 4) ühendada liikmesriikide olemasolevate e-hankekeskkondadega. TA-hanked ja riigihangete määruse digitaalne hanketurg peavad kasutama sama taristut, mitte eraldi kanaleid.
2. Turu-uuring (art 9)
Kohustuslik turu-uuring on õige: see vähendab riski, et tehniline kirjeldus soosib olemasolevat lahendust. Hankearu arendusest on meil sama õppetund. Turu-uuring ei tohi olla eraldi etapp, mis peatab hanke ja välistab pakkujate kaasamise, vaid sama menetluse režiim, mis lõpeb varem ja kannab leiud edasi.
Art 9 lg 2 p b järgi märgitakse PCP hanke pealkirjas sõnadega „Pre-Commercial Procurement“. Pealkirja tekst ei ole usaldusväärne andmeväli: seda ei saa automaatselt jälgida ega statistikas kasutada.
Art 9 lg 9 järgi avaldatakse turu-uuringu dokumendid hankija veebilehel. Nii jäävad need laiali ja VKE ei leia neid üles.
Ettepanekud
• eForms-i struktureeritud väljad: TA-hange, PCP, arendusetapp, ühishange.
• Turu-uuringu dokumendid, küsimused ja vastused avaldatakse riiklikus e-hankekeskkonnas sama hanke tunnusega ning seotakse hilisema hanketeatega.
• Võrdse kohtlemise lihtne reegel: kõik turu-uuringus jagatud teave jõuab ka hankedokumentidesse.
• Komisjoni tüüpvorm turu-uuringu kokkuvõttele. See aitab ka vaidlustuse korral.
3. Kvalifitseerimis- ja hindamiskriteeriumid (art 15–16)
Toetame parima hinna ja kvaliteedi suhet ning miinimumkaale: kvaliteet vähemalt 50% ja uuenduslikkus vähemalt 15% (põhjendus 15). Toetame ka põhjenduse 14 põhimõtet, et idu- ja kasvuettevõte võib tõendada finantsvõimekust riskikapitali või IO-ga ja varasemat TA-lepingut ei nõuta.
Risk on, et uuenduslikkuse kriteerium muutub üldiseks vormitäiteks, sest hankijal puuduvad hindamisskaalad. RTK arendab hankedokumentide kontrolli tööriista, mis vaatab üle keskkonna-, sotsiaal- ja innovatsiooniaspektid. Masinloetavad tüüpkriteeriumid teeksid sellise eelkontrolli täpsemaks.
Ettepanekud
• Täpsustada, kas 15% uuenduslikkuse kaal on osa 50% kvaliteedikaalust.
• Komisjoni tüüpkriteeriumide teek koos hindamisskaalade ja tõendusnõuetega, masinloetaval kujul.
• Art 6 „kriitiliste ülesannete“ säte juurde nõuda põhjendust, et seda ei kasutataks konsortsiumide välistamiseks.
• Tõendid esitatakse ühekordse esitamise põhimõttel, digikukru atesteeringutena.
4. Tehniline kirjeldus ja jõudlusnõuded (art 18)
Toetame funktsionaalseid ja jõudlusnõudeid disaininõuete asemel (põhjendus 16). Tehisaru- ja andmelahenduste puhul on parim jõudlusnõue korratav test: andmestik, mõõdik ja vastuvõtulävi, mida hankija hoiab enda käes.
Ettepanekud
• Juhis, kuidas kirjutada jõudlusnõue testprotokollina.
• ELi tugi ühistele hindamisandmestikele kõigis ametlikes keeltes.
• Hindaja sõltumatus: hinnatav ei koosta ise oma hinnangut ega vali hindamisandmeid.
5. Riskide maandamine (art 19)
Etapiviisiline arendus vähendab hankija riski kõige rohkem. Eestis tehakse seda praegu eraldi hangetena: nutipoide võrgustiku teemal oli 2024. aastal uuringu hange (leping 100 000 €) ja 2026. aastal eraldi piloteerimise hange (eeldatav maksumus 2 485 000 €, leping 1 655 000 €). Määruse konkureeriv arendus etappidena võimaldaks sama ühes menetluses, otsustuspunktidega.
Tehisarupilootide suurim praktiline takistus on testimine päris andmetega. Isikuandmete töötlemise alus testimisel on ebaselge ja hankija jääb pigem sünteetiliste andmete juurde.
Ettepanekud
• Komisjoni tüüptingimused etapi lõpuotsusele, lepingu lõpetamisele ja ettemaksele (VKE likviidsus).
• Juhis pseudonüümitud andmetega testimiseks TA-hankes, seotud liivakastide soovitusega.
• Turvariskide hindamise vorm, mida väike hankija suudab ise täita.
6. Intellektuaalomand (art 19)
Toetame põhimõtet, et IO jääb töövõtjale ning riskid ja hüved jagatakse turutingimustel. See toob paremaid pakkumusi ja annab ettevõttele tulemuse, mida edasi müüa ja eksportida.
Eesti riigi IT põhineb jagatud teenustel ja korduskasutusel. Kui kasutusõigus katab ainult tellinud hankijat, peab teine asutus sama tulemuse uuesti ostma.
Ettepanekud
• Avaliku sektori tasuta lihtlitsents katab kogu liikmesriigi avaliku sektori, sh kesksed hankijad, mitte ainult tellijat.
• Koostalitluseks vajalikud liidesed, andmeskeemid ja API kirjeldused jäävad avalikule sektorile vabalt kasutatavaks. Nii väldime tarnijast sõltuvust ja jääme kooskõlla koostalitlusvõimelise Euroopa määrusega (EL) 2024/903.
• Art 3 p 22 „tulemused“ täpsustada tehisaru puhul: treenitud mudelikaalud, peenhäälestus ja hindamisandmestikud. Avaliku sektori andmetel treenitud mudel ei tohi muutuda töövõtja ainuõiguseks.
• Tagasivõtuõigus juhuks, kui tulemust ei turustata, vajab konkreetset tähtaega ja lihtsat menetlust.
• Avaliku huvi erand peab hõlmama kriitilist digitaristut. Näide: X-teed arendavad Eesti ja Soome ühiselt NIIS-i kaudu avatud lähtekoodina. Selline ühisvara peab jääma avalikule poolele.
7. TA-hange, PCP ja kasutuselevõtt
Määratlus on paberil selge: PCP on TA-hange, kus riskid ja hüved jagatakse turutingimustel ja arendus käib konkureerivalt etappidena (art 3 p 2). Hankijal on aga kolm instrumenti kahes määruses: TA-hange, PCP ja riigihangete määruse uus innovatsioonimenetlus, mis asendab innovatsioonipartnerluse. RTK kasutas innovatsioonipartnerlust 2026. aastal Sotsiaalministeeriumi hankes „Innovaatiliste lahenduste hankimine 50-aastaste ja vanemate inimeste kaasamiseks“. Kahjuks eelarve kärpe tõttu pidime hanke kehtetuks tunnistama.
Suurim lõhe on üleminek TA tulemuselt kasutuselevõtule. Ostueesõigus (põhjendus 10) ei luba töövõtjat soosida ja järgmine ost on eraldi menetlus.
Ettepanekud
• Riigihangete määruse innovatsioonimenetlus aktsepteerib lõpetatud TA-hanget testimisetapina.
• Või PCP-s lubatakse piiratud mahuga kasutuselevõtu valikosa.
• Komisjoni ühe lehekülje otsustuspuu: millal TA-hange, millal PCP, millal innovatsioonimenetlus.
8. Juurdepääs ja 50% reegel (art 11)
Toetame ELi eelistust TA-hangetes. See toetab Eesti julgeolekuhuvi ja tehnoloogilise sõltumatuse eesmärki. Eesti ettevõtetele on mõju ELi turul pigem positiivne; kolmandate riikide vastumeetmete riski võiks MKM hinnata koos ettevõtlusorganisatsioonidega.
Probleem on rakendamine. Väike hankija ei suuda kontrollida, kas vähemalt 50% TA-tegevusest toimub ELis või lepinguriikides, kui mõõdik ja tõendamisviis puuduvad.
Ettepanekud
• Mõõdik: personalikulu või inimkuude osakaal.
• Tõendamine: kinnitus pakkumuses, lepingutingimus ja auditiõigus, võimaluse korral digikukru atesteeringuga.
• Tehisaru puhul täpsustada, kas „teostatud ELis“ tähendab inimeste või arvutustaristu asukohta.
• „Kolmanda riigi kontrolli“ määratlus peab olema kontrollitav tegelike kasusaajate registrist. Eestis saab seda teha äriregistrist X-tee kaudu automaatselt.
• Kandidaatriikide, sh Ukraina, staatus (põhjendus 11) tuua artikli teksti.
9. Ühised piiriülesed TA-hanked (art 31)
Eesti osaleb juba: Põhja-Eesti Regionaalhaigla on üks seitsmest hankijast THERESA PCP-s, viie riigi (Hispaania, Holland, Eesti, Belgia, Poola) ühishankes eeldatava maksumusega umbes 2,8 mln €, mida rahastab Horizon Europe. Hanget juhib Hispaania hankija ning vaidlused lahendatakse Navarra ametiasutustes ja Pamplona kohtutes. Eesti osaleb seni pigem kaasaminejana, mitte juhtiva hankijana.
Takistused on mitme riigi õigus ja vaidlustuskord, keel, eelarveaasta ja kaasrahastuse erinevused ning maksete korraldus.
Ettepanekud
• Üks kohaldatav õigus ja üks vaidlustuskord: juhtiva hankija riigi oma.
• ELi tüüpleping ühishanke osalejatele.
• eForms-i ühishanke väljad, et selliseid hankeid saaks jälgida.
• Koordineerimiskulu ELi kaasrahastus.
10. EUIPO IO-platvorm (art 32 lg 3 p b–c)
Lisandväärtus tekib siis, kui platvorm on seotud avalike TA-hangetega. Hankija peaks enne TA-hanget nägema, kas mõne teise liikmesriigi PCP tulemus on juba litsentsitav. See hoiab ära topeltarenduse ja sobib loomulikult turu-uuringu osaks.
Ettepanekud
• Platvormi kirjed seotakse TED-i hanketeate tunnusega.
• Avalik masinloetav API ja tasuta põhiligipääs (põhjendus 26).
• Kasutaja tuvastamine digikukruga.
11. VKE-d ja suurettevõtted (art 6, 15–16)
Eelnõu parandab VKE-de võimalusi: konsortsiumid, võimekuse summeerimine ja riskikapital finantsvõimekuse tõendina. Alles jäävad pakkumuse koostamise kulu (50% kvaliteedikaal nõuab mahukat sisu), mitmeetapilised läbirääkimised ja likviidsus.
Hankearu eesmärk on suurendada väikeostudes osalevate ettevõtete arvu, leides pakkujad registriandmete põhjal. Sama loogika töötab TA-hangetes, kui turu-uuringu teated on struktureeritud.
Ettepanekud
• PCP esimeses etapis lühike pakkumus ja demo, mitte täismahus dokumentatsioon.
• Iga etapi töö eest makstakse, ettemaks on vaikimisi lubatud.
• Tõendid esitatakse ühe korra.
12. Peamised takistused ja ELi tugi
Hankija poolelt on suurimad takistused vajaduse kirjeldamise oskus, vaidlustusrisk, testandmete kättesaadavus ning tehisaru- ja isikuandmete hindamiste kulu. Pakkujad ja hankijad ei leia teineteist.
EL saab kõige rohkem aidata hankija tehingukulu vähendamisega: tüüptingimused, tüüpkriteeriumid, struktureeritud andmeväljad, ühised testandmestikud ja ühishangete koordineerimise rahastus.
Tehniline märkus: art 6 lõigete numeratsioon algab 4-st ja viide „paragraph 1, second subparagraph“ ei vasta tekstile.
Regulatiivsete liivakastide soovitus
Toetame ühist määratlust ja põhimõtteid, eriti väljumisaruannet (p 10) ja tulemuste avalikustamist (p 11). Soovitus võiks aga senisest selgemalt käsitleda avalikku sektorit ise katsetajana.
Ettepanekud
1. Avalik hankija osalejana. P 5 alap g mainib võimalikke avaliku sektori kliente. Sõnastada selgelt, et TA-hanke välitest võib toimuda liivakastis ja liivakasti tingimused kehtivad ka hankelepingule.
2. Üks sisenemispunkt. Avaliku sektori tehisarupiloodil peaks olema üks taotlus, mitte eraldi menetlus tehisintellekti määruse liivakasti (art 57), koostalitlusvõimelise Euroopa määruse liivakasti ja riikliku liivakasti jaoks.
3. Testandmed. Lubada liivakasti tingimustes selgelt testimist pseudonüümitud isikuandmetega (p 5 alap c).
4. Väljumisaruanne tõendina. Masinloetav väljumisaruanne peaks olema kasutatav tõendina hilisemas hankes, et ettevõte ei peaks sama asja uuesti tõendama.
5. Liivakast hankemenetlusele. Katsetada saab ka hankemenetlust ennast: tehisaru-toega hindamist ja dokumentide automaatset eelkontrolli. Hankearu põhimõte „tehisaru soovitab, reeglid piiravad, inimene otsustab“ sobib sellise katse aluseks.
Mida RTK saab pakkuda
1. Riigihangete registri andmete analüüs TA-hangete kohta, sh alla ELi piirmäära: mahud, väärtusvahemikud, pakkujate arv ja VKE-de osakaal.
2. Praktilised näited RTK läbiviidud TA- ja innovatsioonihangetest, sh innovatsioonipartnerlus ja etapiviisilised arendused.
3. Hankearu kui demolahendus: tehisaru-toega turu-uuring, hankedokumentide eelkontroll ja auditeeritav otsustusjälg.
4. Osalemine MKM-i töörühmas ja nõukogu töörühma seisukohtade ettevalmistamisel.
Allikad
• Euroopa innovatsioonimääruse eelnõu, COM(2026) 567
• Nõukogu soovituse eelnõu regulatiivsete liivakastide kohta, COM(2026) 568
• Komisjoni pressiteade riigihangete määruse kohta, IP/26/1817
• Art 11 kokkuvõte, Swisscore
• TED (API v3, päring 05.10.2026), Eesti hankijate teated CPV jaotisega 73, 01.10.2024–29.09.2026: 264 teadet, neist 96 hanketeadet põhi-CPV-ga jaotises 73. Hanked on eristatud menetluse tunnuse (BT-04) järgi, kokku 59. Viidatud hanked:
◦ Innovaatiliste lahenduste hankimine 50-aastaste ja vanemate inimeste kaasamiseks, leping 653896-2026
◦ THERESA PCP, viie riigi ühishange (Põhja-Eesti Regionaalhaigla)
◦ Nutipoide võrgustiku arendusprojekti uuring, 2024, leping 6960-2025
◦ Nutipoide võrgustiku piloteerimine, 2026, leping 495119-2026
◦ Rohefoori 2. etapp
◦ Tartu Ülikooli prototüübihanked: 173198-2026, 238546-2026, 559609-2026