EESTI ADVOKATUUR ESTONIAN BAR ASSOCIATION

Kentmanni 4 Tel 662 0665 Arvelduskonto

10116 TALLINN E-post: [email protected] EE167700771009219435

Reg kood 74000027 AS LHV Pank

Karin Madisson

Halduspoliitika asekantsler

Rahandusministeerium Teie 25.09.2026 nr 12.2-1/3896-1

[email protected] Meie 12.10.2026 nr 1-8/26/103-1

Eesti Advokatuuri seisukohad Euroopa Liidu riigihangete määruse eelnõu kohta

Lugupeetud Karin Madisson

Täname, et olete Eesti Advokatuurile andnud võimaluse avaldada arvamust Euroopa Liidu

riigihangete määruse eelnõu kohta. Advokatuur esitab alljärgnevalt oma esialgsed

tähelepanekud eelnõu osas.

1. Artikkel 4

Artikkel 4 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Procurement shall be guided by the principle of

best quality for public money, thereby serving the objective of efficient public spending and

investment.“

Advokatuuri hinnangul on eelviidatud lõike sõnastus mõnevõrra ebatäpne, kuivõrd

väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei ole hankekohustuse tarbeks oluline, millisest allikast

raha pärineb, vaid oluline on see, et tegemist oleks hankijaga, kes sõlmib rahaliste huvidega

seotud lepingu (vt artikkel 6 p 19). Artikli 4 lõike 1 sõnastus ei ole sellega kooskõlas, kuna

viitab üksnes avalikele vahenditele (public money).

2. Artikkel 21

Artikkel 21 lõige 3 on sõnastatud järgmiselt: „Public buyers may, in the case of services, works

or siting and installation operations, require legal persons to indicate before the start of the

execution of the tasks concerned, the names and relevant qualifications of the staff responsible

for the performance of the contract in question.“

Vähemalt Eesti haldus- ja kohtupraktika kohaselt peab pakkujalt mistahes andmete küsimiseks

olema riigihanke menetlusest tulenev vajadus, hankija ei saa pakkujalt küsida teavet näiteks

uudishimust. Artiklist 21 ei selgu, mis on sellise teabe nõudmise eesmärk ega see, kas või mis

peaks juhtuma, kui vastavat teavet ei esitata. Määrus ei peaks ette nägema kohustusi, mille

puhul ei ole aru saada, mis nende täitmisest või mittetäitmisest sõltub.

3. Artikkel 22

Artikkel 22 lõige 4 sätestab järgmist: „Without prejudice to Member States’ competence to

organise their social security systems, public buyers shall not require a group of economic

operators to assume a specific legal form, including once they have been awarded the contract.“

Advokatuuri hinnangul vajaks antud regulatsioon täiendamist erandiga, mis võimaldaks sellest

kohustusest kõrvale kalduda, kui liikmesriigi või Euroopa Liidu õigus nõuab lepingu täitjalt

konkreetset õiguslikku vormi. See võib olla asjakohane näiteks finantsteenuste korral, mille

puhul võivad sektoraalsed õigusaktid ette näha kohustuse, et teenust saab osutada ainult

konkreetses äriühingu vormis. Artikkel 22 lõige 4 selle erisusega ei arvesta.

4. Artikkel 25

Artikli 25 viimane lõik määratleb ettevõtja võtmeisikud, kelle suhtes kõrvaldamise aluseid

kontrollitakse. Artiklist on aga puudu tegelikud kasusaajad, kes võiksid olla kõige ilmsemad

kõrvaldamise subjektid. Advokatuuri liikmetelt eelnõu kohta esitatud tagasisides toodi piltlik

näide määruse artikkel 25 kohta, et käesoleval juhul on see üles ehitatud selliselt, et kui näiteks

ettevõtja sekretäril on volitus pakkujat esindada, siis võib tema kõrvaldamise alus kaasa tuua

pakkuja kõrvaldamise, kuid kui pakkuja tegelik kasusaaja on korduvalt süüdi mõistetud

kurjategija, siis ei saa hankija sellist pakkujat kõrvaldada. Sellise regulatsiooni põhjendatus ja

eesmärgipärasus jäävad seetõttu ebaselgeks.

5. Artikkel 26

- Artikli 26 lõike 1 punkti f kohaselt võib kõrvaldamisele kuuluda selline ettevõtja, kes on

lihtsustatult esitanud valeandmeid enda kõrvaldamise aluste või kvalifikatsiooni kohta. Selline

määratlus on advokatuuri hinnangul liiga kitsas, kuivõrd valeandmeid võidakse esitada ja

praktikas ka esitatakse nt pakkumuse hindamise või pakkumuse vastavuse kontekstis. Teisisõnu

olukordades, milles valeandmed ei puuduta kvalifikatsiooni või kõrvaldamise aluseid.

Jääb arusaamatuks, miks pakkuja võib valeandmeid esitada oma pakkumuse vastavuse või

hindamisele kuuluvate asjade kohta, kuid kvalifikatsiooni ja kõrvaldamise aluste kohta mitte.

Valeandmete esitamine on igal juhul valeandmete esitamine ning pakkuja usaldusväärsus ei

peaks sõltuma sellest, mille kohta ta täpselt valeandmeid esitas.

- Artikkel 26 lõike 2 eelviimane lõik on sõnastatud järgmiselt: „An economic operator which

has been excluded by final judgment in any Member State from participating in procurement

procedures shall not be entitled to make use of the possibility provided for under this paragraph

during the period of exclusion resulting from that judgment.“

Viidatud sättest võib jääda mulje, et kui ettevõtjale on ühes liikmesriigis määratud riigihangetes

osalemise keeld, siis ta ei saa kõrvaldamise aluseid heastada. Kui seda sätet peab selliselt

mõistma, siis võib see osutuda aga ebamõistlikuks, kuna ühes liikmesriigis seatud keeld ei

peaks mõjutama ettevõtja võimalusi ennast teise liikmesriigi riigihangetes heastada. Seda enam

olukorras, kus riigihangetes osalemise keeld jõustunud otsuse alusel on õigusliku instrumendina

olemas vaid mõnedes liikmesriikides. Piltlikult öeldes võivad sellise regulatsiooni negatiivset

mõju enim tunda just need liikmesriigid, mille õiguskorras sellist keeldu ei eksisteeri.

- Artikli 26 lõikes 3 sätestatud kõrvaldamise perioodi arvestamise algushetk on hankijatele

praktikas rakendamisel problemaatiline. Nimelt sätestab viidatud norm, et: „public buyers may

exclude economic operators pursuant to this Article during a period of five years from the date

of the conduct giving rise to exclusion or, in the case of continued or repeated acts, the date on

which the conduct ceases.“

Probleem, mis teo toimepanekust arvutamisel tekib, seisneb asjaolus, et artikli 26 lõikes 1

loetletud teod on paljuski varjatud iseloomuga ning ebaausad pakkujad võivad olla huvitatud

nende asjaolude varjamisest. Isegi kui valikuliste kõrvaldamise aluste olemasolu saab mingil

ajahetkel teatavaks, näiteks haldusorgani või kohtu otsuse kaudu, siis võib selleks hetkeks teo

toimepanemisest olla möödunud juba rohkem kui viis aastat. Sellisel juhul ei saa hankija

kõnealust tegu pakkuja aususe ja usaldusväärsuse hindamisel arvesse võtta. Seetõttu oleks

mõistlikum, kui vähemalt osade tegude puhul hakataks kõrvaldamise perioodi arvestama

hetkest, mil haldusorgan või kohus on teo õigusvastasena kvalifitseerinud (vt EKo C-

124/17,Vossloh Laeis, p 38).

Viieaastase kõrvaldamisperioodi eesmärk ei ole täielikult saavutatav, kui pakkujatel on

võimalik oma rikkumisi varjata. Selline regulatsioon on ka vastupidine artikli 25 lõikele 2, mis

seob kõrvaldamise aluse algushetke jõustunud otsuse päevaga, vältides nõnda olukorda, milles

mõni ettevõtja võiks pikaajalise kohtuvaidluse kaudu kõrvaldamise aluse kohaldumist täiel

määral vältida. Artikli 26 lg 3 seda võimalikku tagajärge aga ära ei hoia.

6. Artikkel 28

Artikli 28 lõike 4 viimane lõik näeb justkui ette eraldiseisva kõrvaldamise aluse, kui pakkuja ei

esita hankija nõutud dokumente või muudab keeruliseks enda päritolu kontrollimise. Viidatud

alus peaks olema esitatud määruse sätetes, mis reguleerivad kõrvaldamist. Kõrvaldamise aluste

regulatsiooni killustamine erinevate artiklite vahel ei ole mõistlik.

7. Artikkel 47

- Artikli 47 punkti a alapunkti ii kohaselt võib spetsiaalset menetlust kasutada mh ainult siis,

kui: „competition is absent for technical reasons that cannot be attributed to the design of a

prior procurement procedure“.

See tingimus võib põhjustada praktikas arvukaid vaidlusi, kuivõrd Euroopa Liidu seadusandja

sekkub siin sisuliselt hankijate pärusmaaks olevasse otstarbekuse kaalutlusse. Praktikas esineb

arvukalt selliseid olukordi, milles varasema õiguspärase riigihanke kaudu soetatakse üks või

teine süsteem, mille kasutamine eeldab sellega kokkusobivate asjade või teenuste edasist

hankimist, mida oleks igati mõistlik teha nn spetsiaalses menetluses.

Kõige ilmsemad näited on mitmesugused IT-süsteemid, mida saab eesmärgipäraselt kasutada

ainult nii, kui liita nendega kokkusobituvaid komponente. Eesti haldus- ja kohtupraktikas ei ole

siiani õigusvastaseks peetud, kui hankija soetab lahendusi, mis peavad sobituma tema juba

olemasolevasse süsteemi (vt nt TlnRKm 3-22-2473, p 12; TlnRKo 3-25-1543, p 12 ja 14;

TrtRKo 3-25-2471, p 20). Artiklisse 47 lisatav täiendus seab aga sellise tavapärase praktika

kahtluse alla, kuna sellest võib järeldada, et isegi kui varasema õiguspärase hankega on

tekkinud nn tehniline põhjus spetsiaalse menetluse kasutamiseks, ei saa hankija seda menetlust

kasutada. See tõstatab omakorda küsimuse, kas hankijad peaksid asuma kokkusobituvaid

komponente soetama nt avatud menetluses või dünaamilises menetluses, mis võib olla asjatu

kulu.

- Artikli 47 punkti c järgi võib määruse alusel koolide toitlustamise teenust hankida tulevikus

spetsiaalse menetluse kaudu (st ka ühe pakkuja poole pöördudes). Kuna Eesti õiguspraktikas

on koolitoitlustuse teenused väga konkurentsitihedad, siis oleks sellise erisuse kohaldamine

Eestis ettevõtjate huve silmas pidades ootamatu ja küsitav. Teisisõnu võimaldaks määrus ühes

kõige konkurentsitihedamas hankevaldkonnas konkurentsi mitte ära kasutada, mis ei näi olevat

mõistlik.

8. Artiklid 80, 83 ja 84

Artiklites 80, 83 ja 84 on sätestatud sisult kaks riigihankeõiguslikku erandit – sisetehing ja

tehing seotud ettevõtjaga. Kehtivate direktiivide mõttes on nende kasutajaskond aga erinev,

kuna sisetehingu tellivaks osapooleks sai olla üksnes avaliku sektori hankija ning seotud

ettevõtjaga tehingu tegemisel ainult võrgustikusektori hankija. Teisiti öeldes kehtisid mõlemat

liiki hankijatele erinevad erandid, milledest sisetehing oli teatud ulatuses lihtsamate eeldustega.

Artiklist 80 nähtub aga, et sisetehingusse saab tulevikus astuda ka võrgustikusektori hankija,

mis tähendab omakorda, et võrgustikusektori hankijale hakkaks korraga kohalduma justkui

kaks konkureerivat erandit. Sellist lahendust on keeruline mõista, kuivõrd artiklites 83 ja 84

sätestatu ongi mõeldud konkreetselt võrgustikusektori hankijate tehingute jaoks, kuid kui

võrgustikusektori hankija saab tulevikus kasutada artiklis 80 ette nähtud sisetehingu võimalust,

siis on need talle eelduste osas soodsamad, kui tema jaoks spetsiaalselt mõeldud artiklid 83 ja

84. Sellise regulatiivne lahendus ei ole arusaadav ning tegemist on küsimusega, mis vajaks

täiendavat täpsustamist.

9. Artikkel 101

Artikkel 101 reguleerib pakkumuse maksumuse põhjendatuse kontrollimist. Selle punkti a

regulatsioon erineb aga märkimisväärselt Eesti haldus- ja kohtupraktikas väljakujunenud

käsitlusest. Nimelt on Eesti haldus- ja kohtupraktikas pikaajaliselt omaks võetud, et pakkumuse

maksumus võib olla põhjendamatult madal ainult kogumaksumusi arvestades, mitte nn

komponentide pinnalt (vt nt TlnRKo 3-17-2544, p 13; VaKo 115-22/251620, p 16).

Artiklis 101 on eelduseks võetud, et kahtlus pakkumuse maksumuse põhjendatuse kohta võib

tuleneda nii hinnast kui ka hinnaelementidest (price elements). See tähendab, et määrus näeb

ette Eestis väljakujunenud praktikast erineva kontrollimehhanismi rakendamise eelduse.

10. Artiklid 105 ja 106

Artiklid 105 ja 106 asuvad reguleerima seniseid hankelepingute muudatuse aluseid, kuid

määruse eelnõus on need mõtteliselt jagatud kaheks – adjustments ja modifications. Iseenesest

pole see ebamõistlik, kuid normide sisuga tutvudes nähtub mitmeid täiendavaid eeldusi ja

tingimusi, mida kehtivates direktiivides ja neid üle võtvas RHS-is ei ole. See tähendab, et

hankelepingute muutmisel seisavad hankijad tulevikus silmitsi täiendavate kohustustega.

- Näiteks artikli 105 lõike 1 punktid a ja b kehtestavad kaks eeltingimust, mida direktiivid ega

RHS siiani ette ei näinud – objektiivse põhjendatuse ja lepinguliste kohustuste tasakaalu

säilitamise. Sellised eeldused ei ole hädavajalikud ja nende kohaldamine võib kaasa tuua

tarbetuid vaidlusi. Nõnda võib praktikas tekkida kestvaid vaidlusi selle üle, kas lepinguliste

kohustuste tasakaal muutub või mitte. Seda ilmestab ka Eesti kohtupraktika.

Sarnane olukord on ka objektiivse põhjendatusega – see, kas miski on objektiivselt põhjendatud

või mitte on antud juhul hankija valikute ja otstarbekuse küsimus, mida ei peaks määrusega

lahendama. Selliste muudatuste puhul on oluline üksnes nende ettenähtavus ehk see, kas

pakkujatele oli alusdokumentidest selge, et selline muudatus võidakse teha. Kas see oli

objektiivselt põhjendatud või kuidas mõjutab lepinguliste kohustuste tasakaalu, ei oma selles

kontekstis tähtsust, kuniks kõik pakkujad teadsid sellise võimalusega arvestada.

- Artikkel 106 on raskepäraselt esitatud ja keeruliselt mõistetav. Määruse sõnastuses on

muudatuste sisulisuse ja mittesisulisuse eristamisel lähtutud Euroopa Kohtu varasemast

praktikast, mis muudab regulatsiooni mõnevõrra keerukamaks. Advokatuuri hinnangul ei ole

siiski ilmne vajadus eristada muudatusi nende nn sisulisuse alusel, kuna määrava tähtsusega on

eelkõige see, kas konkreetne muudatus on lubatav või mitte. Sisulisuse kriteeriumi lisamine

võib praktikas kaasa tuua täiendavaid tõlgendamisküsimusi ning suurendada regulatsiooni

rakendamise keerukust.

Määruses on üldiseks eelduseks võetud, et muudatused peavad olema kantud objektiivsest

vajadusest, piirduma vajalikuga ega muutma lepinguliste kohustuste vahekorda täitja kasuks.

Need kõik on jällegi otstarbekuse kaalukused, mida ei pea täiendavate eeltingimustena seadma,

kuna suurendavad oluliselt hankija töökoormust ja vähendavad tema autonoomiat ise otsustada,

mis on parasjagu otstarbekas või milline peaks olema lepinguliste kohustuste tasakaal. Nõnda

ei ole ka RHS § 123 lg 1 p-s 1 siiani selliseid eeltingimusi ette nähtud, mis tähendab, et kõige

lihtsamate muudatuste aluste rakendamine muutub uute eeltingimuste tõttu komplitseerituks.

Näiteks eeldab määruse artikli 106 lõige 2, et ka nn de-minimis muudatuste puhul ei tohiks

lepinguliste kohustuste tasakaal pakkuja kasuks muutuda. On vaieldav, kas nt pakkujale maksti

täiendavate teenuste või tööde eest ettenähtust rohkem ning kas sellega kohustuste tasakaal

muutus või mitte.

Eeltoodut raskendab veelgi artikli 106 lõikes 5 sätestatud põhjendamise ja analüüsi kohustus,

mis muudab mistahes muudatuse elluviimise bürokraatlikuks, aeganõudvaks ja kulukaks.

Lõige 6 näeb ette teavitamiskohustuse, kuid on ebaselge, millisest väärtustest see algab. Nõnda

sätestatakse eelnõus, et selle aluseks on „initial estimated value of the contract“, kuid määruses

ei ole selgitatud, mis väärtusega on tegemist. Initial ja estimated value of the contract

tähendavad kehtivas õiguses erinevaid asju, üks on hankelepingu eeldatav maksumus ja teine

on hankelepingu algne maksumus, koos nad sellisel kujul nagu määruses ei eksisteeri.

Lõikes 7 on kasutusele võetud ebaselge termin „the initial estimated contract value of the

contract“, mida ei ole määruses avatud ning mille sisu ei ole kehtiva õiguse ega määruse eelnõu

pinnalt arusaadav.

Samad ettepanekud laienevad samaväärselt ka määruse artiklitele 124 ja 125.

11. Artiklid 102 ja 113

Artiklist 102 tuleneb, et alusdokumente võib muuta kuni pakkumuste esitamise tähtajani, kuid

artiklist 113 tuleneb, et liikmesriigi tasandil ei või muudatusi avaldada enne Euroopa Liidu

tasandil muudatuste avaldamist või 48h möödumisel. See tähendab, et siseriikliku õiguse ja

määruse koosmõjul tuleb jätkuvalt lahendada küsimus alusdokumentide muudatustest nõnda,

et need ei avalduks liikmesriigi tasandil enne EL tasandit.

Rõhutame, et käesolev arvamus ei ole kõikehõlmav ja põhjalikult läbitöötatud, vaid see sisaldab

vaid esialgseid tähelepanekuid, mida niivõrd lühike tähtaeg väga mahuka eelnõu

läbitöötamiseks võimaldas. Huvigruppide, sh advokatuuri soov ja eeldus on, et eelnõu

menetlemisel võiks huvigruppidele suunata ka konkreetsemaid küsimusi ja tähelepanu vajavaid

teemasid, mille osas tagasisidet oodatakse. Selliselt saab advokatuur efektiivsemalt ja

konstruktiivsemalt tagasisidet anda.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Imbi Jürgen

Esimees

Gerli Võimre 697 9253

[email protected]