VIRU-NIGULA VALLAVOLIKOGU

__________________________________________________________________

Kasemäe tn 19 Telefon 325 5960

44107 Kunda linn e-post: [email protected]

Viru-Nigula vald www.viru-nigula.ee

Riigikogu

Põhiseaduskomisjon

Lossi plats 1a, 15165 Tallinn

E-post: [email protected]

Märgukirja esitaja:

Viru-Nigula Vallavolikogu

Kasemäe 19, Kunda linn, Viru-Nigula vald

44107 Lääne-Virumaa

E-post: [email protected]

MÄRGUKIRI 09.10.2026 nr 1-5/71

võlaõigusseaduse § 1056 lg 2 ja lõhkematerjaliseaduse § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse

kohta ning selle kohta, et kehtivas õiguses puudub õigustloov akt, millega määratakse

kindlaks inimese elule või tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikud ehitised ja

ohtlikud tegevusalad ning neile vastav katastriüksuse sihtotstarve, mis võimaldaks

kohalikul omavalitsusel tagada ruumilise planeerimise korraldamise ülesande täitmisel

põhiõigusi ja vabadusi, sh inimese elu ja tervist, isiku omandit ning säästa keskkonda.

Austatud Riigikogu põhiseaduskomisjon,

Viru-Nigula Vallavolikogu pöördub Teie poole märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise

ning kollektiivse pöördumise esitamise seaduse (MSVS) § 2 lg 1 punktide 1 ja 2 ja lg 4 alusel

selleks, et juhtida Teie tähelepanu põhiseadusevastasele olukorrale, mis takistab Viru-Nigula

vallal täitmast põhiseaduses (PS) kohalikule omavalitsusele pandud kohustust kaitsta inimese

elu ja tervist, isikute vara ja säästa keskkonda.

Seoses sellega palume Riigikogu põhiseaduskomisjonil:

1) anda hinnang, kas põhiseaduskomisjon nõustub meie märgukirjas esitatud väidetega

kehtiva olukorra põhiseadusevastasuse kohta;

2) jaatava vastuse korral algatada seadusemuudatused, mis kõrvaldavad võlaõigusseaduse

(VÕS) § 1056 lg 2 ja lõhkematerjaliseaduse (LMS) § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse ning

kõrvaldavad õigusliku lünga, kus kehtiv õigus ei määra kindlaks inimese elule või

tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikke ehitisi ega ohtlikke tegevusalasid.

PROBLEEMI KIRJELDUS

1. PS § 154 lg 1 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus hõlmab ka

planeerimisautonoomiat, st õigust otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilisi

planeerimise küsimusi oma territooriumil. Planeerimisautonoomia kuulub PS § 154 lg 1

kaitsealasse (vt Riigikohtu 19.06.2025 otsus nr 5-24-34, p-d 35 ja 36). Ühtlasi on

planeerimisautonoomia ehk vallas või linnas ruumilise planeerimise korraldamine kohaliku

omavalitsuse ülesanne (vt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1).

Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus sisaldab ka kohaliku omavalitsuse kohustust

tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand (vt PS § 14, § 16, § 28 lg 1, § 32;

Riigikohtu 30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 95.1). Ühtlasi on kohalikul omavalitsusel

kohustus säästa keskkonda (vt Riigikohtu 20.03.2024 otsus nr 3-20-1329, p 44; Riigikohtu

18.12.2024 otsus nr 3-21-1658, p 15). Arvestades eelnevat, peab kohalik omavalitsus

ruumilise planeerimise korraldamise ülesande täitmisel, sh ehitustegevuse suunamisel ja

ehituslubade väljastamisel arvestama elule, tervisele, omandile ja keskkonnale ohtliku

ehitise (edaspidi ohtlik ehitis) kasutamisest tuleneva ohuga ning elule, tervisele, omandile

ja keskkonnale ohtlikust tegevusalast (edaspidi ohtlik tegevusala) tuleneva ohuga.

Ohtlikust ehitisest ja ohtlikust tegevusalast tuleneva ohuga arvestamine tähendab eeskätt

kohaliku omavalitsuse kohustust tuvastada ohtlik ehitis ja/või ohtlik tegevusala ning

kehtestada vajalik vahemaa ohtliku ehitise ja/või ohtliku tegevusala asukoha ning selle

mõjuala sisse jäävate ehitiste ja loodusobjektide vahele või kehtestada teisi vajalikke

meetmeid ohutuse kaitseks.

2. Olukord, kus: (i) kehtiv õigus paneb kohalikule omavalitsusele ruumilise planeerimise

kohustuse; (ii) põhiseadus paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse kaitsta mh ruumilise

planeerimise korraldamise ülesande täitmisel inimeste elu ja tervist, isikute vara ja säästa

keskkonda; (iii) kehtiv õigus, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määratle ohtliku ehitise ega ohtliku

tegevusala mõistet; ja (iv) LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet käitamiskoha taotlust kooskõlastamiseks või arvamuse andmiseks kohalikule

omavalitsusele, ei saa kohalik omavalitsus ruumilise planeerimise korraldamise ülesande

täitmisel täita oma kohustust kaitsta inimese elu ja tervist, isiku vara ja säästa keskkonda.

ÕIGUSLIKU PÕHJENDUSE KOKKUVÕTE

3. Kokkuvõtvalt on Viru-Nigula Vallavolikogu alltoodud seisukohtadel:

1) Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas ruumilist

planeerimist, sh määrata erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ja erinevate tegevusalade

asukohad (vt käesoleva märgukirja p 4);

2) Kohalikul omavalitsusel on mh ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse täitmisel

kohustus tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand, ning säästa

keskkonda (vt käesoleva märgukirja p 5);

3) Kehtiv õiguskord, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määra vajaliku selgusega ohtlikke ehitisi ega

ohtlikke tegevusalasid (vt käesoleva märgukirja p 6);

4) Ohtliku ehitise või ohtliku tegevusala õigusliku määratluse puudumine ning asjaolu, et

LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet käitamiskoha

taotlust kooskõlastamiseks või arvamuse andmiseks kohalikule omavalitsusele, riivab

ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse PS § 154 lg-s 1 sätestatud

enesekorraldusõigust (vt käesoleva märgukirja p 7).

5) Kui komisjon ei näe eelkäsitletud põhjendustel põhiseadusega vastuolu, palub Viru-

Nigula Vallavolikogu alternatiivselt komisjonil algatada seaduse muudatus, mis

määratleks ohtliku ehitise ja ohtliku tegevusala ning neile vastava katastriüksuse

sihtotstarbe ning näeks ette asukohajärgse KOV arvamuse küsimise lõhkematerjali ja

pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa andmisel (vt käesoleva märgukirja p 8).

ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

4. Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas ruumilist

planeerimist, sh määrata erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ja erinevate

tegevusalade asukohad.

4.1. KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse ülesandeks korraldada vallas või linnas

ruumilist planeerimist, kui see ülesanne ei ole antud kellegi teise täita. Seega on kohaliku

omavalitsuse ülesandeks just kohaliku tasandi ruumiline planeerimine (vt Riigikohtu

06.12.2022 otsus nr 5-22-5, p 42). Seejuures, kohalik omavalitsus ei tohi kohaliku tasandi

ruumilise planeerimise teostamisel minna vastuollu riikliku huvi väljendavate

planeeringutega (vt samas, p 44).

4.2. Planeerimisvõim ehk planeerimisautonoomia kui kohaliku omavalitsuse õigus otsustada,

kas ja millisel viisil lahendada oma territooriumil ruumilise planeerimise küsimusi, on

hõlmatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega ja kuulub PS § 154 lg 1

kaitsealasse (vt Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18, p-d 23 ja 24; Riigikohtu

18.12.2024 otsus nr 3-21-1658, p 14; Riigikohtu 30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 111).

4.3. Planeerimisvõim hõlmab kohaliku omavalitsuse pädevust korraldada üldplaneeringu

koostamine ja see kehtestada (vt planeerimisseaduse (edaspidi PlanS) § 74 lg 8 ja § 91 lg

1). Üldplaneeringus määratakse kindlaks planeeringuala üldised kasutus- ja

ehitustingimused, maakasutuse juhtotstarbed, maksimaalsed ehitusmahud,

hoonestusõiguse kõrguspiirangud ja haljastusnõuded, detailplaneeringu kohustusega alad

või juhud ning krundi minimaalsuurused (vt PlanS § 75 lg 1 p-d 18, 24 ja 25). Sealhulgas

määrab kohalik omavalitsus üldplaneeringus kindlaks erinevate kasutusotstarvetega

ehitiste asukohad ja nendega seotud kitsendused, näiteks: kohaliku tähtsusega

jäätmekäitluskohad, tehnovõrgud ja -rajatised, olulise ruumilise mõjuga ehitised,

maardlad ja kaevandamise alad, riigikaitseliste otstarbega maa-alad,

maaparandussüsteemid (vt PlanS § 75 lg 1 p-d 2, 3, 4, 15, 19 ja 28).

4.4. Oluline ruumiline mõju on mõju, millest tingitult muutuvad eelkõige transpordivood,

saasteainete hulk, külastajate hulk, visuaalne mõju, lõhn, müra, tooraine või tööjõu

vajadus ehitise kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub

suurele territooriumile (vt PlanS § 6 p 13). Kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht

ei ole üldplaneeringus määratud, koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise

püstitamiseks kohaliku omavalitsuse eriplaneering (vt PlanS § 95 lg 1). Kohalik

omavalitsus määrab kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga olulise ruumilise mõjuga

ehitise asukoha ja detailse lahenduse (vt PlanS § 111 lg 1). Kohalik omavalitsus on

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu koostamise korraldaja ja kehtestaja (vt PlanS § 95

lg 6 ja § 122 lg 1). Viru-Nigula Vallavolikogu on teadlik, et Riigikogu võttis 20.05.2026

vastu planeerimisseaduse ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise

seaduse muutmise seaduse (683 SE), millega tunnistatakse alates 01.01.2027 kehtetuks

PlanS 7. peatükk ehk kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu regulatsioon. Kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringu regulatsiooni kehtetuks tunnistamine ei mõjuta olulise

ruumilise mõju mõistet ega kohaliku omavalitsuse kohustust määrata olulise ruumilise

mõjuga ehitise asukoht üldplaneeringus.

4.5. Linnades kui asustusüksustes, alevites ja alevikes hoone, olulise avaliku huviga rajatise

(nt staadion, golfiväljak, laululava, motoringrada) püstitamiseks või olulise ruumilise

mõjuga ehitise, kui selle asukoht on määratud üldplaneeringuga, ehitamiseks kehtestab

kohalik omavalitsus detailplaneeringu (vt PlanS § 125 lg 1 p-d 1, 3 ja 4).

Detailplaneeringuga määratakse mh kindlaks krundi kasutamise sihtotstarbed, hoonete või

olulise avaliku huviga rajatiste suurim lubatud arv või nende puudumine maa-alal, hoonete

või olulise avaliku huviga rajatiste suurim lubatud ehitusalune pind, suurim lubatud

maksimaalne kõrgus, suurim lubatud sügavus, kuja ning müra-, vibratsiooni-, saasteriski,

ja insolatsioonitingimused ning muud keskkonnatingimusi tagavad nõuded (vt PlanS §

126 lg 1 p-d 3, 9 ja 12 ning lg 4). Kohalik omavalitsus on detailplaneeringu koostamise

korraldaja ja kehtestaja (vt PlanS § 124 lg 10 ja § 139 lg 1).

4.6. Ruumilised planeeringud viiakse ellu eelkõige ehitustegevuse kaudu, mistõttu on

planeerimine lahutamatult seotud omavalitsusüksuse pädevusega ehitustegevuse

koordineerimiseks ja ehituslubade väljastamiseks oma territooriumil (vt ehitusseadustiku

(EhS) § 39 lg 1). Seejuures on avaliku ruumi kujundamine ehitustegevuse suunamise ja

ehituslubade väljastamise kaudu valla või linna haldusterritooriumil kohaliku

omavalitsuse enesekorralduslik küsimus (vt Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18, p

26).

4.7. Kokkuvõte. Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas

ruumilist planeerimist, sh määrata planeeringuala üldised kasutus- ja ehitustingimused,

juhtotstarbed ning krundi ehitusõigus. Seega on kohaliku omavalitsuse ülesandeks

määrata planeeringu kehtestamisel ka erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ning

tegevusalade asukohad ning nendega seotud tervise- ja keskkonnaalased nõuded.

5. Kohalikul omavalitsusel on mh ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse

täitmisel kohustus tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand, ning

säästa keskkonda.

5.1. Õiguste ja vabaduste kaitse on kohaliku omavalitsuse kohustus (vt PS § 14). Seejuures

määravad põhiõigused ära kohalike ülesannete minimaalse mahu (vt Riigikohtu

30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 95.1). Ruumilise planeerimisega seonduvateks

põhiõigusteks on mh inimese õigus elule ja tervisele, isiku õigus omandile ning kohaliku

omavalitsuse kohustus säästa keskkonda (vt PS § 16, § 28 lg 1, § 32 ning § 5 ja § 53).

5.2. Kohaliku omavalitsuse kohustus kaitsta ruumilise planeerimise korraldamisel elu, tervist,

omandit ja keskkonda tähendab, et kohalik omavalitsus peab juba üldplaneeringu või

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu või hiljemalt detailplaneeringu kehtestamisel

määrama ohtlike ehitiste ja/või ohtlike tegevusalade võimalikud asukohad ja nendega

seotud kitsendused. Teisisõnu – subjektiivseid õigusi tuleb kaitsta, keskkonda tuleb säästa

ja riigi huve tuleb arvestada juba planeeringulahenduses (vt Riigikohtu 18.12.2024 otsus

nr 3-21-1658, p 15).

5.3. Kohalik omavalitsus peab tagama elu, tervise, omandi ja keskkonna kaitse ka ehitusloa

väljastamisel ning riikliku järelevalve teostamisel ehitamise ja ehitise kasutamise suhtes

(vt EhS §-d 8 ja 9, § 11 lg 1, § 16 lg-d 1 ja 2, § 42 lg 1, § 44 p 1, § 130 lg 2 p-d 1-5; vt

Riigikohtu 13.12.2018 otsus nr 3-16-1050, p 10; Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18,

p 27).

5.4. PS §-st 14 tuleneb igaühe õigus korraldusele ja menetlusele, mis sisaldab endast õigust

riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et isik saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda (vt

Riigikohtu 16.05.2008 otsus nr 3-1-1-86-07, p 23; Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4,

p 68). Riigi, sh kohaliku omavalitsuse positiivseid kohustusi elu, tervise ja omandi

kaitsmisel ohtlike tegevuste ja ehitiste kontekstis on korduvalt rõhutanud ka Euroopa

Inimõiguste Kohus (EIK). EIK suurkoja 30.11.2004 otsuses nr 48939/99 Öneryıldız vs.

Türgi, p-d 89-90 selgitas kohus, et tööstuslikult ohtlike tegevuste kontekstis peab riik

kehtestama regulatsiooni, mis on kohandatud tegevuse erijoontele, arvestades eelkõige

inimeste eludele tekkivat potentsiaalset ohtu, ning kohustama kõiki asjassepuutuvaid

isikuid võtma praktilisi meetmeid, et tagada tõhus kaitse kodanikele, kelle elu võivad

ohustada selliste tegevustega kaasnevad riskid. EIK 20.03.2008 otsuses nr 15339/02 jt

Budayeva jt vs. Venemaa, p-d 132-137 rõhutas kohus, et riigi positiivsete kohustuste

ulatus sõltub ohu päritolust ning sellest, mil määral on oht leevendatav, ning et

inimtegevusest tulenevate ohtude puhul on riigi kaalutlusruum kitsam. EIK 24.07.2014

otsuses nr 60908/11 jt Brincat jt vs. Malta, p 101 kinnitas kohus, et ohtlike tööstuslike

tegevuste puhul peab riik tagama kodanike tõhusa kaitse ka informeerimise kaudu. EIK

03.03.2026 otsuses nr 4711/20 Tishkina vs. Bulgaaria tuvastas kohus riigi positiivsete

kohustuste rikkumise olukorras, kus riik ei võtnud piisavaid meetmeid taotleja omandi

kaitsmiseks ebaseadusliku kaevandamistegevuse eest, mis põhjustas taotleja eluhoonele

pöördumatut kahju. Samuti on EIK 10.02.2011 otsuses nr 30499/03 Dubetska jt vs.

Ukraina, p-d 143-156 selgitanud, et riik peab tagama tõhusa lahenduse olukorras, kus

ohtlik tegevus ohustab inimeste elu, tervist või omandit. Seega peab kohalik omavalitsus

lisaks normatiivsele tegevusele võtma ka sisulisi mõistlikke ja olulisi meetmeid elu,

tervise ja vara kaitseks ning keskkonna säästmiseks.

5.5. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus peab ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse

täitmisel, sh ehituslubade väljastamisel ja riikliku järelevalve teostamisel tagama

põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervise ja omandi ning säästma keskkonda.

6. Kehtiv õiguskord, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määra vajaliku selgusega ohtlikke ehitisi ega

ohtlikke tegevusalasid.

6.1. Ohtlikud ehitised ja ohtlikud tegevusalad

6.1.1. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) sätestab

olulise keskkonnamõjuga tegevused, st tegevused, millega kaasnev keskkonnamõju võib

ületada mõjuala keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või

seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara (vt KeHJS § 3). KeHJS §

6 lg-d 1 ja 2 sätestavad vastavalt olulise keskkonnamõjuga tegevused, so tegevused, mille

puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik, ja tegevusvaldkonnad, mille korral

peab tegevusloa andja andma eelhinnangu selle kohta, kas kavandataval tegevusel on

oluline keskkonnamõju. Kui kohalik omavalitsus ei ole tegevusloa andja ehk otsustaja

(vt KeHJS § 7 ja § 9 lg 1), siis teavitab otsustaja eeldatavalt mõjutatud kohalikku

omavalitsust keskkonnamõju hindamise programmi avalikust väljapanekust ja avalikust

arutelust (vt KeHJS § 16 lg 3 p 1).

6.1.2. Kemikaaliseadus (KemS) sätestab ohtliku ettevõtte ja suurõnnetuse ohuga ettevõtte

mõisted ja nendega seotud kohustused, sh ettevõtjate kohustuse koostada kohustuslikud

dokumendid ja kooskõlastada need pädeva asutusega, suurõnnetuse ohuga ettevõtte

käitaja kohustuse teavitada avalikkust ja mõjupiirkonda jäävaid isikuid ettevõttest

lähtuvast suurõnnetuse ohust ja kohustuse omada vastutuskindlustust, ettevõtja

loakohustuse ning erinõuded maakasutuse planeerimisel ja ehitise projekteerimisel (vt

KemS §§ 20-32). Seejuures näeb KemS § 32 ette erinõuded ohtliku ettevõtte ja

suurõnnetuse ohuga ettevõtte käitise maakasutuse planeerimisel ning projekteerimisel ja

ehituslubade andmisel. Ohtliku kemikaali käitlemiseks ohtliku koguse alamäärast või

künniskogusest suuremas koguses on nõutav käitamisluba, mille väljastab Tarbijakaitse

ja Tehnilise Järelevalve Amet, mis küsib käitamisloa taotluse kohta kohaliku

omavalitsuse arvamust, kas kavandatavaks tegevuseks on vajalik planeerimismenetluse

algatamine (vt KemS § 23 lg 6, § 26, § 27 lg-d 1, 3 ja 4). Kohaliku omavalitsuse arvamus

ei ole loa andjale siduv.

6.1.3. Maapõuseadus (MaaPS) sätestab üldgeoloogilise uurimistöö ja geoloogilise uuringutöö

ja kaevandamise mõisted ning kohustuse omada üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise

uuringu ja kaevandamise loakohustuse (vt MaaPS § 17 lg-d 1 ja 2 ning § 42 lg 1).

Üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise uuringu ja kaevandamisloa annab

Keskkonnaamet (vt MaaPS § 26 ja § 48), mis küsib loa taotluse kohta kohaliku

omavalitsuse arvamust (vt MaaPS § 1 lg 4 ja KeÜS § 43, MaaPS § 27 lg 7 ja § 49 lg 6).

Keskkonnaamet keeldub loa andmisest, kui kohalik omavalitsus ei ole loa andmisega

nõus (vt MaaPS § 35 lg 1 p 10 ja § 55 lg 2 p 11). Teisisõnu – kohaliku omavalitsuse

arvamus on loa andjale siduv.

6.1.4. Jäätmeseadus (JäätS) sätestab jäätmekäitluse (sh taaskasutamine ja kõrvaldamine)

mõisted ning kohustuse omada jäätmeluba, keskkonnakaitseluba või registreeringut

teatud jäätmekäitlusalaseks tegevuseks (vt JäätS § 73 - § 98¹⁵). Jäätmeloa,

keskkonnakaitseloa ja registreeringu annab Keskkonnaamet (vt JäätS § 76 lg 1 ja § 98⁷

lg 1), mis küsib loa ja registreeringu taotluse kohta kohaliku omavalitsuse arvamust (vt

JäätS § 1 lg 4¹ ja KeÜS § 43). Kohaliku omavalitsuse arvamus ei ole loa või registreeringu

andjale siduv.

6.1.5. Tööstusheite seadus (THS) sätestab kompleksloa kohustusega tegevusalade loetelu (vt

THS § 16 lg 1, § 19 ja § 25) ja registreerimiskohustusega tegevusalad (vt THS § 134 lg

1). Kompleksloa ja registreeringu annab Keskkonnaamet (vt THS § 27 ja § 134 lg 3),

mis küsib kompleksloa ja registreeringu taotluse kohta kohaliku omavalitsuse arvamust

(vt THS § 3 lg 2 ja KeÜS § 43). Kohaliku omavalitsuse arvamus ei ole loa andjale siduv.

6.1.6. LMS sätestab lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemise tegevusloa ja

käitlemiskoha käitamisloa kohustuse (vt LMS § 12 lg 1 ja § 25 lg 1). Käitlemise

tegevusloa ja käitlemiskoha käitamisloa annab Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet (vt LMS § 13 lg 1 ja § 26 lg 4), mis teavitab mh kohalikku omavalitsust

käitlemiskoha käitamisloa andmisest (vt LMS § 26 lg 5). Teisisõnu – loa andja ei küsi

käitlemiskoha käitamisloa kohta kohaliku omavalitsuse seisukohta ega arvesta sellega

loa väljaandmisel.

6.1.7. Relvaseaduse (RelvS<) peatükk 11¹ sätestab nõuded sõjarelva, relvasüsteemi, sõjarelva

laskemoona ja lahingumoona käitlemisele. RelvS § 83⁴¹ lg 1 alusel peab sõjarelva,

relvasüsteemi, sõjarelva laskemoona või lahingumoona käitlemiskohal olema

käitamisluba. RelvS § 83⁴⁴ lg 1 kehtestab, et käitamisloa taotluse sõjarelvade käitlemiseks

lahendab Politsei- ja Piirivalveamet ning käitamisloa taotluse RelvS § 83³³ lõike 1

punktides 5 ja 6 sätestatud laskemoona või lahingumoona käitlemiseks lahendab

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. RelvS § 83⁴⁴ lg 8 näeb ette, et Politsei- ja

Piirivalveamet ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet edastavad käitamisloa

taotluse arvamuse andmiseks kohaliku omavalitsuse asutusele, kes annab arvamuse

kavandatava tegevuse kooskõla kohta planeeringuga. Kohaliku omavalitsuse arvamus ei

ole loa andjale siduv.

6.1.8. VÕS § 1056 lg 1 sätestab suurema ohu allikat valitsenud isiku vastutuse sõltumata isiku

süüst, kui kahju tekkis eriti ohtlikule asjale või tegevusele iseloomuliku ohu tagajärjel.

VÕS § 1056 lg 2 täpsustab, millist asja või tegevust loetakse suurema ohu allikaks: kui

selle olemuse või selle juures kasutatud ainete või vahendite tõttu võib isegi asjatundjalt

oodatava hoolsuse rakendamise korral tekkida suur kahju või võib kahju tekkida sageli.

6.1.9. Kokkuvõte. Erinevad seadused sätestavad erineva iseloomuga ohtlikud tegevusalad ja

ohtlikud ehitised. Sõltuvalt ohtliku tegevusala või ohtliku ehitise iseloomust on

tegevusluba nõudvaks ohtlikuks tegevuseks vajalik kohaliku omavalitsuse arvamus või

kohaliku omavalitsuse teavitamine (nt kemikaali käitlemine, jäätmekäitlus ja THS § 19

lg-s 2 loetletud tegevusalad). LMS võimaldab anda lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa ilma kohaliku omavalitsuse arvamust küsimata. VÕS § 1056

lg 2 sätestab üldsõnalised kriteeriumid, mille alusel hinnata, kas mingi asi või tegevus

loetakse suurema ohu allikas, kuid norm ei sisalda suurema ohu allikate loetelu.

Maapõueseaduse alusel antavate lubade puhul on kohaliku omavalitsuse arvamus loa

andjale siduv (MaaPS § 35 lg 1 p 10 ja § 55 lg 2 p 11).

6.2. Kohalik omavalitsus lähtub krundi ehitusõiguse kindlaks määramisel MaaKatS §-s 18¹

sätestatud katastriüksuse sihtotstarvetest ning ehitus- ja kasutusloa andmisel ehitise

kasutamise otstarvetest

6.2.1. Krunt on detailplaneeringuga määratud maa-ala, millele on antud ehitusõigus ning krundi

kasutamise sihtotstarve määrab, millisel otstarbel võib krunti pärast planeeringu

kehtestamist kasutada (vt PlanS § 6 p-d 7 ja 8). Eelnevat kordab PlanS § 126 lg 5, mis

sätestab täiendavalt, et krundi kasutamise sihtotstarbe alusel määrab linna- või

vallavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe ja ehitise kasutamise otstarbe; krundile võib

määrata mitu otstarvet.

6.2.2. Katastriüksus on maakatastris iseseisva üksusena registreeritud maatükk või avalik

veekogu ning katastriüksuse sihtotstarve on õigusaktidega lubatud ja nendes sätestatud

korras määratud katastriüksuse kasutamise otstarve või otstarbed (vt maakatastriseaduse

(MaaKatS) § 2 p-d 2, 7 ja 9). Katastriüksuse sihtotstarbe määramise aluseks on sõltuvalt

detailplaneeringu koostamise kohustusest kas üldplaneering või kehtestatud

detailplaneering (vt MaaKatS § 18¹ lg 1 p-d 1 ja 2). Kuigi katastriüksuse sihtotstarvet

saab määrata ka ehitise kasutamise otstarbe alusel (vt MaaKatS § 18¹ lg 1 p 3), peab

ehitamine ja ehitise kasutamine vastama kehtestatud planeeringule (vt PlanS § 6 p 15,

EhS § 12 lg 2, § 42 lg 1, § 44 p 1, § 46 lg 2 p 2, § 55 p 3). Sel põhjusel määrab

planeeringuala kasutamise ja planeeringualal ehitamise tingimused peamiselt kehtestatud

detailplaneering (vt Riigikohtu 20.03.2024 otsus nr 3-20-1329, p-d 30-31).

6.2.3. Krundi ehitusõigusega määratakse mh krundi kasutamise sihtotstarve või sihtotstarbed

(vt PlanS § 126 lg 4 p 1). Kuigi PlanS § 126 lg-s 5 eristatakse krundi kasutamise

sihtotstarvet ja katastriüksuse sihtotstarvet („Krundi kasutamise sihtotstarbe alusel

määrab linna- või vallavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe“), on põhjendatud need

vähemalt mingis osas samastada. Seda põhjusel, et krundi ehitusõiguse sisustamisel tuleb

lähtuda PlanS § 126 lg-st 4 (vt Riigikohtu 10.01.2022 otsus nr 3-20-952, p 15), ja

põhjusel, et erinevalt katastriüksuse sihtotstarvetest ei ava kehtiv õigus krundi

kasutamise sihtotstarvete loetelu.

6.2.4. Katastriüksuse sihtotstarvete loetelu on avatud MaaKatS §-s 18¹: elamumaa, ärimaa,

tootmismaa, veekogude maa, transpordimaa, jäätmehoidla maa, riigikaitsemaa,

kaitsealune maa, maatulundusmaa, mäetööstusmaa, turbatööstusmaa, sotsiaalmaa ja

sihtotstarbeta maa. Sh ärimaal, tootmismaal, transpordimaal, riigikaitsemaal ja

sotsiaalmaal on erinevate tegevuste ja ehitiste alaliigid.

6.2.5. EhS lisad 1 ja 2 näevad ette vastavalt ehitusteatise, ehitusprojekti ja ehitusloa

kohustuslikud ning kasutusteatise, ehitusprojekti ja kasutusloa kohustuslikud ehitised.

EhS lisades 1 ja 2 on loetletud erinevate kasutusotstarvete ja arvnäitajatega ehitised, nt

elamud, mitteelamud, raudteerajatised, teed, avalikus veekogus asuvad ehitised, jt

eriotstarbelised ehitised. Majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määrusega nr 51

(edaspidi määrus nr 51) on kehtestatud ehitise kasutamise otstarvete loetelu: elamud,

mitteelamud, majutus- ja toitlustushooned, büroohooned, teenindushooned,

transpordihooned, garaažid, tööstus- ja laohooned, avalikud hooned, jt eriotstarbelised

ehitised.

6.2.6. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus lähtub detailplaneeringu kehtestamisel krundi

ehitusõiguse kindlaks määramisel MaaKatS § 18¹ katastriüksuse sihtotstarvetest ning

ehitus- ja kasutuslubade väljastamisel EhS lisadest 1 ja 2 ja määruse nr 51 ehitise

kasutamise otstarvete loetelust.

6.3. Kohalik omavalitsus ei saa detailplaneeringu kehtestamisel ega ehitus- või kasutusloa

andmisel teha kindlaks, kas krundi või ehitise omanik kavandab ohtlikku ehitist või

ohtlikku tegevusala.

6.3.1. Eelnevalt on näidatud, et kohalik omavalitsus lähtub krundi ehitusõiguse määramisel

MaaKatS § 18¹ katastriüksuse sihtotstarvetest ja ehitus- ja kasutusloa andmisel EhS

lisadest 1 ja 2 ning määruse nr 51 ehitise kasutamise otstarvete loetelust (vt p 6.2).

6.3.2. Jättes kõrvale spetsiifilised katastriüksuste sihtotstarbed (nt riigikaitsemaa

harjutusväljaku maa või mäetööstusmaa mäeeraldis ja seda teenindav maa), ei ole

kohalikul omavalitsusel üldjuhul võimalik detailplaneeringus krundi kasutamise

sihtotstarbe määramisel teada, millist konkreetset tegevusala ehitusõiguses näidatud

ehitisse kavandatakse. Arvestades eelnevat, ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik

detailplaneeringu kehtestamisel välistada, et detailplaneeringus näidatud tootmismaa

sihtotstarbega krundile püstitatakse nt lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoht. Tootmismaa katastriüksuse sihtotstarve hõlmab ka jäätmekäitlusehitiste

alust maad, v.a. jäätmehoidla maad. Sellepärast saab tootmismaa sihtotstarbega krundile

püstitada nt ohtlike jäätmete käitluskoha. Asjaolu, et Keskkonnaamet küsib jäätmeloa,

kompleksloa või keskkonnakaitseloa andmisel kohaliku omavalitsuse arvamust ja et

kohalik omavalitsus vaidleb loa andmisele vastu, ei välista muude tingimuste täitmisel

loa andmist, kuna kavandatav tegevus – nt ohtlike jäätmete käitlemine – on kooskõlas

krundi kasutamise sihtotstarbega.

6.3.3. Probleem võimendub, kui kavandatava tegevusega ei kaasne keskkonnamõju hindamise

kohustust ega ka keskkonnamõju eelhinnangu andmise kohustust või keskkonnamõju

eelhinnangu andmisel leitakse, et keskkonnamõju hindamine ei ole nõutav. Sellisel juhul

ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik taotleda keskkonnamõju aruandes kavandatava

tegevuse suhtes piiranguid. Keskkonnaameti poolt antud loa kehtetuks tunnistamine ei

taga ohtlike jäätmete tegelikku likvideerimist. Jäätmed võivad jääda kinnistule ning

jäätmete valdaja võib kinnistu võõrandamise või muu valduse ülemineku tõttu muutuda,

mistõttu muutub Keskkonnaameti haldusmenetlus ebatõhusaks – iga uue jäätmevaldaja

suhtes tuleb alustada uus menetlus. Likvideerimata jäätmed mõjutavad samaaegselt

jätkuvalt negatiivselt keskkonnaelemente (nt vesi, välisõhk ja pinnas) ning

naaberkinnistuid. Kohalikul omavalitsusel puudub seejuures tõhus võimalus tekkinud

kahjuga tagantjärele tegeleda, kuna kohalikul omavalitsusel ei ole pädevust teha ohtlike

jäätmete likvideerimiseks ettekirjutusi ega kohaldada nende täitmise tagamiseks

sunnimeetmeid; nimetatud pädevus kuulub Keskkonnaametile (vt KeJS § 3 lg 1, § 4 lg

1, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §-d 62¹–62⁵).

6.3.4. Samuti on EhS lisade 1 ja 2 loetelud ja määruse nr 51 loetelud üldise iseloomuga ning

hõlmavad kõiki ehitisi sõltumata ehitise või selles kavandatava tegevusala ohtlikkusest.

Seda arvestades ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik ka ehitusloa ja kasutusloa

andmisel tuvastada, milline ehitis või selles kavandatav tegevus on ohtlik ehitis või ohtlik

tegevusala. Kui kavandatav ehitis vastab kehtivale detailplaneeringule, ei ole kohalikul

omavalitsusel alust keelduda ehitusloa või kasutusloa andmisest. EhS § 42 lg-s 3 ja § 54

lg-s 3 sätestatud võimalus seada kõrvaltingimusi ei hõlma volitusi keelata ehitises

konkreetsed tegevused.

6.3.5. Kohalik omavalitsus peab ka planeerimismenetluses ning ehitus- ja kasutuslubade

andmisel lähtuma proportsionaalsuse põhimõttest (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) §

3 lg 2 ja § 54). Sel põhjusel ei saa kohalik omavalitsus planeeringu kehtestamisel ning

ehitus- ja kasutusloa andmisel sätestada üldist nõuet, et krundil ei tohi teostada ohtlikku

tegevusala või et krundile ei tohi püstitada ohtlikku ehitist. Veelgi enam – kohalik

omavalitsus ei või nõuda, et detailplaneering või sellega lahendatav ülesanne vastaks

ehitusprojekti täpsusastmele EhS § 13 tähenduses (vt PlanS § 126 lg 3¹ – alates

01.01.2027 kehtivas sõnastuses).

6.3.6. Kokkuvõte. Kohalikul omavalitsusel puudub ehitus- ja kasutusloa menetluses alus

keelduda loa andmisest üksnes seetõttu, et kavandatav ehitis või tegevus võib olla ohtlik.

Selleks tuleks seadusandjal luua ühtne ohtlike ehitiste ja tegevusalade loetelu ning

täpsustada katastriüksuse sihtotstarbeid, mis võimaldaks kohalikul omavalitsusel üld- või

detailplaneeringu käigus kindlaks määrata ohtlike ehitiste ja tegevuste asukohad, millest

juhindutaks ka ehitusloa andmisel.

6.4. Kohalikku omavalitsust ei kaasata lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha

käitamisloa andmise menetlusse

6.4.1. Eelnevalt on näidatud, et kohaliku omavalitsuse arvamuse tähendus erinevate kohaliku

omavalitsuse haldusterritooriumil kavandatavate tegevuste tegevuslubade menetlustes

on erinev. Puudub mõistlik põhjus selleks, et nt üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise

uuringu ja kaevandamisloa andmisel on kohaliku omavalitsuse arvamus loa andjale

siduv, kuid näiteks jäätmeloa, registreeringu ja keskkonnakompleksloa või näiteks

ohtliku ettevõtte ja suurõnnetuse ohuga ettevõtte käitise või ka sõjarelva, relvasüsteemi,

sõjarelva laskemoona või lahingumoona käitlemiskoha puhul ei ole kohaliku

omavalitsuse arvamus loa andjale siduv.

6.4.2. Sõltumata ülal toodust tuleb pidada põhiseadusevastaseks olukorda, kus kohalik

omavalitsus jäetakse tema haldusterritooriumil kavandatava ilmselgelt ohtliku ehitise või

ohtliku tegevusala tegevusloa andmise menetlusest kõrvale.

6.4.3. LMS § 25 lg 1 sätestab, et lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskohal peab

olema käitamisluba. LMS § 26 lg 4 kohaselt annab käitamisloa Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalve Amet. LMS § 26 lg 3 näeb ette, et Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

edastab käitamisloa taotluse Kaitsepolitseiametile, Politsei- ja Piirivalveametile ning

Päästeametile, kes kooskõlastavad või jätavad taotluse põhjendatult kooskõlastamata

30 päeva jooksul dokumentide laekumise päevast arvates. LMS § 26 lg 5 alusel

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teavitab Kaitsepolitseiametit, Politsei- ja

Piirivalveametit, Päästeametit ning asukohajärgset kohaliku omavalitsuse üksust

käitamisloa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest. Seega, kohalik

omavalitsus jäetakse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa

menetlusest kõrvale ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teavitab kohalikku

omavalitsust ainult loa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest

pannes kohaliku omavalitsuse loa andmise suhtes fakti ette. Asjaolu, et kohalikul

omavalitsusel võib olla kaebeõigus loa vaidlustamiseks halduskohtus (vt

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 5), ei muuda LMS § 26 lg-t 3

põhiseadusega kooskõlas olevaks.

6.4.4. LMS § 26 lg 3, mis jätab kohaliku omavalitsuse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa menetlusest kõrvale, raskendab põhjendamatult ja oluliselt

kohalikul omavalitsusel ruumilise planeerimise ülesande täitmisel täita põhiõiguste ja

vabaduste tagamise kohustust. Praktikas võib tekkida olukord, kus kohalik omavalitsus

peab muutma välja antud ehitus- või kasutusluba või kehtestatud planeeringut selleks, et

tagada inimeste elu ja tervise ning isikute vara kaitse ja säästa keskkonda.

6.4.5. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus jäetakse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa menetlusest kõrvale. Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet ei küsi käitamisloa menetluses kohaliku omavalitsuse arvamust, vaid teavitab teda

käitamisloa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest. Selline

õiguslik lahendus raskendab alusetult ja oluliselt kohalikul omavalitsusel täita

põhiõiguste ja vabaduste tagamise kohustust.

6.5. Kehtiv õigus ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu

6.5.1. Kehtiv õiguskord ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade ammendavat loetelu, mille

alusel saab kohalik omavalitsus üldplaneeringu ja detailplaneeringu kehtestamisel ning

ehitus- ja kasutuslubade andmisel arvestada ohtlikust ehitisest või tegevusalast tingitud

ohuga ning sellest lähtudes kehtestada nõudeid inimese elu ja tervise ja isiku omandi

kaitseks ning keskkonna säästmiseks. Muuhulgas on õigusselgusetu VÕS § 1056 lg 2.

6.5.2. VÕS § 1056 lg 2 ei sätesta, millist asja või tegevust tuleb lugeda suurema ohu allikaks.

Sätte kohaselt loetakse asja või tegevust suurema ohu allikaks, kui selle olemuse või selle

juures kasutatud ainete või vahendite tõttu võib isegi asjatundjalt oodatava hoolsuse

rakendamise korral tekkida suur kahju või võib kahju tekkida sageli. Sellise üldise ja

abstraktse määratluse puhul ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik üheselt tuvastada,

milline konkreetne ehitis või tegevus kujutab suurema ohu allikat.

6.5.3. VÕS §-s 1056 sisaldub generaalklausel suurema ohu allika valitseja vastutuse kohta, mis

erialakirjanduse kohaselt on Euroopas pigem erandlik. Üldjuhul loetlevad suurema ohu

allika valitseja vastutust ette nägevad seadused konkreetsed suurema ohu allikad, mille

valitseja kannab kõrgendatud vastutust riskivastutuse põhimõtete alusel.1 Nii ei sisalda

näiteks Saksa tsiviilseadustik (BGB) riskivastutuse generaalklauslit, vastutus on ette

nähtud üksikjuhtumi põhiselt ja eriseadustes (v.a BGB § 833).2

6.5.4. Kuigi VÕS § 1056 lg 2 on tsiviilõiguslik deliktiõiguse norm, on sellel otsene süsteemne

seos avalik-õigusliku planeerimisregulatsiooniga. EhS § 8 sätestab ohutuse põhimõtte,

mille kohaselt ehitis, ehitamine ja ehitise kasutamine peab olema ohutu ega tohi

põhjustada ohtu inimesele, varale või keskkonnale. EhS § 11 lg 1 kohaselt peab ehitis

kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele ja olemasolu vältel olema

ohutu. Kohalik omavalitsus peab planeeringu kehtestamisel ja ehitusloa andmisel

kontrollima nende nõuete täitmist (vt EhS § 42 lg 1, § 44 p 1). Kuna kehtiv õigus ei

sätesta ohtliku ehitise mõistet, on VÕS § 1056 lg 2 suurema ohu allika kriteerium ainus

üldine norm kehtivas õiguskorras, mis viitab ehitise või tegevuse olemuslikule

ohtlikkusele. Seega moodustavad VÕS § 1056 lg 2 ja EhS ohutuse põhimõte ühtse

normikompleksi, mille toimest sõltub KOV võime tuvastada ohtlik ehitis.

6.5.5. VÕS § 1056 lg 2 seost avalik-õigusliku planeerimisülesandega kinnitab ka KeÜS § 10,

mis sätestab ettevaatuspõhimõtte ja vältimispõhimõtte. Riigikohus selgitas otsuses nr 3-

20-1329, p 44, et kohalik omavalitsus peab planeeringulahenduses arvestama keskkonna

säästmist. Samuti on Riigikohus otsuses nr 3-21-1658, p 15 märkinud, et subjektiivseid

õigusi tuleb kaitsta ja keskkonda tuleb säästa juba planeeringulahenduses. Selleks, et

KOV saaks neid kohustusi täita, peab ta suutma tuvastada, milline ehitis või tegevus

kujutab ohtu. Kuna EhS ja PlanS ei sisalda ise ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu,

on KOV sunnitud ohtlikkuse hindamisel toetuma tsiviilõigusliku deliktiregulatsiooni

(VÕS § 1056 lg 2) abstraktsele kriteeriumile, mis on ainuke norm kehtivas õiguskorras,

mis käsitleb asja või tegevuse olemuslikku ohtlikkust.

6.5.6. Lisaks kinnitab tsiviilõigusliku ja avalik-õigusliku regulatsiooni koostoimet EIK

praktika. EIK suurkoja otsuses Öneryıldız vs. Türgi (nr 48939/99, p-d 89-90) rõhutas

kohus, et riigi positiivne kohustus ohtlike tegevuste reguleerimiseks eeldab normatiivset

raamistikku, mis on kohandatud tegevuse erijoontele ning mis tagab tõhusa kaitse

kodanike elule ja varale. EIK otsuses Budayeva jt vs. Venemaa (nr 15339/02, p-d 132-

137) on täpsustatud, et selline regulatiivne kohustus hõlmab nii seadusandlikku kui ka

administratiivset tegevust. Seega, kui riik on kehtestanud suurema ohu allika mõiste

tsiviilõiguses (VÕS § 1056 lg 2), kuid ei ole seda piisavalt täpsustanud, et avalik-

1 Võlaõigusseadus.IV. 8. osa 40.ptk-10. osa (§-d 703-1067): kommenteeritud väljaanne/koostajad Paul Varul,

Irene Kull, Villu Kõve, Martin Käerdi, Karin Sein. Tallinn: Juura, 2020. § 1056 kommentaar, p 2. 2 Was bedeutet Gefährdungshaftung? JuraForum. Kättesaadav:

https://www.juraforum.de/lexikon/gefaehrdungshaftung, 19.05.2026.

õiguslikud organid saaksid selle alusel täita oma kaitsekohustusi, on tegemist EIK

praktikast tuleneva normatiivse raamistiku puudulikkusega.

6.5.7. VÕS § 1056 lg 2 on üldsõnaline ja ebaselge, mis on vastuolus PS §-st 10 tuleneva

õigusselguse põhimõttega. Õigusselguse põhimõte eeldab, et õigusnormid on piisavalt

selged ja määratletud, et kohalikud omavalitsused põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja

vabaduste adressaatidena saaks oma kohustusi täita. VÕS § 1056 lg 2 ei täpsusta suurema

ohu allikaks olevat asja ega tegevust ei liigi, omaduste ega konkreetsete tunnuste abil,

mistõttu ei anna see kohalikule omavalitsusele konkreetset alust kehtestada meetmeid

inimese elu ja tervise ja isiku vara kaitseks ning keskkonna säästmiseks. VÕS § 1058 lg-

s 1 on küll toodud üldine loetelu sellest, mida loetakse ehitisest lähtuvaks eriliseks ohuks

– ehitises toodetav, ladustatav või edastatav energia või tule-, kiirgus- või

plahvatusohtlikud, mürgised, söövitavad või keskkonnaohtlikud ained või muul põhjusel

ehitisest lähtuv eriline oht. Ka nendest üldistest omadustest ei ole võimalik aru saada,

milline ehitises toodetav, ladustatav või edastatav energia vms toob kaasa kohaliku

omavalitsuse kohustuse kehtestada nõuded inimese elu ja tervise ja isiku vara kaitseks

ning keskkonna säästmiseks. Arvestades eelnevat, on VÕS § 1056 lg 2 vastuolus PS §-

st 10 tuleneva sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttega, eelkõige selle

olemusliku osaga – õigusselguse põhimõttega.

6.5.8. Kokkuvõte. Kehtiv õigus ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu, sh on VÕS

§ 1056 lg 2 õigusselgusetu. Kohalik omavalitsus ei saa planeeringu kehtestamisel ega

ehitus- või kasutusloa andmisel teha kindlaks, kas krundi või ehitise omanik kavandab

ohtlikku ehitist või ohtlikku tegevusala, kuna puudub ühtne ohtlike ehitiste ja

tegevusalade loetelu ning nendele vastav katastriüksuse sihtotstarve.

7. Ohtliku ehitise või ohtliku tegevusala õigusliku määratluse puudumine ning kohaliku

omavalitsuse kõrvale jätmine lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha

käitamisloa menetlusest riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse PS § 154

lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigust.

7.1. Eelnevalt on näidatud, et kohalik omavalitsus peab ruumilise planeerimise korraldamise

ülesande täitmisel tagama põhiõiguste ja vabaduste kaitse (vt p-d 4 ja 5). Eelnevalt on

näidatud ka seda, et kohalik omavalitsus ei saa detailplaneeringus krundi ehitusõiguse

määramisel ja ehitus- ja kasutuslubade väljastamisel teada ega tuvastada, kas krundile

kavandatav ehitis või krundil või ehitises kavandatav tegevus võib ohustada inimese elu

ja tervist, isikute omandit või keskkonda (vt p 6.3). Kohaliku omavalitsuse teadmatust

krundi ehitusõiguse elluviimisega seotud ohtudest ja võimetust nendele ohtudele

reageerida suurendab asjaolu, et kehtiv õigus ei määra kindlaks ohtlikku ehitist või

ohtlikku tegevusala.

7.2. Kohaliku omavalitsuse tegevuse aluseks on seaduslikkuse põhimõte (vt põhiseaduse § 3

lg 1 esimene lause, PlanS § 1 lg 3 ja HMS § 3 lg 1 ning Riigikohtu 09.12.2019 otsus nr

5-18-7, p 124). Arvestades eelnevat, ei saa kohalik omavalitsus planeeringute

kehtestamisel sätestada üldisi piiranguid krundi ehitusõiguse suhtes, välistades krundil

ehitised või tegevuse, mis kujutavad ohtu inimese elule, tervisele, isikute varale või

keskkonnale. Analoogselt ei saa kohalik omavalitsus samasisulisi nõudeid kehtestada ka

ehitus- või kasutusloa andmisel (vt vrdl EhS § 42 lg 3 ja § 54 lg 3). Teisisõnu – kohalik

omavalitsus ei saa ilma konkreetsete õiguslike alusteta kehtestada piiranguid ohtliku

ehitise ja ohtliku tegevuse suhtes.

7.3. Riigikohus selgitas 14.10.2015 otsuses nr 3-4-1-23-15, p 72, et PS § 154 lõige 1 näeb

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramiseks ette lihtsa seadusereservatsiooni

ning, et tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist,

peavad selle piirangud olema proportsionaalsed.

7.4. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust võib piirata kohaliku elu küsimuse

omavalitsusele kohustuslikuks tegemine, aga ka (kohustusliku või vabatahtliku)

omavalitsusliku ülesande täitmiseks vajalike õigusnormide kehtestamata jätmine, samuti

piisavate rahaliste vahendite tagamata jätmine (vt Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-5,

p 48). Viru-Nigula Vallavolikogu arvates riivab kohaliku omavalitsuse üksuse PS § 154

lõikes 1 toodud enesekorraldusõigust ebaproportsionaalselt ka olukord, kus:

7.4.1. kohalik omavalitsus peab täitma ruumilise planeerimise korraldamise ülesannet ja

tagama selle käigus põhiõigused ja vabadused, sh inimese elu ja tervise, vara kaitse

ja keskkonna säästmise. Seejuures peab kohalik omavalitsus nii varalise kui ka

mittevaralise kahju ärahoidmiseks tegutsema ennetavalt ning hinnata ehitisega

kaasnevaid negatiivseid mõjutusi (vt Riigikohtu 11.10.2016 otsus nr 3-3-1-15-16,

p 41);

7.4.2. kehtivas õiguses, sh VÕS § 1056 lg-s 2 on jäetud kehtestamata ohtliku ehitise ja

ohtliku tegevusala mõisted ja nendega seotud piirangud, mistõttu kohalik

omavalitsus ei saa detailplaneeringu kehtestamisel ja ehitus- ja kasutusloa

andmisel kehtestada piiranguid inimese elu ja tervise, isiku vara kaitseks ja

keskkonna säästmiseks. VÕS § 1056 lg 2 õigusselgusetus on vastuolus PS §-st 10

tuleneva õigusselguse põhimõttega, kuna säte ei võimalda kohalikul omavalitsusel

üheselt ja ettenähtavalt tuvastada, millised ehitised või tegevused kujutavad

suurema ohu allikat. Kahju ennetava õigusselguse puudumisest hoolimata lasub

kohalikul omavalitsusel kohustus tagantjärele – st peale kahju tekkimist –

kõrvaldada ohtlikust ehitisest või tegevusest tingitud tagajärgi ja reageerida juba

realiseerunud ohule;

7.4.3. LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

käitamisloa taotlust arvamuse andmiseks lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha asukoha järgsele kohalikule omavalitsusele, vaid teavitab viimast

vaid käitamisloa andmisest (vt LMS § 26 lg 5), ei anna kohalikule omavalitsusele

kaasa rääkimise võimalust tema haldusterritooriumil toimuva ruumilise

planeerimise suhtes.

7.5. Eeltoodu tõttu on Viru-Nigula Vallavolikogu arvates põhjendatud väita, et olukord, kus

ühelt poolt kohalikul omavalitsusel on kohustus tagada ruumilise planeerimise ülesande

täitmisel põhiõigused ja vabadused ja kus teiselt poolt kehtiv õigus, sh VÕS § 1056 lg 2

ei määratle piisavalt täpselt ohtlikku ehitist ega ohtlikku tegevusala ja kus lõhkematerjali

ja pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa andmisel ei küsita asukohajärgse

kohaliku omavalitsuse arvamust, riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse

üksuse PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigust. VÕS § 1056 lg 2 õigusselgusetus

on ühtlasi vastuolus PS §-st 10 tuleneva sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi

põhimõttega, kuna säte ei võimalda kohalikul omavalitsusel tuvastada, millised ehitised

või tegevused kujutavad tema haldusterritooriumil suurema ohu allikat. Euroopa

Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt peab riik kehtestama ohtlike tegevuste ja ehitiste

suhtes regulatsiooni, mis on kohandatud tegevuse erijoontele ja mis tagab kodanike tõhusa

kaitse (vt EIK suurkoja 30.11.2004 otsus nr 48939/99 Öneryıldız vs. Türgi, p-d 89-90;

EIK 20.03.2008 otsus nr 15339/02 jt Budayeva jt vs. Venemaa, p-d 132-137). Teisisõnu

– PS § 154 lg-ga 1 ja PS §-ga 10 on vastuolus olukord, kus kehtiv õigus, sh VÕS § 1056

lg 2 ei määra ohtliku ehitise ega ohtliku tegevusala mõistet.

8. Alternatiivselt palub Viru-Nigula Vallavolikogu Riigikogu põhiseaduskomisjonil

algatada seaduse muudatus, millega määratletakse ohtlik ehitis ja ohtlik tegevusala.

8.1. Alternatiivselt, st kui Riigikogu põhiseaduskomisjon ei näe käesolevas märgukirjas

esitatud põhjendustel põhiseadusega vastuolu, palub Viru-Nigula Vallavolikogu

komisjonil algatada seaduse muudatus, mis määratleks ohtlikud ehitised ja ohtlikud

tegevusalad ning nendele vastava katastriüksuse sihtotstarbe. Seaduse muudatuse

algatamine on põhjendatud, kuna ohtliku ehitise ja ohtliku tegevusala ning neile vastava

sihtotstarbe määratlemata jätmine ei võimalda kohalikul omavalitsusel vajalikul määral

täita ruumilise planeerimise korraldamise ülesannet, st täita ülesannet viisil, mis tagab

põhiõigused ja vabadused ning keskkonna säästmise.

IV. KOKKUVÕTE

9. Eeltoodud põhjustel palub Viru-Nigula Vallavolikogu Riigikogu põhiseaduskomisjonil:

1) võtta seisukoht käesoleva märgukirja väidete osas – kas põhiseaduskomisjon nõustub

käesoleva märgukirja väidete ja probleemide püstitamisega;

2) kui komisjon nõustub käesoleva märgukirja väidetega, algatada seaduse muudatused,

mis (i) kõrvaldavad VÕS § 1056 lg 2 ja LMS § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse; ja (ii)

sätestavad kindlaks inimese elule või tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikud

ehitised ja ohtlikud tegevusalad ning neile vastav katastriüksuse sihtotstarve, mis

võimaldaks kohalikul omavalitsusel tagada ruumilise planeerimise korraldamise

ülesande täitmisel põhiõigusi ja vabadusi, sh inimese elu ja tervist, isiku omandit ning

säästa keskkonda;

Lugupidamisega,

(allkirjastatud digitaalselt)

Kaido Veski

Viru-Nigula Vallavolikogu esimees

VIRU-NIGULA VALLAVOLIKOGU

__________________________________________________________________

Kasemäe tn 19 Telefon 325 5960

44107 Kunda linn e-post: [email protected]

Viru-Nigula vald www.viru-nigula.ee

Riigikogu

Põhiseaduskomisjon

Lossi plats 1a, 15165 Tallinn

E-post: [email protected]

Märgukirja esitaja:

Viru-Nigula Vallavolikogu

Kasemäe 19, Kunda linn, Viru-Nigula vald

44107 Lääne-Virumaa

E-post: [email protected]

MÄRGUKIRI 09.10.2026 nr 1-5/71

võlaõigusseaduse § 1056 lg 2 ja lõhkematerjaliseaduse § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse

kohta ning selle kohta, et kehtivas õiguses puudub õigustloov akt, millega määratakse

kindlaks inimese elule või tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikud ehitised ja

ohtlikud tegevusalad ning neile vastav katastriüksuse sihtotstarve, mis võimaldaks

kohalikul omavalitsusel tagada ruumilise planeerimise korraldamise ülesande täitmisel

põhiõigusi ja vabadusi, sh inimese elu ja tervist, isiku omandit ning säästa keskkonda.

Austatud Riigikogu põhiseaduskomisjon,

Viru-Nigula Vallavolikogu pöördub Teie poole märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise

ning kollektiivse pöördumise esitamise seaduse (MSVS) § 2 lg 1 punktide 1 ja 2 ja lg 4 alusel

selleks, et juhtida Teie tähelepanu põhiseadusevastasele olukorrale, mis takistab Viru-Nigula

vallal täitmast põhiseaduses (PS) kohalikule omavalitsusele pandud kohustust kaitsta inimese

elu ja tervist, isikute vara ja säästa keskkonda.

Seoses sellega palume Riigikogu põhiseaduskomisjonil:

1) anda hinnang, kas põhiseaduskomisjon nõustub meie märgukirjas esitatud väidetega

kehtiva olukorra põhiseadusevastasuse kohta;

2) jaatava vastuse korral algatada seadusemuudatused, mis kõrvaldavad võlaõigusseaduse

(VÕS) § 1056 lg 2 ja lõhkematerjaliseaduse (LMS) § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse ning

kõrvaldavad õigusliku lünga, kus kehtiv õigus ei määra kindlaks inimese elule või

tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikke ehitisi ega ohtlikke tegevusalasid.

PROBLEEMI KIRJELDUS

1. PS § 154 lg 1 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Sellest sättest tuleneb kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus hõlmab ka

planeerimisautonoomiat, st õigust otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilisi

planeerimise küsimusi oma territooriumil. Planeerimisautonoomia kuulub PS § 154 lg 1

kaitsealasse (vt Riigikohtu 19.06.2025 otsus nr 5-24-34, p-d 35 ja 36). Ühtlasi on

planeerimisautonoomia ehk vallas või linnas ruumilise planeerimise korraldamine kohaliku

omavalitsuse ülesanne (vt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1).

Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus sisaldab ka kohaliku omavalitsuse kohustust

tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand (vt PS § 14, § 16, § 28 lg 1, § 32;

Riigikohtu 30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 95.1). Ühtlasi on kohalikul omavalitsusel

kohustus säästa keskkonda (vt Riigikohtu 20.03.2024 otsus nr 3-20-1329, p 44; Riigikohtu

18.12.2024 otsus nr 3-21-1658, p 15). Arvestades eelnevat, peab kohalik omavalitsus

ruumilise planeerimise korraldamise ülesande täitmisel, sh ehitustegevuse suunamisel ja

ehituslubade väljastamisel arvestama elule, tervisele, omandile ja keskkonnale ohtliku

ehitise (edaspidi ohtlik ehitis) kasutamisest tuleneva ohuga ning elule, tervisele, omandile

ja keskkonnale ohtlikust tegevusalast (edaspidi ohtlik tegevusala) tuleneva ohuga.

Ohtlikust ehitisest ja ohtlikust tegevusalast tuleneva ohuga arvestamine tähendab eeskätt

kohaliku omavalitsuse kohustust tuvastada ohtlik ehitis ja/või ohtlik tegevusala ning

kehtestada vajalik vahemaa ohtliku ehitise ja/või ohtliku tegevusala asukoha ning selle

mõjuala sisse jäävate ehitiste ja loodusobjektide vahele või kehtestada teisi vajalikke

meetmeid ohutuse kaitseks.

2. Olukord, kus: (i) kehtiv õigus paneb kohalikule omavalitsusele ruumilise planeerimise

kohustuse; (ii) põhiseadus paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse kaitsta mh ruumilise

planeerimise korraldamise ülesande täitmisel inimeste elu ja tervist, isikute vara ja säästa

keskkonda; (iii) kehtiv õigus, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määratle ohtliku ehitise ega ohtliku

tegevusala mõistet; ja (iv) LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet käitamiskoha taotlust kooskõlastamiseks või arvamuse andmiseks kohalikule

omavalitsusele, ei saa kohalik omavalitsus ruumilise planeerimise korraldamise ülesande

täitmisel täita oma kohustust kaitsta inimese elu ja tervist, isiku vara ja säästa keskkonda.

ÕIGUSLIKU PÕHJENDUSE KOKKUVÕTE

3. Kokkuvõtvalt on Viru-Nigula Vallavolikogu alltoodud seisukohtadel:

1) Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas ruumilist

planeerimist, sh määrata erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ja erinevate tegevusalade

asukohad (vt käesoleva märgukirja p 4);

2) Kohalikul omavalitsusel on mh ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse täitmisel

kohustus tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand, ning säästa

keskkonda (vt käesoleva märgukirja p 5);

3) Kehtiv õiguskord, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määra vajaliku selgusega ohtlikke ehitisi ega

ohtlikke tegevusalasid (vt käesoleva märgukirja p 6);

4) Ohtliku ehitise või ohtliku tegevusala õigusliku määratluse puudumine ning asjaolu, et

LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet käitamiskoha

taotlust kooskõlastamiseks või arvamuse andmiseks kohalikule omavalitsusele, riivab

ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse PS § 154 lg-s 1 sätestatud

enesekorraldusõigust (vt käesoleva märgukirja p 7).

5) Kui komisjon ei näe eelkäsitletud põhjendustel põhiseadusega vastuolu, palub Viru-

Nigula Vallavolikogu alternatiivselt komisjonil algatada seaduse muudatus, mis

määratleks ohtliku ehitise ja ohtliku tegevusala ning neile vastava katastriüksuse

sihtotstarbe ning näeks ette asukohajärgse KOV arvamuse küsimise lõhkematerjali ja

pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa andmisel (vt käesoleva märgukirja p 8).

ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

4. Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas ruumilist

planeerimist, sh määrata erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ja erinevate

tegevusalade asukohad.

4.1. KOKS § 6 lg 1 järgi on kohaliku omavalitsuse ülesandeks korraldada vallas või linnas

ruumilist planeerimist, kui see ülesanne ei ole antud kellegi teise täita. Seega on kohaliku

omavalitsuse ülesandeks just kohaliku tasandi ruumiline planeerimine (vt Riigikohtu

06.12.2022 otsus nr 5-22-5, p 42). Seejuures, kohalik omavalitsus ei tohi kohaliku tasandi

ruumilise planeerimise teostamisel minna vastuollu riikliku huvi väljendavate

planeeringutega (vt samas, p 44).

4.2. Planeerimisvõim ehk planeerimisautonoomia kui kohaliku omavalitsuse õigus otsustada,

kas ja millisel viisil lahendada oma territooriumil ruumilise planeerimise küsimusi, on

hõlmatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusega ja kuulub PS § 154 lg 1

kaitsealasse (vt Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18, p-d 23 ja 24; Riigikohtu

18.12.2024 otsus nr 3-21-1658, p 14; Riigikohtu 30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 111).

4.3. Planeerimisvõim hõlmab kohaliku omavalitsuse pädevust korraldada üldplaneeringu

koostamine ja see kehtestada (vt planeerimisseaduse (edaspidi PlanS) § 74 lg 8 ja § 91 lg

1). Üldplaneeringus määratakse kindlaks planeeringuala üldised kasutus- ja

ehitustingimused, maakasutuse juhtotstarbed, maksimaalsed ehitusmahud,

hoonestusõiguse kõrguspiirangud ja haljastusnõuded, detailplaneeringu kohustusega alad

või juhud ning krundi minimaalsuurused (vt PlanS § 75 lg 1 p-d 18, 24 ja 25). Sealhulgas

määrab kohalik omavalitsus üldplaneeringus kindlaks erinevate kasutusotstarvetega

ehitiste asukohad ja nendega seotud kitsendused, näiteks: kohaliku tähtsusega

jäätmekäitluskohad, tehnovõrgud ja -rajatised, olulise ruumilise mõjuga ehitised,

maardlad ja kaevandamise alad, riigikaitseliste otstarbega maa-alad,

maaparandussüsteemid (vt PlanS § 75 lg 1 p-d 2, 3, 4, 15, 19 ja 28).

4.4. Oluline ruumiline mõju on mõju, millest tingitult muutuvad eelkõige transpordivood,

saasteainete hulk, külastajate hulk, visuaalne mõju, lõhn, müra, tooraine või tööjõu

vajadus ehitise kavandatavas asukohas senisega võrreldes oluliselt ning mille mõju ulatub

suurele territooriumile (vt PlanS § 6 p 13). Kui olulise ruumilise mõjuga ehitise asukoht

ei ole üldplaneeringus määratud, koostatakse olulise ruumilise mõjuga ehitise

püstitamiseks kohaliku omavalitsuse eriplaneering (vt PlanS § 95 lg 1). Kohalik

omavalitsus määrab kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga olulise ruumilise mõjuga

ehitise asukoha ja detailse lahenduse (vt PlanS § 111 lg 1). Kohalik omavalitsus on

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu koostamise korraldaja ja kehtestaja (vt PlanS § 95

lg 6 ja § 122 lg 1). Viru-Nigula Vallavolikogu on teadlik, et Riigikogu võttis 20.05.2026

vastu planeerimisseaduse ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise

seaduse muutmise seaduse (683 SE), millega tunnistatakse alates 01.01.2027 kehtetuks

PlanS 7. peatükk ehk kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu regulatsioon. Kohaliku

omavalitsuse eriplaneeringu regulatsiooni kehtetuks tunnistamine ei mõjuta olulise

ruumilise mõju mõistet ega kohaliku omavalitsuse kohustust määrata olulise ruumilise

mõjuga ehitise asukoht üldplaneeringus.

4.5. Linnades kui asustusüksustes, alevites ja alevikes hoone, olulise avaliku huviga rajatise

(nt staadion, golfiväljak, laululava, motoringrada) püstitamiseks või olulise ruumilise

mõjuga ehitise, kui selle asukoht on määratud üldplaneeringuga, ehitamiseks kehtestab

kohalik omavalitsus detailplaneeringu (vt PlanS § 125 lg 1 p-d 1, 3 ja 4).

Detailplaneeringuga määratakse mh kindlaks krundi kasutamise sihtotstarbed, hoonete või

olulise avaliku huviga rajatiste suurim lubatud arv või nende puudumine maa-alal, hoonete

või olulise avaliku huviga rajatiste suurim lubatud ehitusalune pind, suurim lubatud

maksimaalne kõrgus, suurim lubatud sügavus, kuja ning müra-, vibratsiooni-, saasteriski,

ja insolatsioonitingimused ning muud keskkonnatingimusi tagavad nõuded (vt PlanS §

126 lg 1 p-d 3, 9 ja 12 ning lg 4). Kohalik omavalitsus on detailplaneeringu koostamise

korraldaja ja kehtestaja (vt PlanS § 124 lg 10 ja § 139 lg 1).

4.6. Ruumilised planeeringud viiakse ellu eelkõige ehitustegevuse kaudu, mistõttu on

planeerimine lahutamatult seotud omavalitsusüksuse pädevusega ehitustegevuse

koordineerimiseks ja ehituslubade väljastamiseks oma territooriumil (vt ehitusseadustiku

(EhS) § 39 lg 1). Seejuures on avaliku ruumi kujundamine ehitustegevuse suunamise ja

ehituslubade väljastamise kaudu valla või linna haldusterritooriumil kohaliku

omavalitsuse enesekorralduslik küsimus (vt Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18, p

26).

4.7. Kokkuvõte. Kohalikul omavalitsusel on kohustus korraldada antud vallas või linnas

ruumilist planeerimist, sh määrata planeeringuala üldised kasutus- ja ehitustingimused,

juhtotstarbed ning krundi ehitusõigus. Seega on kohaliku omavalitsuse ülesandeks

määrata planeeringu kehtestamisel ka erinevate kasutusotstarvetega ehitiste ning

tegevusalade asukohad ning nendega seotud tervise- ja keskkonnaalased nõuded.

5. Kohalikul omavalitsusel on mh ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse

täitmisel kohustus tagada põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervis ja omand, ning

säästa keskkonda.

5.1. Õiguste ja vabaduste kaitse on kohaliku omavalitsuse kohustus (vt PS § 14). Seejuures

määravad põhiõigused ära kohalike ülesannete minimaalse mahu (vt Riigikohtu

30.06.2025 otsus nr 5-24-33, p 95.1). Ruumilise planeerimisega seonduvateks

põhiõigusteks on mh inimese õigus elule ja tervisele, isiku õigus omandile ning kohaliku

omavalitsuse kohustus säästa keskkonda (vt PS § 16, § 28 lg 1, § 32 ning § 5 ja § 53).

5.2. Kohaliku omavalitsuse kohustus kaitsta ruumilise planeerimise korraldamisel elu, tervist,

omandit ja keskkonda tähendab, et kohalik omavalitsus peab juba üldplaneeringu või

kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu või hiljemalt detailplaneeringu kehtestamisel

määrama ohtlike ehitiste ja/või ohtlike tegevusalade võimalikud asukohad ja nendega

seotud kitsendused. Teisisõnu – subjektiivseid õigusi tuleb kaitsta, keskkonda tuleb säästa

ja riigi huve tuleb arvestada juba planeeringulahenduses (vt Riigikohtu 18.12.2024 otsus

nr 3-21-1658, p 15).

5.3. Kohalik omavalitsus peab tagama elu, tervise, omandi ja keskkonna kaitse ka ehitusloa

väljastamisel ning riikliku järelevalve teostamisel ehitamise ja ehitise kasutamise suhtes

(vt EhS §-d 8 ja 9, § 11 lg 1, § 16 lg-d 1 ja 2, § 42 lg 1, § 44 p 1, § 130 lg 2 p-d 1-5; vt

Riigikohtu 13.12.2018 otsus nr 3-16-1050, p 10; Riigikohtu 08.02.2022 otsus nr 5-21-18,

p 27).

5.4. PS §-st 14 tuleneb igaühe õigus korraldusele ja menetlusele, mis sisaldab endast õigust

riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et isik saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda (vt

Riigikohtu 16.05.2008 otsus nr 3-1-1-86-07, p 23; Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4,

p 68). Riigi, sh kohaliku omavalitsuse positiivseid kohustusi elu, tervise ja omandi

kaitsmisel ohtlike tegevuste ja ehitiste kontekstis on korduvalt rõhutanud ka Euroopa

Inimõiguste Kohus (EIK). EIK suurkoja 30.11.2004 otsuses nr 48939/99 Öneryıldız vs.

Türgi, p-d 89-90 selgitas kohus, et tööstuslikult ohtlike tegevuste kontekstis peab riik

kehtestama regulatsiooni, mis on kohandatud tegevuse erijoontele, arvestades eelkõige

inimeste eludele tekkivat potentsiaalset ohtu, ning kohustama kõiki asjassepuutuvaid

isikuid võtma praktilisi meetmeid, et tagada tõhus kaitse kodanikele, kelle elu võivad

ohustada selliste tegevustega kaasnevad riskid. EIK 20.03.2008 otsuses nr 15339/02 jt

Budayeva jt vs. Venemaa, p-d 132-137 rõhutas kohus, et riigi positiivsete kohustuste

ulatus sõltub ohu päritolust ning sellest, mil määral on oht leevendatav, ning et

inimtegevusest tulenevate ohtude puhul on riigi kaalutlusruum kitsam. EIK 24.07.2014

otsuses nr 60908/11 jt Brincat jt vs. Malta, p 101 kinnitas kohus, et ohtlike tööstuslike

tegevuste puhul peab riik tagama kodanike tõhusa kaitse ka informeerimise kaudu. EIK

03.03.2026 otsuses nr 4711/20 Tishkina vs. Bulgaaria tuvastas kohus riigi positiivsete

kohustuste rikkumise olukorras, kus riik ei võtnud piisavaid meetmeid taotleja omandi

kaitsmiseks ebaseadusliku kaevandamistegevuse eest, mis põhjustas taotleja eluhoonele

pöördumatut kahju. Samuti on EIK 10.02.2011 otsuses nr 30499/03 Dubetska jt vs.

Ukraina, p-d 143-156 selgitanud, et riik peab tagama tõhusa lahenduse olukorras, kus

ohtlik tegevus ohustab inimeste elu, tervist või omandit. Seega peab kohalik omavalitsus

lisaks normatiivsele tegevusele võtma ka sisulisi mõistlikke ja olulisi meetmeid elu,

tervise ja vara kaitseks ning keskkonna säästmiseks.

5.5. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus peab ruumilise planeerimise korraldamise kohustuse

täitmisel, sh ehituslubade väljastamisel ja riikliku järelevalve teostamisel tagama

põhiõigused ja vabadused, sh elu, tervise ja omandi ning säästma keskkonda.

6. Kehtiv õiguskord, sh VÕS § 1056 lg 2 ei määra vajaliku selgusega ohtlikke ehitisi ega

ohtlikke tegevusalasid.

6.1. Ohtlikud ehitised ja ohtlikud tegevusalad

6.1.1. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus (KeHJS) sätestab

olulise keskkonnamõjuga tegevused, st tegevused, millega kaasnev keskkonnamõju võib

ületada mõjuala keskkonnataluvust, põhjustada keskkonnas pöördumatuid muutusi või

seada ohtu inimese tervise ja heaolu, kultuuripärandi või vara (vt KeHJS § 3). KeHJS §

6 lg-d 1 ja 2 sätestavad vastavalt olulise keskkonnamõjuga tegevused, so tegevused, mille

puhul on keskkonnamõju hindamine kohustuslik, ja tegevusvaldkonnad, mille korral

peab tegevusloa andja andma eelhinnangu selle kohta, kas kavandataval tegevusel on

oluline keskkonnamõju. Kui kohalik omavalitsus ei ole tegevusloa andja ehk otsustaja

(vt KeHJS § 7 ja § 9 lg 1), siis teavitab otsustaja eeldatavalt mõjutatud kohalikku

omavalitsust keskkonnamõju hindamise programmi avalikust väljapanekust ja avalikust

arutelust (vt KeHJS § 16 lg 3 p 1).

6.1.2. Kemikaaliseadus (KemS) sätestab ohtliku ettevõtte ja suurõnnetuse ohuga ettevõtte

mõisted ja nendega seotud kohustused, sh ettevõtjate kohustuse koostada kohustuslikud

dokumendid ja kooskõlastada need pädeva asutusega, suurõnnetuse ohuga ettevõtte

käitaja kohustuse teavitada avalikkust ja mõjupiirkonda jäävaid isikuid ettevõttest

lähtuvast suurõnnetuse ohust ja kohustuse omada vastutuskindlustust, ettevõtja

loakohustuse ning erinõuded maakasutuse planeerimisel ja ehitise projekteerimisel (vt

KemS §§ 20-32). Seejuures näeb KemS § 32 ette erinõuded ohtliku ettevõtte ja

suurõnnetuse ohuga ettevõtte käitise maakasutuse planeerimisel ning projekteerimisel ja

ehituslubade andmisel. Ohtliku kemikaali käitlemiseks ohtliku koguse alamäärast või

künniskogusest suuremas koguses on nõutav käitamisluba, mille väljastab Tarbijakaitse

ja Tehnilise Järelevalve Amet, mis küsib käitamisloa taotluse kohta kohaliku

omavalitsuse arvamust, kas kavandatavaks tegevuseks on vajalik planeerimismenetluse

algatamine (vt KemS § 23 lg 6, § 26, § 27 lg-d 1, 3 ja 4). Kohaliku omavalitsuse arvamus

ei ole loa andjale siduv.

6.1.3. Maapõuseadus (MaaPS) sätestab üldgeoloogilise uurimistöö ja geoloogilise uuringutöö

ja kaevandamise mõisted ning kohustuse omada üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise

uuringu ja kaevandamise loakohustuse (vt MaaPS § 17 lg-d 1 ja 2 ning § 42 lg 1).

Üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise uuringu ja kaevandamisloa annab

Keskkonnaamet (vt MaaPS § 26 ja § 48), mis küsib loa taotluse kohta kohaliku

omavalitsuse arvamust (vt MaaPS § 1 lg 4 ja KeÜS § 43, MaaPS § 27 lg 7 ja § 49 lg 6).

Keskkonnaamet keeldub loa andmisest, kui kohalik omavalitsus ei ole loa andmisega

nõus (vt MaaPS § 35 lg 1 p 10 ja § 55 lg 2 p 11). Teisisõnu – kohaliku omavalitsuse

arvamus on loa andjale siduv.

6.1.4. Jäätmeseadus (JäätS) sätestab jäätmekäitluse (sh taaskasutamine ja kõrvaldamine)

mõisted ning kohustuse omada jäätmeluba, keskkonnakaitseluba või registreeringut

teatud jäätmekäitlusalaseks tegevuseks (vt JäätS § 73 - § 98¹⁵). Jäätmeloa,

keskkonnakaitseloa ja registreeringu annab Keskkonnaamet (vt JäätS § 76 lg 1 ja § 98⁷

lg 1), mis küsib loa ja registreeringu taotluse kohta kohaliku omavalitsuse arvamust (vt

JäätS § 1 lg 4¹ ja KeÜS § 43). Kohaliku omavalitsuse arvamus ei ole loa või registreeringu

andjale siduv.

6.1.5. Tööstusheite seadus (THS) sätestab kompleksloa kohustusega tegevusalade loetelu (vt

THS § 16 lg 1, § 19 ja § 25) ja registreerimiskohustusega tegevusalad (vt THS § 134 lg

1). Kompleksloa ja registreeringu annab Keskkonnaamet (vt THS § 27 ja § 134 lg 3),

mis küsib kompleksloa ja registreeringu taotluse kohta kohaliku omavalitsuse arvamust

(vt THS § 3 lg 2 ja KeÜS § 43). Kohaliku omavalitsuse arvamus ei ole loa andjale siduv.

6.1.6. LMS sätestab lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemise tegevusloa ja

käitlemiskoha käitamisloa kohustuse (vt LMS § 12 lg 1 ja § 25 lg 1). Käitlemise

tegevusloa ja käitlemiskoha käitamisloa annab Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet (vt LMS § 13 lg 1 ja § 26 lg 4), mis teavitab mh kohalikku omavalitsust

käitlemiskoha käitamisloa andmisest (vt LMS § 26 lg 5). Teisisõnu – loa andja ei küsi

käitlemiskoha käitamisloa kohta kohaliku omavalitsuse seisukohta ega arvesta sellega

loa väljaandmisel.

6.1.7. Relvaseaduse (RelvS<) peatükk 11¹ sätestab nõuded sõjarelva, relvasüsteemi, sõjarelva

laskemoona ja lahingumoona käitlemisele. RelvS § 83⁴¹ lg 1 alusel peab sõjarelva,

relvasüsteemi, sõjarelva laskemoona või lahingumoona käitlemiskohal olema

käitamisluba. RelvS § 83⁴⁴ lg 1 kehtestab, et käitamisloa taotluse sõjarelvade käitlemiseks

lahendab Politsei- ja Piirivalveamet ning käitamisloa taotluse RelvS § 83³³ lõike 1

punktides 5 ja 6 sätestatud laskemoona või lahingumoona käitlemiseks lahendab

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet. RelvS § 83⁴⁴ lg 8 näeb ette, et Politsei- ja

Piirivalveamet ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet edastavad käitamisloa

taotluse arvamuse andmiseks kohaliku omavalitsuse asutusele, kes annab arvamuse

kavandatava tegevuse kooskõla kohta planeeringuga. Kohaliku omavalitsuse arvamus ei

ole loa andjale siduv.

6.1.8. VÕS § 1056 lg 1 sätestab suurema ohu allikat valitsenud isiku vastutuse sõltumata isiku

süüst, kui kahju tekkis eriti ohtlikule asjale või tegevusele iseloomuliku ohu tagajärjel.

VÕS § 1056 lg 2 täpsustab, millist asja või tegevust loetakse suurema ohu allikaks: kui

selle olemuse või selle juures kasutatud ainete või vahendite tõttu võib isegi asjatundjalt

oodatava hoolsuse rakendamise korral tekkida suur kahju või võib kahju tekkida sageli.

6.1.9. Kokkuvõte. Erinevad seadused sätestavad erineva iseloomuga ohtlikud tegevusalad ja

ohtlikud ehitised. Sõltuvalt ohtliku tegevusala või ohtliku ehitise iseloomust on

tegevusluba nõudvaks ohtlikuks tegevuseks vajalik kohaliku omavalitsuse arvamus või

kohaliku omavalitsuse teavitamine (nt kemikaali käitlemine, jäätmekäitlus ja THS § 19

lg-s 2 loetletud tegevusalad). LMS võimaldab anda lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa ilma kohaliku omavalitsuse arvamust küsimata. VÕS § 1056

lg 2 sätestab üldsõnalised kriteeriumid, mille alusel hinnata, kas mingi asi või tegevus

loetakse suurema ohu allikas, kuid norm ei sisalda suurema ohu allikate loetelu.

Maapõueseaduse alusel antavate lubade puhul on kohaliku omavalitsuse arvamus loa

andjale siduv (MaaPS § 35 lg 1 p 10 ja § 55 lg 2 p 11).

6.2. Kohalik omavalitsus lähtub krundi ehitusõiguse kindlaks määramisel MaaKatS §-s 18¹

sätestatud katastriüksuse sihtotstarvetest ning ehitus- ja kasutusloa andmisel ehitise

kasutamise otstarvetest

6.2.1. Krunt on detailplaneeringuga määratud maa-ala, millele on antud ehitusõigus ning krundi

kasutamise sihtotstarve määrab, millisel otstarbel võib krunti pärast planeeringu

kehtestamist kasutada (vt PlanS § 6 p-d 7 ja 8). Eelnevat kordab PlanS § 126 lg 5, mis

sätestab täiendavalt, et krundi kasutamise sihtotstarbe alusel määrab linna- või

vallavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe ja ehitise kasutamise otstarbe; krundile võib

määrata mitu otstarvet.

6.2.2. Katastriüksus on maakatastris iseseisva üksusena registreeritud maatükk või avalik

veekogu ning katastriüksuse sihtotstarve on õigusaktidega lubatud ja nendes sätestatud

korras määratud katastriüksuse kasutamise otstarve või otstarbed (vt maakatastriseaduse

(MaaKatS) § 2 p-d 2, 7 ja 9). Katastriüksuse sihtotstarbe määramise aluseks on sõltuvalt

detailplaneeringu koostamise kohustusest kas üldplaneering või kehtestatud

detailplaneering (vt MaaKatS § 18¹ lg 1 p-d 1 ja 2). Kuigi katastriüksuse sihtotstarvet

saab määrata ka ehitise kasutamise otstarbe alusel (vt MaaKatS § 18¹ lg 1 p 3), peab

ehitamine ja ehitise kasutamine vastama kehtestatud planeeringule (vt PlanS § 6 p 15,

EhS § 12 lg 2, § 42 lg 1, § 44 p 1, § 46 lg 2 p 2, § 55 p 3). Sel põhjusel määrab

planeeringuala kasutamise ja planeeringualal ehitamise tingimused peamiselt kehtestatud

detailplaneering (vt Riigikohtu 20.03.2024 otsus nr 3-20-1329, p-d 30-31).

6.2.3. Krundi ehitusõigusega määratakse mh krundi kasutamise sihtotstarve või sihtotstarbed

(vt PlanS § 126 lg 4 p 1). Kuigi PlanS § 126 lg-s 5 eristatakse krundi kasutamise

sihtotstarvet ja katastriüksuse sihtotstarvet („Krundi kasutamise sihtotstarbe alusel

määrab linna- või vallavalitsus katastriüksuse sihtotstarbe“), on põhjendatud need

vähemalt mingis osas samastada. Seda põhjusel, et krundi ehitusõiguse sisustamisel tuleb

lähtuda PlanS § 126 lg-st 4 (vt Riigikohtu 10.01.2022 otsus nr 3-20-952, p 15), ja

põhjusel, et erinevalt katastriüksuse sihtotstarvetest ei ava kehtiv õigus krundi

kasutamise sihtotstarvete loetelu.

6.2.4. Katastriüksuse sihtotstarvete loetelu on avatud MaaKatS §-s 18¹: elamumaa, ärimaa,

tootmismaa, veekogude maa, transpordimaa, jäätmehoidla maa, riigikaitsemaa,

kaitsealune maa, maatulundusmaa, mäetööstusmaa, turbatööstusmaa, sotsiaalmaa ja

sihtotstarbeta maa. Sh ärimaal, tootmismaal, transpordimaal, riigikaitsemaal ja

sotsiaalmaal on erinevate tegevuste ja ehitiste alaliigid.

6.2.5. EhS lisad 1 ja 2 näevad ette vastavalt ehitusteatise, ehitusprojekti ja ehitusloa

kohustuslikud ning kasutusteatise, ehitusprojekti ja kasutusloa kohustuslikud ehitised.

EhS lisades 1 ja 2 on loetletud erinevate kasutusotstarvete ja arvnäitajatega ehitised, nt

elamud, mitteelamud, raudteerajatised, teed, avalikus veekogus asuvad ehitised, jt

eriotstarbelised ehitised. Majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määrusega nr 51

(edaspidi määrus nr 51) on kehtestatud ehitise kasutamise otstarvete loetelu: elamud,

mitteelamud, majutus- ja toitlustushooned, büroohooned, teenindushooned,

transpordihooned, garaažid, tööstus- ja laohooned, avalikud hooned, jt eriotstarbelised

ehitised.

6.2.6. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus lähtub detailplaneeringu kehtestamisel krundi

ehitusõiguse kindlaks määramisel MaaKatS § 18¹ katastriüksuse sihtotstarvetest ning

ehitus- ja kasutuslubade väljastamisel EhS lisadest 1 ja 2 ja määruse nr 51 ehitise

kasutamise otstarvete loetelust.

6.3. Kohalik omavalitsus ei saa detailplaneeringu kehtestamisel ega ehitus- või kasutusloa

andmisel teha kindlaks, kas krundi või ehitise omanik kavandab ohtlikku ehitist või

ohtlikku tegevusala.

6.3.1. Eelnevalt on näidatud, et kohalik omavalitsus lähtub krundi ehitusõiguse määramisel

MaaKatS § 18¹ katastriüksuse sihtotstarvetest ja ehitus- ja kasutusloa andmisel EhS

lisadest 1 ja 2 ning määruse nr 51 ehitise kasutamise otstarvete loetelust (vt p 6.2).

6.3.2. Jättes kõrvale spetsiifilised katastriüksuste sihtotstarbed (nt riigikaitsemaa

harjutusväljaku maa või mäetööstusmaa mäeeraldis ja seda teenindav maa), ei ole

kohalikul omavalitsusel üldjuhul võimalik detailplaneeringus krundi kasutamise

sihtotstarbe määramisel teada, millist konkreetset tegevusala ehitusõiguses näidatud

ehitisse kavandatakse. Arvestades eelnevat, ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik

detailplaneeringu kehtestamisel välistada, et detailplaneeringus näidatud tootmismaa

sihtotstarbega krundile püstitatakse nt lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoht. Tootmismaa katastriüksuse sihtotstarve hõlmab ka jäätmekäitlusehitiste

alust maad, v.a. jäätmehoidla maad. Sellepärast saab tootmismaa sihtotstarbega krundile

püstitada nt ohtlike jäätmete käitluskoha. Asjaolu, et Keskkonnaamet küsib jäätmeloa,

kompleksloa või keskkonnakaitseloa andmisel kohaliku omavalitsuse arvamust ja et

kohalik omavalitsus vaidleb loa andmisele vastu, ei välista muude tingimuste täitmisel

loa andmist, kuna kavandatav tegevus – nt ohtlike jäätmete käitlemine – on kooskõlas

krundi kasutamise sihtotstarbega.

6.3.3. Probleem võimendub, kui kavandatava tegevusega ei kaasne keskkonnamõju hindamise

kohustust ega ka keskkonnamõju eelhinnangu andmise kohustust või keskkonnamõju

eelhinnangu andmisel leitakse, et keskkonnamõju hindamine ei ole nõutav. Sellisel juhul

ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik taotleda keskkonnamõju aruandes kavandatava

tegevuse suhtes piiranguid. Keskkonnaameti poolt antud loa kehtetuks tunnistamine ei

taga ohtlike jäätmete tegelikku likvideerimist. Jäätmed võivad jääda kinnistule ning

jäätmete valdaja võib kinnistu võõrandamise või muu valduse ülemineku tõttu muutuda,

mistõttu muutub Keskkonnaameti haldusmenetlus ebatõhusaks – iga uue jäätmevaldaja

suhtes tuleb alustada uus menetlus. Likvideerimata jäätmed mõjutavad samaaegselt

jätkuvalt negatiivselt keskkonnaelemente (nt vesi, välisõhk ja pinnas) ning

naaberkinnistuid. Kohalikul omavalitsusel puudub seejuures tõhus võimalus tekkinud

kahjuga tagantjärele tegeleda, kuna kohalikul omavalitsusel ei ole pädevust teha ohtlike

jäätmete likvideerimiseks ettekirjutusi ega kohaldada nende täitmise tagamiseks

sunnimeetmeid; nimetatud pädevus kuulub Keskkonnaametile (vt KeJS § 3 lg 1, § 4 lg

1, keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §-d 62¹–62⁵).

6.3.4. Samuti on EhS lisade 1 ja 2 loetelud ja määruse nr 51 loetelud üldise iseloomuga ning

hõlmavad kõiki ehitisi sõltumata ehitise või selles kavandatava tegevusala ohtlikkusest.

Seda arvestades ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik ka ehitusloa ja kasutusloa

andmisel tuvastada, milline ehitis või selles kavandatav tegevus on ohtlik ehitis või ohtlik

tegevusala. Kui kavandatav ehitis vastab kehtivale detailplaneeringule, ei ole kohalikul

omavalitsusel alust keelduda ehitusloa või kasutusloa andmisest. EhS § 42 lg-s 3 ja § 54

lg-s 3 sätestatud võimalus seada kõrvaltingimusi ei hõlma volitusi keelata ehitises

konkreetsed tegevused.

6.3.5. Kohalik omavalitsus peab ka planeerimismenetluses ning ehitus- ja kasutuslubade

andmisel lähtuma proportsionaalsuse põhimõttest (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) §

3 lg 2 ja § 54). Sel põhjusel ei saa kohalik omavalitsus planeeringu kehtestamisel ning

ehitus- ja kasutusloa andmisel sätestada üldist nõuet, et krundil ei tohi teostada ohtlikku

tegevusala või et krundile ei tohi püstitada ohtlikku ehitist. Veelgi enam – kohalik

omavalitsus ei või nõuda, et detailplaneering või sellega lahendatav ülesanne vastaks

ehitusprojekti täpsusastmele EhS § 13 tähenduses (vt PlanS § 126 lg 3¹ – alates

01.01.2027 kehtivas sõnastuses).

6.3.6. Kokkuvõte. Kohalikul omavalitsusel puudub ehitus- ja kasutusloa menetluses alus

keelduda loa andmisest üksnes seetõttu, et kavandatav ehitis või tegevus võib olla ohtlik.

Selleks tuleks seadusandjal luua ühtne ohtlike ehitiste ja tegevusalade loetelu ning

täpsustada katastriüksuse sihtotstarbeid, mis võimaldaks kohalikul omavalitsusel üld- või

detailplaneeringu käigus kindlaks määrata ohtlike ehitiste ja tegevuste asukohad, millest

juhindutaks ka ehitusloa andmisel.

6.4. Kohalikku omavalitsust ei kaasata lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha

käitamisloa andmise menetlusse

6.4.1. Eelnevalt on näidatud, et kohaliku omavalitsuse arvamuse tähendus erinevate kohaliku

omavalitsuse haldusterritooriumil kavandatavate tegevuste tegevuslubade menetlustes

on erinev. Puudub mõistlik põhjus selleks, et nt üldgeoloogilise uurimistöö, geoloogilise

uuringu ja kaevandamisloa andmisel on kohaliku omavalitsuse arvamus loa andjale

siduv, kuid näiteks jäätmeloa, registreeringu ja keskkonnakompleksloa või näiteks

ohtliku ettevõtte ja suurõnnetuse ohuga ettevõtte käitise või ka sõjarelva, relvasüsteemi,

sõjarelva laskemoona või lahingumoona käitlemiskoha puhul ei ole kohaliku

omavalitsuse arvamus loa andjale siduv.

6.4.2. Sõltumata ülal toodust tuleb pidada põhiseadusevastaseks olukorda, kus kohalik

omavalitsus jäetakse tema haldusterritooriumil kavandatava ilmselgelt ohtliku ehitise või

ohtliku tegevusala tegevusloa andmise menetlusest kõrvale.

6.4.3. LMS § 25 lg 1 sätestab, et lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskohal peab

olema käitamisluba. LMS § 26 lg 4 kohaselt annab käitamisloa Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalve Amet. LMS § 26 lg 3 näeb ette, et Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

edastab käitamisloa taotluse Kaitsepolitseiametile, Politsei- ja Piirivalveametile ning

Päästeametile, kes kooskõlastavad või jätavad taotluse põhjendatult kooskõlastamata

30 päeva jooksul dokumentide laekumise päevast arvates. LMS § 26 lg 5 alusel

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teavitab Kaitsepolitseiametit, Politsei- ja

Piirivalveametit, Päästeametit ning asukohajärgset kohaliku omavalitsuse üksust

käitamisloa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest. Seega, kohalik

omavalitsus jäetakse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa

menetlusest kõrvale ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teavitab kohalikku

omavalitsust ainult loa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest

pannes kohaliku omavalitsuse loa andmise suhtes fakti ette. Asjaolu, et kohalikul

omavalitsusel võib olla kaebeõigus loa vaidlustamiseks halduskohtus (vt

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 5), ei muuda LMS § 26 lg-t 3

põhiseadusega kooskõlas olevaks.

6.4.4. LMS § 26 lg 3, mis jätab kohaliku omavalitsuse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa menetlusest kõrvale, raskendab põhjendamatult ja oluliselt

kohalikul omavalitsusel ruumilise planeerimise ülesande täitmisel täita põhiõiguste ja

vabaduste tagamise kohustust. Praktikas võib tekkida olukord, kus kohalik omavalitsus

peab muutma välja antud ehitus- või kasutusluba või kehtestatud planeeringut selleks, et

tagada inimeste elu ja tervise ning isikute vara kaitse ja säästa keskkonda.

6.4.5. Kokkuvõte. Kohalik omavalitsus jäetakse lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha käitamisloa menetlusest kõrvale. Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Amet ei küsi käitamisloa menetluses kohaliku omavalitsuse arvamust, vaid teavitab teda

käitamisloa andmisest, kehtivuse peatamisest ja kehtetuks tunnistamisest. Selline

õiguslik lahendus raskendab alusetult ja oluliselt kohalikul omavalitsusel täita

põhiõiguste ja vabaduste tagamise kohustust.

6.5. Kehtiv õigus ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu

6.5.1. Kehtiv õiguskord ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade ammendavat loetelu, mille

alusel saab kohalik omavalitsus üldplaneeringu ja detailplaneeringu kehtestamisel ning

ehitus- ja kasutuslubade andmisel arvestada ohtlikust ehitisest või tegevusalast tingitud

ohuga ning sellest lähtudes kehtestada nõudeid inimese elu ja tervise ja isiku omandi

kaitseks ning keskkonna säästmiseks. Muuhulgas on õigusselgusetu VÕS § 1056 lg 2.

6.5.2. VÕS § 1056 lg 2 ei sätesta, millist asja või tegevust tuleb lugeda suurema ohu allikaks.

Sätte kohaselt loetakse asja või tegevust suurema ohu allikaks, kui selle olemuse või selle

juures kasutatud ainete või vahendite tõttu võib isegi asjatundjalt oodatava hoolsuse

rakendamise korral tekkida suur kahju või võib kahju tekkida sageli. Sellise üldise ja

abstraktse määratluse puhul ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik üheselt tuvastada,

milline konkreetne ehitis või tegevus kujutab suurema ohu allikat.

6.5.3. VÕS §-s 1056 sisaldub generaalklausel suurema ohu allika valitseja vastutuse kohta, mis

erialakirjanduse kohaselt on Euroopas pigem erandlik. Üldjuhul loetlevad suurema ohu

allika valitseja vastutust ette nägevad seadused konkreetsed suurema ohu allikad, mille

valitseja kannab kõrgendatud vastutust riskivastutuse põhimõtete alusel.1 Nii ei sisalda

näiteks Saksa tsiviilseadustik (BGB) riskivastutuse generaalklauslit, vastutus on ette

nähtud üksikjuhtumi põhiselt ja eriseadustes (v.a BGB § 833).2

6.5.4. Kuigi VÕS § 1056 lg 2 on tsiviilõiguslik deliktiõiguse norm, on sellel otsene süsteemne

seos avalik-õigusliku planeerimisregulatsiooniga. EhS § 8 sätestab ohutuse põhimõtte,

mille kohaselt ehitis, ehitamine ja ehitise kasutamine peab olema ohutu ega tohi

põhjustada ohtu inimesele, varale või keskkonnale. EhS § 11 lg 1 kohaselt peab ehitis

kogu oma kasutusea vältel vastama selle kasutamise nõuetele ja olemasolu vältel olema

ohutu. Kohalik omavalitsus peab planeeringu kehtestamisel ja ehitusloa andmisel

kontrollima nende nõuete täitmist (vt EhS § 42 lg 1, § 44 p 1). Kuna kehtiv õigus ei

sätesta ohtliku ehitise mõistet, on VÕS § 1056 lg 2 suurema ohu allika kriteerium ainus

üldine norm kehtivas õiguskorras, mis viitab ehitise või tegevuse olemuslikule

ohtlikkusele. Seega moodustavad VÕS § 1056 lg 2 ja EhS ohutuse põhimõte ühtse

normikompleksi, mille toimest sõltub KOV võime tuvastada ohtlik ehitis.

6.5.5. VÕS § 1056 lg 2 seost avalik-õigusliku planeerimisülesandega kinnitab ka KeÜS § 10,

mis sätestab ettevaatuspõhimõtte ja vältimispõhimõtte. Riigikohus selgitas otsuses nr 3-

20-1329, p 44, et kohalik omavalitsus peab planeeringulahenduses arvestama keskkonna

säästmist. Samuti on Riigikohus otsuses nr 3-21-1658, p 15 märkinud, et subjektiivseid

õigusi tuleb kaitsta ja keskkonda tuleb säästa juba planeeringulahenduses. Selleks, et

KOV saaks neid kohustusi täita, peab ta suutma tuvastada, milline ehitis või tegevus

kujutab ohtu. Kuna EhS ja PlanS ei sisalda ise ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu,

on KOV sunnitud ohtlikkuse hindamisel toetuma tsiviilõigusliku deliktiregulatsiooni

(VÕS § 1056 lg 2) abstraktsele kriteeriumile, mis on ainuke norm kehtivas õiguskorras,

mis käsitleb asja või tegevuse olemuslikku ohtlikkust.

6.5.6. Lisaks kinnitab tsiviilõigusliku ja avalik-õigusliku regulatsiooni koostoimet EIK

praktika. EIK suurkoja otsuses Öneryıldız vs. Türgi (nr 48939/99, p-d 89-90) rõhutas

kohus, et riigi positiivne kohustus ohtlike tegevuste reguleerimiseks eeldab normatiivset

raamistikku, mis on kohandatud tegevuse erijoontele ning mis tagab tõhusa kaitse

kodanike elule ja varale. EIK otsuses Budayeva jt vs. Venemaa (nr 15339/02, p-d 132-

137) on täpsustatud, et selline regulatiivne kohustus hõlmab nii seadusandlikku kui ka

administratiivset tegevust. Seega, kui riik on kehtestanud suurema ohu allika mõiste

tsiviilõiguses (VÕS § 1056 lg 2), kuid ei ole seda piisavalt täpsustanud, et avalik-

1 Võlaõigusseadus.IV. 8. osa 40.ptk-10. osa (§-d 703-1067): kommenteeritud väljaanne/koostajad Paul Varul,

Irene Kull, Villu Kõve, Martin Käerdi, Karin Sein. Tallinn: Juura, 2020. § 1056 kommentaar, p 2. 2 Was bedeutet Gefährdungshaftung? JuraForum. Kättesaadav:

https://www.juraforum.de/lexikon/gefaehrdungshaftung, 19.05.2026.

õiguslikud organid saaksid selle alusel täita oma kaitsekohustusi, on tegemist EIK

praktikast tuleneva normatiivse raamistiku puudulikkusega.

6.5.7. VÕS § 1056 lg 2 on üldsõnaline ja ebaselge, mis on vastuolus PS §-st 10 tuleneva

õigusselguse põhimõttega. Õigusselguse põhimõte eeldab, et õigusnormid on piisavalt

selged ja määratletud, et kohalikud omavalitsused põhiseaduses sätestatud põhiõiguste ja

vabaduste adressaatidena saaks oma kohustusi täita. VÕS § 1056 lg 2 ei täpsusta suurema

ohu allikaks olevat asja ega tegevust ei liigi, omaduste ega konkreetsete tunnuste abil,

mistõttu ei anna see kohalikule omavalitsusele konkreetset alust kehtestada meetmeid

inimese elu ja tervise ja isiku vara kaitseks ning keskkonna säästmiseks. VÕS § 1058 lg-

s 1 on küll toodud üldine loetelu sellest, mida loetakse ehitisest lähtuvaks eriliseks ohuks

– ehitises toodetav, ladustatav või edastatav energia või tule-, kiirgus- või

plahvatusohtlikud, mürgised, söövitavad või keskkonnaohtlikud ained või muul põhjusel

ehitisest lähtuv eriline oht. Ka nendest üldistest omadustest ei ole võimalik aru saada,

milline ehitises toodetav, ladustatav või edastatav energia vms toob kaasa kohaliku

omavalitsuse kohustuse kehtestada nõuded inimese elu ja tervise ja isiku vara kaitseks

ning keskkonna säästmiseks. Arvestades eelnevat, on VÕS § 1056 lg 2 vastuolus PS §-

st 10 tuleneva sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttega, eelkõige selle

olemusliku osaga – õigusselguse põhimõttega.

6.5.8. Kokkuvõte. Kehtiv õigus ei kehtesta ohtlike ehitiste ega tegevusalade loetelu, sh on VÕS

§ 1056 lg 2 õigusselgusetu. Kohalik omavalitsus ei saa planeeringu kehtestamisel ega

ehitus- või kasutusloa andmisel teha kindlaks, kas krundi või ehitise omanik kavandab

ohtlikku ehitist või ohtlikku tegevusala, kuna puudub ühtne ohtlike ehitiste ja

tegevusalade loetelu ning nendele vastav katastriüksuse sihtotstarve.

7. Ohtliku ehitise või ohtliku tegevusala õigusliku määratluse puudumine ning kohaliku

omavalitsuse kõrvale jätmine lõhkematerjali ja pürotehnilise toote käitlemiskoha

käitamisloa menetlusest riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse PS § 154

lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigust.

7.1. Eelnevalt on näidatud, et kohalik omavalitsus peab ruumilise planeerimise korraldamise

ülesande täitmisel tagama põhiõiguste ja vabaduste kaitse (vt p-d 4 ja 5). Eelnevalt on

näidatud ka seda, et kohalik omavalitsus ei saa detailplaneeringus krundi ehitusõiguse

määramisel ja ehitus- ja kasutuslubade väljastamisel teada ega tuvastada, kas krundile

kavandatav ehitis või krundil või ehitises kavandatav tegevus võib ohustada inimese elu

ja tervist, isikute omandit või keskkonda (vt p 6.3). Kohaliku omavalitsuse teadmatust

krundi ehitusõiguse elluviimisega seotud ohtudest ja võimetust nendele ohtudele

reageerida suurendab asjaolu, et kehtiv õigus ei määra kindlaks ohtlikku ehitist või

ohtlikku tegevusala.

7.2. Kohaliku omavalitsuse tegevuse aluseks on seaduslikkuse põhimõte (vt põhiseaduse § 3

lg 1 esimene lause, PlanS § 1 lg 3 ja HMS § 3 lg 1 ning Riigikohtu 09.12.2019 otsus nr

5-18-7, p 124). Arvestades eelnevat, ei saa kohalik omavalitsus planeeringute

kehtestamisel sätestada üldisi piiranguid krundi ehitusõiguse suhtes, välistades krundil

ehitised või tegevuse, mis kujutavad ohtu inimese elule, tervisele, isikute varale või

keskkonnale. Analoogselt ei saa kohalik omavalitsus samasisulisi nõudeid kehtestada ka

ehitus- või kasutusloa andmisel (vt vrdl EhS § 42 lg 3 ja § 54 lg 3). Teisisõnu – kohalik

omavalitsus ei saa ilma konkreetsete õiguslike alusteta kehtestada piiranguid ohtliku

ehitise ja ohtliku tegevuse suhtes.

7.3. Riigikohus selgitas 14.10.2015 otsuses nr 3-4-1-23-15, p 72, et PS § 154 lõige 1 näeb

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramiseks ette lihtsa seadusereservatsiooni

ning, et tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist,

peavad selle piirangud olema proportsionaalsed.

7.4. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust võib piirata kohaliku elu küsimuse

omavalitsusele kohustuslikuks tegemine, aga ka (kohustusliku või vabatahtliku)

omavalitsusliku ülesande täitmiseks vajalike õigusnormide kehtestamata jätmine, samuti

piisavate rahaliste vahendite tagamata jätmine (vt Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-5,

p 48). Viru-Nigula Vallavolikogu arvates riivab kohaliku omavalitsuse üksuse PS § 154

lõikes 1 toodud enesekorraldusõigust ebaproportsionaalselt ka olukord, kus:

7.4.1. kohalik omavalitsus peab täitma ruumilise planeerimise korraldamise ülesannet ja

tagama selle käigus põhiõigused ja vabadused, sh inimese elu ja tervise, vara kaitse

ja keskkonna säästmise. Seejuures peab kohalik omavalitsus nii varalise kui ka

mittevaralise kahju ärahoidmiseks tegutsema ennetavalt ning hinnata ehitisega

kaasnevaid negatiivseid mõjutusi (vt Riigikohtu 11.10.2016 otsus nr 3-3-1-15-16,

p 41);

7.4.2. kehtivas õiguses, sh VÕS § 1056 lg-s 2 on jäetud kehtestamata ohtliku ehitise ja

ohtliku tegevusala mõisted ja nendega seotud piirangud, mistõttu kohalik

omavalitsus ei saa detailplaneeringu kehtestamisel ja ehitus- ja kasutusloa

andmisel kehtestada piiranguid inimese elu ja tervise, isiku vara kaitseks ja

keskkonna säästmiseks. VÕS § 1056 lg 2 õigusselgusetus on vastuolus PS §-st 10

tuleneva õigusselguse põhimõttega, kuna säte ei võimalda kohalikul omavalitsusel

üheselt ja ettenähtavalt tuvastada, millised ehitised või tegevused kujutavad

suurema ohu allikat. Kahju ennetava õigusselguse puudumisest hoolimata lasub

kohalikul omavalitsusel kohustus tagantjärele – st peale kahju tekkimist –

kõrvaldada ohtlikust ehitisest või tegevusest tingitud tagajärgi ja reageerida juba

realiseerunud ohule;

7.4.3. LMS § 26 lg 3 järgi ei esita Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet

käitamisloa taotlust arvamuse andmiseks lõhkematerjali ja pürotehnilise toote

käitlemiskoha asukoha järgsele kohalikule omavalitsusele, vaid teavitab viimast

vaid käitamisloa andmisest (vt LMS § 26 lg 5), ei anna kohalikule omavalitsusele

kaasa rääkimise võimalust tema haldusterritooriumil toimuva ruumilise

planeerimise suhtes.

7.5. Eeltoodu tõttu on Viru-Nigula Vallavolikogu arvates põhjendatud väita, et olukord, kus

ühelt poolt kohalikul omavalitsusel on kohustus tagada ruumilise planeerimise ülesande

täitmisel põhiõigused ja vabadused ja kus teiselt poolt kehtiv õigus, sh VÕS § 1056 lg 2

ei määratle piisavalt täpselt ohtlikku ehitist ega ohtlikku tegevusala ja kus lõhkematerjali

ja pürotehnilise toote käitlemiskoha käitamisloa andmisel ei küsita asukohajärgse

kohaliku omavalitsuse arvamust, riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse

üksuse PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõigust. VÕS § 1056 lg 2 õigusselgusetus

on ühtlasi vastuolus PS §-st 10 tuleneva sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi

põhimõttega, kuna säte ei võimalda kohalikul omavalitsusel tuvastada, millised ehitised

või tegevused kujutavad tema haldusterritooriumil suurema ohu allikat. Euroopa

Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt peab riik kehtestama ohtlike tegevuste ja ehitiste

suhtes regulatsiooni, mis on kohandatud tegevuse erijoontele ja mis tagab kodanike tõhusa

kaitse (vt EIK suurkoja 30.11.2004 otsus nr 48939/99 Öneryıldız vs. Türgi, p-d 89-90;

EIK 20.03.2008 otsus nr 15339/02 jt Budayeva jt vs. Venemaa, p-d 132-137). Teisisõnu

– PS § 154 lg-ga 1 ja PS §-ga 10 on vastuolus olukord, kus kehtiv õigus, sh VÕS § 1056

lg 2 ei määra ohtliku ehitise ega ohtliku tegevusala mõistet.

8. Alternatiivselt palub Viru-Nigula Vallavolikogu Riigikogu põhiseaduskomisjonil

algatada seaduse muudatus, millega määratletakse ohtlik ehitis ja ohtlik tegevusala.

8.1. Alternatiivselt, st kui Riigikogu põhiseaduskomisjon ei näe käesolevas märgukirjas

esitatud põhjendustel põhiseadusega vastuolu, palub Viru-Nigula Vallavolikogu

komisjonil algatada seaduse muudatus, mis määratleks ohtlikud ehitised ja ohtlikud

tegevusalad ning nendele vastava katastriüksuse sihtotstarbe. Seaduse muudatuse

algatamine on põhjendatud, kuna ohtliku ehitise ja ohtliku tegevusala ning neile vastava

sihtotstarbe määratlemata jätmine ei võimalda kohalikul omavalitsusel vajalikul määral

täita ruumilise planeerimise korraldamise ülesannet, st täita ülesannet viisil, mis tagab

põhiõigused ja vabadused ning keskkonna säästmise.

IV. KOKKUVÕTE

9. Eeltoodud põhjustel palub Viru-Nigula Vallavolikogu Riigikogu põhiseaduskomisjonil:

1) võtta seisukoht käesoleva märgukirja väidete osas – kas põhiseaduskomisjon nõustub

käesoleva märgukirja väidete ja probleemide püstitamisega;

2) kui komisjon nõustub käesoleva märgukirja väidetega, algatada seaduse muudatused,

mis (i) kõrvaldavad VÕS § 1056 lg 2 ja LMS § 26 lg 3 põhiseadusevastasuse; ja (ii)

sätestavad kindlaks inimese elule või tervisele, isiku varale või keskkonnale ohtlikud

ehitised ja ohtlikud tegevusalad ning neile vastav katastriüksuse sihtotstarve, mis

võimaldaks kohalikul omavalitsusel tagada ruumilise planeerimise korraldamise

ülesande täitmisel põhiõigusi ja vabadusi, sh inimese elu ja tervist, isiku omandit ning

säästa keskkonda;

Lugupidamisega,

(allkirjastatud digitaalselt)

Kaido Veski

Viru-Nigula Vallavolikogu esimees